葛天任

(同濟大學 政治與國際關系學院，上海 200092)

一、問題的提出

在中國古代歷史上，自西周“井田制”以來，土地利益分配問題就是一個關乎王朝興衰、政權(quán)命運的大問題。在中國現(xiàn)代史上，土地利益分配問題又與中國的革命、建設、改革等重大問題息息相關。如何處理土地利益分配問題不僅對當前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展與社會長期穩(wěn)定有極大影響，而且關乎中國改革發(fā)展的前途命運。在當前百年變局與世紀疫情疊加、中國發(fā)展面臨關鍵選擇的大背景下，深入研究這一問題則更顯必要。

研究這一問題，應將其置于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進程中考察，看到中國土地增值與利益分配問題的復雜性。自20世紀90年代開始，隨著價格改革、勞動力市場改革、金融與資本市場改革、住房改革與土地制度改革等一系列改革的推進，中國的城鎮(zhèn)化率達到了63.98%(1)國家統(tǒng)計局綜合司編：《滄桑巨變七十載 民族復興鑄輝煌——新中國成立70周年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之一》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/bwcxljsm/70znxc/201907/t20190701_1673373.html。，人口百萬以上城市數(shù)量超過100座[1]，超級大都市不斷出現(xiàn)，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生巨大變化。正是在上述背景下，中國城鄉(xiāng)土地利益收益分配問題凸顯。一方面，從鄉(xiāng)土中國到城市中國，正是城鄉(xiāng)土地利用轉(zhuǎn)換的巨大增值空間為中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展提供了動力基礎；另一方面，土地利益分配機制不公平問題也導致了城市社會空間分化的日漸拉大，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、收入差距、住房地位差距等現(xiàn)象日漸突出[2]。顯然，我們不能僅僅看到中國城鎮(zhèn)化增長奇跡的一面，還要注意到其利益分配的另一面。

針對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地利益分配問題，在城市社會與政治研究領域，學界主要有兩種競爭性理論視角。第一種理論視角是精英主義視角，城市社會學者們往往采用精英主義的“增長機器”理論來解釋中國城市增長及其所導致的城市空間結(jié)構(gòu)分化[3]。與“精英論”針鋒相對的是第二種理論視角即多元主義視角，城市政治學者們往往基于城市政體理論或多元利益博弈理論來分析這一問題，即隨著權(quán)力的分散化，社會力量參與并形成了新的開發(fā)“政體”[4]。上述兩種視角實際上均是從都市權(quán)力結(jié)構(gòu)出發(fā)來分析土地利益分配問題，其所采取的分析路徑實際上是空間政治經(jīng)濟學的分析思路；同時，二者的差異實際上源自其所依托的經(jīng)驗事實來自不同城市的不同發(fā)展階段。因而，二者均難以獲得一個動態(tài)的、長期的整體性認知，但二者其實可以進一步整合為新的理論分析框架。

為此，本文嘗試基于空間政治經(jīng)濟學分析路徑整合上述兩種理論視角，從一個較長時間段分析城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的土地利益分配機制與后果，并嘗試建構(gòu)新的理論分析框架。本文搜集了1992年到2015年北京市城市更新的四個典型案例材料，包括公開文件、新聞報道，并開展了長期的田野調(diào)查研究。(2)筆者的田野調(diào)查從2013年4月開始并延續(xù)到2015年12月，對北京市相關的四個案例開展了研究和材料搜集工作。需要指出，所謂城市更新，在學術(shù)界的理解中，主要是指城市空間的再開發(fā)或再利用，其內(nèi)涵也不止于所謂存量更新，其最主要的內(nèi)容就是土地使用權(quán)屬、功能和性質(zhì)的變更，這決定著城市更新成本和更新模式的選擇。本文將首先回顧已有文獻對這一問題的分析，并在此基礎上進一步提出不同都市權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)影響土地利益分配的四種類型及其社會空間后果，最后討論相應的理論意義與政策建議。

二、兩種競爭性理論及其反思

從都市權(quán)力結(jié)構(gòu)視角出發(fā)分析中國土地利益分配問題及其后果，主要有兩種有影響力的競爭性解釋。

第一種是精英主義視角的解釋。這一派理論借鑒了美國的城市增長機器理論，傾向于認為中國的城市開發(fā)模式具有典型精英主義特征：權(quán)力集中于政府，政府與開發(fā)商結(jié)成“增長聯(lián)盟”，形成了強大的“增長機器”，這是解釋中國城市奇跡的首要因素[5]。市場轉(zhuǎn)型過程中，財稅體制改革改變了地方政府的角色和行為方式，使之更具有廠商行為特征[6]，地方政府積極招商引資，推進城市發(fā)展。例如，20世紀90年代末，中國地方政府之間的資本競爭十分激烈，廣州為了重新贏回競爭優(yōu)勢制定了城市復興計劃，啟動了許多大型投資項目[7]。上?！靶绿斓亍遍_發(fā)項目是應用增長機器理論解釋城市開發(fā)的經(jīng)典案例，政府通過政策干預、金融杠桿、土地監(jiān)管等手段控制城市開發(fā)的方向和步伐，政府追求政績，企業(yè)追求超額利潤，二者各取所需因而結(jié)成同盟[8]。為了獲得高額的資本回報率，政府和企業(yè)共同推進大規(guī)?？焖俚姆康禺a(chǎn)開發(fā)。針對這一時期的都市權(quán)力結(jié)構(gòu)，有研究認為在實際操作過程中城市政府往往直接介入拆遷過程，利用權(quán)力幫助開發(fā)商掃除前期開發(fā)障礙，包括動用“增長道義”資源[9]。需要指出，精英主義理論帶有較為強烈的批判色彩，精英主義理論將政府與開發(fā)商高度抽象化為內(nèi)部利益一致的觀點，實際上忽視了中央政府與地方政府、政府內(nèi)部不同層級之間的利益分化，忽視了國有開發(fā)企業(yè)和民營開發(fā)企業(yè)在開發(fā)過程中的差異化市場地位。

第二種是多元主義視角的解釋。隨著改革開放的推進，社會利益與資源控制方式高度分化，形成了多元利益主體，這些主體中的任何一方都不可能完全主宰城市的政治經(jīng)濟生活，中國城市開發(fā)中生成了獨特的基于土地開發(fā)的權(quán)力結(jié)構(gòu)[10]。有學者指出，地方政府在城市開發(fā)過程中扮演了一種關鍵性的中樞角色，它貫穿于城市開發(fā)的全過程，既是利益相關方，也是利益協(xié)調(diào)方，在開發(fā)的各個階段與其他利益主體發(fā)生各種復雜聯(lián)系[11]。邢幼田則從產(chǎn)權(quán)改革角度指出，中國的土地財產(chǎn)權(quán)及其利益分配是城市轉(zhuǎn)型中的核心因素，她認為產(chǎn)權(quán)激發(fā)了市民社會的崛起，并成為城市空間政治經(jīng)濟博弈中的重要力量[12]。多元主義理論展示了城市開發(fā)的利益博弈過程的復雜性，并且在很大程度突出了社會力量對土地利益分配的約束作用。應該看到，開發(fā)權(quán)利的分散化，推高了土地拆遷補償成本、開發(fā)時間成本和社會風險治理成本，因而城市開發(fā)和更新的難度也逐漸提高，不少開發(fā)更新項目不得不延期或者停滯。顯然，這一點尚未被多元論者所充分重視。盡管多元主義理論反駁了精英主義理論的觀點，但實際上這一理論更適合描述城市開發(fā)中土地利益分配狀況的中后期變化，而其不足之處則是沒有清晰地給出原因分析。

無論是精英論，還是多元論，二者均沒有看清中國城市開發(fā)中土地利益分配機制及其變遷的全貌。前者忽視了權(quán)力分散化趨勢以及社會力量的崛起，后者則相對忽視了原因分析，并沒有更深入分析土地利益分配所嵌入的制度環(huán)境，尤其是充分考察“央地關系”、國家角色等重要因素。二者都沒有看到，對一個轉(zhuǎn)型國家而言，制度環(huán)境和土地利益分配結(jié)構(gòu)之間是互動演化的。如果說土地利益分配結(jié)構(gòu)是依托一整套中觀體制，包括國家政治制度、土地制度、戶籍制度、住房制度、動遷政策、銀行與金融體制、規(guī)劃與城市管理體制等，那么這些“中觀體制”本身也在不斷發(fā)生變化，這些制度變化帶來了權(quán)力的分散化、利益主體的多元化，最終促進了都市權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷以及土地利益分配結(jié)構(gòu)的改變。更加重要的是，這些“中觀體制”為何以及如何會發(fā)生變化呢？顯然，國家治理的作用不可忽視，本文認為國家可以通過制度創(chuàng)新和政策調(diào)整影響都市權(quán)力結(jié)構(gòu)的變動，與聯(lián)邦制下美國的都市權(quán)力結(jié)構(gòu)理論不同，中國土地利益分配的理論分析框架中應該納入國家治理因素。本文更進一步強調(diào)，國家治理所形塑的都市權(quán)力結(jié)構(gòu)及其轉(zhuǎn)型推動了土地利益分配結(jié)構(gòu)從精英主義的“增長聯(lián)盟”向多元利益主體博弈轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變緩和了社會矛盾沖突并導致社會空間分化進程趨緩。

三、土地利益分配的“結(jié)構(gòu)—博弈—后果”分析框架

基于上述理論分析，本文強調(diào)國家治理所塑造的不同類型的都市權(quán)力結(jié)構(gòu)改變了土地利益分配機制，先后塑造了四種典型的土地利益分配類型，并由此帶來四種不同的社會空間分化后果。

(一)國家調(diào)控、都市權(quán)力結(jié)構(gòu)與土地利益博弈的四種類型

無論是精英論，還是多元論，其隱含的理論前提是在美國聯(lián)邦體制下的國家治理結(jié)構(gòu)，因此采取這些理論分析中國快速城鎮(zhèn)化時期的土地利益分配問題，不能忽視國家治理結(jié)構(gòu)在城市開發(fā)中所扮演的重要角色。增長機器理論的邏輯起點是土地增值空間在美國資本主義體制下被所謂“增長聯(lián)盟”擠壓和剝奪，因而導致巨大的城市社會空間分化和矛盾沖突[13]。

與此完全不同，中國的國家治理結(jié)構(gòu)至少有四方面因素導致中央政府能夠干預和影響土地利益分配機制。第一，中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與土地制度決定著國家對土地產(chǎn)權(quán)擁有所有權(quán)。不同層級的政府作為國家的代理人，對轄區(qū)土地的利用、開發(fā)、規(guī)劃、控制，僅擁有決定權(quán)和處置權(quán)。因此，國家能夠影響并改變土地利益分配機制具有制度基礎。第二，地方政府通過制定城市總體規(guī)劃決定土地收儲規(guī)模、使用性質(zhì)變更和公共資源配置，在很大程度上又能夠間接控制城市開發(fā)更新的基礎地價成本與預期增值空間。第三，國家對資本的管治同樣深刻影響了土地利益分配博弈。城市開發(fā)、房地產(chǎn)市場與整個國家的銀行金融體制密不可分，因為單獨依靠公共財政資金往往難以完成耗資巨大的一級開發(fā)，而只有借助金融的力量才能成功實現(xiàn)開發(fā)過程。第四，國家通過城市戶籍管理體系，控制購房群體的規(guī)模，實際上也間接控制了城市開發(fā)投資的增速?？梢哉f，國家通過對土地、資本和人口的制度性規(guī)制建構(gòu)起了城市土地開發(fā)的基礎性權(quán)力結(jié)構(gòu)框架。

正是基于上述權(quán)力結(jié)構(gòu)，中央政府的政策調(diào)控才能夠影響和改變都市土地開發(fā)的利益分配結(jié)構(gòu)和博弈機制。就這一點而言，無論是精英論，還是多元論，都在相當程度上未給予充分重視。實際上，中央政府對貨幣政策、土地政策的調(diào)整極大地改變了利益相關者的行動邏輯。中央政府的政策調(diào)整重塑都市權(quán)力結(jié)構(gòu)從兩個維度展開：地方政府與開發(fā)企業(yè)之間的關系以及地方政府與土地原使用者之間的關系。

首先，從政府與開發(fā)企業(yè)關系看，在政策調(diào)整前后出現(xiàn)了兩種典型模式。在早期階段，為了快速推進城市開發(fā)建設，地方政府主要采取了一種政府主導的開發(fā)模式，都市權(quán)力結(jié)構(gòu)則是典型的一元結(jié)構(gòu)。城市政府通過建立從屬于政府的開發(fā)企業(yè)(如區(qū)屬企業(yè)或市屬企業(yè))來完成土地一級開發(fā)，再通過市場機制來完成土地二級開發(fā)。由于政府主導模式帶來了嚴重的權(quán)力尋租問題以及利益分配不公問題，中央政府調(diào)整了經(jīng)營性土地開發(fā)政策。政策調(diào)整后，都市土地開發(fā)進入了新的階段，“政企合作模式”隨之出現(xiàn)，即政府退出土地一級開發(fā)市場，建立土地開發(fā)儲備制度，政府對開發(fā)地塊進行“招拍掛”，由企業(yè)進行一級或二級開發(fā)建設。簡言之，從早期階段的政府主導模式切換為政企合作模式，基于土地的利益博弈關系或博弈機制的轉(zhuǎn)變是由于中央政府通過調(diào)控土地政策改變了地方政府與開發(fā)企業(yè)之間的利益分配結(jié)構(gòu)。

其次，從政府與土地使用者關系的維度來看，地方政府需要根據(jù)房地產(chǎn)開發(fā)的社會參與程度來平衡各方利益以實現(xiàn)其經(jīng)濟社會目標。社會參與程度在很大程度上決定了房地產(chǎn)開發(fā)成本。為了低成本獲得土地增值收益，地方政府早期的土地征收往往排斥土地所有者對增值收益分配的獲得，即在開發(fā)過程中土地原有使用者被排斥在利益博弈過程之外。盡管這一做法在短期內(nèi)實現(xiàn)了地方政府的目標，但由于各種補償措施、產(chǎn)權(quán)歸屬、利益協(xié)商機制不健全，各類群體性事件頻繁發(fā)生。為了回應土地原有使用者的利益訴求，中央政府在2002年出臺了拆遷安置補償新標準，并于2004年建立城市土地收儲制度。因此，政策調(diào)整后極大地改變了政府和土地原使用者之間的關系，推動了土地利益分配更具有包容性，即土地原使用者被納入房地產(chǎn)開發(fā)的利益博弈過程之中。

因此，基于上述兩個維度的分析，中央政府的政策調(diào)整實際上先后塑造了四種土地利益分配類型：政府主導的排斥型分配、政府主導的包容型分配、政企合作的排斥型分配以及政企合作的包容型分配(表1)。在城市開發(fā)更新早期階段，土地利益分配主要為政府主導的排斥性分配，即政府通過成立開發(fā)企業(yè)對地塊進行整體拆遷即一級開發(fā)，并引入商業(yè)地產(chǎn)公司進行二級開發(fā)，當?shù)鼐用癖慌懦庠陂_發(fā)過程之外，這引起了大量產(chǎn)權(quán)糾紛和拆遷補償糾紛，土地使用者群體的利益受損，導致社會矛盾突出。這一時期，政府主導的包容性分配類型并非不存在，即政府開發(fā)企業(yè)承擔了前期的土地一級開發(fā)，后期引入地產(chǎn)公司，但由于土地原使用者的社會力量較強并與開發(fā)企業(yè)、地方政府不斷溝通談判，最終參與到了土地增值收益的博弈過程之中，并因此獲得一定的土地增值收益，社會矛盾得到一定程度緩解。為回應社會矛盾訴求，中央政府的政策調(diào)整引發(fā)土地利益分配結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了兩種新類型：其一即政企合作的排斥性分配，政府通過對開發(fā)地塊進行“招、拍、掛”或通過協(xié)議出讓方式劃撥地塊，而后由企業(yè)(機構(gòu))完成土地的一級開發(fā)和二級開發(fā)，但由于開發(fā)成本上升且社會風險較高，開發(fā)地塊的居住用地一般很少被納入開發(fā)進程之中，因而被排斥于土地增值收益博弈過程之外。當然，這一時期同樣也存在政企合作的包容性分配類型，即政府通過對地塊進行“招、拍、掛”或以協(xié)議出讓方式劃撥地塊，但是由于土地原有使用者組織起來堅持高額補償或就地回遷，企業(yè)(機構(gòu))高額補償土地原有使用者，從而完成土地一級開發(fā)和二級開發(fā)，這無疑增加了開發(fā)企業(yè)成本，因而這一類型通常為擁有雄厚財力和權(quán)力資源的行政性、事業(yè)性單位或機構(gòu)所采取。

表1 城市更新中土地利益分配的四種類型

(二)土地利益分配機制的演進及其社會空間分異后果

顯然，上述四種典型類型實際上展示了一個關于土地利益博弈機制如何演進的復雜圖景。從政府主導排斥型分配、政府主導的包容型分配到政企合作的排斥型分配、政企合作的包容型分配，這四種典型類型實際上具有一種內(nèi)在的演化邏輯，其所產(chǎn)生的社會空間分異后果即不平等程度也逐漸遞減。

政策調(diào)控前，在早期階段，政府主導的排斥型分配是主要的類型。在這一類開發(fā)中，擁有權(quán)力的政府機構(gòu)以及擁有權(quán)力背景的開發(fā)企業(yè)往往能夠占據(jù)壟斷地位，并在隨后的土地市場化過程中獨享巨大土地增值收益，因而這一類開發(fā)所引發(fā)的社會矛盾也最為激烈，所導致的社會空間不平等程度也最大。但這一類型不可能長期維持，盡管地方政府、開發(fā)企業(yè)等在開發(fā)過程中處于組織化、結(jié)構(gòu)化的優(yōu)勢地位，但是隨著權(quán)利意識的覺醒、談判協(xié)商機制的建立和集體行動能力的提高，土地原使用者群體的議價能力也隨之提高，這就改變了都市權(quán)力結(jié)構(gòu)中權(quán)力資源的分配狀況。因此，政府主導的包容型分配類型隨之出現(xiàn)，當?shù)胤秸㈤_發(fā)企業(yè)受到媒體監(jiān)督和更多社會約束，土地開發(fā)的多元利益博弈也就能夠在相當程度上偏向土地原使用者，這就在一定程度上緩和了社會矛盾，社會空間分化的劇烈程度也就得以縮小。但這種包容性的分配關系往往建立在運用權(quán)威資源進行競爭性博弈的基礎之上，而并非完全建立在規(guī)范的法治或政策框架基礎之上，因此土地利益分配的博弈過程取決于能夠爭取到開發(fā)性權(quán)力資源的利益相關方。

政策調(diào)控后的情況則更為復雜，出現(xiàn)了兩種不同的分配類型和社會空間后果。由于開發(fā)成本上升，并避免出現(xiàn)社會矛盾激化的情況，政企合作的排斥型分配成為主要類型。在這一類型中，地方政府的目標是獲取土地增長收益從而獲得改革動力并確保政治收益，開發(fā)企業(yè)的目標是獲得土地增值收益，因而避免居民區(qū)、城中村等容易激發(fā)社會矛盾的拆遷是二者的共同選擇。因此，這一類型的土地利益分配的后果是不均衡的增長性分化，即社會空間的相對分化拉大。當然，政策調(diào)控后出現(xiàn)的第四種類型雖然較少，但仍具有標本價值，即政企合作的包容型分配。在這一類型中，開發(fā)企業(yè)往往財力雄厚或者具有權(quán)力背景，能夠協(xié)調(diào)更多資源用以超額補償，從而實現(xiàn)土地開發(fā)更新的順利進行，其社會空間后果相對其他三種類型而言，分化程度最小、不平等程度最低。

為了更好展現(xiàn)和剖析上述四種類型的土地利益分配的形成機制和演化邏輯，下文將以北京城市更新作為典型案例作長期的縱貫分析。自20世紀80年代以來，北京城市更新就一直成為研究者觀察中國城鎮(zhèn)化發(fā)展和土地利益分配問題的經(jīng)典案例。因此，從長時段觀察土地利益增值收益分配的變遷，北京城市更新提供了優(yōu)質(zhì)樣本。

四、快速城鎮(zhèn)化時期的北京城市更新：基于田野的縱貫分析

從一個較長時段觀察，快速城鎮(zhèn)化時期的北京的城市更新經(jīng)歷了起伏變化。從20世紀90年代開始，北京的房地產(chǎn)投資迅猛增長。從1991年到2001年，房地產(chǎn)開發(fā)投資增速連創(chuàng)新高。但在2001年達到50.1%以后，增速開始出現(xiàn)大幅回落，盡管從總量上看房地產(chǎn)投資額不斷增加，但投資增速則出現(xiàn)了波動(在-4.4%～24.1%之間)，并且總體上呈現(xiàn)了下滑態(tài)勢。(3)《北京房地產(chǎn)年鑒(1998—1999)》之《房地產(chǎn)統(tǒng)計》《房地產(chǎn)統(tǒng)計》，第305-307頁；《北京房地產(chǎn)年鑒2002》，第71頁;《北京房地產(chǎn)年鑒(2006)》之《房地產(chǎn)交易市場》，第161頁;《北京房地產(chǎn)年鑒(2014)》之《房地產(chǎn)開發(fā)投資與建設》，第75頁。從都市權(quán)力結(jié)構(gòu)變化角度來看，這種變化的背后是中央政府的政策調(diào)控與不斷擴大的社會參與訴求。由于國家陸續(xù)出臺拆遷補償標準、“831大限”、建立土地收儲制度，調(diào)整規(guī)劃和金融信貸政策，導致開發(fā)成本不斷上升。受到上述因素的影響，2002年之后北京的房地產(chǎn)投資增速大幅下降，大量房地產(chǎn)開發(fā)項目周期延長、擱置，項目數(shù)量銳減。由于開發(fā)成本上升、利潤空間收窄，城市政府、開發(fā)企業(yè)、土地使用者等多元利益主體之間的利益關系出現(xiàn)了較大的調(diào)整。

(一)政府主導的排斥型分配：G地塊的舊城改造與社會矛盾激化

20世紀90年代前后，北京城市更新以舊城改造、危房改造為主，土地利益分配的主要類型是政府主導型排斥分配。作為典型案例，G地塊的舊城改造反映了這一階段土地利益分配的博弈過程與空間后果。

1992年，區(qū)政府將G地塊列為危改試點，并批準區(qū)屬開發(fā)企業(yè)A公司對此地塊進行整體拆遷建設，這一地區(qū)的“開發(fā)帶危改”正式開啟。由于缺乏資金，區(qū)政府需要重新規(guī)劃土地使用功能并通過招商引資來獲得充足資金完成開發(fā)目標。在1994—1997年的更新開發(fā)中，A公司是該地塊的一級開發(fā)商，但大量拆遷致使公司資金鏈緊張，于是經(jīng)區(qū)政府批準，A公司將此地塊分成15個小地塊，除了4個地塊供回遷建設外，其余地塊則擬通過招商引資方式引入民營開發(fā)企業(yè)。然而，在得知這一方案后，擁有權(quán)力資源的開發(fā)企業(yè)或政府機關單位、合資企業(yè)、民營資本迅速介入，爭奪這一地塊的開發(fā)權(quán)。2000年，某部委機關以解決職工住宅問題的名義獲得了其中2.47公頃地塊的開發(fā)權(quán)，違規(guī)提高開發(fā)強度，以與私營開發(fā)商共建方式開發(fā)單位職工居住小區(qū)。同年，另外1.18公頃土地和0.47公頃土地分別劃撥給其他2家部委機關和1家市政府機關。隨后，在2002年到2004年，其他具有權(quán)力資源的開發(fā)企業(yè)大舉進入該地塊，并通過協(xié)議出讓的形式獲得了2.34公頃的土地開發(fā)權(quán)(4)根據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》(2003)第二條規(guī)定，協(xié)議出讓是指國家以協(xié)議方式將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。，又通過掛牌方式獲得了2.45公頃的土地開發(fā)權(quán)。這些機構(gòu)、開發(fā)主體以較低的價格、甚至無償方式獲得了地塊開發(fā)權(quán)。2003年，某私營開發(fā)企業(yè)以協(xié)議出讓方式獲得1.7公頃土地開發(fā)權(quán)。1994年至2005年，最終區(qū)屬房地產(chǎn)開發(fā)A公司以無償劃撥方式共開發(fā)了7.01公頃土地，主要是普通商品房、“回遷房”和配套公建。

回顧這一長達15年左右的城市更新過程，區(qū)政府在開發(fā)前期作為整個地塊的主導者，在開發(fā)中后期卻失去了主導權(quán)，擁有權(quán)力資源的機構(gòu)和企業(yè)以各種途徑和渠道進入這一開發(fā)地塊，導致整個開發(fā)更新項目失去了初始目標。當?shù)?5%的地塊產(chǎn)權(quán)屬于個人，但是大多數(shù)居民被排斥于整個開發(fā)的利益分配參與過程之外。如果從整個地塊的土地增值角度考慮，具有權(quán)力資源的單位、企業(yè)成為整個城市開發(fā)的最大贏家。隨著房價的上漲，考慮開發(fā)成本，由于土地屬于無償劃撥或低價出讓，按2008年該地塊二手房均價4～5萬元/m2計算(8.56公頃土地)，上述機構(gòu)及其房產(chǎn)增值獲利34.24～42.80億元。大量部委機關住房以各種名義分配給內(nèi)部員工，隨著住房價格上漲，其增值潛力不斷增加。在訪談中，當?shù)鼐用竦男睦砺洳罘浅Ｖ螅簧倬用駨?994年開始了長達十幾年的“上訪”之路。G地塊的舊城改造過程實際上就是基于土地利益的各利益集團激烈的博弈過程，這種政府主導排斥型分配機制導致了社會空間的巨大分化和不平等后果。

(二)政府主導的包容型分配：J地塊的工業(yè)區(qū)更新與社會力量參與

然而，這種排斥型的土地利益分配盡管在舊城改造和危房改造時期較為普遍，但是一旦遭遇到具有社區(qū)自組織能力的居民區(qū)則出現(xiàn)另外一種分配類型：政府主導的包容型分配。J地塊的工業(yè)更新就是這樣一種社會力量參與改變分配結(jié)構(gòu)的典型案例。在更新前，J地塊是一個產(chǎn)業(yè)鏈完整、占地300公頃的大型國家級工業(yè)區(qū)。

這一工業(yè)區(qū)始建于20世紀50年代，在40多年的發(fā)展過程中形成了包括工廠、研發(fā)機構(gòu)、教育培訓機構(gòu)、后勤服務機構(gòu)、職工住宅在內(nèi)的單位制工廠區(qū)。到90年代，由于經(jīng)營不善、管理混亂、技術(shù)落后等原因，J廠衰落了。1994年，市、區(qū)政府決定對這一工業(yè)區(qū)進行國企改制與職工居住區(qū)改造，并成立了市屬開發(fā)B公司。但是，在國企工業(yè)區(qū)改造中，政府財政資金幾乎用盡，于是在2001年成立了新的市屬開發(fā)C公司，希望通過商業(yè)化運營改造J工廠的居住社區(qū)(該社區(qū)危改占地95公頃)。為了補償C公司的政策性開發(fā)成本上升，區(qū)政府決定修改“危改”中“回遷房”出售價格標準，即由全市統(tǒng)一標準的上限222元每平方米調(diào)整為1 560元每平方米，這引起了社區(qū)居民的極大不滿。由于J社區(qū)大多為老廠職工，社會資本較高，社區(qū)力量很強，很快在若干社區(qū)領袖的組織下全體社區(qū)居民迫使政府、開發(fā)企業(yè)舉行了一場“全社區(qū)居民投票表決”運動，并引發(fā)了大量媒體關注。雖然這一表決結(jié)果并沒有直接否定政府和開發(fā)商的拆遷安置方案(贊成票2 451票)，但是大大拖延了開發(fā)時間，迫使開發(fā)商最終做出讓步并追加1億元補償金。但是上訴協(xié)議雖然達成卻未得到執(zhí)行，其主要原因是各方在利益分配上的劇烈沖突以及互不信任，2007年后這一開發(fā)項目一度停止。到2010年，社區(qū)居民要求改善居住環(huán)境的訴求又開始高漲，各方利益訴求也漸趨于理性化，于是政府決定重啟這一更新項目。截止到2014年，終于完成1期開發(fā)建設，截至2015年共計入戶2 752戶。

回顧J社區(qū)十余年的更新改造過程，國家的政策調(diào)整和社會力量崛起，極大地改變了城市更新的進程，也深刻地影響了其利益分配的格局。其中，市、區(qū)政府共計從更新改造中獲得土地出讓金8.62億元，而J廠老職工群體獲益為306.58億元。(5)房產(chǎn)增值319.25億元，扣除房改支出5.97億元和購買“回遷房”6.7億元。在這一過程中，社區(qū)居民群體經(jīng)過艱苦談判，獲得了就地回遷的權(quán)利。通過這種方式，城市更新中的土地利益增值的分配結(jié)構(gòu)實際上得以改變。盡管缺乏法治框架和政策規(guī)范，這種利益分配結(jié)構(gòu)顯然更具包容性，其后果也更加明顯，那就是緩和了土地利益開發(fā)中的政府、企業(yè)與居民之間的矛盾，并且降低了社會空間分化的程度——經(jīng)過爭取獲得了就地回遷權(quán)利，避免了第一種類型中異地拆遷的負面社會后果。

(三)政企合作的排斥型分配：M地塊的產(chǎn)業(yè)升級與國企改制

值得注意的是，前述兩種分配類型在2003年前后中央政府政策調(diào)整后發(fā)生了較大變化：政企合作的排斥型分配成為政策調(diào)整后的一種較為普遍的土地利益分配類型。(6)2004年3月31日，國土資源部與監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文《關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定“2004年8月31日后經(jīng)營性土地使用權(quán)嚴禁采取協(xié)議方式出讓，必須采取招拍掛方式出讓”。中央政府希望控制土地增值分配不公平所導致的激烈社會矛盾，規(guī)范和避免權(quán)力對土地增值收益的掠奪性分配?；谶@一目標的調(diào)控，改變了此后的土地利益分配結(jié)構(gòu)。

M地塊的產(chǎn)業(yè)升級與國企改制實際上代表了這一階段的分配狀況。2000年前后，北京市政府調(diào)整城市發(fā)展規(guī)劃，將M廠所在地區(qū)確定為城市發(fā)展的副中心。為此，市政府推動“退二進三”政策，即工業(yè)區(qū)搬遷改造，大力發(fā)展服務業(yè)。而M廠所在地區(qū)，今后將以發(fā)展新興高科技產(chǎn)業(yè)為主，因此土地增值前景巨大。2004年后，政府開始鼓勵多元化的城市開發(fā)方式，政府不再直接通過設立市屬或區(qū)屬開發(fā)公司的方式進行土地前期整備，而是通過土地儲備部門收購用地，居民高價拆遷、異地安置，經(jīng)過一級開發(fā)后統(tǒng)一上市交易，有開發(fā)企業(yè)摘牌后自行進行二級開發(fā)。因此，開發(fā)商為了平衡預算收入，往往以開發(fā)新建高檔商品房為主。2005年，M廠區(qū)工業(yè)土地(規(guī)劃建設面積70萬平方米)以掛牌方式出售，最終H房地產(chǎn)股份有限公司以24億元人民幣的成交價獲得該地塊的開發(fā)權(quán)，創(chuàng)當年土地交易額的最高紀錄。在此背景下，H公司認為M廠提出的職工住宅區(qū)改造方案成本太大，加之類似于上文J廠的案例極有可能在M廠出現(xiàn)，因此放棄了職工住宅區(qū)改造計劃。在未經(jīng)職工大會充分討論的情況下，H公司形成了改制和拆遷方案，最終M廠獲得了12億元改制啟動資金，重組為T集團股份有限責任公司。T集團公司投資3.5億元，在北京某縣工業(yè)園區(qū)興建了占地23萬m2的新廠，實現(xiàn)了區(qū)位轉(zhuǎn)移。M廠的24億元土地拍賣所得其中有約50%上繳市財政，約有4億元作為職工房改和下崗補償費用，其余部分筆者并沒有獲得詳細的分配方案或財務支出材料。T集團公司將原廠宿舍、職工住宅的房屋產(chǎn)權(quán)以較低價格轉(zhuǎn)讓給了大部分原廠職工。

這種政企合作的土地利益分配機制實際上是把居民群體排斥在了開發(fā)機制之外，其社會空間后果是非均衡的增長性分化。一方面，開發(fā)企業(yè)獲得了巨大的土地增值收益，而另一方面居民群體雖然也獲得了一定增長收益，但同時也存在著相對增值差距的擴大。以M地塊為例，據(jù)保守估計，H公司在2005—2015年約10年間共獲得了大約439億元的土地增值收益；而大部分M廠老職工以1 000元/m2左右的低價獲得的住房產(chǎn)權(quán)，保守估計獲益約100億元。

(四)政企合作的包容型分配：B地塊的城中村拆遷改造

在政策調(diào)整后，盡管總體上政企合作的排斥型分配一度成為主流，但隨著居民訴求表達和社會參與機制的建立，政企合作的包容型分配也逐漸變得更為普遍，就地回遷和超額補償更導致社會空間分化相對趨于平緩。

B地塊的城中村拆遷改造就是這樣一個典型案例。2000年，B地塊的村宅基地部分被市政府改變土地使用性質(zhì)，轉(zhuǎn)為國有建設用地，以行政劃撥方式作為F大學的后備發(fā)展用地。但是，由于F大學缺乏一級開發(fā)所需資金，B地塊的拆遷改造一度擱淺。同期，由于外來人口大規(guī)模涌入，B村變成了典型的“城中村”。B村北部形成了大量垃圾收購集散地。2003年，由于村民的不斷抗議，政府將垃圾收購集散地清除。在2000年到2011年期間，村民得知F大學的拆遷信息后，大量加建違章建筑，村內(nèi)外來流動人口規(guī)模大幅度上升，村民也獲得大量房屋租金。隨著房價的走高，F(xiàn)大學附近房價飆升，B村村民的房屋租金收入大幅度上升。到2009年，這一地塊的拆遷成本保守估計在100億元以上。由于安全隱患，B村成了北京市規(guī)劃委員會掛賬重點整治的城中村之一，借此機會F大學開始加速更新進程。2009年，北京市政府同意F大學更新計劃。2010年前后，F(xiàn)大學利用政策模糊地帶出售其在北京核心商務區(qū)的校區(qū)地塊，估計為7～8公頃，進而獲得80億元左右的土地增值收入。隨后F大學成立F開發(fā)公司，按照更新方案補償拆遷農(nóng)戶，截至2013年共建設了約5 000套人才公寓。

回顧B村更新11年歷程，政府沒有直接參與到B村的再開發(fā)過程之中。但F大學作為開發(fā)過程中的獨立市場主體，借助制度的模糊空間通過資本運作獲得了巨大的土地增值收益。從土地利益分配的社會空間分化后果分析，村民群體和大學教職工群體均獲得了土地增值收益。村民獲得了高額補償，按照2011年該地塊周邊市場價格4萬元/m2計算，再加上貨幣補償收入，村民保守估計獲得260.8億元土地增值收益。F大學教職工群體獲得了房屋居住使用權(quán)，雖然不能夠交易，但是按照2013年市場價格(5萬元/m2)扣除購房款后計算，其獲得190億元的土地增值收益。

五、結(jié)論與討論

本文基于快速城鎮(zhèn)化時期北京城市更新的田野調(diào)查研究，對中國城市發(fā)展奇跡背后的都市權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷與土地利益分配問題進行了長時段考察和深入剖析，并嘗試整合既有理論建構(gòu)中國土地利益分配結(jié)構(gòu)研究的空間政治經(jīng)濟學。本文認為，簡單套用精英主義的增長機器理論或者多元主義的城市政體理論來解釋中國都市權(quán)力結(jié)構(gòu)及其利益分配的巨大變遷，均難免以偏概全。本文還進一步提出，基于中國的制度環(huán)境和國家治理結(jié)構(gòu)，中央政府通過政策調(diào)整極大地影響了地方政府、開發(fā)企業(yè)與土地使用者等多方利益相關者之間的博弈機制，塑造了四種不同的、具有內(nèi)在演進邏輯的土地利益分配類型。從其社會空間后果來看，從早期的政府主導的排斥型分配到后期政企合作的包容型分配，不平等擴大趨勢得到了遏制，社會矛盾的激烈程度得到了緩和。

從理論意義上看，本文不贊同直接運用美國城市政治理論來解釋中國城市社會與政治問題。精英論雖然帶有強烈的批判色彩，但簡單地將政府和企業(yè)之間的關系抽象為一種靜態(tài)的聯(lián)盟關系，而在一定程度上忽視了權(quán)力分散化和多元化的特征，沒有充分重視制度環(huán)境、中央政府的政策調(diào)整、社會力量的崛起等因素對城市政商關系的巨大影響。早期的開發(fā)更新模式雖然帶來了城市大規(guī)模快速擴張，但同時也引起了大量社會沖突事件，最終推動中央政府對城市開發(fā)更新政策進行調(diào)整并導致地方政府與開發(fā)企業(yè)關系在本質(zhì)上失去了“聯(lián)盟”基礎。尤其是由于房地產(chǎn)開發(fā)涉及巨大利益分配，“道義動員”或“合法性資源利用”都只是一種短期現(xiàn)象或局部現(xiàn)象，圍繞土地而開展利益博弈始終是貫穿于城市開發(fā)更新過程的核心邏輯。此外，多元論者在分析中國土地利益分配的政治經(jīng)濟機制時，更多采用的是描述性研究來反駁精英論，但沒有解釋清楚分配結(jié)構(gòu)變化的根本原因與博弈機制變化的具體路徑。本文提出，國家之所以能夠?qū)ν恋乩娣峙浣Y(jié)構(gòu)施加影響，主要是由于國家對土地、資本和人口進行制度性規(guī)制，并且中央政府在促進經(jīng)濟增長和維持社會穩(wěn)定目標之間不斷調(diào)整政策，在很大程度上改變了都市權(quán)力結(jié)構(gòu)和土地利益博弈過程。

從政策應用價值角度看，本文系統(tǒng)研究了高速城鎮(zhèn)化時期城市開發(fā)的土地利益分配問題，指出了其分配結(jié)構(gòu)變遷的基礎動力與現(xiàn)實路徑，剖析了城市社會空間分化和不平等程度加深的主要政治經(jīng)濟根源，這實際上為解釋進入新時代后國家加強房地產(chǎn)的調(diào)控政策、打擊土地開發(fā)和住房分配領域的腐敗現(xiàn)象、推動公平導向的城市空間治理改革、縮小城鄉(xiāng)社會空間分異及分割等一系列政策舉措提供了田野經(jīng)驗基礎和理論分析基礎。應該注意到，中央政府總體上實現(xiàn)了經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定的雙重目標，但快速城鎮(zhèn)化時期積累的社會矛盾仍舊需要相當一段時間才能化解。尤其是，我們應該清醒地認識到中國城市奇跡的背后所潛藏的社會沖突風險仍然需要花大力氣化解，才能夠真正邁向更加繁榮、公平、宜居的人民城市。

當然，本文的局限性在于沒有把相對邊緣群體的制度性排斥納入分析框架之中，如戶籍體制下的租客、外來流動人口等群體。在此意義上，我們要更加注重土地利益分配的公平參與機制設計，讓土地增值合理、公平地惠及所有為城市發(fā)展做出貢獻的勞動者。