陳科霖

(深圳大學(xué) 城市治理研究院，廣東 深圳 518060)

2013年3月4日，習(xí)近平總書記在參加全國(guó)政協(xié)十二屆一次會(huì)議科協(xié)、科技界委員聯(lián)組討論時(shí)的講話中指出：“我們最大的優(yōu)勢(shì)是我國(guó)社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事，這是我們成就事業(yè)的重要法寶”。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步將“堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)”作為我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系所具有的13個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)之一加以確認(rèn)。改革開(kāi)放以來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)在短短40余年的時(shí)間取得了舉世矚目的發(fā)展成就。這些成就的取得，與“集中力量辦大事”的發(fā)展模式分不開(kāi)。特別是應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或突發(fā)事件、研發(fā)重大尖端科技、舉辦奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)等重大活動(dòng)中，“集中力量辦大事”的治理模式都發(fā)揮了不可替代的關(guān)鍵性作用。在這些成功的“辦大事”背后，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”毫無(wú)疑問(wèn)發(fā)揮著重要的作用?？梢哉f(shuō)，“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”與“集中力量辦大事”的有機(jī)結(jié)合，共同構(gòu)成了解讀當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理邏輯的關(guān)鍵密碼。因此，深入考察“集中力量辦大事”這一治理策略，是深刻認(rèn)識(shí)并理解中國(guó)國(guó)家治理邏輯的一個(gè)重要途徑。

反觀目前學(xué)術(shù)界對(duì)“集中力量辦大事”的相關(guān)研究，卻仍處于起步階段。相關(guān)研究多集中于對(duì)其概念和內(nèi)涵的辨析，鮮有從歷史制度主義視角出發(fā)的研究；與此同時(shí)，對(duì)于“集中力量辦大事”這一中國(guó)國(guó)家治理重要手段的內(nèi)在制度邏輯，已有研究同樣缺乏較為深入的考察。如何正確認(rèn)識(shí)“集中力量辦大事”的內(nèi)在邏輯，特別是闡釋“集中力量”何以“辦成大事”，如何進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為新時(shí)代國(guó)家治理的強(qiáng)大效能，就成為了目前亟待研究的重要命題。為此，本文在梳理已有研究的基礎(chǔ)上，厘清“集中力量辦大事”的歷史脈絡(luò)，并結(jié)合制度評(píng)價(jià)的基本標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建考察制度優(yōu)勢(shì)的分析框架；隨后，將進(jìn)一步結(jié)合責(zé)任政治的理論框架和分析視角剖析“集中力量辦大事”的內(nèi)在邏輯，最后將闡述“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r(shí)代國(guó)家治理強(qiáng)大效能的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、“集中力量辦大事”的歷史脈絡(luò)：一個(gè)簡(jiǎn)要回顧

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“舉國(guó)體制”：新中國(guó)前30年的“集中力量辦大事”

自1953年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行“五年計(jì)劃”(自2006年“十一五”起改稱“五年規(guī)劃”)的發(fā)展體制，即在搜集信息、充分調(diào)研、科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌全國(guó)范圍內(nèi)的資源，以五年為周期開(kāi)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)并規(guī)劃社會(huì)發(fā)展藍(lán)圖。1956年9月召開(kāi)的黨的“八大”在總結(jié)了“一五”計(jì)劃成就后明確指出，黨和人民的主要任務(wù)是集中力量發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化，逐步滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需要?？梢钥闯?，在社會(huì)主義國(guó)家采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，其目的是通過(guò)“集中力量辦大事”的方式實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的恢復(fù)與發(fā)展、人民生活水平的提高。通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速趕超和發(fā)展，成為了新中國(guó)成立后探索“集中力量辦大事”體制的發(fā)端。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義國(guó)家的發(fā)展起步階段發(fā)揮了重要的作用，如蘇俄的“戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義”制度(1)戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義是蘇俄在十月革命后的三年時(shí)間里采取的經(jīng)濟(jì)政策。通過(guò)擴(kuò)大國(guó)有化的范圍，實(shí)行余糧征集制、產(chǎn)品的實(shí)物供應(yīng)和主要消費(fèi)品的配給制，由國(guó)家統(tǒng)一制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等，最大限度集中了人、財(cái)、物，蘇俄實(shí)現(xiàn)了粉碎資產(chǎn)階級(jí)武裝反撲的目的，穩(wěn)定并鞏固了蘇維埃政權(quán)。、朝鮮的“千里馬運(yùn)動(dòng)”(2)千里馬運(yùn)動(dòng)是朝鮮黨中央書記處于1958年提出的發(fā)展口號(hào)，通過(guò)思想革命、技術(shù)革命與文化革命的“三大革命”，采取速度戰(zhàn)、閃電戰(zhàn)和殲滅戰(zhàn)的方式，全面提升各行業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)了1970年工業(yè)總產(chǎn)值比1956年增長(zhǎng)10.6倍的發(fā)展速度。和“大安工作體系”(3)大安工作體系是1961年12月金日成視察大安電機(jī)廠時(shí)倡導(dǎo)的工作體系，其核心方式是：實(shí)行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)，突出集體企業(yè)的集體性，充分調(diào)動(dòng)全體黨員、工人和技術(shù)人員的積極性；上級(jí)幫助下級(jí)，領(lǐng)導(dǎo)干部深入一線解決實(shí)際生產(chǎn)中的問(wèn)題；建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)的參謀部，以總工程師統(tǒng)領(lǐng)計(jì)劃工作、技術(shù)指導(dǎo)和生產(chǎn)指揮。、中國(guó)的“第一個(gè)五年計(jì)劃”等，都是新興社會(huì)主義國(guó)家采取高度集中的計(jì)劃生產(chǎn)與計(jì)劃分配的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速起步。相比于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制可以有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)在重點(diǎn)領(lǐng)域(特別是重工業(yè))的快速發(fā)展，其遵循的內(nèi)在邏輯同樣是“集中力量辦大事”。但不可否認(rèn)的是，經(jīng)典的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制也存在著缺乏經(jīng)濟(jì)活力、缺乏競(jìng)爭(zhēng)以及官僚主義等問(wèn)題。事實(shí)上，正由于國(guó)家管理計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所帶來(lái)的體制僵化與經(jīng)濟(jì)衰退問(wèn)題，蘇聯(lián)體制喪失了社會(huì)主義體制“集中力量辦大事”的優(yōu)越性，從而在人民群眾對(duì)蘇聯(lián)社會(huì)主義體制的信仰危機(jī)與信任危機(jī)[1]的交織中最終解體。

但新中國(guó)前30年所采取的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制卻具有鮮明的“中國(guó)特色”，這也使得中國(guó)在改革開(kāi)放后迅速擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛，走上中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路。由于我國(guó)從后發(fā)的農(nóng)業(yè)國(guó)起步推進(jìn)工業(yè)化，相比于蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“大而全”體制，新中國(guó)開(kāi)展計(jì)劃經(jīng)濟(jì)存在著起步晚、底子薄的現(xiàn)實(shí)，并且由于我國(guó)的中央與地方關(guān)系長(zhǎng)期處于“鐘擺式”波動(dòng)，因而我國(guó)的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”體制并不十分穩(wěn)定，“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的模式始終未能深入體制內(nèi)部，因此中國(guó)事實(shí)上采取的是一種“大計(jì)劃、小自由”的準(zhǔn)計(jì)劃體制[2]。這樣的發(fā)展體制超越了科爾奈所描述的蘇聯(lián)式“經(jīng)典社會(huì)主義”體制的內(nèi)在困境，通過(guò)計(jì)劃與市場(chǎng)相互促進(jìn)的方式實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)發(fā)展[3]。正如毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出的：“我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒(méi)有?！盵4]中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所采取的“不完整”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，恰恰為后續(xù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革所帶來(lái)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。如1964年，我國(guó)就嘗試探索引入資本主義“托拉斯”式的生產(chǎn)方式以提升工業(yè)組織管理效率。在毛澤東、劉少奇、周恩來(lái)、鄧小平的提議下，中共中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委黨組《關(guān)于試辦工業(yè)、交通托拉斯的意見(jiàn)的報(bào)告》，并在中央工業(yè)、交通部門試辦了12個(gè)托拉斯，在部分地方省市試辦地方管理的托拉斯，這就為探索改變中央權(quán)力過(guò)分集中而束縛生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制，構(gòu)建基于行業(yè)集中的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織模式提供了有益的經(jīng)驗(yàn)[5]835-837。

總的來(lái)看，新中國(guó)前30年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)在探索“集中力量辦大事”的過(guò)程中取得了突出的發(fā)展成就，如完整的現(xiàn)代化工業(yè)體系的建成、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、“兩彈一星”與核潛艇等尖端科學(xué)技術(shù)和國(guó)防工業(yè)的發(fā)展等，都是依托“集中力量辦大事”的方式取得的光輝成就。正如鄧小平同志指出的：“如果六十年代以來(lái)中國(guó)沒(méi)有原子彈、氫彈，沒(méi)有發(fā)射衛(wèi)星，中國(guó)就不能叫有重要影響的大國(guó)，就沒(méi)有現(xiàn)在這樣的國(guó)際地位?！盵6]279

考察新中國(guó)前30年“集中力量辦大事”模式探索的得失，可以看出，社會(huì)主義體制“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢(shì)的彰顯，是與社會(huì)主義的“民主集中制”的決策體制分不開(kāi)的?！懊裰骷兄啤笔邱R克思主義政黨的鮮明屬性，它可以將發(fā)揮黨內(nèi)民主與正確實(shí)行集中相結(jié)合，從而克服了單純的“民主決策制”可能帶來(lái)的“議而不決”或“內(nèi)耗嚴(yán)重”的問(wèn)題。新中國(guó)前30年“集中力量辦大事”的成功經(jīng)驗(yàn)背后，往往是通過(guò)采取集思廣益型的內(nèi)部民主決策模式，并在力量高度統(tǒng)一的計(jì)劃組織下得以實(shí)現(xiàn)的。這種集思廣益型的內(nèi)部民主決策模式克服了個(gè)人決策的片面性與主觀性[7]，并通過(guò)決策共識(shí)的形成最大限度地加強(qiáng)了決策結(jié)果的合法性基礎(chǔ)。

(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“土地財(cái)政”：改革開(kāi)放以來(lái)的“集中力量辦大事”

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨的決策體制開(kāi)始逐步走向科學(xué)化、民主化、法治化。改革開(kāi)放后，我國(guó)逐步確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但與此同時(shí)，我國(guó)仍保留了政府對(duì)市場(chǎng)強(qiáng)有力的調(diào)控權(quán)，并且政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制使得政府的“有形之手”仍然可以集中相當(dāng)強(qiáng)的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的發(fā)展目標(biāo)。正如鄧小平所說(shuō)：“社會(huì)主義同資本主義比較，它的優(yōu)越性就在于能做到全國(guó)一盤棋，集中力量，保證重點(diǎn)?！盵6]16-17其中，在重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大公共危機(jī)應(yīng)對(duì)、普惠性公共利益增進(jìn)等方面，中國(guó)特色社會(huì)主義制度“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)展現(xiàn)出了蓬勃的生命力，它有效地克服了“市場(chǎng)失靈”的困境，以強(qiáng)有力的財(cái)政基礎(chǔ)保障了公共利益的達(dá)成。

集中力量辦大事有賴于強(qiáng)大的政府能力，而公共財(cái)政毫無(wú)疑問(wèn)是政府能力的重要基礎(chǔ)。為此，1994年推行的分稅制改革旨在從根本上化解中央與地方之間收支失衡的困局。分稅制改革后，中央政府的財(cái)力得到了進(jìn)一步的集中，使得中央政府保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的支出的能力得到進(jìn)一步加強(qiáng)，并構(gòu)建起了中央與地方關(guān)系的穩(wěn)定互動(dòng)框架[8]。而地方政府則進(jìn)一步通過(guò)“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”→“經(jīng)營(yíng)園區(qū)”→“經(jīng)營(yíng)轄區(qū)”的轉(zhuǎn)變[9]，建構(gòu)起了基于財(cái)政和金融手段，以土地征用和土地開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的“土地財(cái)政”[10]模式?！巴恋刎?cái)政”的運(yùn)作方式以“土地”作為中介，一方面通過(guò)抬高房地產(chǎn)用地價(jià)格，獲得巨額土地出讓金收入，另一方面又通過(guò)政府對(duì)商業(yè)用地的低成本出讓助推招商引資，實(shí)現(xiàn)稅基的進(jìn)一步擴(kuò)大，由此建立了基于土地金融化的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。不難看出，“土地財(cái)政”模式的實(shí)質(zhì)是在社會(huì)主義土地公有制下，利用金融手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的重要路徑。與新中國(guó)前30年的“全面動(dòng)員”式“集中力量辦大事”不同，“土地財(cái)政”通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及金融手段實(shí)現(xiàn)了貨幣乘數(shù)的增加，并進(jìn)一步擴(kuò)大了公共財(cái)政的規(guī)模，使得改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)具有了廣泛興建公共基礎(chǔ)設(shè)施的能力。

(三)“有為政府+有效市場(chǎng)”式的“新型舉國(guó)體制”：新時(shí)代的“集中力量辦大事”

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，“集中力量辦大事”的邏輯也在發(fā)生著深刻的轉(zhuǎn)變。除了在重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大公共危機(jī)應(yīng)對(duì)、普惠性公共利益增進(jìn)等方面要繼續(xù)發(fā)揮作用外，新時(shí)代“集中力量辦大事”更需要解決國(guó)家改革發(fā)展面臨的一系列“卡脖子”“啃硬骨頭”式的關(guān)鍵核心問(wèn)題。對(duì)此，習(xí)近平總書記提出了“構(gòu)建新型舉國(guó)體制”的重要論述。新型舉國(guó)體制是對(duì)既有的舉國(guó)體制的發(fā)展和超越。舉國(guó)體制的產(chǎn)生，有著多方面的基礎(chǔ)：一是處于發(fā)展型國(guó)家的相對(duì)落后狀態(tài)；二是必須以公有制為基礎(chǔ)；三是強(qiáng)大的組織能力和動(dòng)員機(jī)制；四是對(duì)大工程、大項(xiàng)目的大量資源投入[11]。舉國(guó)體制制度優(yōu)勢(shì)的核心邏輯在于：“在資源數(shù)量不足，分散在不同主體而無(wú)法達(dá)到資源臨界規(guī)模，因而按照正常規(guī)律無(wú)法達(dá)到某一效果的情況下，能夠統(tǒng)一調(diào)配和集聚有限資源，突破資源規(guī)模臨界點(diǎn)，取得最大可能的最優(yōu)結(jié)果?！盵12]但與此同時(shí)，舉國(guó)體制在市場(chǎng)化領(lǐng)域的不足，將會(huì)帶來(lái)官僚主義以及對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)擠出的負(fù)面影響。因此，舉國(guó)體制在落后體制下的非競(jìng)爭(zhēng)性公共物品的生產(chǎn)中具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，而在競(jìng)爭(zhēng)性公共物品的生產(chǎn)中存在著不足。特別是對(duì)于市場(chǎng)化程度不高，市場(chǎng)機(jī)制難以獨(dú)立發(fā)揮作用、資源需求量巨大，局部力量難以填補(bǔ)缺口、目標(biāo)具有緊迫性，常規(guī)治理模式難以靈活應(yīng)對(duì)的公共物品生產(chǎn)以及行政任務(wù)，舉國(guó)體制都可以通過(guò)高度集中資源和意志解決問(wèn)題[13]。在重大工程組織方面，我國(guó)逐步探索出了一條從“政府直接管理、以指揮部為基本形式”到“政企共同管理，政府為主市場(chǎng)補(bǔ)充”，再到“政府和市場(chǎng)動(dòng)態(tài)平衡”[14]的發(fā)展之路，使我國(guó)在重大工程建設(shè)方面“集中力量辦大事”的效率得到進(jìn)一步提高，并更好地發(fā)揮了市場(chǎng)化機(jī)制的作用。這一轉(zhuǎn)變也呈現(xiàn)出了舊有“舉國(guó)體制”向“新型舉國(guó)體制”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。相比之下，“新型舉國(guó)體制”既繼承了傳統(tǒng)的“舉國(guó)體制”的優(yōu)勢(shì)，又呈現(xiàn)出與舊有“舉國(guó)體制”所不同的邏輯，它是一種“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)要更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大力開(kāi)展協(xié)同創(chuàng)新，集中力量辦大事”[15]的發(fā)展模式。新型舉國(guó)體制實(shí)現(xiàn)了三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變，即從行政配置資源為主到市場(chǎng)配置資源為主、從產(chǎn)品導(dǎo)向到商品導(dǎo)向，以及從注重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)到目標(biāo)與效益并重[16]。因此，新型舉國(guó)體制既發(fā)揮了傳統(tǒng)舉國(guó)體制“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，又為微觀創(chuàng)新的“小突破”提供了空間[17]，既為相對(duì)確定技術(shù)路線的大項(xiàng)目提供了必要的力量支持，又為包容科學(xué)研究的不確定性增加了可能性。故而在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大趨勢(shì)以及有效市場(chǎng)與有為政府的有機(jī)結(jié)合下[18]，新型舉國(guó)體制將充分利用政府與市場(chǎng)的雙重機(jī)制，發(fā)揮其政治優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、協(xié)同優(yōu)勢(shì)與戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)[19]。

回顧“集中力量辦大事”的歷史脈絡(luò)，可以看出，集中力量辦大事的本質(zhì)是通過(guò)一種強(qiáng)大的權(quán)力或權(quán)威實(shí)現(xiàn)對(duì)人、財(cái)、物乃至政治、行政、立法、司法，以及市場(chǎng)、社會(huì)等公共生活諸主體力量的集中，從而實(shí)現(xiàn)開(kāi)展重大工程、完成復(fù)雜任務(wù)、處理棘手問(wèn)題的一種治理機(jī)制。從這個(gè)意義上說(shuō)，“集中力量辦大事”的治理邏輯既具有技術(shù)意義上的“規(guī)模優(yōu)勢(shì)”特征，又具有組織意義上的“權(quán)威整合”特征。由此，對(duì)“集中力量辦大事”的理解亦可以從兩個(gè)視角出發(fā)：

一是技術(shù)治理視域下的“集中力量辦大事”。在技術(shù)治理的視域下，“集中力量辦大事”實(shí)質(zhì)上是一種側(cè)重于計(jì)劃和組織的管理手段，其在“辦事”技術(shù)方面的集中有利于進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)的作用，從而提升“辦事”的效率。因此從技術(shù)治理的視角來(lái)看，集中力量辦大事提供了一種更為優(yōu)化的治理機(jī)制。可以看出，技術(shù)治理視域下的“集中力量辦大事”更多地指向科學(xué)屬性意義上的效率提升，從這個(gè)意義上而言，技術(shù)治理視域下的“集中力量辦大事”是一個(gè)價(jià)值中性的概念，“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)則體現(xiàn)為一種技術(shù)或機(jī)制進(jìn)步所帶來(lái)的效率提升。

二是政治學(xué)視域下的“集中力量辦大事”。在政治學(xué)視域下，“集中力量辦大事”的前提在于有強(qiáng)大的權(quán)力或者權(quán)威作為“集中力量”的基礎(chǔ)。因此，“由誰(shuí)集中”“何以集中”“集中為何”就成為了不同政治力量采取“集中力量辦大事”的治理邏輯的核心要素。社會(huì)主義“集中力量辦大事”的制度優(yōu)越性，實(shí)質(zhì)上是社會(huì)主義制度本身所具有的生產(chǎn)資料公有制，特別是在科學(xué)計(jì)劃和高度有序組織之下，社會(huì)主義制度可以借助強(qiáng)大的公權(quán)力發(fā)揮其國(guó)家能力：首先，社會(huì)主義制度下的政府對(duì)市場(chǎng)的影響力要顯著優(yōu)于資本主義體制，國(guó)有企業(yè)深度參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中，使得國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與市場(chǎng)調(diào)控有著更為充分的手段。與此同時(shí)，社會(huì)主義體制強(qiáng)大的制度執(zhí)行力也確保了在大政方針既定的前提下，國(guó)家治理可以沿著正確的方向快速前進(jìn)。其次，基礎(chǔ)性權(quán)力的形成有賴于國(guó)家特別是政黨對(duì)社會(huì)的嵌入，由此國(guó)家才能夠進(jìn)一步聚合社會(huì)利益、動(dòng)員社會(huì)力量[20]。因此，從這個(gè)意義上而言，政治學(xué)視域下的“集中力量辦大事”是一個(gè)具有價(jià)值屬性的概念，特別是在不同的政治體制、合法性基礎(chǔ)以及運(yùn)作模式下，“集中力量辦大事”可以呈現(xiàn)出彼此截然不同的表現(xiàn)形式，由此進(jìn)一步產(chǎn)生了對(duì)“集中力量辦大事”治理績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，進(jìn)而，“集中力量辦大事”之所以成為一種評(píng)價(jià)“制度優(yōu)勢(shì)”的表征就有了其學(xué)理層面的依據(jù)。

二、制度評(píng)價(jià)、制度優(yōu)勢(shì)與治理效能：類型學(xué)分析及其內(nèi)在邏輯

(一)如何評(píng)價(jià)制度優(yōu)勢(shì)——制度評(píng)價(jià)及其標(biāo)準(zhǔn)

在人類歷史上，一種制度之所以能夠稱之為具有“制度優(yōu)勢(shì)”，是由于該制度在人類社會(huì)的評(píng)價(jià)中處于具有相對(duì)較優(yōu)的地位。因此，“制度優(yōu)勢(shì)”話語(yǔ)的存在表明，制度是可以評(píng)價(jià)的，而且存在著某種事實(shí)上的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

首先是制度的“正當(dāng)性”(legitimacy)。韋伯指出：“一種統(tǒng)治的‘合法性’，也只能被看作是在相當(dāng)程度上為此保持和得到實(shí)際對(duì)待的機(jī)會(huì)……‘服從’應(yīng)該意味著，服從者的行為基本上是這樣進(jìn)行的，即仿佛他為了執(zhí)行命令，把命令的內(nèi)容變?yōu)樗呐e止的準(zhǔn)則，而且僅僅是由于形式上的服從關(guān)系，而不考慮自己對(duì)命令本身的價(jià)值或無(wú)價(jià)值有什么看法?！盵21]240簡(jiǎn)言之，“正當(dāng)性”意味著某種服從關(guān)系的建立。但“服從關(guān)系”又有著“權(quán)力”與“權(quán)威”之分，前者意味著某種強(qiáng)制性的服從，而后者意味著某種自愿性的服從[22]。對(duì)于制度的正當(dāng)性而言，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)采自愿性的“權(quán)威”之義。這是因?yàn)?，雖然，根據(jù)馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中的論述，政治權(quán)力是“一個(gè)階級(jí)用以壓迫另一個(gè)階級(jí)的有組織的暴力”，這一思想實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了馬克思主義的國(guó)家“暴力機(jī)器”說(shuō)。但是暴力僅僅是權(quán)力得以發(fā)揮的因素之一，而另一部分因素則是權(quán)威[23]。從這個(gè)意義上而言，“權(quán)力=暴力+權(quán)威”這一等式深刻地揭示了自愿服從對(duì)于權(quán)力得以順利行使的重要性。因此，一種制度是否具有正當(dāng)性，決定了這個(gè)制度是否能夠真正得到人民群眾的服從，并自發(fā)地具有內(nèi)生的穩(wěn)定性。由此，這一制度之所以存在“優(yōu)勢(shì)”才具有正當(dāng)性基礎(chǔ)，即擁有更高正當(dāng)性的制度，可以獲得更多的人民群眾的擁護(hù)和支持，因此其在內(nèi)生的穩(wěn)定性方面相較于正當(dāng)性基礎(chǔ)較差的制度要更優(yōu)，從而制度的正當(dāng)性體現(xiàn)為一種“認(rèn)同與服從的優(yōu)勢(shì)”，其所回應(yīng)的核心問(wèn)題在于“某一制度是否得到了絕大多數(shù)人民的擁護(hù)”。

其次是制度的“優(yōu)越性”(superiority)。“優(yōu)越性”主要是指一種制度相比于另一種制度具有相對(duì)的比較優(yōu)勢(shì)，因此就概念的本源而言，“優(yōu)越性”理所當(dāng)然地成為了“制度優(yōu)勢(shì)”最為重要的內(nèi)涵。根據(jù)馬克思主義關(guān)于人類社會(huì)發(fā)展的一般原理，作為代表人類社會(huì)終極發(fā)展目標(biāo)的共產(chǎn)主義社會(huì)，以及作為共產(chǎn)主義社會(huì)初級(jí)階段的社會(huì)主義社會(huì)，相較于資本主義社會(huì)具有顯著的優(yōu)越性，前者實(shí)現(xiàn)的人類解放、高度發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力和先進(jìn)的生活方式，以及按需分配、按勞分配的分配方式，要顯著優(yōu)于基于資本和雇傭勞動(dòng)的剝削關(guān)系以及以按資分配為主的分配方式，特別是社會(huì)主義社會(huì)實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料的占有形式與生產(chǎn)力的社會(huì)化性質(zhì)相一致，從而從根本上解決了資本主義在生產(chǎn)發(fā)展方面的基本矛盾[24]。與此同時(shí)，社會(huì)主義在其根本制度不變的前提下，不斷自我完善、改革和發(fā)展其具體制度，同樣體現(xiàn)出了社會(huì)主義制度的內(nèi)在優(yōu)越性[25]。

再次是制度的“有效性”(effectivity)。即使一種制度具有廣泛的正當(dāng)性，且具有顯著的優(yōu)越性，其制度優(yōu)勢(shì)仍未必能夠達(dá)成。制度優(yōu)勢(shì)只有切實(shí)“有效”，才能夠得到真正意義上的彰顯。在自然科學(xué)意義上，“有效性”類似于“效度”，即結(jié)果與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)之間的匹配程度。而政治學(xué)意義上的“有效性”，可借鑒李普塞特在《政治人》一書中的解釋，即“實(shí)際的績(jī)效，即政治系統(tǒng)滿足大多數(shù)居民和大企業(yè)或武裝力量這類有力量的團(tuán)體所認(rèn)為的政府基本職能的程度”[26]47。制度作為一個(gè)抽象意義上的概念，它是一系列權(quán)力結(jié)構(gòu)、主體關(guān)系、統(tǒng)治方式等的總和，因此對(duì)制度的評(píng)價(jià)既有著抽象意義上的比較評(píng)價(jià)，更有著具體意義上的實(shí)踐評(píng)價(jià)。需要注意的是，對(duì)制度有效性有著應(yīng)然和實(shí)然兩個(gè)層次的理解，前者更強(qiáng)調(diào)價(jià)值意義上，主要體現(xiàn)為制度產(chǎn)生時(shí)的合理性與合法性；后者更強(qiáng)調(diào)結(jié)果意義上，主要體現(xiàn)為制度在運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的實(shí)際效果[27]。因此可以看出，一種制度在抽象意義上具有著制度優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐層面上卻無(wú)法體現(xiàn)，那么這一制度事實(shí)上就無(wú)法達(dá)成“滿足功能”的需要，因此這一制度便不具有“有效性”。而正當(dāng)性是有效性的基礎(chǔ)，當(dāng)制度能夠得到制度相關(guān)人的認(rèn)同時(shí)(具有正當(dāng)性基礎(chǔ))，制度可以低成本運(yùn)行且制度績(jī)效較好[28]，才能夠達(dá)到制度有效性的狀態(tài)。但有效性不同于正當(dāng)性，前者主要是指作用，而后者則旨在確定價(jià)值[29]。不難看出，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在政治發(fā)展道路上體現(xiàn)為一種“在有效性中累積正當(dāng)性”的發(fā)展進(jìn)路[30]，這成為彰顯社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的重要手段。由此，制度的有效性體現(xiàn)為一種“結(jié)果與效能的優(yōu)勢(shì)”，其所回應(yīng)的核心問(wèn)題在于“這一比較優(yōu)勢(shì)是否可以轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理的強(qiáng)大效能”。

與此同時(shí)，“正當(dāng)性”“優(yōu)越性”“有效性”的三大制度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還存在著遞進(jìn)式的邏輯關(guān)系。首先，制度的“正當(dāng)性”旨在回應(yīng)“某一制度是否得到了絕大多數(shù)人民的擁護(hù)”的問(wèn)題。正當(dāng)性意味著制度得以存續(xù)的認(rèn)同基礎(chǔ)，只有制度能夠得到人民群眾的廣泛認(rèn)同，這一制度才擁有了具備“優(yōu)勢(shì)”的可能，或者說(shuō)，一個(gè)有著更高正當(dāng)性基礎(chǔ)的制度，相較于缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)的制度是更具有比較優(yōu)勢(shì)的。其次，制度的“優(yōu)越性”旨在回應(yīng)“該制度相較于其它同類制度是否具有比較優(yōu)勢(shì)”的問(wèn)題。在制度具有正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，制度的優(yōu)勢(shì)便呈現(xiàn)為優(yōu)劣的比較。優(yōu)越性意味著制度在內(nèi)在結(jié)構(gòu)或運(yùn)行機(jī)制方面具備更高的效率，因此，對(duì)于一個(gè)具有著更強(qiáng)優(yōu)越性的制度，相較于績(jī)效不足的制度而言，可以在比較中清晰地展現(xiàn)前者相對(duì)于后者的比較優(yōu)勢(shì)。再次，制度的“有效性”旨在回應(yīng)“比較優(yōu)勢(shì)是否可以轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理的強(qiáng)大效能”的問(wèn)題。在制度具有優(yōu)越性的基礎(chǔ)上，對(duì)制度的評(píng)價(jià)便聚焦于其最終的治理績(jī)效。因此，制度的有效性取決于制度“優(yōu)越性”向制度“治理效能”的轉(zhuǎn)化率。因此，一個(gè)具有更高治理效能轉(zhuǎn)化率的制度相較于治理效能轉(zhuǎn)化不暢的制度而言，前者具有更高的比較優(yōu)勢(shì)。由此可以看出，制度優(yōu)勢(shì)的生成邏輯呈現(xiàn)為一種由“正當(dāng)性”→“優(yōu)越性”→“有效性”層層遞進(jìn)的關(guān)系——在解決了制度存續(xù)的“正當(dāng)性”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步獲得制度理論比較優(yōu)勢(shì)的“優(yōu)越性”，并進(jìn)一步通過(guò)國(guó)家治理的績(jī)效獲得“有效性”。

(二)制度優(yōu)勢(shì)何以呈現(xiàn)——制度優(yōu)勢(shì)的類型學(xué)分析

基于對(duì)制度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的分析，不難看出，制度優(yōu)勢(shì)可以分為“狹義的制度優(yōu)勢(shì)”與“廣義的制度優(yōu)勢(shì)”。其中，“狹義的制度優(yōu)勢(shì)”僅考慮制度的正當(dāng)性和優(yōu)越性。當(dāng)一種制度具有一定的正當(dāng)性并在理論體系上具有優(yōu)越性時(shí)，制度的運(yùn)作者便可以宣稱這一制度具有“制度優(yōu)勢(shì)”，這種“狹義的制度優(yōu)勢(shì)”實(shí)質(zhì)上是一個(gè)應(yīng)然層面的概念；而“廣義的制度優(yōu)勢(shì)”則在考慮制度的正當(dāng)性和優(yōu)越性基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步考慮制度的有效性，即制度在運(yùn)作中可以切實(shí)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的治理效能。由此，“制度優(yōu)勢(shì)”便從應(yīng)然層面的概念轉(zhuǎn)向?qū)嵢粚用娴母拍?。為了說(shuō)明兩種類型的“制度優(yōu)勢(shì)”之差異，我們可以做如下分析：

首先，正當(dāng)性意味著一種服從關(guān)系，它取決于人民群眾對(duì)權(quán)威的認(rèn)同與暴力之間的比值(即與認(rèn)同呈正相關(guān)，與暴力呈負(fù)相關(guān))。因此，正當(dāng)性可以用如下等式衡量：

(1)

其次，優(yōu)越性意味著制度在理論上所具有的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，特別是制度理論的科學(xué)性與先進(jìn)性，即體現(xiàn)為制度的理論績(jī)效。因此，優(yōu)越性可以用如下等式衡量：

(2)

再次，有效性意味著制度的運(yùn)作結(jié)果具有良好的績(jī)效，特別是制度的優(yōu)越性向制度最終治理績(jī)效的轉(zhuǎn)化率，與此同時(shí)，有效性意味著強(qiáng)大的政府能力。根據(jù)阿倫特的暴力理論，可以得出“權(quán)力=暴力+權(quán)威”，如以下等式所示：

Power=Violence+Authority。

(3)

因此，有效性可以用如下等式衡量：

(4)

由此，狹義的制度優(yōu)勢(shì)意味著正當(dāng)性與優(yōu)越性的結(jié)合，即得出如下等式：

Institutional Superioritynarrow sense=Legitimacy×Superiority=

(5)

與此同時(shí)，基于等式(3)，還可以對(duì)等式(5)變形，如等式(6)所示：

(6)

而廣義的制度優(yōu)勢(shì)則意味著正當(dāng)性、優(yōu)越性與有效性的結(jié)合，即得出如下等式：

Institutional Superioritybroad sense=Legitimacy×Superiority×Effectivity=

(7)

與此同時(shí)，基于等式(3)，還可以對(duì)等式(7)變形，如等式(8)所示：

(8)

基于等式(5)可以看出，狹義的制度優(yōu)勢(shì)與人民對(duì)權(quán)威的認(rèn)同以及制度自身的理論優(yōu)勢(shì)成正比，與國(guó)家的暴力成反比。結(jié)合等式(6)，可以看出“權(quán)威”既位于分子，同時(shí)又位于分母且為負(fù)值，故而狹義的制度優(yōu)勢(shì)是“權(quán)威”這一變量的單調(diào)遞增函數(shù)。因此，只要一個(gè)政權(quán)將其暴力水平控制在一個(gè)可控的范圍內(nèi)，最大限度形塑人民群眾對(duì)權(quán)威的認(rèn)同，構(gòu)建對(duì)自身制度優(yōu)勢(shì)的理論優(yōu)勢(shì)，其就可以宣稱擁有狹義層面的“制度優(yōu)勢(shì)”。而廣義的制度優(yōu)勢(shì)則與人民對(duì)權(quán)威的認(rèn)同、制度的正當(dāng)性以及制度實(shí)際運(yùn)行產(chǎn)生的績(jī)效成正比，但與制度的理論績(jī)效沒(méi)有正相關(guān)性。結(jié)合等式(7)，可以看出第一個(gè)括號(hào)內(nèi)的“暴力”位于分母，而第二個(gè)括號(hào)內(nèi)的“暴力”為負(fù)值，因此廣義的制度優(yōu)勢(shì)是“暴力”這一變量的單調(diào)遞減函數(shù)，即隨著暴力程度的減少，廣義的制度優(yōu)勢(shì)會(huì)逐步增加。因此，只有一個(gè)政權(quán)在獲得人民群眾對(duì)權(quán)威認(rèn)同的基礎(chǔ)上，最大限度減少不必要的暴力使用，且能夠在治理實(shí)踐中展現(xiàn)其強(qiáng)大的治理績(jī)效，方可獲得廣義層面的“制度優(yōu)勢(shì)”。

由此，狹義的制度優(yōu)勢(shì)與廣義的制度優(yōu)勢(shì)呈現(xiàn)出了截然不同的內(nèi)在邏輯。首先，狹義的制度優(yōu)勢(shì)關(guān)注制度的理論績(jī)效(應(yīng)然層面)，而廣義的制度優(yōu)勢(shì)則關(guān)注制度的實(shí)踐績(jī)效(實(shí)然層面)。從這個(gè)意義上說(shuō)，狹義的制度優(yōu)勢(shì)并未將制度的治理效能納入到考察范疇之內(nèi)，而在廣義的制度優(yōu)勢(shì)中，治理效能(實(shí)際的治理績(jī)效)占據(jù)著非常重要的地位。其次，狹義的制度優(yōu)勢(shì)雖與認(rèn)同成正比，與暴力成反比，但根據(jù)韋伯的正當(dāng)性理論，認(rèn)同的來(lái)源可以源于克里斯瑪型的非凡氣質(zhì)，也可以來(lái)自基于習(xí)慣和信仰的傳統(tǒng)，亦可以來(lái)自法律。因此，對(duì)于可以建構(gòu)克里斯瑪型或傳統(tǒng)型認(rèn)同的政體而言，暴力并非政治認(rèn)同的唯一方式，相反地，由于克里斯瑪型和傳統(tǒng)型權(quán)威的內(nèi)在特征，此類專制政體往往可以通過(guò)有限可控的暴力水平建構(gòu)一種“超穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)”。由此，只要通過(guò)利用有限的暴力進(jìn)一步鞏固人民群眾對(duì)克里斯瑪式權(quán)威的崇拜和信服，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化專制體制的傳統(tǒng)，就能夠?qū)崿F(xiàn)專制制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)；而廣義的制度優(yōu)勢(shì)則必須有賴于對(duì)權(quán)力(國(guó)家能力)和權(quán)威的同時(shí)加強(qiáng)，才可以實(shí)現(xiàn)廣義制度優(yōu)勢(shì)的最大化。因此，對(duì)于旨在實(shí)現(xiàn)實(shí)然意義上的強(qiáng)大治理效能的政體而言，需要盡可能加強(qiáng)國(guó)家能力建設(shè)，特別是破除政策執(zhí)行中的“梗阻”，以實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效的最大化。從這個(gè)意義上說(shuō)，暴力、權(quán)威認(rèn)同、理論績(jī)效與實(shí)際績(jī)效四大要素成為了決定不同治理模式“制度優(yōu)勢(shì)”話語(yǔ)的核心變量。

(三)制度優(yōu)勢(shì)何以轉(zhuǎn)化為治理效能——一個(gè)規(guī)范型的分析框架

基于制度評(píng)價(jià)正當(dāng)性、優(yōu)越性與合法性的標(biāo)準(zhǔn)，可以進(jìn)一步將國(guó)家治理依據(jù)3個(gè)問(wèn)題劃分為4種模式(如表1所示)。

表1 四種模式之間的差異

首先，對(duì)于“正當(dāng)性”這一標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家治理需要回答的第一個(gè)問(wèn)題是“一種制度是否必須要具備優(yōu)勢(shì)？”這一問(wèn)題涉及國(guó)家治理的正當(dāng)性基礎(chǔ)問(wèn)題，即國(guó)家治理的正當(dāng)性究竟是基于一種源于“績(jī)效”的正當(dāng)性，還是源于“克里斯瑪”或“傳統(tǒng)”的正當(dāng)性。如一個(gè)政權(quán)選擇了后者，那么意味著該政權(quán)不需要以“制度優(yōu)勢(shì)”作為其話語(yǔ)體系，而僅以某種“非凡的魅力”“君權(quán)神授”或“歷史傳統(tǒng)”作為其話語(yǔ)體系。因此，對(duì)于未選擇“績(jī)效”作為正當(dāng)性基礎(chǔ)的政權(quán)，即成為了國(guó)家治理的第一種模式。

其次，對(duì)于“優(yōu)越性”這一標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家治理需要回答的第二個(gè)問(wèn)題是“制度優(yōu)勢(shì)是說(shuō)出來(lái)還是做出來(lái)？”這一問(wèn)題涉及國(guó)家治理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即以意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)體系(理論績(jī)效)作為評(píng)價(jià)制度優(yōu)勢(shì)的標(biāo)準(zhǔn)，抑或以實(shí)踐(實(shí)際績(jī)效)作為評(píng)價(jià)制度優(yōu)勢(shì)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于選擇了“意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)”作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的政權(quán)，即成為了國(guó)家治理的第二種模式。

再次，對(duì)于“有效性”這一標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家治理需要回答的第三個(gè)問(wèn)題是“制度優(yōu)勢(shì)能否轉(zhuǎn)化為治理效能？”這一問(wèn)題涉及國(guó)家治理的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于選擇了“實(shí)踐”作為正當(dāng)性基礎(chǔ)，但其治理效能并未實(shí)現(xiàn)其宣稱的制度優(yōu)勢(shì)的政權(quán)，則成為了國(guó)家治理的第三種模式，而選擇了“實(shí)踐”作為正當(dāng)性基礎(chǔ)，且最終將其宣稱的制度優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的政權(quán)，即成為了國(guó)家治理的第四種模式。

基于前面的分析，可以看出，四種模式在暴力、權(quán)威認(rèn)同、理論績(jī)效與實(shí)際績(jī)效四大要素層面呈現(xiàn)出顯著的差異(如表2所示)。

表2 制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的分析框架

基于表2的分析框架，可以進(jìn)一步將國(guó)家治理的模式分為以下4種：

模式1(傳統(tǒng)模式)：依靠暴力維持統(tǒng)治的政權(quán)，亦即政治學(xué)意義上的傳統(tǒng)專制體制。在專制體制下，國(guó)家憑借其強(qiáng)大的暴力維系對(duì)國(guó)家的統(tǒng)治，而不論民眾是否對(duì)國(guó)家有著足夠的支持，因此其治理的正當(dāng)性來(lái)源主要是暴力。因此只要國(guó)家可以維系基本的秩序，國(guó)家治理就可以延續(xù)下去。此類模式在封建專制體制下的“霸道”(4)“霸道”即“以力服人”的治國(guó)方式，參見(jiàn)俞可平：《權(quán)力與權(quán)威：新的解釋》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期。型國(guó)家治理中較為常見(jiàn)，如封建王朝，登峰造極者如秦朝，元朝、清朝等大多數(shù)朝代也采取此模式。

模式2(宣稱模式)：既擁有國(guó)家暴力，但又通過(guò)建構(gòu)權(quán)威認(rèn)同維持統(tǒng)治的政權(quán)。相比于模式1，模式2強(qiáng)調(diào)了民眾對(duì)國(guó)家這一暴力機(jī)器的認(rèn)同。因此在模式2之下，統(tǒng)治者需要建構(gòu)其在國(guó)家治理中的正當(dāng)性基礎(chǔ)。由于模式2并不強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的“制度優(yōu)勢(shì)”，因此統(tǒng)治者的正當(dāng)性往往通過(guò)“克里斯瑪型”或“傳統(tǒng)型”的方式加以建構(gòu)。此類模式在政教合一型國(guó)家，以及民粹主義國(guó)家中較為常見(jiàn)，如奧斯曼帝國(guó)、納粹德國(guó)等。

模式3(內(nèi)卷模式)：擁有國(guó)家暴力，且建構(gòu)了權(quán)威認(rèn)同，并在其意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)中建構(gòu)了其制度的理論優(yōu)勢(shì)的政權(quán)。相比于模式2，模式3建構(gòu)了基于“制度優(yōu)勢(shì)”話語(yǔ)體系的意識(shí)形態(tài)，因此其治理的正當(dāng)性來(lái)源除了作為次要因素的暴力和權(quán)威認(rèn)同外，最為關(guān)鍵的是基于“績(jī)效”的正當(dāng)性。而其績(jī)效正當(dāng)性又進(jìn)一步強(qiáng)化了其權(quán)威認(rèn)同。此類模式的代表國(guó)家如資本主義體制的國(guó)家(如自詡“民主國(guó)家”的美歐諸國(guó))以及曾經(jīng)失敗的社會(huì)主義國(guó)家(如蘇聯(lián)等)。

模式4(優(yōu)越模式)：除了擁有國(guó)家暴力、建構(gòu)權(quán)威認(rèn)同，并在其意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)中建構(gòu)了制度的理論優(yōu)勢(shì)外，還通過(guò)其治理實(shí)踐將其制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大治理效能的政權(quán)。相比于模式3，模式4除了在意識(shí)形態(tài)宣傳方面塑造了其基于“績(jī)效”的正當(dāng)性，而且通過(guò)其治理實(shí)踐，將其理論層面的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)當(dāng)中國(guó)家治理的強(qiáng)大效能。此類模式下的國(guó)家是成功實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型并具有巨大發(fā)展優(yōu)勢(shì)的國(guó)家，如中國(guó)。

基于前文的分析可以看出，制度競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)是對(duì)治理效能的競(jìng)爭(zhēng)。基于暴力塑造的國(guó)家能力、權(quán)威認(rèn)同塑造的正當(dāng)性、理論績(jī)效塑造的優(yōu)越性以及實(shí)際績(jī)效塑造的有效性的“優(yōu)越模式”，相較于其它三種模式可以使其內(nèi)在和外在的制度優(yōu)勢(shì)得以統(tǒng)一，從而真正實(shí)現(xiàn)將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。而中國(guó)特色社會(huì)主義制度下的“集中力量辦大事”，則符合“優(yōu)越模式”的基本特征：首先，“集中力量”依靠的是社會(huì)主義強(qiáng)大的國(guó)家能力，特別是國(guó)家的動(dòng)員能力。相較于西方國(guó)家的治理體制，中國(guó)國(guó)家治理強(qiáng)大的動(dòng)員能力使得中央的意志可以得到高度集中并順利貫徹，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件、公共安全等危機(jī)時(shí)，強(qiáng)大的國(guó)家能力將成為確保治理效能得以實(shí)現(xiàn)的前置性因素。其次，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，始終代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國(guó)先進(jìn)文化的發(fā)展方向，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益[31]536，因此在人民群眾中有著廣泛的權(quán)威認(rèn)同，從而使人民群眾可以自發(fā)地投入到“辦大事”之中。再次，中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系是馬克思主義理論與中國(guó)實(shí)際情境相結(jié)合的產(chǎn)物，在中國(guó)具有頑強(qiáng)的生命力，并表現(xiàn)為內(nèi)在的邏輯自洽性，因此作為中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系一部分的“集中力量辦大事”體現(xiàn)出了中國(guó)國(guó)家治理的理論優(yōu)越性。最后，在實(shí)踐中，“集中力量辦大事”取得了輝煌的發(fā)展成就，中國(guó)共產(chǎn)黨百年歷史中開(kāi)天辟地、改天換地、翻天覆地、驚天動(dòng)地的偉大成就成為中華民族偉大復(fù)興的現(xiàn)實(shí)注解，并充分彰顯了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)可以轉(zhuǎn)化為國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的新時(shí)代美好圖景，并實(shí)現(xiàn)全體中華兒女的“中國(guó)夢(mèng)”。由此，“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)及其治理效能便得以充分展現(xiàn)出來(lái)。

結(jié)合人類社會(huì)特別是中國(guó)“集中力量辦大事”的歷史脈絡(luò)的變遷，可以看出：集中力量辦大事的模式選擇呈現(xiàn)出了逐步由“傳統(tǒng)模式”過(guò)渡到“內(nèi)卷模式”與“優(yōu)越模式”為代表的現(xiàn)代模式的特征。由于現(xiàn)代國(guó)家治理的基本特點(diǎn)，國(guó)家對(duì)建構(gòu)民眾對(duì)制度正當(dāng)性、優(yōu)越性和有效性的認(rèn)同的重要性日益增強(qiáng)。相比之下，“集中力量辦大事”作為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)大治理效能的重要手段，以及衡量治理效能的“有效性”屬于相對(duì)客觀評(píng)價(jià)的特點(diǎn)，使得這二者本身并不具有價(jià)值屬性的指涉；但在超脫于組織學(xué)意義上的組織技術(shù)之外，如何真正實(shí)現(xiàn)“政治就是管理眾人之事”的價(jià)值依歸，則有賴于執(zhí)政者對(duì)制度“正當(dāng)性”與“優(yōu)越性”的注解，特別是通過(guò)強(qiáng)大的治理效能證明自身道路、理論、制度、文化的正確性，便成為了國(guó)家管理者亟需研究并解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，通過(guò)在觀念、結(jié)構(gòu)和行動(dòng)層面塑造人民對(duì)制度的認(rèn)同，便成為了新時(shí)代將集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大國(guó)家治理效能的可行之路。

三、“集中力量辦大事”轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)路徑

中國(guó)國(guó)家治理中的“集中力量辦大事”機(jī)制不但建立在強(qiáng)大的國(guó)家能力基礎(chǔ)上，更有賴于人民對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨權(quán)威的高度認(rèn)同，并在社會(huì)主義的制度優(yōu)越性基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理的強(qiáng)大效能。而“集中力量辦大事”強(qiáng)大治理效能的實(shí)現(xiàn)，卻并非簡(jiǎn)單的線性邏輯。從治理效能的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路看，“集中力量辦大事”轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的實(shí)現(xiàn)邏輯遵循著“觀念”“結(jié)構(gòu)”與“行動(dòng)”的三重邏輯：

首先，在“觀念邏輯”層面，中國(guó)共產(chǎn)黨“為人民謀幸福”的責(zé)任觀奠定了“辦大事”的治理導(dǎo)向。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)，就以“為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興”作為自己的初心和使命。中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)政伊始，就肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要使命和責(zé)任。而實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，就有賴于在國(guó)家治理中推進(jìn)一系列的“大事”，正如習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出的：“五年來(lái)，我們黨以巨大的政治勇氣和強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，出臺(tái)一系列重大方針政策，推出一系列重大舉措，推進(jìn)一系列重大工作，解決了許多長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的難題，辦成了許多過(guò)去想辦而沒(méi)有辦成的大事，推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)生歷史性變革?！盵32]以“辦大事”的觀念推進(jìn)治國(guó)理政，是中國(guó)共產(chǎn)黨探索社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中逐步完善并切實(shí)取得實(shí)效的重要方式，也體現(xiàn)出了中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要理念和寶貴經(jīng)驗(yàn)。

其次，在“結(jié)構(gòu)邏輯”層面，“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”為國(guó)家治理中的“集中力量”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！稗k大事”的前提在于力量的集中，而在民主體制下實(shí)現(xiàn)國(guó)家力量的集中，便成為了當(dāng)代各國(guó)治理所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。西方國(guó)家所采取的“自由資本主義”模式，在一定程度上更好地發(fā)揮了充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用，但“強(qiáng)社會(huì)，弱政府”的體制，使得國(guó)家能力難以實(shí)現(xiàn)有效集中。自由與法治是現(xiàn)代政治的兩翼，沒(méi)有對(duì)自由的約束，就無(wú)法保障所有人的自由。根據(jù)社會(huì)契約論的原理，政府的產(chǎn)生也是為了公共利益的需要，人們通過(guò)讓渡出一部分權(quán)利組成公權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的有序治理。因此，“民主體制下的必要集中”才是能夠兼顧國(guó)家治理各方面訴求的最佳選擇。在中國(guó)國(guó)家治理中，執(zhí)政黨居于中心地位，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及民主集中制的實(shí)施，從根本上保障了集權(quán)與分權(quán)的有機(jī)平衡，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家能力與人民民主的有機(jī)統(tǒng)一。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)“三統(tǒng)一”的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，奠定了中國(guó)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”的權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

再次，在“行動(dòng)邏輯”層面，以“有效市場(chǎng)+有為政府”的模式實(shí)現(xiàn)了“新型舉國(guó)體制”的雙重優(yōu)勢(shì)。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的體制，它的核心即構(gòu)建一套“有效市場(chǎng)+有為政府”的模式。首先，“有效市場(chǎng)”是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)屬性。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制雖不同于資本主義制度下的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但其本質(zhì)仍是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一種類型。因此，市場(chǎng)在資源配置中的作用仍是居于主體的，是起決定性作用的。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制可以通過(guò)市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用極大地降低資源配置的公共成本，從而為國(guó)家將其有限的能力集中于重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)奠定基礎(chǔ)。其次，“有為政府”是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。根據(jù)經(jīng)典市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，政府的角色類似于“守夜人”，即使凱恩斯主義產(chǎn)生后，政府的作用也僅限于有限的宏觀調(diào)控。但中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的職能大大拓展，除經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)外，國(guó)有企業(yè)作為國(guó)家治理的重要參與主體，也在市場(chǎng)調(diào)控等方面發(fā)揮著巨大的作用。國(guó)有企業(yè)不僅決定著這個(gè)國(guó)家的制度基礎(chǔ)，而且決定著這個(gè)國(guó)家的社會(huì)性質(zhì)[33]。地方政府融資平臺(tái)長(zhǎng)期以來(lái)?yè)?dān)負(fù)了重要的為地方政府融資以及開(kāi)展城市建設(shè)的職能，地方骨干國(guó)有企業(yè)也在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中不斷為地方財(cái)政貢獻(xiàn)利潤(rùn)，中央大型國(guó)有企業(yè)除上繳利潤(rùn)外，還通過(guò)將國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)等方式為國(guó)家治理提供重要財(cái)政支撐。不難看出，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“有效市場(chǎng)”與“有為政府”的結(jié)合，為新時(shí)代國(guó)家治理“集中力量辦大事”提供了新的可行進(jìn)路，即采取“新型舉國(guó)體制”的方式，繼續(xù)以政府宏觀規(guī)劃以及國(guó)有資本投入為主體，并充分發(fā)揮市場(chǎng)在科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面的作用，動(dòng)員全社會(huì)的力量，實(shí)現(xiàn)“特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大政治任務(wù)”的重大突破和發(fā)展[34]。

通過(guò)“觀念”“結(jié)構(gòu)”和“行動(dòng)”的三重邏輯，“集中力量辦大事”實(shí)現(xiàn)了對(duì)“辦大事”目標(biāo)的觀念集中，對(duì)“辦”的手段的結(jié)構(gòu)集中，以及對(duì)“集中力量”的方式的行動(dòng)集中，最終將全社會(huì)的力量投入到特定的政治任務(wù)中去，并最終完成這一任務(wù)，實(shí)現(xiàn)超常規(guī)的跨越式發(fā)展。民主集中制下的“集中力量辦大事”內(nèi)含著“功能性分權(quán)”[35]的行動(dòng)邏輯?！肮δ苄苑謾?quán)”不同于資產(chǎn)階級(jí)“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)對(duì)政治體制靜態(tài)的“立法”“行政”“司法”分立制衡，而是植根于中國(guó)特色社會(huì)主義政治過(guò)程動(dòng)態(tài)的“決策”“執(zhí)行”與“監(jiān)督”的情景性三分。國(guó)家治理的目的旨在為人民提供高質(zhì)量的公共物品，“決策”實(shí)質(zhì)上是公共品的分配過(guò)程，“執(zhí)行”則是公共品的生產(chǎn)過(guò)程，而“監(jiān)督”則是確保公共品得以公正分配的保障過(guò)程。在此基礎(chǔ)上，公共品的分配遵循著公正邏輯，而公共品的生產(chǎn)則遵循效率邏輯[36]，公共品的保障則遵循正義邏輯?！凹辛α哭k大事”欲實(shí)現(xiàn)其治理效能的達(dá)成，就需要在決策、執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)遵循不同的制度邏輯：首先，在決策層面，要實(shí)行“民主集中”的邏輯，即在民主決策的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)決策的有效集中，避免議而不決、決策偏頗等決策失誤現(xiàn)象；其次，在執(zhí)行層面，要實(shí)行“高度集中”的邏輯，即通過(guò)一套強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子和高度集中的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)“大事”的快速落實(shí)，提升“辦”的效率；再次，在監(jiān)督層面，要實(shí)行“民主法治”的邏輯，切實(shí)提升人民群眾對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督力度，保障人民群眾利益表達(dá)暢通。在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)的差異化邏輯下，才能夠?qū)崿F(xiàn)“集中力量辦大事”，并達(dá)成“集中力量辦好事”的目標(biāo)。