羅連發(fā)，方喬梅，劉沛瑤

(武漢大學(xué) 質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，湖北 武漢 430072)

一、引言

“十四五”規(guī)劃提出要深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，內(nèi)容涵蓋了多層次區(qū)域協(xié)調(diào)優(yōu)惠政策。這些政策既包括西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起等四大宏觀區(qū)域板塊的發(fā)展戰(zhàn)略，也包括革命老區(qū)、邊境地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等特殊類(lèi)型地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展計(jì)劃。如何評(píng)估這些區(qū)域發(fā)展政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)，并進(jìn)一步提出優(yōu)化建議是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要議題。雙重差分法是政策評(píng)估領(lǐng)域應(yīng)用最廣的研究方法[1]，但實(shí)際操作中利用雙重差分法評(píng)估區(qū)域政策效應(yīng)面臨著巨大的難題，因?yàn)閷?shí)施政策的地區(qū)與未實(shí)施政策的地區(qū)有著很強(qiáng)的異質(zhì)性，對(duì)照組的篩選存在困難。對(duì)于西部大開(kāi)發(fā)、中部崛起戰(zhàn)略、東北振興等宏觀政策的評(píng)價(jià)，已有研究一般選擇其他省份為對(duì)照組，如以東部省份為對(duì)照組評(píng)估中部崛起戰(zhàn)略的有效性[2]。這些宏觀的區(qū)域發(fā)展政策難以在地理位置臨近區(qū)域找到未實(shí)施政策的對(duì)照組，雖然在實(shí)證上能夠使用多種技術(shù)來(lái)矯正這些影響，如傾向匹配得分法[3]、三重差分法[4]，但仍難以對(duì)上述問(wèn)題給出令人信服的解釋。在其他相關(guān)領(lǐng)域的研究中，有學(xué)者通過(guò)找尋合適的政策實(shí)驗(yàn)，巧妙地選取了實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組以減小上述問(wèn)題帶來(lái)的影響。如在對(duì)空氣污染的有關(guān)研究中，有學(xué)者利用中國(guó)暖氣供應(yīng)以淮河為界這一獨(dú)特的政策研究空氣污染對(duì)健康的影響[5]。但現(xiàn)有的區(qū)域優(yōu)惠政策的研究中，幾乎沒(méi)有找到較好的政策試驗(yàn)環(huán)境。特別是對(duì)西部大開(kāi)發(fā)等宏觀戰(zhàn)略的研究，由于西部與中東部地區(qū)差異性較大，對(duì)照組的選取存在困難，因此實(shí)際上難以準(zhǔn)確評(píng)估這些政策產(chǎn)生的效應(yīng)。

本文可能的邊際創(chuàng)新在于：第一，在識(shí)別方法上，本文所研究的原中央蘇區(qū)振興政策能夠較好地克服現(xiàn)有地區(qū)開(kāi)發(fā)政策評(píng)估的難題。這是因?yàn)橹醒胩K區(qū)振興政策以縣為單位實(shí)施，且這些縣集中于贛南、閩西以及少量分布于粵北，我們?cè)谌≈畠?nèi)較容易確定未受政策影響且與享受政策的縣相似的對(duì)照組；第二，在研究?jī)?nèi)容上，本文不僅關(guān)注政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響及機(jī)制，同時(shí)還結(jié)合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付視角，分析了政策對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來(lái)的可能的結(jié)構(gòu)性變化。以新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)欠發(fā)達(dá)區(qū)域的發(fā)展不僅需要經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)增長(zhǎng)，更需要結(jié)構(gòu)的升級(jí)與優(yōu)化[6]1-89。本文的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，原中央蘇區(qū)振興政策顯著地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其主要機(jī)制是促進(jìn)所在地區(qū)的投資和第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。雖然政策帶來(lái)了固定資產(chǎn)投資和工業(yè)化擴(kuò)張，但隨之而來(lái)的是蘇區(qū)縣投資效益的降低、財(cái)政缺口規(guī)模上升和吸納就業(yè)能力下降，這說(shuō)明政策并沒(méi)有讓相關(guān)區(qū)域的結(jié)構(gòu)得以?xún)?yōu)化并提升自生能力。本文的研究對(duì)于我國(guó)區(qū)域開(kāi)發(fā)政策的啟示在于，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)不僅要“給錢(qián)”和“給政策”，還應(yīng)通過(guò)更好的政策設(shè)計(jì)，幫助其提升自生能力，同時(shí)完善政策效果評(píng)估機(jī)制，關(guān)注政策帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性影響。

二、文獻(xiàn)回顧

基于本文研究主題，本部分主要從兩個(gè)方面回顧與評(píng)論現(xiàn)有文獻(xiàn)，分別是現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于地區(qū)優(yōu)惠政策的相關(guān)研究，以及關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)研究。

(一)關(guān)于地區(qū)優(yōu)惠政策評(píng)估的研究

西部大開(kāi)發(fā)作為最具代表性的地區(qū)優(yōu)惠政策，是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)施時(shí)間最長(zhǎng)、影響范圍最廣的一項(xiàng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。而關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)的政策效應(yīng)，目前學(xué)界所得出的結(jié)論尚不一致。部分學(xué)者認(rèn)為西部大開(kāi)發(fā)對(duì)地區(qū)GDP和人均GDP并沒(méi)有顯著提升作用，其原因是中央政府和地方政府忽視了體制改革和軟環(huán)境建設(shè)，造成人力資本擠出、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后、外商投資和民間投資引入不足等不良后果，陷入“政策陷阱”，最終使得西部大開(kāi)發(fā)政策對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用難以體現(xiàn)[3]。其他學(xué)者則得出了相反的結(jié)論，他們應(yīng)用雙重差分法研究發(fā)現(xiàn)西部大開(kāi)發(fā)政策的實(shí)施，使得西部地區(qū)2000年以來(lái)的年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率提高了約1.5個(gè)百分點(diǎn)，主要通過(guò)大量的實(shí)物資本特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資推動(dòng)增長(zhǎng)，但教育發(fā)展、科技進(jìn)步及軟環(huán)境并未得到明顯改善[7]。對(duì)西部大開(kāi)發(fā)政策的進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)、不同時(shí)點(diǎn)、不同分項(xiàng)政策下的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)都不同。學(xué)者們通過(guò)構(gòu)建綜合發(fā)展水平評(píng)價(jià)體系，以綜合評(píng)價(jià)值考察西部大開(kāi)發(fā)政策對(duì)西部地區(qū)各省份發(fā)展的影響，發(fā)現(xiàn)四川、重慶、內(nèi)蒙古和陜西這幾個(gè)省份在西部大開(kāi)發(fā)中受益最大，綜合發(fā)展水平提升最為顯著，而新疆、云南、貴州和廣西等省份則受益較少。以2000年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)作前后對(duì)比，政策實(shí)施對(duì)GDP增長(zhǎng)率的提升并不顯著，綜合發(fā)展水平也沒(méi)有收斂；而以2008年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，綜合發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度都得到了顯著提升。他們還通過(guò)DID估計(jì)分項(xiàng)政策，結(jié)果表明基礎(chǔ)設(shè)施投入和轉(zhuǎn)移支付能夠有效提升綜合發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，但稅收優(yōu)惠提升效果相對(duì)較弱[8]。綜合相關(guān)研究，我們發(fā)現(xiàn)盡管關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)對(duì)于GDP增長(zhǎng)的促進(jìn)作用結(jié)論不一致，但學(xué)者們普遍發(fā)現(xiàn)這一政策未能有效促進(jìn)科技創(chuàng)新，導(dǎo)致了人力資本流出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后。這表明，西部大開(kāi)發(fā)這一優(yōu)惠的地區(qū)開(kāi)發(fā)政策的問(wèn)題之一是未關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級(jí)。

關(guān)于其他幾種地區(qū)優(yōu)惠開(kāi)發(fā)政策，一些學(xué)者也對(duì)其展開(kāi)了評(píng)估與研究。對(duì)中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于東部省份，短期內(nèi)政策使得中部省份人均GDP增長(zhǎng)率提升了0.75%，而中長(zhǎng)期僅提升了0.19%[2]。這說(shuō)明區(qū)域優(yōu)惠政策在考慮經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的影響因素方面尚存不足。對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)政策的研究發(fā)現(xiàn)，相較于以前的“東部?jī)?yōu)先”，在2003年后政策出現(xiàn)了明顯的中西部偏向，開(kāi)發(fā)區(qū)以及開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)的分布都更偏向于中西部地區(qū)，但是這樣的中西部偏向政策卻造成了效率的損失，更多的政策支持反而降低了中西部地區(qū)的資源利用效率，資源更多地流向利用效率較低的地區(qū)，損害了地區(qū)間的資源配置效率。中西部偏向的政策還加劇了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，影響了地區(qū)優(yōu)惠政策本身和落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性[9]。對(duì)資源枯竭型城市扶助政策的研究表明，扶助政策顯著提高了地區(qū)人均GDP和就業(yè)率，其機(jī)制是資源枯竭型城市扶助政策通過(guò)提高市場(chǎng)化程度、加大開(kāi)放力度、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和就業(yè)穩(wěn)定，但在出口貿(mào)易、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的促進(jìn)效應(yīng)并不顯著[10]。

綜合以上研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于地區(qū)優(yōu)惠政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)存在著較大的異質(zhì)性，需根據(jù)政策的具體內(nèi)容、實(shí)施地點(diǎn)、時(shí)間等具體分析。大多數(shù)優(yōu)惠的地區(qū)開(kāi)發(fā)政策一定程度上造成了效率的降低，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性較弱。因此我們?cè)谠u(píng)估一項(xiàng)地區(qū)開(kāi)發(fā)政策時(shí)，除了關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，還應(yīng)關(guān)注其可持續(xù)性，即是否能夠帶來(lái)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性變化。

(二)關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)研究

由于地區(qū)優(yōu)惠政策一個(gè)主要手段是加大外部的資本投入，以資本驅(qū)動(dòng)發(fā)展，其中最為重要的又是區(qū)域間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付[11]?，F(xiàn)有關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文獻(xiàn)可以大致分為兩類(lèi)：一類(lèi)討論轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響；另一類(lèi)深入研究轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)政收支行為、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)狀況以及公共服務(wù)供給等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性方面的影響。

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響

關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，目前相關(guān)研究所得到的結(jié)論尚不一致。一些研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠有效拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。國(guó)外研究認(rèn)為地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付能夠增加當(dāng)?shù)氐奈镔|(zhì)資本存量，特別是改善基礎(chǔ)設(shè)施，提高落后地區(qū)吸收發(fā)達(dá)地區(qū)技術(shù)的能力，最終促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[12-13]。我國(guó)學(xué)者基于省際面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付每增加1億元，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率將提高0.02個(gè)百分點(diǎn)[14]。對(duì)西部大開(kāi)發(fā)政策的研究也證實(shí)了政策所帶來(lái)的轉(zhuǎn)移支付能夠顯著促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[8]，其機(jī)制可能是轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了縣級(jí)政府的生產(chǎn)性投資[15]。有學(xué)者分別考察了一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這兩類(lèi)轉(zhuǎn)移支付可以顯著拉動(dòng)貧困縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和固定資產(chǎn)投資，一般性和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付每增加1單位，分別可以拉動(dòng)地方GDP增長(zhǎng)約0.35單位和0.63單位[16]。

也有學(xué)者持不同意見(jiàn)，認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響不顯著甚至是負(fù)向的。一是實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)貧困地區(qū)的私人投資并沒(méi)有因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付政策而有所增加，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于經(jīng)濟(jì)體的改善效果不明顯[17]。二是更多的轉(zhuǎn)移支付降低了地方政府的收益與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系，從而使得當(dāng)?shù)卣疀](méi)有激勵(lì)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付比重每增加1個(gè)百分點(diǎn)將使得地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)率降低0.03個(gè)百分點(diǎn)[18]。三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所帶來(lái)的“體制成本”成為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拖累因素。例如，對(duì)長(zhǎng)征沿線地區(qū)的研究表明，更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并沒(méi)有提升長(zhǎng)征沿線縣的GDP和人均城鄉(xiāng)收入，反而出現(xiàn)更多的財(cái)政資金違規(guī)使用、支出更多的行政管理費(fèi)用以及承擔(dān)更多的財(cái)政供養(yǎng)人口[19]。其他學(xué)者的研究也證實(shí)了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的增加還會(huì)帶來(lái)政府規(guī)模膨脹，從而不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[20]。

2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性影響

目前討論轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性影響的文獻(xiàn)聚焦在以下幾個(gè)方面：

一是轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)政收支的影響。從收入端來(lái)說(shuō)，中央的轉(zhuǎn)移支付與地方征稅收入之間存在的替代效應(yīng)，降低了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政努力程度[21]。眾多學(xué)者的實(shí)證研究也證明了中國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度總體上抑制了地方政府尤其是中西部落后地區(qū)政府的財(cái)政努力[22-23]。從支出端來(lái)說(shuō)，出于對(duì)轉(zhuǎn)移支付的收入預(yù)期，地方政府有擴(kuò)大財(cái)政缺口規(guī)模的預(yù)算軟約束行為[24]。實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付會(huì)增加本地支出，而帶來(lái)的財(cái)政收入增加卻是有限的[25-26]。另外，有分析也表明，部分中央政府轉(zhuǎn)移給地方的財(cái)政收入可能造成地方政府人員冗余，從而擴(kuò)大了本級(jí)政府支出規(guī)模。

二是轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)的影響。目前直接研究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)影響的文獻(xiàn)較少。有學(xué)者基于1994—2011年中國(guó)29個(gè)省份面板數(shù)據(jù)的實(shí)證發(fā)現(xiàn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提高了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度，降低了經(jīng)濟(jì)對(duì)就業(yè)的吸納能力[27]。這是因?yàn)槌鲇谡?jī)考核的壓力，地方政府傾向于把轉(zhuǎn)移支付投資于有利于在短期內(nèi)提高地區(qū)GDP的資本密集型產(chǎn)業(yè)和國(guó)有企業(yè)[28]，這些企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠帶來(lái)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但對(duì)就業(yè)的吸納能力卻相對(duì)有限。實(shí)證研究也表明獲得的轉(zhuǎn)移支付越多，地區(qū)人口凈流出規(guī)模越大，其主要原因是轉(zhuǎn)移支付減少了就業(yè)機(jī)會(huì)[29]。

三是轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)公共品供給的影響。轉(zhuǎn)移支付制度的主要功能是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本財(cái)政能力均等化，使每個(gè)地區(qū)的居民都能夠享有大致相同的教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)[30]。但基于我國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證表明，縱向轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于激勵(lì)地方政府提高社會(huì)性公共品供給的作用并不大，而且超過(guò)門(mén)檻值的支出補(bǔ)助還會(huì)顯著降低地方政府的社會(huì)性公共品供給水平[31]。西部大開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增加對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等福利性部門(mén)沒(méi)有起到明顯的改善作用[15]。地方政府財(cái)力改善后，更傾向于提高基礎(chǔ)建設(shè)和行政管理費(fèi)支出，而偏離轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)[32]。

綜上所述，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響方向并非顯而易見(jiàn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一方面可以通過(guò)提高投資額拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面又可能擠出私人投資、降低官員激勵(lì)、扭曲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，從而不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的評(píng)論

回顧以上文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題：一是，政府通過(guò)以財(cái)政轉(zhuǎn)移等工具為主的地區(qū)優(yōu)惠政策促進(jìn)落后地區(qū)的振興發(fā)展，眾多學(xué)者也對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)了實(shí)證研究。但以西部大開(kāi)發(fā)等宏觀地區(qū)政策為研究對(duì)象難以解決實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組的差異問(wèn)題。二是，有關(guān)地區(qū)優(yōu)惠政策的研究中很少有文獻(xiàn)深入探討政策造成的結(jié)構(gòu)性影響的原因。研究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文獻(xiàn)為本文提供了分析思路。但根據(jù)現(xiàn)有理論，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用方向并不顯而易見(jiàn)，因此實(shí)證上仍然值得深入探討。

三、政策背景

(一)中央蘇區(qū)振興發(fā)展政策的主要內(nèi)容

原中央蘇區(qū)地跨贛閩粵三省，是土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)建的最大的革命根據(jù)地。由于歷史、地理等多重因素影響，改革開(kāi)放以來(lái)原中央蘇區(qū)整體發(fā)展滯后，為支持原中央蘇區(qū)振興發(fā)展，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的扶持政策。2012年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2012〕21號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，首次將原中央蘇區(qū)振興發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面，后續(xù)針對(duì)原中央蘇區(qū)的相關(guān)政策也大多以此為基礎(chǔ)。《意見(jiàn)》提出要從財(cái)稅政策、投資政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)土資源政策、人才政策等方面加大對(duì)原中央蘇區(qū)的扶持力度(參見(jiàn)表1)，努力走出一條欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的新路子。

表1 原中央蘇區(qū)振興政策的主要內(nèi)容

在《意見(jiàn)》實(shí)施后，2014年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)《意見(jiàn)》中提到的政策進(jìn)一步細(xì)化實(shí)化。2021年2月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于新時(shí)代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2021〕3號(hào))，文件提出“十四五”時(shí)期要繼續(xù)加大對(duì)原中央蘇區(qū)等革命老區(qū)的財(cái)政金融支持力度。歸納起來(lái)，國(guó)家對(duì)原中央蘇區(qū)縣的扶持政策可以概括為以下幾個(gè)方面：一是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，包括均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政部從2012年起每年下達(dá)江西、福建和廣東三省原中央蘇區(qū)財(cái)力補(bǔ)助分別達(dá)到6億元、3億元、1億元，其中廣東省財(cái)力補(bǔ)助自2015年調(diào)整為每年2.5億元。(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部，http://yss.mof.gov.cn/。除此之外，三省省級(jí)財(cái)政也設(shè)立了相應(yīng)的原中央蘇區(qū)補(bǔ)助資金。二是鼓勵(lì)投資和信貸，國(guó)家重大投資項(xiàng)目向原中央蘇區(qū)傾斜，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本加入。三是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)(稀有金屬產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)等)，發(fā)揮地方比較優(yōu)勢(shì)，如中央財(cái)政安排油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展補(bǔ)助資金以支持贛州發(fā)展特色油茶產(chǎn)業(yè)。(2)2015年，中央財(cái)政安排油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展補(bǔ)助資金支持贛州油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)社會(huì)投資14.55億元，并撬動(dòng)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行信貸資金60億元。(數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部，http://www.mof.gov.cn/gkml/diaochayanjiu/201701/t20170119_2523643.htm)四是人才培養(yǎng)，包括人才工程和國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)口的人才支援等。五是優(yōu)化國(guó)土資源配置，主要包括土地資源和稀有金屬資源。

(二)原中央蘇區(qū)縣的認(rèn)定

相較于其他地區(qū)優(yōu)惠政策，原中央蘇區(qū)振興發(fā)展政策有明確的作用對(duì)象即原中央蘇區(qū)縣。在國(guó)務(wù)院出臺(tái)《意見(jiàn)》后，為了界定哪些縣(市、區(qū))屬于原中央蘇區(qū)，2013年7月中共中央黨史研究室(現(xiàn)為中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院)下發(fā)《關(guān)于原中央蘇區(qū)范圍認(rèn)定的有關(guān)情況》(中史字〔2013〕51號(hào))，首次完整以縣為單位界定了原中央蘇區(qū)范圍。該份文件最終確定97個(gè)中央蘇區(qū)縣，其中福建省37個(gè)，江西省49個(gè)，廣東省11個(gè)，主要集中于贛南、閩西地區(qū)，少量分布于粵北地區(qū)。利用雙重差分法估計(jì)政策效應(yīng)有一個(gè)重要前提，即政策沖擊是否具備外生性。本文所選擇的原中央蘇區(qū)振興發(fā)展這一政策對(duì)于原中央蘇區(qū)縣來(lái)說(shuō)是外生的，這是因?yàn)椋?1)認(rèn)定程序上，原中央蘇區(qū)縣認(rèn)定和蘇區(qū)振興政策制定由不同部門(mén)負(fù)責(zé)。原中央蘇區(qū)縣由中共中央黨史研究室負(fù)責(zé)認(rèn)定，中央蘇區(qū)振興政策制定主要由國(guó)家發(fā)改委等政府部門(mén)具體負(fù)責(zé)，二者無(wú)直接聯(lián)系，且中共中央黨史研究室(中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院)不參與制定經(jīng)濟(jì)政策。因此，可以認(rèn)為原中央蘇區(qū)縣在認(rèn)定程序上不受蘇區(qū)振興政策的干擾。(2)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，是否是中央蘇區(qū)縣主要由歷史因素即這一區(qū)域是否在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期屬于中央蘇區(qū)的范圍決定，在認(rèn)定細(xì)節(jié)上以民政部、財(cái)政部1979年6月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于免征革命老根據(jù)地社隊(duì)企業(yè)工商所得稅問(wèn)題的通知》的有關(guān)規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)。這些歷史事件和歷史文件的產(chǎn)生均早于蘇區(qū)振興政策，因此原中央蘇區(qū)縣在具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上與蘇區(qū)振興發(fā)展政策并無(wú)關(guān)聯(lián)。

四、研究設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文所使用的數(shù)據(jù)跨度為2009—2018年，主要來(lái)源于2010—2019年《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》、各省統(tǒng)計(jì)年鑒、各市統(tǒng)計(jì)年鑒，缺失的數(shù)據(jù)根據(jù)各縣統(tǒng)計(jì)公報(bào)補(bǔ)充。另外，縣域平均海拔是根據(jù)中國(guó)科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)中心公布的中國(guó)海拔高度DEM(SRTM90m)空間分布和中國(guó)縣級(jí)行政邊界數(shù)據(jù)，采用ArcGIS軟件提取而得?？h政府到市政府的距離以百度地圖顯示的最近距離為準(zhǔn)。中央蘇區(qū)縣名單系中共中央黨史研究室公布的名單。

表2 變量含義及統(tǒng)計(jì)性描述

(二)回歸模型

本文把原中央蘇區(qū)振興發(fā)展政策看作一次準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，選擇DID模型以評(píng)估政策對(duì)原中央蘇區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)。適宜的地區(qū)政策在給落后地區(qū)輸血的同時(shí)更應(yīng)該提升其造血能力。因此在評(píng)價(jià)政策的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)效應(yīng)的同時(shí)，本文也關(guān)心政策帶來(lái)的資本等要素流入對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性影響。財(cái)政自給能力反映了財(cái)政收入對(duì)財(cái)政支出的滿(mǎn)足程度，是評(píng)價(jià)地方政府行為和經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合效益的重要指標(biāo)[33]，因此，討論政策對(duì)蘇區(qū)縣的財(cái)政自給能力的影響很有必要。本文借鑒已有研究[34]，選用地方政府一般預(yù)算財(cái)政支出和地方政府一般預(yù)算財(cái)政收入之間差額的對(duì)數(shù)衡量地方政府的財(cái)政自給能力。投資效益的提高可以提高全要素生產(chǎn)率對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率，進(jìn)而促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變[35]。對(duì)于第二產(chǎn)業(yè)占比較高的縣域經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，提高資本利用效率有利于提高內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。一般用邊際資本產(chǎn)出比率(ICOR)來(lái)衡量固定資產(chǎn)投資效益[36]，ICOR值越大表示投資效益越低。為了表達(dá)上的直觀，本文選用ICOR的倒數(shù)即增量產(chǎn)出和上期固定資產(chǎn)投資的比值來(lái)衡量固定資產(chǎn)投資效益。就業(yè)是重要民生，落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是工業(yè)部門(mén)不斷地從農(nóng)業(yè)部門(mén)吸納剩余勞動(dòng)力，同時(shí)要吸引人才鼓勵(lì)鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)[37]。蘇區(qū)振興政策能否提升就業(yè)能力是本文的又一關(guān)注點(diǎn)，囿于數(shù)據(jù)的可得性，本文采用人口外流率嘗試分析蘇區(qū)政策對(duì)于吸納就業(yè)能力的影響。

基于以上分析，本文構(gòu)建回歸模型如下：

(1)

模型(1)中的Yit是被解釋變量，分成兩類(lèi)：(1)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變量即GDP增長(zhǎng)率gdp_gr；(2)結(jié)構(gòu)性變量，包括財(cái)政缺口對(duì)數(shù)gap、固定資產(chǎn)投資效益invest_eff和人口外流率out_share。sovieti×postt是DID項(xiàng)，sovieti表示是否是蘇區(qū)縣，若是蘇區(qū)縣則取值1，否則取值0。postt用以識(shí)別政策發(fā)生時(shí)間，2013年及以后則取值1，否則取值0。本文選擇2013年作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這是基于以下兩點(diǎn)思考：一是國(guó)務(wù)院出臺(tái)《意見(jiàn)》時(shí)間為2012年7月，財(cái)政扶持資金、細(xì)化措施方案的到位及執(zhí)行需要一段時(shí)間；二是直到2013年7月中共中央黨史研究室才正式發(fā)文完整公布中央蘇區(qū)縣名單，在此之前贛閩粵處在陸續(xù)申報(bào)中央蘇區(qū)縣的階段，在官方文件中找不到完整的中央蘇區(qū)縣名單。

本文的控制變量Xit包括兩類(lèi)：(1)地理特征變量，包括縣域平均海拔和縣政府到市政府之間的距離。這兩個(gè)變量體現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的基本自然環(huán)境和地理區(qū)位條件。(2)經(jīng)濟(jì)特征變量。根據(jù)被解釋變量的不同，本文控制了不同的經(jīng)濟(jì)特征因素。具體而言，對(duì)GDP增長(zhǎng)率的回歸中控制了lninvest、save_r、share_2、exp_r和lgdp_gr五個(gè)變量，分別衡量投資、儲(chǔ)蓄、工業(yè)化程度、政府干預(yù)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的影響。對(duì)財(cái)政缺口對(duì)數(shù)gap的回歸中控制了loan_r、save_r、popden、edu_r和lgdp_gr五個(gè)變量，分別衡量金融發(fā)展程度、儲(chǔ)蓄、人口、教育公共品供給以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力對(duì)地方財(cái)政缺口的影響。對(duì)固定資產(chǎn)投資效益數(shù)invest_eff的回歸控制了share_2、share_3、loan_r、exp_r四個(gè)變量，分別衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融發(fā)展和政府干預(yù)對(duì)地區(qū)固定資產(chǎn)投資效益的影響。對(duì)人口外流率out_share的回歸控制了rail、bed_per_h、edu_r和popden四個(gè)變量，分別體現(xiàn)交通便利性、醫(yī)療水平、教育公共品供給和人口基數(shù)對(duì)人口外流的影響。

ut和σi分別為時(shí)間固定效應(yīng)和地級(jí)市固定效應(yīng)。本文選擇控制地級(jí)市固定效應(yīng)的原因是中央蘇區(qū)啞變量sovieti即是否是蘇區(qū)縣不隨時(shí)間變化，故無(wú)法直接控制縣級(jí)固定效應(yīng)。εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

(三)實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組的選擇

本文的實(shí)驗(yàn)組系原中央蘇區(qū)縣，根據(jù)《關(guān)于原中央蘇區(qū)范圍認(rèn)定的有關(guān)情況》，最終確定的實(shí)驗(yàn)組為97個(gè)中央蘇區(qū)縣。我國(guó)幅員遼闊，各省份之間的資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)等均有差異，若將全國(guó)范圍內(nèi)的非蘇區(qū)縣作為對(duì)照組，則會(huì)對(duì)估計(jì)結(jié)果產(chǎn)生很大的影響。因此，本文首先將對(duì)照組范圍鎖定在江西、福建和廣東三省內(nèi)部。同一地級(jí)市所轄的縣在地理、經(jīng)濟(jì)稟賦方面較為類(lèi)似，故對(duì)于至少有一個(gè)中央蘇區(qū)縣的地級(jí)市，本文選取地級(jí)市所轄的其他縣(市、區(qū))為對(duì)照組。對(duì)于沒(méi)有中央蘇區(qū)縣的地級(jí)市，綜合地理位置相近原則和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)相似原則考慮是否選取其所轄的其他縣(市、區(qū))為對(duì)照組。根據(jù)上述規(guī)則，本文去掉了：(1)江西省南昌市所轄東湖區(qū)等6個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的城區(qū)；(2)福建省泉州、福州、廈門(mén)3個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海城市所轄縣(市、區(qū))；(3)廣東省廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門(mén)、肇慶9個(gè)粵港澳大灣區(qū)城市所轄縣(市、區(qū))，汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)所轄縣(市、區(qū))，以及臨近粵港澳大灣區(qū)的沿海城市汕尾和陽(yáng)江、茂名、湛江3個(gè)離中央蘇區(qū)地理位置較遠(yuǎn)的城市所轄縣(市、區(qū))。最終，選定了95個(gè)縣(市、區(qū))作為對(duì)照組。

五、回歸結(jié)果

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

1.政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響

表3報(bào)告了對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的估計(jì)結(jié)果，其中列(1)加入了soviet、post以及交互項(xiàng)DID，同時(shí)加入了個(gè)體固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)；列(2)在列(1)的基礎(chǔ)上加入了地理特征變量，列(3)—(7)在列(2)的基礎(chǔ)上依次加入了經(jīng)濟(jì)特征變量。各項(xiàng)回歸結(jié)果表明，在1%的顯著性水平下中央蘇區(qū)振興政策和經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)之間存在顯著正向因果關(guān)系，即政策會(huì)促進(jìn)原中央蘇區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)。在加入所有變量后(第7列)，估計(jì)系數(shù)表明中央蘇區(qū)振興政策使得原中央蘇區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率平均提高了0.70個(gè)百分點(diǎn)。另外，在加入第二產(chǎn)業(yè)占比、投資對(duì)數(shù)和上年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率后回歸系數(shù)有一定下降，但仍然顯著，這意味著政策的效應(yīng)可以部分地被這些變量解釋。政府支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的影響不顯著，說(shuō)明政府大規(guī)模的財(cái)政支出可能并沒(méi)有對(duì)蘇區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到應(yīng)有的促進(jìn)作用。

表3 政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用

2.政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可能機(jī)制

根據(jù)表3，固定資產(chǎn)投資對(duì)數(shù)和第二產(chǎn)業(yè)占比對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率有顯著正向影響且分別在5%和1%的水平上顯著，因此本文將固定資產(chǎn)投資對(duì)數(shù)、第二產(chǎn)業(yè)占比作為被解釋變量，DID項(xiàng)作為解釋變量進(jìn)行回歸，以探討政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可能機(jī)制?；貧w結(jié)果見(jiàn)表4，其中列(1)—(3)的被解釋變量是固定資產(chǎn)投資對(duì)數(shù)，列(4)—(6)的被解釋變量是第二產(chǎn)業(yè)占比。表4列(3)、列(6)在列(2)、列(5)的基礎(chǔ)上加入了經(jīng)濟(jì)特征變量，其中，列(3)控制了loan_r、save_rate、exp_r 和人均gdp(GDP/戶(hù)籍人口數(shù))對(duì)數(shù)，列(5)控制了exp_r、open、lntel、popden。在加入所有變量后，實(shí)證發(fā)現(xiàn)蘇區(qū)振興政策可以使固定資產(chǎn)投資規(guī)模平均提高16.11%、第二產(chǎn)業(yè)占比平均提高0.02%，二者均具有統(tǒng)計(jì)顯著性。表3和表4的結(jié)果綜合表明，中央蘇區(qū)振興和發(fā)展政策可能是通過(guò)提高固定資產(chǎn)投資水平和工業(yè)化程度，進(jìn)而促進(jìn)了原中央蘇區(qū)縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

表4 政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可能機(jī)制

3.政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性影響

表5展示了結(jié)構(gòu)性變量的回歸結(jié)果，其中列(1)、(3)、(5)沒(méi)有加入控制變量，其他列為加入控制變量的結(jié)果。表5的結(jié)果表明，蘇區(qū)縣的地方財(cái)政缺口在政策發(fā)生后顯著變大。固定資產(chǎn)投資效益在5%水平上顯著為負(fù)，這表明雖然中央蘇區(qū)振興政策帶來(lái)了更多的固定資產(chǎn)投資，但蘇區(qū)縣的投資效益卻在降低。人口流失率正顯著，表明政策導(dǎo)致了人口凈流出，經(jīng)濟(jì)對(duì)就業(yè)的吸納能力變差。

表5 政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性影響

(二)共同趨勢(shì)檢驗(yàn)

雙重差分法必須具備的一個(gè)前提是滿(mǎn)足共同趨勢(shì)假設(shè)，本文以2013年為初始時(shí)間點(diǎn)t，在t之前t-2期和t-1期，對(duì)四個(gè)被解釋變量的回歸結(jié)果均不顯著，表明滿(mǎn)足共同趨勢(shì)假設(shè)(見(jiàn)表6)。

表6 共同趨勢(shì)檢驗(yàn)

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了進(jìn)一步檢驗(yàn)實(shí)證結(jié)果的準(zhǔn)確性，本文從以下四個(gè)方面進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

1.PSM-DID

本文采用PSM方法構(gòu)建新的對(duì)照組。通過(guò)soviet變量對(duì)控制變量進(jìn)行Logit回歸獲得傾向值得分，并根據(jù)這一得分對(duì)縣(市、區(qū))進(jìn)行匹配，從而縮小組間差距。PSM-DID的回歸結(jié)果如表7列(1)—(4)所示，除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率變量顯著性有所下降外，其他變量回歸結(jié)果與上文基本一致。

2.剔除2012年樣本

雖然本文基于政策實(shí)際操作需要一段時(shí)間這一考慮，將2013年作為DID的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，但國(guó)務(wù)院出臺(tái)《意見(jiàn)》時(shí)間為2012年7月。本文剔除2012年的樣本，以排除時(shí)間節(jié)點(diǎn)的選擇對(duì)實(shí)證結(jié)果的干擾，回歸結(jié)果見(jiàn)表7列(5)—(8)，前文的實(shí)證結(jié)論依然成立。

表7 穩(wěn)健性檢驗(yàn)1

3.剔除納入規(guī)劃的非蘇區(qū)縣

《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》的范圍為108個(gè)縣(市、區(qū))，除了包括97個(gè)原中央蘇區(qū)縣，還包括11個(gè)與原中央蘇區(qū)有緊密聯(lián)系的縣區(qū)。這11個(gè)縣也受到蘇區(qū)振興政策的影響，為了排除其對(duì)估計(jì)結(jié)果的干擾，需要將其從對(duì)照組中剔除。因此泉州市所轄縣(市、區(qū))不包括在本文的對(duì)照組中，因此只需要剔除廣東省河源市和平縣、連平縣，江西省鷹潭市余江縣，上饒市橫峰縣、弋陽(yáng)縣，萍鄉(xiāng)市安源縣、蘆溪縣這7個(gè)縣。回歸結(jié)果見(jiàn)表8列(1)—(4)，上述結(jié)論依然成立。

表8 穩(wěn)健性檢驗(yàn)2

4.考慮行政交界因素的影響

地方政府競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)影響政府支出間接抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[38]，在政治錦標(biāo)賽的激勵(lì)之下，地方官員對(duì)本行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的興趣高于行政區(qū)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的興趣，導(dǎo)致對(duì)于鄰近地區(qū)有正向溢出效應(yīng)的投資決策激勵(lì)不足[39]。在控制是否行政交界啞變量即是否是省域交界縣后，回歸結(jié)果如表8列(5)—(8)所示，無(wú)明顯變化。

(四)進(jìn)一步分析對(duì)公共服務(wù)供給的影響

蘇區(qū)振興政策使得蘇區(qū)縣獲得了更多的財(cái)政資金支持，但卻擴(kuò)大了縣級(jí)財(cái)政缺口。與此同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的回歸(表3)表明財(cái)政支出并沒(méi)有提升經(jīng)濟(jì)總量。這讓本文作者不禁思考：對(duì)蘇區(qū)縣進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果究竟體現(xiàn)在哪里？縣級(jí)財(cái)政一項(xiàng)重要的功能是提供公共品，擴(kuò)大的財(cái)政缺口是否用于公共品的供給？鑒于數(shù)據(jù)的可得性，本文主要探討了蘇區(qū)振興政策對(duì)蘇區(qū)縣醫(yī)療和教育公共品供給的影響。本文選擇每萬(wàn)人衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)衡量醫(yī)療公共品的供給情況，并參照周黎安、陳祎的研究[40]，選用每百人小學(xué)在校生人數(shù)這個(gè)指標(biāo)衡量教育公共品的供給情況，他們認(rèn)為中小學(xué)生人數(shù)受到該地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)的變化等多種因素的影響，但只要這些因素的變化與政策不存在系統(tǒng)相關(guān)關(guān)系，就不會(huì)導(dǎo)致估計(jì)的偏誤。在控制了縣級(jí)地理特征、人均GDP、城鎮(zhèn)化率、人口密度以及地級(jí)市固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)后，回歸結(jié)果見(jiàn)表9。

表9 政策對(duì)公共品供給的影響

表9展示了政策對(duì)當(dāng)期、滯后一期和滯后兩期公共品供給的影響。從實(shí)證結(jié)果可以看出，雖然政策對(duì)當(dāng)期公共品的供給沒(méi)有明顯的影響，但一年后和兩年后醫(yī)療和教育供給均出現(xiàn)了下降。其中，每萬(wàn)人衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)的回歸系數(shù)由正變負(fù)且負(fù)數(shù)絕對(duì)值在增大，每千人小學(xué)在校生人數(shù)由不顯著變?yōu)樨?fù)顯著。這說(shuō)明，蘇區(qū)振興政策雖然擴(kuò)大了縣級(jí)財(cái)政缺口，但并沒(méi)有提高當(dāng)?shù)蒯t(yī)療教育公共品的供給水平，反而一定程度上抑制了公共品的供給。

六、結(jié)論與政策啟示

本文采用DID模型評(píng)估了原中央蘇區(qū)振興發(fā)展這一地區(qū)優(yōu)惠政策對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響。本文實(shí)證發(fā)現(xiàn)：一方面，相比于地理環(huán)境等先天發(fā)展條件類(lèi)似的非蘇區(qū)縣，政策使得蘇區(qū)縣GDP增長(zhǎng)率平均提高了0.7%～0.8%，這說(shuō)明政策對(duì)于提高蘇區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有一定的效果。機(jī)制分析表明，這一影響可能是通過(guò)拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資和第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)產(chǎn)生的。另一方面，政策使得蘇區(qū)縣財(cái)政自給能力下降、投資效益降低并且產(chǎn)生了人口外流。進(jìn)一步的分析也發(fā)現(xiàn)蘇區(qū)縣公共品服務(wù)水平?jīng)]有得到提升。這說(shuō)明蘇區(qū)縣在依賴(lài)投資和工業(yè)化驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)中，忽視了結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，造成資源配置較差，經(jīng)濟(jì)收益降低，同時(shí)沒(méi)有及時(shí)吸納農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移的剩余勞動(dòng)力和增加公共品投入，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)不明顯。

本文的政策啟示主要有兩點(diǎn)：第一，在政策設(shè)計(jì)上，本文的結(jié)果預(yù)示著在未來(lái)蘇區(qū)縣等欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展過(guò)程中，不僅要“給錢(qián)”和“給政策”，還應(yīng)通過(guò)更好的政策設(shè)計(jì)，幫助其加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、主動(dòng)降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)投資的依賴(lài)。同時(shí)要加大教育、科技創(chuàng)新的投入，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人才水平和科技創(chuàng)新能力，進(jìn)而提升其自生能力，使區(qū)域優(yōu)惠政策真正地做到縮小地區(qū)發(fā)展差距。第二，在政策評(píng)估上，本文結(jié)論有利于我們客觀地評(píng)估蘇區(qū)振興政策的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。蘇區(qū)振興政策通過(guò)財(cái)政金融等一系列措施為蘇區(qū)縣發(fā)展注入外界拉力，但也產(chǎn)生了一些負(fù)效應(yīng)。這些良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐條件并沒(méi)有激發(fā)蘇區(qū)縣發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，反而在一定程度上導(dǎo)致了縣級(jí)政府支出的扭曲和人口的外流。因此，在未來(lái)要逐步完善政策效果評(píng)估機(jī)制，關(guān)注政策帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性影響。