龍宗智 呂 川

自2013年中共中央作出《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，推動(dòng)以司法責(zé)任制為核心的司法體制改革以來(lái)，檢察官員額制及人員分類管理的各項(xiàng)制度基本確立并在實(shí)踐中平穩(wěn)運(yùn)行。通過(guò)改革，檢察官無(wú)論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上都受到較嚴(yán)格的控制，促使人員素質(zhì)提升、業(yè)務(wù)骨干更多地配置到司法辦案一線，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)其他工作人員也按照分類管理的要求，完成了功能定位，從而使人員結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化、人力資源分布趨于合理。由此，檢察機(jī)關(guān)初步實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的基礎(chǔ)性改造，契合了新時(shí)代檢察事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求。但隨著改革的推進(jìn)，檢察官員額制以及人員分類管理逐漸暴露出一些問(wèn)題，其中也反映出一些抑制新制度良性運(yùn)行的深層因素。針對(duì)改革目前存在的問(wèn)題，仍需要持續(xù)地加以改進(jìn)和完善，即按照中央要求，深化司法體制的綜合配套改革，在夯實(shí)改革成果的同時(shí)，通過(guò)“補(bǔ)短板”“強(qiáng)弱項(xiàng)”，完善檢察官員額制和人員分類管理制度，從而進(jìn)一步推動(dòng)改革提質(zhì)增效。

一、分類管理中存在的突出問(wèn)題

為了對(duì)制度運(yùn)行現(xiàn)狀有更全面掌握和更深入的認(rèn)識(shí)，筆者選取S省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)為考察對(duì)象，對(duì)檢察官員額制及人員分類管理運(yùn)行的總體情況進(jìn)行調(diào)研，并面向全省檢察人員進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，共計(jì)收回2728份有效問(wèn)卷，〔1〕該問(wèn)卷數(shù)為包含檢察官、輔助人員、行政人員、聘用人員等各類人員的總數(shù)。從微觀層面對(duì)人員分類管理運(yùn)行狀況作了例證分析?！?〕該省既有體量巨大、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的“新一線城市”，又有經(jīng)濟(jì)尚待發(fā)育的少數(shù)民族地區(qū)，據(jù)我們調(diào)研所了解的面上情況，該省反映出的問(wèn)題具有一定的代表性。通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與資料分析結(jié)果來(lái)看，S省檢察機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)比例總體向好，〔3〕S省檢察機(jī)關(guān)三類人員的分類定崗在2016年底全面完成。根據(jù)2021年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省檢察院機(jī)關(guān)政法編制數(shù)總數(shù)10544個(gè)，目前實(shí)有9849人，其中員額檢察官3638名，占政法編制總數(shù)34.5%；檢察輔助人員4157人，占政法編制總數(shù)39.4%；司法行政人員2054人，占政法編制總數(shù)19.4%。但仍存在以下問(wèn)題。

（一）辦案一線的員額檢察官配置不足

檢察機(jī)關(guān)實(shí)行員額制以后，員額檢察官基本控制在總編制數(shù)的39%左右，相較于改革之前，檢察官人數(shù)大幅度縮減，其目的就在于改變以往粗放式的管理方式，并且將有限的資源集中在員額隊(duì)伍上，從而打造精英化的辦案力量。因此在員額制下，檢察官享有較高身份地位、待遇保障，同時(shí)也就意味著需要承擔(dān)更多的案件量與司法辦案責(zé)任。然而，實(shí)踐中辦案一線檢察官偏少，案件量、案件責(zé)任分配不均衡的問(wèn)題比較凸顯。原因在于，檢察機(jī)關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)占據(jù)較多員額指標(biāo)但辦案量又比較少，使得真正處于辦案一線的檢察官數(shù)量減少且不得不承擔(dān)更多的案件量，“案多人少”的矛盾也進(jìn)一步凸顯。比如，以S省為例，全省檢察官員額共計(jì)3638人，其中正、副檢察長(zhǎng)占比約20%，檢察委員會(huì)專職委員占比約9%。同時(shí)，由于領(lǐng)導(dǎo)干部類型的檢察官只參與部分案件分配，〔4〕S省人民檢察院發(fā)文對(duì)該省三級(jí)檢察機(jī)關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)辦案提出要求：“省院檢察長(zhǎng)根據(jù)情況，辦理一定數(shù)量案件，省院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)專職委員作為主辦檢察官或者獨(dú)任檢察官辦理案件的數(shù)量，每年不低于分管部門檢察官平均辦案量的5%；市（州）檢察長(zhǎng)作為主辦檢察官或者獨(dú)任檢察官辦理案件的數(shù)量，每年不低于本院檢察官平均辦案量的3%且不少于2件，副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)專職委員每年不低于分管部門檢察官平均辦案量的8%且不少于5件；縣（市、區(qū)）檢察院檢察長(zhǎng)作為主辦檢察官或者獨(dú)任檢察官辦理案件的數(shù)量，每年不低于本院檢察官平均辦案量的3%且不少于3件，副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)專職委員每年不低于分管部門檢察官平均辦案量的12%且不少于7件?！币虼艘馕吨鴮⒔种坏膯T額檢察官實(shí)際承擔(dān)的案件量較少，更多的案件需要由普通的檢察官辦理，妨礙了“以案定額”的制度預(yù)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使檢察官人、案分布不均衡問(wèn)題更為突出。

（二）部分入額檢察官事業(yè)心欠缺

員額制改革后，檢察官開(kāi)始實(shí)施單獨(dú)職務(wù)序列，目的在于建立凸顯以司法辦案任務(wù)為主要內(nèi)容的專門考核機(jī)制和晉升通道，促進(jìn)檢察官隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。但從實(shí)踐情況看，目前運(yùn)行的檢察官職務(wù)晉升機(jī)制，未能充分發(fā)揮激勵(lì)作用，因晉升受限導(dǎo)致 “天花板”效應(yīng)，一定程度上阻礙了檢察官發(fā)揮工作積極性。具體表現(xiàn)在，檢察官實(shí)施單獨(dú)職務(wù)序列后，檢察官等級(jí)分為十二級(jí)，〔5〕《檢察官法》第27條規(guī)定：“檢察官實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列管理。檢察官等級(jí)分為十二級(jí)，依次為首席大檢察官、一級(jí)大檢察官、二級(jí)大檢察官、一級(jí)高級(jí)檢察官、二級(jí)高級(jí)檢察官、三級(jí)高級(jí)檢察官、四級(jí)高級(jí)檢察官、一級(jí)檢察官、二級(jí)檢察官、三級(jí)檢察官、四級(jí)檢察官、五級(jí)檢察官。”其中，檢察官一級(jí)至五級(jí)的升任并沒(méi)有人數(shù)限制以及嚴(yán)格的考核條件要求，可以隨著任職期限的增加而逐漸提升等級(jí)，基本上是按期晉升?！?〕《檢察官法》第29條規(guī)定：“檢察官等級(jí)晉升采取按期晉升和擇優(yōu)選升相結(jié)合的方式，特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的一線辦案崗位檢察官可以特別選升。”因此實(shí)踐中一級(jí)以下的檢察官等級(jí)晉升幾乎不存在任何障礙，如S省檢察機(jī)關(guān)每?jī)赡暌淮蔚臋z察官等級(jí)晉升過(guò)程中，檢察官無(wú)一例外都實(shí)現(xiàn)了按期晉升。而問(wèn)題也在于此，過(guò)于寬松的晉升條件導(dǎo)致檢察官并沒(méi)有晉升上的太大壓力，也就容易放松對(duì)辦案的要求，出現(xiàn)工作上不求進(jìn)取、得過(guò)且過(guò)的傾向。

另一方面，四級(jí)高級(jí)檢察官以上級(jí)別的檢察官選升困難，受到嚴(yán)格的人數(shù)比例限制。如基層院檢察官最高升至三級(jí)高級(jí)檢察官，且通常是院領(lǐng)導(dǎo)才能晉升到這一級(jí)別。這就導(dǎo)致許多檢察官升到一定級(jí)別后，就看到個(gè)人職業(yè)發(fā)展上限，等級(jí)晉升機(jī)制不再能夠發(fā)揮激勵(lì)作用，檢察官便容易產(chǎn)生倦怠思想。此外，雖然司法人員分類管理后實(shí)行了單獨(dú)職務(wù)序列，但司法官進(jìn)行職務(wù)、職級(jí)晉升時(shí)，首先還是要考慮其行政級(jí)別，單獨(dú)職務(wù)序列主要解決其待遇問(wèn)題?！?〕參見(jiàn)卞建林、王天保：《司法人員分類管理再思考》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2021年第6期。也就是說(shuō)，檢察官等級(jí)并不作為領(lǐng)導(dǎo)干部任用時(shí)主要考量因素，在當(dāng)前更多的是作為檢察官薪酬高低的依據(jù)。這種功能的單一也決定了其在檢察官激勵(lì)機(jī)制中作用的有限性，導(dǎo)致職級(jí)晉升對(duì)檢察官業(yè)務(wù)激勵(lì)作用不足。

（三）后備人才儲(chǔ)備不足

在目前的制度模式下，檢察官助理是員額隊(duì)伍的主要后備來(lái)源。有足夠的經(jīng)過(guò)鍛煉的檢察官助理，檢察機(jī)關(guān)的未來(lái)發(fā)展才有希望。但改革以后出現(xiàn)的問(wèn)題是：一方面，過(guò)去有辦案權(quán)、設(shè)置在基層承擔(dān)主要實(shí)際辦案任務(wù)的助理檢察員，變成協(xié)助員額檢察官辦案的檢察輔助人員，地位、作用發(fā)生了變化；另一方面，檢察官助理入額的周期較長(zhǎng)、入額難度較大。在這種情況下，相當(dāng)一部分檢察官助理對(duì)于檢察官職業(yè)的熱情淡化，有的甚至選擇離開(kāi)檢察系統(tǒng)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)后備人才儲(chǔ)備不足，檢察工作未來(lái)發(fā)展堪憂。

1.分類招錄未有效施行，檢察官助理入額需求大。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》要求：“健全檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員分類招錄、管理、保障制度，暢通三類檢察人員職業(yè)發(fā)展通道”。但在實(shí)踐中檢察人員的分類招錄并未嚴(yán)格實(shí)施，檢察官助理與檢察官后備人選實(shí)系混同招錄模式，新招錄的檢察官助理普遍將助理工作作為入額的“跳板”，導(dǎo)致等待入額的助理人員基數(shù)大并不斷增加。從問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)的情況來(lái)看（如表1所示），準(zhǔn)備在具備條件時(shí)參加檢察官遴選的人員比例高達(dá)65.7%，如果除去臨近退休或因健康等客觀原因不適宜擔(dān)任員額的人員后，有入額需求的檢察官助理的比例將更高，達(dá)到83.2%?？梢?jiàn)當(dāng)前檢察官助理群體普遍以成為檢察官為職業(yè)發(fā)展目標(biāo)。

表1 檢察官助理職業(yè)發(fā)展問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果

2.檢察官員額的空缺數(shù)小，入額難度較大。一方面是入額需求大，另一方面則是員額空缺少，資源稀缺。實(shí)踐調(diào)研情況表明，當(dāng)前檢察官員額空余編制很少，大部分檢察機(jī)關(guān)的員額指標(biāo)已經(jīng)使用完畢。如表2所示，S省檢察機(jī)關(guān)近年入額的人數(shù)基本穩(wěn)定，每年有150余人，如果將其均分，那么各個(gè)檢察院每年能夠入額的人數(shù)不足1人（全省有1個(gè)省級(jí)檢察院，22個(gè)市級(jí)檢察院，192個(gè)縣級(jí)檢察院）。另一方面，入額難還與檢察官退出員額相對(duì)較少的原因有關(guān)。從S省檢察機(jī)關(guān)的情況來(lái)看，2016年至2021年全省退出員額檢察官序列的人員僅347人（除去因監(jiān)察體制改革人員轉(zhuǎn)隸等特殊原因?qū)е聠T額退出的情況），其中因退休退出144人，因辭職退出33人，因轉(zhuǎn)崗?fù)顺?4人，因不勝任崗位要求退出15人，因個(gè)人申請(qǐng)、任職回避退出63人，因違紀(jì)違法、開(kāi)除公職等退出9人，因死亡退出9人。由此可見(jiàn)，員額檢察官退出人數(shù)總體較少，而且基本都是客觀因素導(dǎo)致，因辦案能力不足、辦案量不夠等因素退出的少之又少。

表2 2016-2021年 S省檢察機(jī)關(guān)檢察官入額情況統(tǒng)計(jì)

以上情況說(shuō)明，成為檢察官具有不確定性，因機(jī)會(huì)不足形成的檢察官助理“入額難”，造成對(duì)檢察官助理在時(shí)間和機(jī)會(huì)成本上可承受度的持續(xù)性考驗(yàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，檢察官助理的入額困難、職業(yè)前景發(fā)展不確定、不樂(lè)觀已成為當(dāng)前檢察隊(duì)伍管理中的普遍性問(wèn)題。調(diào)研的某基層檢察院，5年內(nèi)難以空出檢察官名額，該院檢察官助理普遍反映，等待時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，而且前景不明確，削減了他們對(duì)于檢察職業(yè)的熱情，部分助理已在考慮新的職業(yè)規(guī)劃。

3.省、市級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察官助理到基層任職難。這是入額難的另一種表現(xiàn)。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)符合條件的輔助人員需要到下級(jí)或基層檢察機(jī)關(guān)入額的機(jī)制已經(jīng)明確，〔8〕《檢察官法》第17條規(guī)定：“初任檢察官一般到基層人民檢察院任職?！钡o助人員到下級(jí)或基層入額面臨幾個(gè)具體困境。一是下級(jí)檢察機(jī)關(guān)需要有行政編制和檢察官員額指標(biāo)。員額建立在行政編制數(shù)基礎(chǔ)上，在此基礎(chǔ)上還需要檢察官員額指標(biāo)，而行政編制和員額指標(biāo)均系“稀缺資源”。二是上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的入額矛盾。下級(jí)檢察機(jī)關(guān)本身需要解決本院檢察官助理的入額問(wèn)題，在自身“存量”消減乏力的情況下，還要解決上級(jí)機(jī)關(guān)下派人員入額，無(wú)疑增大了上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的“人員矛盾”。三是生活上的矛盾。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)待遇保障存在差異，檢察官員額空缺多的地方往往也是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在各個(gè)區(qū)域待遇不平等的情況下，考慮到通勤、住房、家庭成員工作入學(xué)等現(xiàn)實(shí)條件的制約，檢察官助理在已經(jīng)工作至少四至五年后，很難為了入額而放棄已形成的生活便利和穩(wěn)定狀態(tài)，到條件、待遇等相對(duì)較差的地方任職。以C市檢察院為例，2021年有13名檢察官助理報(bào)名到基層入額，其中11人選擇到轄區(qū)內(nèi)距離近、待遇好的G區(qū)入額，僅1人報(bào)名到員額空缺相對(duì)較多但待遇相對(duì)較低的P區(qū)入額，突出反映了入額與生活保障上的矛盾。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果也反映出這一狀況。如表3所示，全省參與問(wèn)卷調(diào)查的滿足到下級(jí)入額條件的134名助理中，有44.8%的人員不愿到下級(jí)或基層入額，選擇繼續(xù)留在本院。甚至有16.4%的人員考慮外調(diào)或者離職?？梢?jiàn)，對(duì)于省、市級(jí)檢察機(jī)關(guān)而言，到下級(jí)或基層才能入額的要求面臨實(shí)施上的難題，這種困難不僅不利于員額制的順利推進(jìn)，而且容易導(dǎo)致人才流失。

表3 檢察官助理到下級(jí)或基層入額的問(wèn)卷調(diào)查情況

省、市級(jí)檢察機(jī)關(guān)所招聘的檢察官助理，屬于地方檢察機(jī)關(guān)中較為優(yōu)秀的檢察后備人才，處于大、中城市地區(qū)，受到數(shù)年業(yè)務(wù)鍛煉后，職業(yè)流動(dòng)較為方便。如果達(dá)到入額條件但較長(zhǎng)時(shí)間不能入額，這部分人才更容易流失，對(duì)檢察隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)開(kāi)展帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。

（四）遴選制度不夠完善

司法人員分類管理的主要目的，是實(shí)現(xiàn)司法人員的專業(yè)化和職業(yè)化，建立高素質(zhì)的司法隊(duì)伍，同時(shí)實(shí)現(xiàn)司法任務(wù)在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的合理分配，以保障司法公正和效率。然而當(dāng)前的相關(guān)制度設(shè)計(jì)和實(shí)施卻不盡如人意，不利于檢察人員專業(yè)多樣性及檢察職能全面發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.部門業(yè)務(wù)需求和平等報(bào)考有矛盾，需協(xié)調(diào)。目前檢察官的遴選程序?yàn)?，檢察輔助人員只要滿足入額基本條件，即可參加遴選考試，且可根據(jù)自身?xiàng)l件選擇民事或是刑事試卷，得分高者可以參與后續(xù)考核程序。這種方法有其平等性與合理性，但可能妨礙員額檢察官配置于業(yè)務(wù)部門的可用性。原因在于，某一業(yè)務(wù)部門缺額，則其他各部門的助理均可參加考試，且可選擇自身比較擅長(zhǎng)的試卷類型，很有可能造成通過(guò)考試、取得員額資格的人員，并非該缺額業(yè)務(wù)部門亟需的專業(yè)人員。而新任檢察官還需要經(jīng)過(guò)相當(dāng)時(shí)間的培養(yǎng)鍛煉，才能適應(yīng)工作要求。如何兼顧檢察官助理平等報(bào)考需求和部門業(yè)務(wù)需求，協(xié)調(diào)二者的矛盾，是遴選制度需要解決的一個(gè)具體問(wèn)題。

2.需要進(jìn)一步適應(yīng)遴選“復(fù)合型”檢察人才的需求。檢察機(jī)關(guān)“四大檢察”的業(yè)務(wù)格局，以及目前司法業(yè)務(wù)中專業(yè)化的發(fā)展傾向，要求檢察人才不僅應(yīng)具有法學(xué)知識(shí)，而且需要具有一定的經(jīng)濟(jì)、金融、環(huán)境資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的知識(shí)，即需要相當(dāng)數(shù)量的“復(fù)合型”人才。但從當(dāng)前檢察官隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)來(lái)看，大都系法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生，知識(shí)結(jié)構(gòu)比較單一，缺乏“復(fù)合型”人才，因此難以滿足當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”工作布局下的用人需求。以C市檢察機(jī)關(guān)為例，全市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察人員中90%以上為法學(xué)專業(yè)出身，熟悉金融、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的專業(yè)人員甚少，但已有相當(dāng)一部分檢察業(yè)務(wù)與金融、經(jīng)濟(jì)工作高度融合，需要辦案人員具備一定的金融、經(jīng)濟(jì)知識(shí)。但檢察官遴選試卷基本為法學(xué)知識(shí)試卷，缺乏復(fù)合型人才考試內(nèi)容。因此如何通過(guò)遴選制度設(shè)置，體現(xiàn)復(fù)合型人才培養(yǎng)導(dǎo)向，為檢察機(jī)關(guān)提供更適合現(xiàn)代檢察業(yè)務(wù)的員額檢察官，是需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題。

此外，過(guò)于偏重刑事業(yè)務(wù)是當(dāng)前人才培養(yǎng)中的另一個(gè)問(wèn)題，不利于檢察業(yè)務(wù)的全面發(fā)展。從問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果看（如表4所示），符合條件的檢察官助理選擇民事試卷的只有56人，占比僅為7.7%，選擇刑事試卷的考生477人，占比65.4%。這種趨勢(shì)下，許多檢察官不熟悉民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)，不利于四大檢察業(yè)務(wù)充分和全面的發(fā)展。因此，在檢察官入額考試和考核時(shí)，在注重候選人政治素質(zhì)和一般個(gè)人素質(zhì)的同時(shí)，通過(guò)考試、考核內(nèi)容和方法的調(diào)節(jié)，適當(dāng)體現(xiàn)業(yè)務(wù)導(dǎo)向，適應(yīng)檢察業(yè)務(wù)發(fā)展需要，也是當(dāng)前和今后遴選制度完善的一個(gè)課題。

表4 不同考試題型選擇傾向?qū)Ρ?/p>

3.遴選程序有簡(jiǎn)單化傾向，不利于保障員額檢察官綜合素質(zhì)。檢察官入額，首先經(jīng)過(guò)試卷考試，合格者進(jìn)入單位考核環(huán)節(jié)，再后經(jīng)遴選委員會(huì)遴選程序。但從實(shí)際情況看，遴選還存在一定的簡(jiǎn)單化傾向，遴選方法還有待進(jìn)一步完善。目前遴選考試著重書面答題，考察考生的知識(shí)掌握情況，甚至可以說(shuō)僅是對(duì)記憶知識(shí)的能力考察，而且具有偶然性（即使是優(yōu)秀的考生，遇到某些準(zhǔn)備不足的考題也不一定能夠答好），缺乏一種知識(shí)與能力結(jié)合、書面答卷與辦案能力結(jié)合的全面考察與綜合考核方式。而且考核環(huán)節(jié)不同類型評(píng)價(jià)的權(quán)重，還存在簡(jiǎn)單化傾向，不能根據(jù)一些具體情況作出更實(shí)事求是的調(diào)整。又如，考核環(huán)節(jié)相對(duì)封閉，普遍未將外部人員作為考核主體，對(duì)外部意見(jiàn)的征詢不足。從遴選委員會(huì)的工作方式來(lái)看，基本采取書面審查方式，僅選取部分候選人進(jìn)行面試，且主要是對(duì)入額中的一些疑問(wèn)進(jìn)行澄清，并不具有全面考察的作用。因此面試所起作用不大，參與面試的候選人基本都獲得通過(guò)。

（五）司法行政人員配比偏少，發(fā)展受限

根據(jù)司法改革方案，基層、市級(jí)、省級(jí)檢察機(jī)關(guān)各自司法行政人員的比例被限制在15%、20%、25%的范圍內(nèi)，從而保障較多的編制配置于辦案一線。但從實(shí)際情況看，司法行政人員的數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足檢察機(jī)關(guān)政治工作、后勤工作、一般行政業(yè)務(wù)工作需要，導(dǎo)致大部分檢察院行政人員配置實(shí)際突破了相應(yīng)的比例限制。此外，各檢察機(jī)關(guān)還可能采用另外兩種方式解決行政人員不足問(wèn)題。一是增加聘用人員。即使用相當(dāng)數(shù)量的聘用制人員替代行政人員從事相應(yīng)的工作。但聘用制人員的待遇保障有限，難以聘用或留住素質(zhì)較高且更具責(zé)任感的工作人員，因此可能妨礙行政工作質(zhì)量。二是占用檢察技術(shù)人員。檢察機(jī)關(guān)通常配備了司法會(huì)計(jì)、計(jì)算機(jī)等專業(yè)技術(shù)人員，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，技術(shù)部門大都被整合到行政辦公或者政治人事等部門之下，使檢察技術(shù)人員常常在承擔(dān)本身技術(shù)工作的同時(shí)，被安排從事部分司法行政工作，有時(shí)還參與詢問(wèn)、訊問(wèn)等司法辦案活動(dòng)。有的技術(shù)人員完全從事行政事務(wù)，但又占用檢察輔助人員的名額。根據(jù)問(wèn)卷情況來(lái)看（如圖所示），參與問(wèn)卷調(diào)查的42名檢察技術(shù)人員中，有16人實(shí)際上完全從事行政工作，占比為38.1%；有16人則兼有檢察技術(shù)工作與行政工作，占比38.1%；另有1人是作為一般的助理人員輔助辦案，占比2.4%；只有9人是完全從事檢察技術(shù)工作，占比僅為21.4%。

圖 檢察技術(shù)人員業(yè)務(wù)工作情況分布

有學(xué)者也注意到此類情況的普遍性，指出目前這一階段的改革，更注重各類人員的比例是否達(dá)到了相關(guān)規(guī)定的要求，而并未重視各類人員所在的崗位與其身份是否相匹配。〔9〕同前注［7］。

除了上述人員配置不足，行政人員還存在發(fā)展空間受限的問(wèn)題。一是因?yàn)樾姓藛T比例被壓縮，編制數(shù)有限，與之相應(yīng)，管理崗位及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配置較少，行政人員在內(nèi)部晉升空間有限；二是因?yàn)榉诸惞芾砗螅姓藛T不具備檢察官資格，不能直接到司法業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)崗位任職，只能在行政序列通道上發(fā)展。但另一方面，司法崗位人員卻可以到司法行政條線擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，使數(shù)量原本就少的此類領(lǐng)導(dǎo)崗位還面臨來(lái)自業(yè)務(wù)條線人員的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致行政人員的上升空間被進(jìn)一步壓縮。

檢察機(jī)關(guān)政治部門、綜合部門，過(guò)去通常調(diào)入機(jī)關(guān)內(nèi)比較優(yōu)秀的干部任職，而且其工作事務(wù)和責(zé)任始終不比業(yè)務(wù)部門甚至主要業(yè)務(wù)部門輕。但人員分類管理后，較之員額檢察官，司法行政人員待遇明顯較低，同時(shí)發(fā)展空間受限，導(dǎo)致相當(dāng)一部分司法行政人員希望轉(zhuǎn)崗甚至轉(zhuǎn)單位，造成人員流失、素質(zhì)弱化，妨礙了工作質(zhì)量提升。

二、分類管理中遇到的突出矛盾

上述人員分類管理中暴露出的問(wèn)題，是制度改革過(guò)程中難以避免的，應(yīng)當(dāng)理性看待。分析這些問(wèn)題，不應(yīng)當(dāng)僅注意表面現(xiàn)象，更需要深入分析，找到影響改革的因素、問(wèn)題出現(xiàn)的原因，以及問(wèn)題難以解決的癥結(jié)，以便在綜合配套改革過(guò)程中提出有針對(duì)性的、合理有效的對(duì)策。從更深層次看，當(dāng)前人員分類管理出現(xiàn)的問(wèn)題，與改革所面臨的以下幾重矛盾有關(guān)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)辦案與行政現(xiàn)實(shí)之間的矛盾

檢察長(zhǎng)或者副檢察長(zhǎng)等檢察院領(lǐng)導(dǎo)，是檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)者、重大案件檢察業(yè)務(wù)的決策者，也是辦案質(zhì)量的監(jiān)督者，除其中從事非檢察業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)（如政治部主任、紀(jì)檢組長(zhǎng)、分管行政工作的副檢察長(zhǎng)），需要進(jìn)入員額，取得檢察官身份，獲得辦案資格，并以此作為領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)工作的基本條件?！?0〕《檢察官法》第9條規(guī)定：“檢察官在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，重大辦案事項(xiàng)由檢察長(zhǎng)決定。檢察長(zhǎng)可以將部分職權(quán)委托檢察官行使，可以授權(quán)檢察官簽發(fā)法律文書?！币虼藰I(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)入額理所當(dāng)然，并非“擠占”有限資源。但問(wèn)題在于，與實(shí)行典型的司法員額制的域外情況不同，我國(guó)的國(guó)家治理方式具有“整體主義”特征，有人稱之為一種新型的“舉國(guó)體制”，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，各個(gè)部門包括司法部門，均須服從服務(wù)于黨的中心工作。因此，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)大量經(jīng)統(tǒng)一安排的政治、行政事務(wù)，檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)不僅是某一業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，而首先是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“那一級(jí)”的干部，因此須服從當(dāng)?shù)攸h委政府在工作上的統(tǒng)一安排。各種中心工作，如黨建、防疫、維穩(wěn)、信訪、扶貧、緊急事務(wù)應(yīng)對(duì)等，包括各種會(huì)議安排，必然占用檢察院領(lǐng)導(dǎo)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的大量時(shí)間和精力，甚至往往使他們“身不由己”。調(diào)研過(guò)程中，多名檢察長(zhǎng)和法院院長(zhǎng)都提到，因中心工作需要，原本安排的辦案計(jì)劃包括庭審排期不得不多次變更的情況。領(lǐng)導(dǎo)辦案與行政現(xiàn)實(shí)的矛盾，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)辦案有限，而且容易出現(xiàn)“名義辦案”“作秀辦案”的情況。

領(lǐng)導(dǎo)辦案與行政現(xiàn)實(shí)的矛盾，還表現(xiàn)在另一方面：檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)既是檢察業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，又是具有一定行政級(jí)別享受一定待遇的干部，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是組織上對(duì)其多年工作的肯定。而在行政階梯上，職務(wù)越高，離具體事務(wù)可能就越遠(yuǎn)，因此，無(wú)論是檢察院還是法院，即使不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)實(shí)職，但只要其“享受那一級(jí)干部的待遇”，就很難如普通員額司法官那樣去承辦近似數(shù)量的案件。而我國(guó)檢察機(jī)關(guān)及法院的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配置的特點(diǎn)是數(shù)額較大，且構(gòu)成形式多樣，包括正職、副職、檢委會(huì)（審委會(huì)）專職委員、正副巡視員（調(diào)研員）以及其他院級(jí)、副院級(jí)干部等領(lǐng)導(dǎo)干部類型。這與實(shí)行典型員額制的其他國(guó)家，司法機(jī)關(guān)通常僅一名“領(lǐng)導(dǎo)”（院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)）的情況大不相同。在我國(guó)，這些“院領(lǐng)導(dǎo)”因?yàn)楣芾順I(yè)務(wù)且享檢察官待遇而須進(jìn)入員額，這就加劇了員額配置與辦案需求的矛盾。

（二）人員流動(dòng)性與員額穩(wěn)定性的矛盾

為增強(qiáng)員額司法官隊(duì)伍活力，提高司法官的責(zé)任意識(shí)和工作積極性，防止“躺平”現(xiàn)象，同時(shí)擴(kuò)大后備人員的發(fā)展空間，保障其合理的職業(yè)預(yù)期，應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立和實(shí)施有效的員額退出機(jī)制等，使員額司法官隊(duì)伍保持一定的流動(dòng)性。否則難以解決目前員額空缺少、入額難、檢察官助理職業(yè)預(yù)期不樂(lè)觀等實(shí)際問(wèn)題。

但在實(shí)踐中，人員流動(dòng)性需求與員額穩(wěn)定性傾向發(fā)生矛盾，使這種流動(dòng)性遇到一定阻礙，因而不能提供必要的員額進(jìn)入機(jī)會(huì)，以解決入額難問(wèn)題。員額穩(wěn)定性是司法員額制的內(nèi)在需求。一是穩(wěn)定性是司法職業(yè)的本質(zhì)屬性之一。所謂司法職業(yè)保障，一個(gè)重要方面就是保障司法職務(wù)的穩(wěn)定性。司法官如無(wú)法定特別緣由不能被免職，不能被降薪，不能被調(diào)整工作崗位；為了維系職務(wù)穩(wěn)定性，還可以延遲甚至大幅延遲司法官退休時(shí)間。保持穩(wěn)定性，是維系司法官的專業(yè)性、高素質(zhì)、權(quán)威性的需要，同時(shí)也是為了保障其獨(dú)立性或相對(duì)獨(dú)立性，不至于因擔(dān)憂其職業(yè)保障而屈從那些非法和非正義因素的影響。二是司法官退出員額存在實(shí)際操作上的困難。如果說(shuō)前一理由趨于比較理想化的制度設(shè)計(jì)，而這一理由則是基于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題——入額檢察官已經(jīng)成為一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的群體，只要不出現(xiàn)故意違法、重大過(guò)失等不適合任職的突出問(wèn)題，很難以工作積極性不高或工作瑕疵等問(wèn)題啟動(dòng)退出機(jī)制。前述S省檢察機(jī)關(guān)2016年到2021年因不勝任崗位退出員額的僅15人，便可證明這一點(diǎn)。

以上分析說(shuō)明，解決入額難問(wèn)題，需要對(duì)矛盾及引起矛盾的相關(guān)因素進(jìn)行平衡協(xié)調(diào)。一方面，需要建立和有效運(yùn)行員額退出機(jī)制，來(lái)拓寬入額空間，增強(qiáng)機(jī)制活力；另一方面，需尊重司法建設(shè)規(guī)律、理解現(xiàn)實(shí)操作的困難，不能過(guò)多依托員額退出機(jī)制解決問(wèn)題。因此，在平衡協(xié)調(diào)矛盾因素的同時(shí)，也要考慮其他路徑，以適當(dāng)解決后備人員入額難等問(wèn)題。

（三）專業(yè)化建設(shè)與融通交流發(fā)展的矛盾

司法官員額制設(shè)置的一個(gè)前提，是確認(rèn)司法建設(shè)的職業(yè)化、專業(yè)化需求。司法是規(guī)范社會(huì)治理的基本手段，其職能是認(rèn)定事實(shí)、適用法律、解決糾紛、維護(hù)秩序，以法律手段調(diào)整復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，是高度技術(shù)化的工作，因此對(duì)司法官能力、經(jīng)驗(yàn)和綜合素質(zhì)要求較高，需要以嚴(yán)格的員額編制與必要的資源配置推行司法官員額制。為了維持這種職業(yè)化與專業(yè)化，司法職業(yè)領(lǐng)域需要“高門檻”和適度的封閉性，防止人員隨意進(jìn)出，鼓勵(lì)司法官職業(yè)“深耕”。但另一方面，這種相對(duì)的封閉又面臨內(nèi)外矛盾。如與司法人員自身發(fā)展的矛盾：如果囿于司法職業(yè)，限于本單位，職業(yè)發(fā)展空間有限；如果能夠調(diào)整崗位，包括到所謂“主干線”的黨政崗位，則可能“海闊天空”，有更大發(fā)展空間。又如，與行政崗位干部需求的矛盾。員額檢察官可以調(diào)到行政崗位擔(dān)任一定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，行政崗位的干部，即使具有一定的業(yè)務(wù)能力，也難以交流到司法崗位并擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這也是一種矛盾。

司法的專業(yè)化與人員融通交流的矛盾，是一個(gè)具有普遍性的問(wèn)題。但應(yīng)注意一些特殊因素的影響。一是我國(guó)實(shí)行的新型“舉國(guó)體制”，其整體主義的治理特征，是以行政關(guān)系作為主要運(yùn)行機(jī)理，而在體制內(nèi)的行政位階對(duì)個(gè)人才具有決定意義，專業(yè)性建設(shè)的作用是有限的。干部融通交流，成為國(guó)家治理體制的重要特征。二是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的某種“非個(gè)人化傾向”，檢察官個(gè)人決策作用是十分有限的，重大業(yè)務(wù)問(wèn)題經(jīng)部門負(fù)責(zé)人審核，由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定，因此否認(rèn)助理檢察官能夠辦案，否認(rèn)行政崗干部可以經(jīng)考核進(jìn)入員額，似乎理由不夠充分。這也是員額制運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生不少非議的重要原因。

（四）遵循司法建設(shè)規(guī)律與相關(guān)條件支持不足的矛盾

司法員額制的制度設(shè)置和實(shí)施，尊重和體現(xiàn)了司法建設(shè)的規(guī)律。但如果相關(guān)條件支持不足，則改革初衷就難以實(shí)現(xiàn)，甚至可能因?yàn)榇蚱屏碎L(zhǎng)期形成的有序管理狀態(tài)，而產(chǎn)生事與愿違的負(fù)面效果。以逐級(jí)遴選制度為例。司法的層級(jí)設(shè)置，基層司法機(jī)關(guān)是制度基礎(chǔ)，上級(jí)機(jī)關(guān)則有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督責(zé)任，因此，司法層級(jí)越高，責(zé)任越重，對(duì)司法官的要求也就應(yīng)當(dāng)更高。在司法機(jī)構(gòu)分層設(shè)置的制度中，司法官起于基層，逐級(jí)遴選晉升，符合司法建設(shè)的規(guī)律。我國(guó)員額司法官制度，也設(shè)置了逐級(jí)遴選機(jī)制，作為重要的技術(shù)裝置。這種由基層上升，逐級(jí)遴選的制度，有利于打通下級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察人員的向上通道，也有利于通過(guò)基層鍛煉和遴選，保障上級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察官的質(zhì)量。

然而，正如前文的分析，這種逐級(jí)遴選需要相應(yīng)的生活配套和順暢的上升通道，才能形成一種良性循環(huán)，保證制度的有效實(shí)施及持續(xù)發(fā)展。但目前這兩方面的條件都有欠缺。生活上，到經(jīng)濟(jì)較弱的地區(qū)入額缺乏吸引力，甚至可能面臨諸多生活上的困難，包括家庭生活的難題。而上級(jí)院檢察官助理到基層入額后，又缺乏制度性的上升通道，如一定時(shí)間后的選拔、考核晉升等。這些條件不具備，逐級(jí)遴選就面臨實(shí)施上的困難。當(dāng)然，如果入額有足夠大的吸引力，那么后備人員也可能克服生活上的困難爭(zhēng)取到下級(jí)或基層入額，但實(shí)證研究表明，無(wú)論在精神層面，還是在物質(zhì)層面，入額成為司法官目前仍然缺乏足夠的職業(yè)吸引力。在這種情況下，逐級(jí)遴選上的困難就可能促使一些優(yōu)秀的司法后備人才選擇放棄司法階梯上的等待和努力，選擇其他的職業(yè)路線。同時(shí)也會(huì)使優(yōu)秀的法學(xué)學(xué)生放棄今后成為司法官的職業(yè)選擇。而缺乏優(yōu)秀后備人才，對(duì)中國(guó)司法建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，將形成致命影響。

（五）突出主業(yè)與全面建設(shè)的矛盾

檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是依法承擔(dān)檢察業(yè)務(wù)，實(shí)施法律監(jiān)督。脫離業(yè)務(wù)，檢察機(jī)關(guān)就失去了存在的價(jià)值。司法改革著眼檢察功能的發(fā)揮，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)辦案、機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化和扁平化，壓縮行政人員。這些舉措總體上符合檢察機(jī)關(guān)建設(shè)規(guī)律，符合司法機(jī)關(guān)設(shè)置和運(yùn)行的功能性要求。然而，建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義法治，放在首位的是政治建設(shè)，為加強(qiáng)政治建設(shè)，需要有專司其職的機(jī)構(gòu)、人員和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；同時(shí)，如前所述，我國(guó)實(shí)行的具有整體主義特點(diǎn)的治理方式，要求檢察機(jī)關(guān)實(shí)際承擔(dān)相當(dāng)數(shù)量的一般社會(huì)治理功能，各種重大社會(huì)事務(wù)都在一定程度上要求檢察機(jī)關(guān)參與。在強(qiáng)調(diào)“維穩(wěn)”等社會(huì)治理功能的一些民族地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)的“維穩(wěn)”社會(huì)責(zé)任甚至可能在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)成為其主要責(zé)任。在這種情況下，比較符合檢察建設(shè)規(guī)律的員額制和分類管理舉措，與檢察機(jī)關(guān)地方性社會(huì)責(zé)任和全面建設(shè)要求發(fā)生一定的矛盾，基層反映改革舉措似有過(guò)于理想化的傾向。如何協(xié)調(diào)司法改革的理想目標(biāo)與司法建設(shè)和社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)的矛盾，是綜合配套改革需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題。

歸結(jié)起來(lái)，以上五個(gè)方面的矛盾反映了我國(guó)司法改革中的一種具有根本性的矛盾，即改革的司法邏輯與行政邏輯之間的矛盾。本輪司法改革的核心是建立司法責(zé)任制，而員額制及人員分類管理為司法責(zé)任制提供了主體條件和組織支持，體現(xiàn)了司法運(yùn)行和司法建設(shè)的規(guī)律。但無(wú)論是司法員額在業(yè)務(wù)上被充分利用及權(quán)利保障，還是職業(yè)化、專業(yè)化的司法隊(duì)伍建設(shè)、司法后備人員及其入額制度設(shè)置、司法行政人員配置等，均受到基本體制的行政邏輯的制約，依照司法邏輯運(yùn)行不可避免地遇到一定障礙。這種矛盾在檢察機(jī)關(guān)及檢察建設(shè)中可能更為明顯。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)本身就具有一定的行政屬性——上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，確認(rèn)以行政隸屬和整體性為特征的“檢察一體原則”，檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員與普通員額檢察官之間存在領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種行政屬性，使檢察機(jī)關(guān)的司法責(zé)任制并非嚴(yán)格意義上的司法責(zé)任制，而是受制于行政隸屬關(guān)系的司法責(zé)任制，員額檢察官不僅是辦案主體，也是檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)以及其他領(lǐng)導(dǎo)人員的行政下屬。在中國(guó)檢察體系中，由于受到整體主義特征的國(guó)家體制、政治體制的影響，以上命下從為特征的行政隸屬關(guān)系更為突出。長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行檢察業(yè)務(wù)由“檢察人員承辦、部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)決定”，即所謂“三級(jí)審批制”，明確標(biāo)示了檢察業(yè)務(wù)運(yùn)行的行政特性。司法責(zé)任制改革，一定程度上抑制了行政因素，強(qiáng)化了司法特性，但事實(shí)證明，此種進(jìn)步十分有限，且時(shí)有后退。如2019年最高人民檢察院修改《刑事訴訟規(guī)則》后規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要設(shè)置業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，在刑事訴訟中按照分工履行職責(zé)。業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)本部門的辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。需要報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定的事項(xiàng)和需要向檢察長(zhǎng)報(bào)告的案件，應(yīng)當(dāng)先由業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核。業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可以主持召開(kāi)檢察官聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行討論，也可以直接報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定或者向檢察長(zhǎng)報(bào)告。”該規(guī)定在辦案機(jī)制方面，相對(duì)于司法責(zé)任制改革文件，有兩點(diǎn)區(qū)別：一是恢復(fù)了業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的個(gè)案審核權(quán)。二是確認(rèn)了業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)本部門辦案活動(dòng)具有普遍的監(jiān)督管理權(quán)?！?1〕參見(jiàn)龍宗智：《新〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則〉若干問(wèn)題評(píng)析》，《法學(xué)雜志》2020年第5期。由此確立的業(yè)務(wù)審核機(jī)制，可以說(shuō)是在一定程度上回到過(guò)去“三級(jí)審批制”的軌道。只是在非重要事項(xiàng)的決定上，檢察官權(quán)力略有增加。

我國(guó)檢察建設(shè)受行政邏輯的影響和支配，進(jìn)一步限制了以職業(yè)化、專業(yè)化為導(dǎo)向的員額制發(fā)展，也容易使檢察人員在職業(yè)階梯上更看重行政級(jí)別而非員額身份，因?yàn)榍罢吣軌蚋鼮橛欣靥峁w制內(nèi)的地位、待遇，以及在體制內(nèi)的融通交流和發(fā)展。在員額制崗位缺乏足夠吸引力的情況下，后備人員就難以在個(gè)人和家庭生活條件的便利上作出犧牲，以爭(zhēng)取入額機(jī)會(huì)?？梢?jiàn)，員額制與人員分類管理遇到的問(wèn)題，在根本上是司法邏輯與整體行政化的矛盾，反映出司法屬性特征與行政土壤之間的不協(xié)調(diào)乃至沖突之處。

三、完善員額制與分類管理的思路

員額制以及人員分類管理是我國(guó)司法體制改革的重要內(nèi)容，而司法制度是國(guó)家政治制度的組成部分，司法制度的完善在考慮司法建設(shè)自身規(guī)律的同時(shí)，也需注意局部與整體的協(xié)調(diào)。應(yīng)當(dāng)看到，司法體制的內(nèi)在要素與外在制度有著方方面面的牽連關(guān)系，員額制與分類管理涉及國(guó)家人事制度和干部制度，包括工資績(jī)效、領(lǐng)導(dǎo)干部任用等，改革措施往往“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，既可能引起連鎖反應(yīng)，又可能因配套條件不足而使內(nèi)部改革步履艱難，缺乏實(shí)效。因此，以員額制和分類管理為中心的司法人事制度改革完善，應(yīng)當(dāng)基于國(guó)家制度的大背景，注意局部與整體關(guān)系，從初步運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題思考進(jìn)一步完善的路徑；在遵循基本司法規(guī)律的同時(shí)，注意從國(guó)情出發(fā)，尋求貼合實(shí)際、阻力較少、代價(jià)較小的相對(duì)合理改革路徑。就進(jìn)一步改革完善的思路，有以下幾點(diǎn)需要注意。

（一）正視現(xiàn)實(shí)，關(guān)注未來(lái)，保障事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展

員額制和人員分類管理制度改變了長(zhǎng)期以來(lái)司法管理的傳統(tǒng)，首次從“大一統(tǒng)”的行政化司法人員管理方式改變?yōu)楸容^符合司法建設(shè)規(guī)律的司法化人員管理方式，可以說(shuō)是我國(guó)司法機(jī)關(guān)與司法隊(duì)伍建設(shè)的一次“革命”。雖然我們?cè)谒痉ǜ母锏碾A段性總結(jié)時(shí)充分肯定其意義與成效，但也毋庸諱言，司法人員高素質(zhì)、精英化的目標(biāo)并未在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，而且由于相關(guān)配套改革措施沒(méi)有跟上，加之改革舉措也存在一定程度上不太注意地區(qū)和機(jī)關(guān)性質(zhì)差別、不夠精細(xì)精準(zhǔn)的傾向，使得改革效果并非盡如人意。最為突出的表現(xiàn)是近年來(lái)出現(xiàn)的司法人員離職潮，尤其在一、二線城市，一些司法骨干包括員額法官、檢察官及法官、檢察官助理離開(kāi)司法機(jī)關(guān)從事其他工作。甚至有的中心城市，法院因骨干缺失影響辦案，只得一度明令禁止離職。而且，優(yōu)秀的法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生報(bào)考法院、檢察院的愿望普遍降低，報(bào)考法、檢公務(wù)員崗位人數(shù)“遇冷”的情況屢見(jiàn)報(bào)端。而令人更為擔(dān)憂的是，骨干留不住，優(yōu)秀人才難進(jìn)入，導(dǎo)致優(yōu)秀的后備人員不足，法院、檢察院的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)堪憂！因此，為國(guó)家依法治國(guó)的大局計(jì)，應(yīng)當(dāng)高度重視員額制和人員分類管理制度的完善，同時(shí)努力加強(qiáng)司法職業(yè)保障，創(chuàng)造司法機(jī)關(guān)“拴心留人”的良好環(huán)境。

（二）協(xié)調(diào)司法邏輯與行政邏輯

司法改革必須立足于中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)。整體主義治理邏輯，即下級(jí)服從上級(jí)、全黨全國(guó)服從中央、實(shí)現(xiàn)整體協(xié)調(diào)配合的治理方式，其中貫徹的是一種行政邏輯。這種邏輯在司法機(jī)關(guān)也發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，形成一整套內(nèi)外配合、上命下從、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。即使在典型的司法機(jī)關(guān)——法院，也是以院長(zhǎng)（黨組書記）為首長(zhǎng)，以法院獨(dú)立而非法官獨(dú)立為基本制度安排，受行政邏輯支配的制度。而在檢察機(jī)關(guān)，則因檢察長(zhǎng)的決定權(quán)與指令權(quán)，體制上的一體化，而體現(xiàn)更為制度性的行政邏輯。因此，在中國(guó)目前的司法改革和司法建設(shè)中，要求根除“司法行政化”是不現(xiàn)實(shí)的；在實(shí)踐中，僅按照司法邏輯，即以司法官的親歷性、中立性、獨(dú)立性，以及個(gè)人判斷性和終局性來(lái)構(gòu)建司法制度和程序，以高素質(zhì)、高待遇、重權(quán)力、隆權(quán)威的西式精英化建設(shè)目標(biāo)來(lái)建設(shè)司法官隊(duì)伍，也是不現(xiàn)實(shí)的，是缺乏必要條件支持的。

與上述結(jié)構(gòu)、體制因素緊密相關(guān)的，是司法功能設(shè)定的非司法化和資源配置的有限性。在統(tǒng)合體制中，任何一個(gè)體制分支均需服從統(tǒng)一的目的并滿足保障該目的實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)基本要求。此種情況下，如果沒(méi)有對(duì)司法功能設(shè)置特別的保護(hù)措施，司法也將執(zhí)行“類行政”的功能并以“類行政”的方式運(yùn)行。近年對(duì)司法“服務(wù)中心”“服從大局”的強(qiáng)調(diào)，正是其體現(xiàn)。另一方面，司法資源配置的有限性常常使司法必須以行政方式聚合整體力量，以抗衡行政干預(yù)、社會(huì)不服等外部挑戰(zhàn)。

鑒于整體主義的治理方式及其行政邏輯，在員額制和分類管理上，就要承認(rèn)法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)既是入額司法官（少量不入額領(lǐng)導(dǎo)除外），是法院、檢察院行政事務(wù)的負(fù)責(zé)人，又是主持審判、檢察業(yè)務(wù)工作的院領(lǐng)導(dǎo)，是黨和國(guó)家安排在特定司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)該機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)和全面建設(shè)的“班長(zhǎng)”和“班子成員”，也是“那一級(jí)”的干部。對(duì)入額領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行辦案的減量是必要的。就要注意員額制和分類管理既要遵循自身規(guī)律，又要注意干部管理的可交流、可融通性；就要注意在此體制下，精英化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的有限性，國(guó)家雖然可以與時(shí)俱進(jìn)地改善司法官待遇和保障，但很難按照理想的專業(yè)主義要求設(shè)置員額制運(yùn)行條件，因此必須考慮有限條件的約束下如何建設(shè)司法。

另一方面，不能以整體主義的治理邏輯掩蓋司法活動(dòng)和司法建設(shè)應(yīng)遵循的基本規(guī)律。首先，遏制司法行政化，最基本的理由是“依法治國(guó)”。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的長(zhǎng)治久安，必須依法治國(guó)，建立法治國(guó)家和法治政府。為實(shí)現(xiàn)這些要求和價(jià)值，司法活動(dòng)須發(fā)揮關(guān)鍵作用。司法以法律的適用及其有效實(shí)施為目的，須保持自身的獨(dú)立性和權(quán)威，同時(shí)應(yīng)當(dāng)采取有別于行政而反映自身規(guī)律的工作方式和運(yùn)行機(jī)制。其次，遏制司法行政化，其重要性還在于，司法行政化的過(guò)度發(fā)展嚴(yán)重妨礙了司法功能。如前所述，以行政邏輯代替一切運(yùn)行機(jī)制，會(huì)使權(quán)力中的非行政分支難以有效運(yùn)作，因?yàn)檫@些分支，如立法與司法，各有其自身的運(yùn)行規(guī)律，都不宜以首長(zhǎng)負(fù)責(zé)、上命下從的行政方式運(yùn)作。司法行政化的過(guò)度發(fā)展，極大地?fù)p害了司法的判斷性、獨(dú)立性、中立性以及法律至上原則，已經(jīng)嚴(yán)重地妨礙了司法功能，妨礙了司法建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。最后，遏制司法行政化，其現(xiàn)實(shí)可能性在于，統(tǒng)合之下的分權(quán)運(yùn)行具有必要性和現(xiàn)實(shí)可能性。統(tǒng)合型體制的根本邏輯為行政邏輯，但統(tǒng)合之下，在技術(shù)層面，并不意味著沒(méi)有職能分化和相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的空間。當(dāng)然，統(tǒng)合體制中行政邏輯在不同權(quán)力分支均會(huì)發(fā)生作用。但是，為了保持各分支功能的有效性以及行為的基本合理性，行政邏輯必須被限制于一定的方式和范圍。否則，有統(tǒng)無(wú)分，權(quán)力運(yùn)行方式與權(quán)力性質(zhì)錯(cuò)位，其功能就不能有效實(shí)現(xiàn)，最終將會(huì)損害整個(gè)體制的功能。因此，在一定時(shí)期內(nèi)，我們雖不能根除司法行政化，但可以遏制其發(fā)展，盡力減弱其負(fù)面影響?！?2〕參見(jiàn)龍宗智、袁堅(jiān)：《深化改革背景下對(duì)司法行政化的遏制》，《法學(xué)研究》2014年第1期。

尤其應(yīng)注意的是，從十八大提出“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”“進(jìn)一步深化司法體制改革”以來(lái)，以司法責(zé)任制為核心的司法體制改革取得了重大成效，改革的“四梁八柱”已經(jīng)確立，司法行政化過(guò)度發(fā)展的弊端已經(jīng)獲得共識(shí)并已受到有效抑制。這種情況下，我們絕不能退回到司法行政化的老路。只能努力協(xié)調(diào)司法邏輯與行政邏輯的關(guān)系，承認(rèn)統(tǒng)合性機(jī)制的重要作用，加強(qiáng)司法權(quán)的監(jiān)督制約，同時(shí)堅(jiān)持基本的司法規(guī)律，遵循“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制。

堅(jiān)持司法責(zé)任制，就必然隨之推進(jìn)與之相適應(yīng)的司法官員額制和人員分類管理。因?yàn)?，沒(méi)有合格的司法主體，責(zé)任制就無(wú)法推行。員額制及人員分類管理是司法建設(shè)的普遍規(guī)律，是司法人員素質(zhì)的基本保障。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持改革方向，并在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上謀劃其完善措施，而不應(yīng)使改革半途而廢。

（三）人員分類管理，應(yīng)注意不同司法機(jī)關(guān)建設(shè)的自身規(guī)律

我國(guó)的公、檢、法、司機(jī)關(guān)被認(rèn)為是政法機(jī)關(guān)，統(tǒng)一接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。在刑事訴訟中，公、檢、法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約。法、檢兩院被認(rèn)為是司法機(jī)關(guān)，按統(tǒng)一的步驟，推行統(tǒng)一的司法改革舉措，鑒于我國(guó)法院、檢察院的緊密聯(lián)系和功能相似性，統(tǒng)一實(shí)施司法改革有其必要性。但在深化改革的過(guò)程中，應(yīng)適當(dāng)注意兩院的區(qū)別，反映不同司法權(quán)行使和不同司法機(jī)關(guān)建設(shè)的自身規(guī)律，從而實(shí)現(xiàn)制度的“精裝修”。

從功能上講，法院是適用法律處理案件的最終機(jī)關(guān)，需維系司法的判斷性、被動(dòng)性、中立性、獨(dú)立性和終局性，而檢察機(jī)關(guān)則是兼具上命下從及檢察一體的行政特性，在刑事訴訟、公益訴訟等訴訟中代表國(guó)家和社會(huì)，是法理上的當(dāng)事人，需積極主動(dòng)地維護(hù)法律秩序，因此兩院的建設(shè)規(guī)律應(yīng)當(dāng)有明顯區(qū)別。就人員分類管理而言，檢察機(jī)關(guān)在貫徹司法責(zé)任制的同時(shí)，需要維系上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及科層制結(jié)構(gòu)，而且為了發(fā)揮積極主動(dòng)維護(hù)法律秩序的作用，其人事制度應(yīng)更注意發(fā)揮激勵(lì)作用。因此，法官分級(jí)不宜過(guò)細(xì)，以體現(xiàn)法官的同等法律地位，而檢察官分級(jí)則可以考慮適當(dāng)細(xì)化，以更多的級(jí)別提升空間增強(qiáng)激勵(lì)作用，防止過(guò)早頂上級(jí)別待遇的“天花板”。

（四）補(bǔ)短板、強(qiáng)配套，在約束條件下，進(jìn)一步完善改革舉措

經(jīng)過(guò)前一輪司法改革的貫徹落實(shí)，員額制以及人員分類管理的“四梁八柱”已經(jīng)搭建起來(lái)，制度的主體框架業(yè)已具備。目前而言改革屬于制度“精裝修”的階段，主要是針對(duì)已有的制度進(jìn)行修正、完善，是對(duì)制度的進(jìn)一步改良。推進(jìn)員額制和人員分類管理，是近年來(lái)司法改革的重要舉措，雖然其實(shí)施中出現(xiàn)一系列矛盾，實(shí)施效果也不盡如人意，但由于此種措施適合司法責(zé)任制的要求，符合司法建設(shè)規(guī)律，因此不應(yīng)當(dāng)改弦易轍、重回老路，而應(yīng)當(dāng)注意協(xié)調(diào)司法邏輯與行政邏輯的矛盾，協(xié)調(diào)理想目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)條件的差距，抓住重點(diǎn)問(wèn)題，按照綜合配套改革的要求，補(bǔ)短板、強(qiáng)配套，完善改革舉措。

在這一過(guò)程中，檢討改革舉措，須充分考慮實(shí)際條件支持，否則“欲速而不達(dá)”，不能取得預(yù)期目標(biāo)。如果某些舉措脫離實(shí)際條件，在基本格局和措施不變的情況下，仍可以考慮作某些調(diào)整，以使新的制度能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)并取得良好效果。

根據(jù)調(diào)研情況，就員額制和人員分類管理改革，補(bǔ)短板、強(qiáng)配套，應(yīng)當(dāng)注意完善遴選和員額管理制度，保障員額制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)；應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮司法官后備人員需求，加強(qiáng)員額后備力量建設(shè)；應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制，解決入額后司法官責(zé)任心與積極性不足的問(wèn)題；應(yīng)當(dāng)注意解決領(lǐng)導(dǎo)干部過(guò)多占額妨礙司法一線力量充實(shí)等問(wèn)題。

四、完善員額遴選制度

（一）試行分類招錄、分別培養(yǎng)制度

司法官和司法輔助人員的來(lái)源渠道應(yīng)當(dāng)是不同的，只有單獨(dú)招錄或選舉司法官，才能有效保障司法官的質(zhì)量。因此，分類招錄制度體現(xiàn)了司法官和司法輔助人員產(chǎn)生的規(guī)律，也是各國(guó)的普遍做法。從當(dāng)前我國(guó)檢察官的遴選方式看，主要是將助理作為遴選對(duì)象，符合條件的助理人員都可以參加遴選，由此導(dǎo)致助理人員任職一定期限后基本都具備遴選檢察官的條件，逐年累積便形成了較大數(shù)量的等待入額群體。當(dāng)有員額空缺時(shí)往往一擁而上，爭(zhēng)搶?shí)徫?，但員額資源的有限性將使多數(shù)檢察官助理失望，從而影響其職業(yè)預(yù)期，進(jìn)而影響工作積極性及事業(yè)心。這種職業(yè)前景也會(huì)導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)招進(jìn)優(yōu)秀法律人才的預(yù)期落空，嚴(yán)重妨礙司法事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

有鑒于此，可以考慮根據(jù)有關(guān)文件分類招錄、分類培養(yǎng)和管理的精神，試行司法官助理與司法官后備人選分類招錄制度。操作上可以分為A、B兩類助理，A類助理作為司法官后備人員，以更嚴(yán)格的條件招錄，B類為職業(yè)司法官助理，招錄標(biāo)準(zhǔn)可比照第一類適當(dāng)降低。在培養(yǎng)上，實(shí)行有分有合，適當(dāng)分類培訓(xùn)，保證A類助理能夠經(jīng)過(guò)一段時(shí)間歷練和培養(yǎng)，合格者能夠入額。在正式入額前，還可以借鑒域外做法，實(shí)施候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)制度，逐步過(guò)渡到員額司法官。B類人員則安心地從事司法官助理業(yè)務(wù)，但為增強(qiáng)職業(yè)激勵(lì)，亦可在一定年限后，根據(jù)個(gè)人能力和表現(xiàn)情況允許少量入額。

不過(guò)，試行分類招錄制度，需要兼顧目前司法官助理入額的需要，采取一定的過(guò)渡性辦法，避免加劇目前的入額矛盾。推行方案，尚需充分調(diào)研論證。

（二）通過(guò)職前培訓(xùn)增強(qiáng)專業(yè)技能

2022年2月，中共中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部印發(fā)《關(guān)于建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中規(guī)定：“按照‘統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分系統(tǒng)實(shí)施’和‘先選后訓(xùn)’‘誰(shuí)選誰(shuí)訓(xùn)’要求，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、不同法律職業(yè)崗位、不同地區(qū)人才需求差異和法律職業(yè)用人部門需要等因素，堅(jiān)持聯(lián)系實(shí)際、分類指導(dǎo)、按需施教，有序有效組織實(shí)施職前培訓(xùn)工作，提高職前培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性。”因此，根據(jù)該規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)后續(xù)人員招錄、選拔過(guò)程中，可以結(jié)合具體崗位需要，對(duì)新招錄檢察人員采取針對(duì)性培養(yǎng)措施，在職前培訓(xùn)中加入跨專業(yè)課程。如公益訴訟部門新錄用人員可以在職前培訓(xùn)中加入自然科學(xué)一類的專業(yè)課程，拓展知識(shí)領(lǐng)域，增強(qiáng)專業(yè)技能，逐步解決檢察人員專業(yè)技能單一的問(wèn)題。

此外，對(duì)遴選任職后的檢察官也應(yīng)按照前引《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，實(shí)施更為全面、有效的繼續(xù)培訓(xùn)。通過(guò)拓展課程、定期培訓(xùn)，培養(yǎng)政治合格、業(yè)務(wù)精通、符合新時(shí)期檢察工作需要的“復(fù)合型”人才。

（三）完善初任遴選的考試方式

就初任遴選考試，針對(duì)前述考試設(shè)置不夠合理的問(wèn)題，可以考慮從以下兩個(gè)方面完善考試方式。

一是改革當(dāng)前的考試模式。初任遴選考試中考生仍可自由選擇刑事或民事試卷，并將其選擇的試卷作為評(píng)分的主要依據(jù)；同時(shí)未被選擇的試卷則設(shè)置為基礎(chǔ)試卷，其得分可不計(jì)入初任遴選的總分，但需要?jiǎng)澏ㄗ畹头謹(jǐn)?shù)線，只有達(dá)到最低分?jǐn)?shù)線才能進(jìn)入后續(xù)的考核、面試等環(huán)節(jié)。這種模式用以保證檢察人員的基本業(yè)務(wù)素質(zhì)，鼓勵(lì)其拓展知識(shí)面和技能，防止出現(xiàn)嚴(yán)重的“偏科”現(xiàn)象。

二是完善面試程序。將面試作為遴選的必經(jīng)環(huán)節(jié)，這也是其他國(guó)家司法官考試的普遍做法。如德國(guó)司法官面試，司法官選任委員會(huì)成員可能扮演律師、法院院長(zhǎng)或檢察官等角色，同時(shí)模擬日常工作可能遇到的情況，如開(kāi)庭審理過(guò)程中可能出現(xiàn)的情況，或者與同事合作中可能產(chǎn)生的問(wèn)題等。申請(qǐng)者須提出適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)辦法。通過(guò)這種場(chǎng)景對(duì)話，觀察、了解申請(qǐng)者是否具備處理實(shí)際問(wèn)題的工作能力?！?3〕［德］埃德加 · 伊塞爾曼：《德國(guó)的法官制度——以下薩克森州為例》，趙珺妮譯，高旭軍校，《德國(guó)研究》2003年第4期。而我國(guó)檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期看重書面作業(yè)的審查辦案能力，不利于檢察人員素質(zhì)的全面發(fā)展，因此有必要加強(qiáng)面試環(huán)節(jié)，促進(jìn)初任檢察官的表達(dá)能力、問(wèn)題處理能力及應(yīng)變能力提升。

（四）采取更為靈活的人才引進(jìn)的方式

《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見(jiàn)》提出，根據(jù)工作實(shí)際預(yù)留適當(dāng)數(shù)量的員額，從律師、法學(xué)專家中按程序公開(kāi)選拔法官、檢察官。但從實(shí)踐情況看，從資深律師、法學(xué)專家中引進(jìn)人才比較困難，即使引進(jìn)也不一定能留住。而且《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范法院、檢察院離任人員從事律師職業(yè)的意見(jiàn)》實(shí)施后，司法人員離職后從事律師職業(yè)受到更加嚴(yán)格的限制，律師、學(xué)者進(jìn)入司法機(jī)關(guān)的后顧之憂加重，此種引進(jìn)方式更難實(shí)施。然而，為充實(shí)司法力量、提高司法水平，司法機(jī)關(guān)不能僅滿足于年輕學(xué)生考試進(jìn)入，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，引進(jìn)高水平的法律人才，為此可以考慮更為靈活的引進(jìn)方式。一是結(jié)合中央安排的“雙千計(jì)劃”，從法學(xué)專家中為司法機(jī)關(guān)引進(jìn)一批兼職法官、檢察官。2019年9月，筆者隨中國(guó)刑事訴訟學(xué)者代表團(tuán)到德國(guó)明斯特大學(xué)參加學(xué)術(shù)研討會(huì)，在當(dāng)?shù)胤ㄔ号月?tīng)了明斯特大學(xué)法學(xué)院黑格曼斯教授作為兼職法官主持的庭審，而后又進(jìn)行了座談。黑格曼斯教授稱，在德國(guó)，法官如有空額，法學(xué)教授可以申請(qǐng)擔(dān)任兼職法官，每月津貼250歐元，這是象征性的——教授擔(dān)任法官，是為了獲得司法經(jīng)驗(yàn)，也是盡其服務(wù)社會(huì)的責(zé)任，同時(shí)這也是一種社會(huì)榮譽(yù)。二是實(shí)行定期聘用制，在有限時(shí)間內(nèi)引進(jìn)人才。如在法國(guó)，可以通過(guò)定期方式遴選補(bǔ)充法官。補(bǔ)充法官與終身法官的區(qū)別在于，他們是階段性地而不是終身地從事法官職業(yè)。通常的路徑是允許一些公務(wù)員（教授、國(guó)家行政學(xué)院遴選的在職人員）調(diào)往第一審級(jí)和第二審級(jí)法院（大審法院和上訴法院）從事法官工作，任期5年，不得連任。另一種是最高法院還可以遴選“能力和職業(yè)特別適合從事司法工作的人”作為執(zhí)行特別任務(wù)的法官和檢察官，任期5年，不得連任。但對(duì)遴選為最高法院的法官、檢察官，設(shè)置了較高標(biāo)準(zhǔn)，要求原職業(yè)工作經(jīng)歷滿25年?！?4〕參見(jiàn)劉新魁：《法國(guó)司法官制度的特點(diǎn)及啟示》，《中國(guó)法學(xué)》2002年第5期。德國(guó)聯(lián)邦專利法院也有類似定期聘用法官的模式。〔15〕參見(jiàn)趙慶泠：《德國(guó)聯(lián)邦專利法院及其技術(shù)法官制度》，《專利師》2014年第19期。

借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)法律人才的引進(jìn)既可以采用兼職制，也可以設(shè)置三至五年的全職短期聘用制（期滿后允許續(xù)聘）。尤其是在專業(yè)性較強(qiáng)的司法領(lǐng)域，如環(huán)境資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融和公益訴訟等，可以采用上述一種或兩種方式引進(jìn)高層次法律人才。兼職者可不占司法官員額，但聘任者在聘任期內(nèi)應(yīng)占員額。同時(shí)，根據(jù)情況合理解決其待遇問(wèn)題——由于這些兼職或聘用的法律人才并不是為追求待遇而進(jìn)入司法機(jī)關(guān)，且已有生活保障，因此待遇問(wèn)題不難解決。如對(duì)兼職司法官，學(xué)習(xí)德國(guó)“象征性的”補(bǔ)貼亦無(wú)不可。解除兼職或聘任后，亦應(yīng)受到一定期限的禁業(yè)限制?？紤]制度的可行性和實(shí)效性，亦需適當(dāng)?shù)亟⑴c之配套的激勵(lì)機(jī)制?？梢砸揽课覈?guó)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各方面能夠高度協(xié)調(diào)配合的制度優(yōu)勢(shì)，由中央政法委安排并協(xié)調(diào)教育部，凡是到司法機(jī)關(guān)兼職或被聘用的學(xué)者與律師，享有一定的學(xué)術(shù)或執(zhí)業(yè)優(yōu)待，如職稱評(píng)審、擔(dān)任協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)職務(wù)等。

（五）調(diào)整完善逐級(jí)遴選制度

加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，著眼司法機(jī)關(guān)未來(lái)，應(yīng)當(dāng)保障有足夠的優(yōu)秀人才愿意進(jìn)入司法機(jī)關(guān)，愿意留在司法崗位。但如前所述，因現(xiàn)實(shí)條件等限制，檢察官一般在基層入額，逐級(jí)遴選的制度實(shí)際無(wú)法有效運(yùn)行。為防止人才流失，充實(shí)司法后備人才，應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整完善這一制度。

1.調(diào)整完善的理由?；鶎尤腩~及逐級(jí)遴選在缺乏現(xiàn)實(shí)條件支持的情況下，好看不好用。從調(diào)研情況來(lái)看，無(wú)論是法院還是檢察院，一致反映，目前的待遇、條件、工作壓力、職業(yè)前景難以吸納足夠的優(yōu)秀法律后備人才到基層法院、檢察院，而招錄到設(shè)區(qū)的市以上的檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任助理后，再到基層入額，打破了這些檢察人員在上級(jí)機(jī)關(guān)任職的預(yù)期，且生活上有困難，職業(yè)前景不明朗，因此普遍存在畏難情緒。這就使法、檢兩院的司法官助理工作出現(xiàn)職業(yè)意愿乃至職業(yè)責(zé)任心的搖擺，招錄優(yōu)秀后備人才也越來(lái)越難，出現(xiàn)招錄崗位報(bào)考比例大幅低于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的普遍現(xiàn)象。

不能否認(rèn)，基層入額及逐級(jí)遴選制度設(shè)置的初衷，是保證上級(jí)院司法官的質(zhì)量，因?yàn)樯霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)或監(jiān)督、指導(dǎo)下級(jí)，應(yīng)當(dāng)保障上級(jí)院司法官具有足夠的經(jīng)驗(yàn)和能力。因此從制度本身看，是符合司法建設(shè)規(guī)律的，也符合大陸法系國(guó)家和地區(qū)司法建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。然而，目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件難以解決基層入額面臨的生活上的諸多困難，難以維持基層入額后到上級(jí)機(jī)關(guān)的渠道暢通，因此司法官助理視基層入額為“畏途”。而且從逐級(jí)遴選的實(shí)際情況看，在下級(jí)院工作的一些優(yōu)秀的檢察官往往被“截留”，比如擔(dān)任部門負(fù)責(zé)人或院領(lǐng)導(dǎo)，而愿意報(bào)名參加上級(jí)院遴選的檢察官不一定是比較優(yōu)秀的檢察官。如果機(jī)械執(zhí)行相關(guān)制度，將可能嚴(yán)重影響隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量及司法事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.調(diào)整完善的方案。一是避免機(jī)械執(zhí)行《檢察官法》第17條，在符合上級(jí)院檢察官必備基層工作經(jīng)驗(yàn)這一立法原意的情況下，采取一些比較靈活的執(zhí)行方式。如對(duì)部分上級(jí)院檢察官助理，實(shí)行“戴帽任職”。即上級(jí)院檢察官助理到基層院，可以帶員額指標(biāo)遴選入額，也可以臨時(shí)占用下級(jí)院?jiǎn)T額指標(biāo)入額，工作一定期限后，如無(wú)相關(guān)文件所規(guī)定的特殊情況，即調(diào)回上級(jí)院，從而使上級(jí)院的檢察官助理有合理職業(yè)預(yù)期，增加入額動(dòng)力。此外，鑒于法律要求是“一般”到基層人民檢察院任職，可以根據(jù)檢察官助理的個(gè)人情況以及上級(jí)院工作的特殊需要，確定一定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)有基層檢察工作經(jīng)歷的檢察官助理允許其直接在市級(jí)院入額。但需設(shè)定比例，不得突破“一般”與“特殊”的比例關(guān)系。二是省院以上的檢察官助理到基層入額并工作一定時(shí)限后，可以直接調(diào)回原機(jī)關(guān)，不必經(jīng)逐級(jí)選拔。三是設(shè)置逐級(jí)遴選人才庫(kù)，增強(qiáng)定向選擇、主動(dòng)選擇。按照目前制度，上級(jí)院檢察官員額空缺需要從下級(jí)選拔，即出現(xiàn)用人缺口之后發(fā)布公告并啟動(dòng)遴選程序，然后根據(jù)報(bào)名情況進(jìn)行遴選。此種做法使上級(jí)院的遴選具有一定的被動(dòng)性和偶然性。為提高遴選質(zhì)量，可于上級(jí)院政治部門建立后備人才庫(kù)，平時(shí)即掌握下級(jí)院的檢察官情況，了解檢察官的家庭情況及上調(diào)意愿，出現(xiàn)空缺時(shí)，將報(bào)名參選與邀請(qǐng)參選相結(jié)合，共同進(jìn)行比選競(jìng)爭(zhēng)，盡量保證優(yōu)秀下級(jí)院檢察官入選，同時(shí)也可以提高遴選工作的及時(shí)性。

（六）在領(lǐng)導(dǎo)干部中實(shí)行員額資源合理配置，探討新的配置方案

與域外法院、檢察院相比，我國(guó)司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)多是一個(gè)突出特點(diǎn)。但在我國(guó)目前體制下，要求減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)并不現(xiàn)實(shí)，而且會(huì)妨礙科層激勵(lì)作用。因此，相對(duì)合理的辦法，一是適當(dāng)調(diào)整增加員額，尤其是在辦案資源緊張的單位，以保障一線辦案需求。員額資源以省為單位動(dòng)態(tài)調(diào)整，保持總體平衡。二是鑒于我國(guó)司法機(jī)關(guān)自身承擔(dān)大量行政事務(wù)，可以考慮改革現(xiàn)行制度，設(shè)置專管行政工作而不辦案、不進(jìn)入員額、也不擔(dān)司法責(zé)任的副職。根據(jù)現(xiàn)行《法官法》和《檢察官法》，法院副院長(zhǎng)、檢察院副檢察長(zhǎng)均屬法官、檢察官，除履行審判、檢察職責(zé)外，“還應(yīng)當(dāng)履行與其職務(wù)相適應(yīng)的職責(zé)”，即實(shí)行院領(lǐng)導(dǎo)兼管行政事務(wù)的制度。而設(shè)置專管行政工作不入額的副職的意義有三：其一，適應(yīng)我國(guó)司法機(jī)關(guān)實(shí)際實(shí)行的“大行政事務(wù)模式”的需求。我國(guó)法院、檢察院不僅要管理與審判、檢察業(yè)務(wù)相關(guān)的行政事務(wù)，而且要組織領(lǐng)導(dǎo)本單位人員參加“中心工作”，還要管理本單位的辦公條件、文化建設(shè)及其運(yùn)行等行政事務(wù)，設(shè)置行政副職專管行政業(yè)務(wù)，可以促進(jìn)管理的專門化和有效性。其二，可以減少員額資源占用，促進(jìn)入額領(lǐng)導(dǎo)干部專管業(yè)務(wù)，直接辦案。其三，可以為本院綜合部門、行政機(jī)構(gòu)的同志拓展發(fā)展空間，鼓勵(lì)他們安心本職工作。此外，從國(guó)外的情況看，司法機(jī)關(guān)除了設(shè)置主持院務(wù)的首長(zhǎng)外，設(shè)置一名事務(wù)總管協(xié)助其專管行政事務(wù)，也是比較普遍的做法，即使這些國(guó)家司法機(jī)關(guān)的行政事務(wù)大大少于我國(guó)司法機(jī)關(guān)。不過(guò)，要實(shí)行這一制度，需要修改《法官法》《檢察官法》，允許設(shè)置行政事務(wù)副職。而在未修改前，亦可在現(xiàn)行司法干部制度框架內(nèi)，考慮設(shè)置此種副職，不過(guò)職務(wù)名稱不能稱“副院長(zhǎng)”“副檢察長(zhǎng)”，以免違背法律規(guī)定。

此外，在中層機(jī)構(gòu)也可以考慮參照上述做法，設(shè)置行政副職。根據(jù)調(diào)研，因員額資源緊張，目前有的基層檢察院的業(yè)務(wù)部門副職已配置未入額的檢察官助理。在一些人員較多、業(yè)務(wù)量大的業(yè)務(wù)部門，配置未入額副職協(xié)助正職專管行政事務(wù)有一定的必要性和可行性，而且這樣做有利于檢察官后備干部的培養(yǎng)。

另一個(gè)可以論證的改革措施是突破目前制度框架，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)實(shí)行檢察官身份與員額崗位相對(duì)分離制度。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，檢察官是一項(xiàng)法律（司法）職務(wù)，是一種身份，而檢察官員額則是一個(gè)配置于檢察署的工作崗位，二者是相對(duì)分離的，獲得檢察官身份的官員調(diào)離其工作崗位，從事司法行政事務(wù)，并不導(dǎo)致其法律職務(wù)和檢察官待遇的改變。〔16〕萬(wàn)毅、楊炯：《臺(tái)灣地區(qū)檢察官員額配置與“入額”標(biāo)準(zhǔn)》，《檢察日?qǐng)?bào)》2016年8月16日?！度毡痉▌?wù)省設(shè)置法》附則第17條規(guī)定，法務(wù)省職員，除其中檢察廳本身的職員外，仍可以臨時(shí)以檢察官充當(dāng)。因此，有相當(dāng)數(shù)量的檢察官，在法務(wù)省本部和其直屬外局，即公安調(diào)查廳或其分支機(jī)構(gòu)以及附屬機(jī)關(guān)擔(dān)任職務(wù)，專門從事司法行政工作。〔17〕［日］伊藤榮樹：《日本檢察廳法逐條解釋》，徐益初、林青譯，中國(guó)檢察出版社1990年版，第35頁(yè)。多年來(lái)，日本法務(wù)省的中堅(jiān)力量即為檢察官。借鑒域外做法，對(duì)于入額檢察官可以控制適當(dāng)比例，允許其保留檢察官身份的情況下調(diào)離辦案崗位從事司法行政事務(wù)，以此空出的員額崗位可以緩解員額資源的緊張狀況，同時(shí)維系司法行政人員的高素質(zhì)，在一定程度上解決這些人員的發(fā)展前途問(wèn)題。此外，對(duì)于已經(jīng)具備檢察官身份的院領(lǐng)導(dǎo)，一旦不分管辦案，也應(yīng)退出員額崗位，在不占用員額指標(biāo)的同時(shí)保留檢察官身份和待遇。不過(guò)，也須限制比例，避免檢察官身份泛化。當(dāng)然，這一舉措突破了原改革方案中入額必辦案的制度，需對(duì)其利弊包括資源支持問(wèn)題充分論證后才考慮實(shí)施。

五、完善員額管理制度

（一）堅(jiān)持檢察官責(zé)任制，推動(dòng)員額制實(shí)施中的權(quán)、責(zé)導(dǎo)向而非待遇—利益導(dǎo)向

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，檢察人員的入額要求往往較之法官更為強(qiáng)烈。一個(gè)重要原因是入額法官辦案壓力大、責(zé)任重，因此，權(quán)、責(zé)、利基本統(tǒng)一；在檢察機(jī)關(guān)，入額檢察官的辦案壓力常常不像法官那樣大，工作責(zé)任往往也不如法官實(shí)，但入額后地位和待遇與法官相同，因此，檢察人員更希望能入額——無(wú)論自己是否具備必要條件。因此，在員額制管理上，容易出現(xiàn)待遇—利益導(dǎo)向而非權(quán)、責(zé)導(dǎo)向，有的入額檢察官入額后缺乏壓力感，也缺乏責(zé)任意識(shí)。而且由于近期檢察機(jī)關(guān)的行政化傾向又有回潮，使檢察官權(quán)力、責(zé)任有進(jìn)一步虛化的傾向，這種權(quán)、責(zé)與利益不平衡的現(xiàn)象可能進(jìn)一步加劇。

鑒于上述情況，完善員額管理制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步堅(jiān)持檢察官責(zé)任制，落實(shí)檢察官的辦案責(zé)任。首先，檢察官權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善和明確，使檢察官的權(quán)力和責(zé)任清楚明晰，防止監(jiān)督管理權(quán)隨意侵入檢察官權(quán)力范圍。在此基礎(chǔ)上落實(shí)檢察官責(zé)任，建立、完善以責(zé)任倒逼提高司法質(zhì)效的機(jī)制。其次，充實(shí)檢察官辦案內(nèi)容和責(zé)任。員額制實(shí)施本來(lái)就是根據(jù)工作任務(wù)配置員額，其基本要求應(yīng)當(dāng)是“以案定額”。檢察機(jī)關(guān)歷來(lái)是“以崗定額”為主，要隨著職能框架的穩(wěn)定和工作制度的逐步成熟，過(guò)渡到“以案定額”為主、“以崗定額”為輔。只有保證員額檢察官的工作任務(wù)量大責(zé)重，使入額檢察官都能感受到這種工作壓力，才能使權(quán)、責(zé)、利相對(duì)平衡，從而緩解員額資源的緊張，更重要的是實(shí)現(xiàn)通過(guò)員額制保障司法責(zé)任制貫徹的改革意旨。

（二）健全動(dòng)態(tài)管理制度與考核程序

制度運(yùn)行初期可適當(dāng)增加員額“流動(dòng)性”。動(dòng)態(tài)管理，這里是指員額隊(duì)伍的流動(dòng)管理，根據(jù)合理的標(biāo)準(zhǔn)，有進(jìn)有出，保持隊(duì)伍的活力和員額檢察官的質(zhì)量。員額的流動(dòng)性與穩(wěn)定性是一對(duì)矛盾，司法員額的穩(wěn)定性是司法官職業(yè)保障制度的要求，因此，員額流動(dòng)不宜過(guò)大。但我國(guó)目前處于司法體制綜合配套改革中，司法官員額的管理可根據(jù)目前的實(shí)際情況適當(dāng)加大員額流動(dòng)性，防止員額制中的“過(guò)穩(wěn)態(tài)”產(chǎn)生。理由主要有三。一是我國(guó)初行員額制，制度尚不成熟，可調(diào)整性較大，這與制度成熟后更加強(qiáng)調(diào)制度的穩(wěn)定性以保障制度運(yùn)行的可預(yù)期性有區(qū)別。隨著制度調(diào)整，也允許一定幅度的入額人員調(diào)整。二是在初次入額時(shí)，有許多難以解決的矛盾，如職位、資歷與能力、工作需要的矛盾，年輕業(yè)務(wù)骨干難以入額的矛盾等等，部分員額檢察官仍屬“照顧入額”。在工作一段時(shí)間后，出現(xiàn)不適應(yīng)的情況，需要作出人員調(diào)整。三是考評(píng)難、員額退出難的情況普遍存在，退出機(jī)制未能有效發(fā)揮作用。如根據(jù)前述S省的數(shù)據(jù)來(lái)看，該省三千六百多名員額檢察官，從2016年至2021年，因工作不勝任退出員額的僅15人。

嚴(yán)格執(zhí)行員額退出制度。中央關(guān)于員額制改革的相關(guān)文件及其執(zhí)行文件，已經(jīng)明確了員額“進(jìn)出”的原則和基本要求，最高人民檢察院又于2019年10月制定了《人民檢察院檢察官員額退出辦法》，進(jìn)一步明確了退出員額的各種情形及具體要求，完善了相關(guān)程序。目前的主要問(wèn)題是如何嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，做到“該退即退”，防止制度空轉(zhuǎn)。

加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理的基本措施是合理、有效實(shí)施員額檢察官考評(píng)，且將考評(píng)與員額動(dòng)態(tài)管理結(jié)合起來(lái)。最高人民檢察院于2021年頒布《檢察人員考核工作指引》，與分類管理相適應(yīng)，明確了對(duì)檢察人員實(shí)行“分級(jí)分類考核”的基本方法，將檢察人員考核與干部考核、公務(wù)員考核相結(jié)合，明確了考核指標(biāo)及方法設(shè)定的原則，要求將檢察人員考核結(jié)果作為“績(jī)效獎(jiǎng)金分配、評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)職級(jí)晉升、交流任職、檢察官等級(jí)升降、退出員額的重要依據(jù)”。該指引已將考核與員額退出結(jié)合起來(lái)，是實(shí)施員額動(dòng)態(tài)管理的重要依據(jù)，需要認(rèn)真遵照?qǐng)?zhí)行。同時(shí)，檢察官晉級(jí)亦需嚴(yán)格考核，切實(shí)發(fā)揮考核對(duì)檢察官等級(jí)升降的決定作用。應(yīng)當(dāng)按照該指引，加強(qiáng)對(duì)檢察官辦案業(yè)績(jī)的考核，改善具體的指標(biāo)設(shè)定和考核方法，避免晉級(jí)考核簡(jiǎn)單隨意，流于形式。進(jìn)而倒逼檢察官不斷學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)自我提升，避免崗位固定產(chǎn)生的封閉、停滯和“躺平”。

然而，從員額制實(shí)施和動(dòng)態(tài)管理的角度，就該文件的執(zhí)行也要注意以下幾個(gè)問(wèn)題。

一是要防止過(guò)度考核加劇司法行政化，回到改革前的老路上。該指引基本精神是強(qiáng)化考核、細(xì)化考核，這必然會(huì)強(qiáng)調(diào)行政領(lǐng)導(dǎo)的作用。文件要求：“檢察官辦案組成員主要由部門負(fù)責(zé)人或主辦檢察官進(jìn)行評(píng)價(jià)。檢察輔助人員主要由部門負(fù)責(zé)人或相關(guān)檢察官進(jìn)行評(píng)價(jià)。檢察官對(duì)檢察輔助人員的考核等次有一定建議權(quán)。”“部門負(fù)責(zé)人對(duì)本部門檢察人員進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。”這種以行政關(guān)系為基礎(chǔ)的考核，極易影響辦案機(jī)制，損害檢察官辦案責(zé)任制。這是在執(zhí)行中需要警惕的。

二是要防止強(qiáng)化細(xì)化考核背離司法規(guī)律和檢察規(guī)律。文件雖然原則上要求按照“簡(jiǎn)便易行”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置考核指標(biāo)和規(guī)則，但又具體要求任務(wù)分解，量化計(jì)分，實(shí)行“逐月累計(jì)計(jì)分、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)排名”，采取“一月一分析”“一季一報(bào)告”“半年一評(píng)估”“年度總考核”的方式，勢(shì)必導(dǎo)致工作圍繞指標(biāo)轉(zhuǎn)，形成考核指標(biāo)導(dǎo)向而非司法公正與效率導(dǎo)向——雖然指標(biāo)也可能在一定程度上反映公正與效率，但司法案件的復(fù)雜情況是很難以量化指標(biāo)簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)的。而且考核頻率也要適當(dāng)把握。日本設(shè)立專門的檢察官合格審查會(huì)，每三年對(duì)檢察官是否合格進(jìn)行審查，對(duì)檢察官的考核內(nèi)容包括工作成績(jī)、工作能力、性格和工作適應(yīng)性?！?8〕王欣、黃永茂：《國(guó)外檢察官考核考評(píng)制度之比較及啟示》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第2期?？己说闹芷谙啾容^長(zhǎng)，不至于頻繁地對(duì)檢察官業(yè)務(wù)活動(dòng)形成干擾。我國(guó)檢察官考核雖然還不能如此簡(jiǎn)化，但過(guò)于頻繁的考核不符合檢察規(guī)律，在實(shí)施中應(yīng)當(dāng)注意。

三是要注意考核成果的使用應(yīng)維系員額檢察官的主體性和榮譽(yù)感，有利于員額檢察官素質(zhì)提升，避免功利化傾向?？己私Y(jié)果與評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、晉升降級(jí)及員額退出等掛鉤是必要的，而且應(yīng)適當(dāng)突出員額檢察官素質(zhì)能力考評(píng)，保障退出機(jī)制的有效實(shí)施。但文件要求考核結(jié)果的掛鉤項(xiàng)目比較廣泛，包括作為績(jī)效獎(jiǎng)金分配的重要依據(jù)。而作為獎(jiǎng)金分配“依據(jù)的依據(jù)”，則是文件所主張的累計(jì)計(jì)分制度。在執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)防止以累計(jì)計(jì)分考核為基礎(chǔ)的績(jī)效獎(jiǎng)金分配制度過(guò)度實(shí)施，形成某種利益導(dǎo)向。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在前期的改革中，有的法院、檢察院將全部工作的優(yōu)劣包括工作中的瑕疵等均計(jì)分并折算績(jī)效獎(jiǎng)金，損害了司法官的尊榮感，出現(xiàn)了某種程度的考核庸俗化傾向。〔19〕參見(jiàn)龍宗智：《試論建立健全司法績(jī)效考核制度》，《政法論壇》2018年第4期。這是在當(dāng)前實(shí)施考核中應(yīng)當(dāng)防止的。

（三）加強(qiáng)法官、檢察官交流

前文已有比較，員額檢察官的業(yè)務(wù)量較之法官相對(duì)較少，辦案壓力相對(duì)較輕。這種情況一方面在資源配置上顯得有失平衡，另一方面也容易導(dǎo)致檢察人員因利益關(guān)系而爭(zhēng)取員額，此外，還因久居一崗可能產(chǎn)生業(yè)務(wù)惰性。鑒于我國(guó)法、檢的司法官員管理上具有基本一致性，而且因管理關(guān)系而具有調(diào)配便利性，有必要加大法官、檢察官任職交流力度。通過(guò)進(jìn)一步強(qiáng)化和完善相關(guān)制度，在法院、檢察院的各個(gè)層級(jí)，在普通法官、檢察官，中層領(lǐng)導(dǎo)，以及院領(lǐng)導(dǎo)的各個(gè)層面，定期實(shí)行人員交流和崗位互換。這種交流可以實(shí)行交流后固定任職，也可以實(shí)行設(shè)定期限的交流任職。崗位互換可以拓寬視野、拓展能力，通過(guò)接受新的挑戰(zhàn)而克服職業(yè)倦怠感。而且經(jīng)過(guò)多崗位鍛煉、多角度學(xué)習(xí)實(shí)踐，還有助于提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、把握全局的能力，培養(yǎng)司法業(yè)務(wù)骨干和領(lǐng)導(dǎo)干部。

六、研究實(shí)行候補(bǔ)檢察官、見(jiàn)習(xí)檢察官制度

為了實(shí)行分類招錄制度，拓展檢察后備人才的發(fā)展空間，同時(shí)保障員額檢察官培養(yǎng)質(zhì)量，可以借鑒域外檢察官見(jiàn)習(xí)、候補(bǔ)制度，改變我國(guó)單一員額制，實(shí)行實(shí)任檢察官、候補(bǔ)檢察官與見(jiàn)習(xí)檢察官并存的多元檢察官制度。

（一）域外司法官候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)制度

我國(guó)檢察制度構(gòu)建的技術(shù)層面接近大陸法系，因此，就大陸法系主要國(guó)家和地區(qū)的檢察官候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)制度作一介紹，以供借鑒。

1.德國(guó)的候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)司法官制度。在德國(guó)，法律職業(yè)人員需要經(jīng)過(guò)大學(xué)四年的法律理論學(xué)習(xí)，然后通過(guò)第一次國(guó)家考試，接下來(lái)則需要在法院、檢察院以及律師事務(wù)所等進(jìn)行為期兩年的實(shí)習(xí)，實(shí)習(xí)期滿后方可參加第二次國(guó)家考試。此時(shí)，通過(guò)考試者自動(dòng)具有“候補(bǔ)高級(jí)官員”（Assessor）頭銜，可以申請(qǐng)作為法官、檢察官?！?0〕魏武：《法德檢察制度》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第263頁(yè)。而欲獲得實(shí)授職務(wù)，他們還需要根據(jù)法院發(fā)布的人員空缺情況提出擔(dān)任司法官的申請(qǐng)，并再次參加各州司法部和州法院負(fù)責(zé)的考試。通過(guò)上述程序，如果一名法律人員被任命為法官或檢察官，那么他最初只取得見(jiàn)習(xí)法官（judge on probation）的地位，這通常要持續(xù)3年?！?1〕關(guān)毅：《德國(guó)模式的法官成長(zhǎng)之路》，《法律適用》2008年第5期。見(jiàn)習(xí)法官享有獨(dú)立且不受限制的辦案權(quán)限，同時(shí)主管部門會(huì)定期對(duì)見(jiàn)習(xí)人員考核評(píng)估并對(duì)其辦理的每一個(gè)案件進(jìn)行鑒定?？梢栽诓徽鞯闷浔救送獾那闆r下將其調(diào)任，并且司法部有權(quán)決定他是要從事法官職務(wù)還是檢察官職務(wù)。這些將來(lái)的法官在此期間都需要既從事法官職務(wù)一段時(shí)間，又需要從事檢察官職務(wù)一段時(shí)間。在試用期的第6個(gè)月、第8個(gè)月、第12個(gè)月、第24個(gè)月，如果發(fā)現(xiàn)試用法官不能勝任法官工作，法官評(píng)定委員會(huì)可以提出解除任命。試用法官最遲在任職滿五年之時(shí)，應(yīng)當(dāng)被任命為終身法官和檢察官。此外，德國(guó)也因?yàn)榉▽W(xué)教育養(yǎng)成與相同的考選機(jī)制，法官與檢察官的職位可以隨時(shí)互調(diào)。因此，德國(guó)的司法官培養(yǎng)都是遵循相同的路徑和模式?！?2〕王葆蒔、趙冠男：《德國(guó)司法責(zé)任制度研究》，武漢大學(xué)出版社2018年版，第12頁(yè)。

2.日本的司法研修、候補(bǔ)法官和副檢事制度。在日本，成為法官、檢察官、律師首先需要通過(guò)國(guó)家司法考試，取得“法曹”資格，此后才能從事法官、檢察官或律師職業(yè)?！?3〕何東：《日本司法改革的最前沿——日本新司法考試制度及法科大學(xué)院述評(píng)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2008年第8期。日本司法考試被認(rèn)為是最嚴(yán)格的考試，每年通過(guò)率在2%上下。司法考試通過(guò)者還必須作為司法修習(xí)生經(jīng)過(guò)一年半的司法研修所的帶薪學(xué)習(xí)，薪水標(biāo)準(zhǔn)大致相當(dāng)于同齡公務(wù)員?！?4〕參見(jiàn)裘索：《日本國(guó)檢察制度》，商務(wù)印書館2003年版，第36頁(yè)。完成研修后申請(qǐng)法官資格的，需要先到地方法院擔(dān)任10年的判事補(bǔ)，即候補(bǔ)法官。候補(bǔ)期間又具體包括兩個(gè)階段：前5年主要是協(xié)助法官?gòu)氖聦徟休o助性工作，不能獨(dú)立審理案件，更不能擔(dān)任合議庭的審判長(zhǎng)；后5年主要是在主審法官的指導(dǎo)下辦理相對(duì)簡(jiǎn)單的案件，但是仍然不能擔(dān)任合議庭的審判長(zhǎng)。10年的判事補(bǔ)經(jīng)歷結(jié)束后，可以提出擔(dān)任法官的申請(qǐng)?！?5〕余淼、胡夏冰：《日本法官選任制度及啟示》，《人民法院報(bào)》2014年12月12日。此外，根據(jù)日本《檢察廳法》第18條〔26〕日本《檢察廳法》第18條第1款規(guī)定：“二級(jí)檢察官的任命及敘級(jí)，應(yīng)就有下列資格之一者行之。一、司法修習(xí)生修習(xí)結(jié)業(yè)者；二、曾任審判官的職務(wù)者；三、曾在政令規(guī)定的大學(xué)任法學(xué)教授或副教授職務(wù)三年以上者。”第2款規(guī)定：“副檢事可以不拘前款規(guī)定，從符合下列各項(xiàng)情形之一，并經(jīng)過(guò)政令規(guī)定的審查會(huì)銓選者當(dāng)中，任命之。一、法院法［昭和22年（公元1947年）法律第59號(hào)］第66條第1款的考試合格者；二、曾任政令規(guī)定的二級(jí)官吏和其他公務(wù)員職務(wù)三年以上者?！蓖白ⅲ?7］，第79頁(yè)。的規(guī)定，正式檢察官之外還設(shè)置有長(zhǎng)期的、固定類型的候補(bǔ)檢察官——副檢事，檢事與副檢事組成并行結(jié)構(gòu)，同屬于檢察機(jī)關(guān)的重要辦案力量。滿足一定的條件以后，副檢事也可以通過(guò)考試進(jìn)入正式的司法官序列。

3.法國(guó)的司法學(xué)員——見(jiàn)習(xí)司法官制度。法國(guó)亦實(shí)行司法官統(tǒng)一培養(yǎng)模式。司法官的遴選，主要渠道是參加國(guó)家司法官學(xué)院會(huì)考或身份遴選（會(huì)考有不同的方式），通過(guò)者成為司法學(xué)員。然后必須在國(guó)家司法官學(xué)院進(jìn)行為期31個(gè)月的培訓(xùn)，結(jié)束后由評(píng)議委員會(huì)進(jìn)行評(píng)議，根據(jù)每一個(gè)學(xué)員的能力提出任職建議。法國(guó)司法學(xué)員類似見(jiàn)習(xí)司法官。根據(jù)相關(guān)條例，他們已屬于司法團(tuán)體，享有司法人員的豁免并承擔(dān)相同的義務(wù)，并作出將從事至少10年司法官職業(yè)的保證。享受工資待遇，其學(xué)習(xí)期間計(jì)入工作年限，享有帶薪休假和社會(huì)保險(xiǎn)。司法學(xué)員在司法官領(lǐng)導(dǎo)下參加司法活動(dòng)，但不能被授予署名權(quán)。可以參加預(yù)審法官的預(yù)審、檢察官的公務(wù)活動(dòng)等。此外，法國(guó)還針對(duì)特定人員，如律師、訴狀代理人、書記官、法學(xué)教授等，實(shí)行不經(jīng)統(tǒng)一考試及司法學(xué)員培養(yǎng)的直接遴選制度，是司法官遴選的一種輔助方式?！?7〕同前注［20］，第135-136頁(yè)。

4.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的候補(bǔ)、試署檢察官制度。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，成為法官、檢察官首先需要參加司法考試，考試通過(guò)者還須至司法官訓(xùn)練所再接受為期兩年的培訓(xùn)，畢業(yè)并獲得考試及格證書才能被分配至各地任職。此后，初任法官、檢察官還需要經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間的培養(yǎng)過(guò)程，其中主要包括候補(bǔ)、試署、實(shí)授三個(gè)階段?！?8〕萬(wàn)毅：《臺(tái)灣地區(qū)檢察制度》，中國(guó)檢察出版社2011年版，第6頁(yè)。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)“司法人員人事條例”第10條規(guī)定：“依前條第一項(xiàng)第一款之規(guī)定派充為法官、檢察官者，為候補(bǔ)法官、檢察官，候補(bǔ)期間為五年。前項(xiàng)候補(bǔ)法官、檢察官候補(bǔ)期滿成績(jī)審查及格者，為試署法官、檢察官，試署期間為一年?！?候補(bǔ)、試署期滿時(shí)，主管部門需要將候補(bǔ)人員、試署人員分別陳報(bào)“司法院”或“法務(wù)部”，對(duì)其品德操守、敬業(yè)精神及辦案情況進(jìn)行審查。其中，候補(bǔ)人員只有審查及格后，才能進(jìn)行試署，即成為一名實(shí)習(xí)法官或檢察官，而審查不及格者，則需要延長(zhǎng)候補(bǔ)期一年，期間繼續(xù)擔(dān)任候補(bǔ)司法官。對(duì)于試署的人員，只有試署期滿并審查及格者，才予以實(shí)授，即成為正式法官或檢察官；不及格者，需要延長(zhǎng)試署期間六個(gè)月。因候補(bǔ)、試署不及格而被延長(zhǎng)相關(guān)期間的人員，第二次審查時(shí)仍不及格的，則停止其候補(bǔ)、試署，并予以解職。

域外實(shí)行司法官的候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)制度，主要是考慮經(jīng)過(guò)考試錄用的司法人員需要一個(gè)養(yǎng)成過(guò)程，而且也為實(shí)授司法職務(wù)提供一定的考察條件和任用緩沖，同時(shí)可以在一定程度上充實(shí)司法官隊(duì)伍，增強(qiáng)辦案力量。

（二）我國(guó)建立候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)司法官制度的意義

人員分類管理制度改革的深化和細(xì)化。我國(guó)當(dāng)前法官、檢察官助理的招錄，采混同招錄方式，并未實(shí)行分類招錄。如果按照相關(guān)文件要求，實(shí)行分類招錄、分類培養(yǎng)和管理，對(duì)其中法官、檢察官后備人選的招錄，顯然不能考試合格后就實(shí)授其職，而勢(shì)必要采取一種過(guò)渡形式，目前的制度框架下仍然只能充當(dāng)檢察官助理，即分為A類助理（后備人才）、B類助理（職業(yè)性助理），已如前述。但更為合理的方式，是借鑒域外做法，先成為司法研修的學(xué)員，研修完成后成為候補(bǔ)司法官，而一旦選入司法崗位，則需熟悉工作和鍛煉，即成為見(jiàn)習(xí)（實(shí)習(xí)）檢察官，然后才根據(jù)其綜合素質(zhì)實(shí)授為員額檢察官。由此而適應(yīng)分類招錄及分別培養(yǎng)、管理的需要。

增強(qiáng)辦案力量，同時(shí)加強(qiáng)后備人才鍛煉。通過(guò)候補(bǔ)、實(shí)習(xí)制度的設(shè)置，在不占用員額編制的情況下，賦予候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)司法官獨(dú)立辦理簡(jiǎn)單類型案件的權(quán)限，分流部分案件，可緩解“案多人少”的矛盾，彌補(bǔ)一線辦案人手不足。另一方面，候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)司法官可用司法官身份輔助辦理并直接辦理部分案件，較之不具備司法身份和權(quán)限的法官、檢察官助理，更有利于司法官能力的養(yǎng)成，同時(shí)也能使任用、管理單位更為客觀和準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)其擔(dān)任法官、檢察官的能力。

搭建司法官培養(yǎng)階梯，符合司法官養(yǎng)成規(guī)律。當(dāng)前司法序列人員的“二分法”，使司法官助理從無(wú)辦案權(quán)的輔助人員，一旦被遴選，即成為具備全部辦案權(quán)力的員額司法官，其間缺乏一種過(guò)渡，即從候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)司法官有一定權(quán)力但受到限制，逐步過(guò)渡到可以獨(dú)立辦案的司法官。這種循序漸進(jìn)的方式更符合司法官養(yǎng)成規(guī)律，更有利于保證司法官培養(yǎng)質(zhì)量及辦案質(zhì)量。

拓寬司法后備人員發(fā)展空間，穩(wěn)定合理預(yù)期。目前后備人員職業(yè)預(yù)期不明朗，嚴(yán)重影響后備隊(duì)伍建設(shè)，問(wèn)題已如前述。通過(guò)候補(bǔ)司法官、見(jiàn)習(xí)司法官制度的創(chuàng)設(shè)，可以為年輕的后備人才拓寬發(fā)展空間，穩(wěn)定職業(yè)預(yù)期，緩解“入額難”問(wèn)題。這也有助于解決司法官助理身份感缺失問(wèn)題，從而加強(qiáng)司法官職業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，維系司法事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

增加職務(wù)檔次，增強(qiáng)職位激勵(lì)作用。我國(guó)司法官等級(jí)總共包含四等十二級(jí)，理論上檢察官都有較大的升任空間，但實(shí)際上省級(jí)及省級(jí)以下的檢察機(jī)關(guān)中檢察官能夠升任的最高等級(jí)受到限制，同時(shí)高等級(jí)別的指標(biāo)數(shù)量相對(duì)較少且主要配置給領(lǐng)導(dǎo)干部使用。因此對(duì)于大多數(shù)司法官而言，因?yàn)槁殑?wù)限制，僅有幾級(jí)晉升空間。這就導(dǎo)致檢察官很快就到達(dá)職務(wù)等級(jí)的頂點(diǎn)，職務(wù)與級(jí)別晉升的激勵(lì)作用顯得后繼乏力，亦如前述。通過(guò)候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)司法官的設(shè)置，使得司法官職務(wù)檔次增加，司法人員的職業(yè)發(fā)展空間也得以拓展，有利于避免過(guò)早觸及職務(wù)等級(jí)的“天花板”。

適應(yīng)實(shí)踐需求，及時(shí)填補(bǔ)員額空缺。目前的員額司法官選拔程序，通常是以年度為周期。這就意味著員額遴選存在較長(zhǎng)的時(shí)間跨度，而當(dāng)有司法官因退休、離職等原因退出員額時(shí)，需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能完成人員遞補(bǔ)。建立司法官候補(bǔ)制度，形成了穩(wěn)定的、明確的員額候補(bǔ)隊(duì)伍，一旦有員額空缺，即能及時(shí)從候補(bǔ)人員直接選任，因此更符合工作需要。

（三）我國(guó)候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)司法官制度的設(shè)置方式

我國(guó)司法官多元化的制度設(shè)置方式，需要充分地論證；如果借鑒域外做法，也有不同模式。如借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的正式司法官、候補(bǔ)司法官、見(jiàn)習(xí)（試署）司法官三元模式，德國(guó)的見(jiàn)習(xí)司法官模式，日本的司法研修加司法官見(jiàn)習(xí)以及候補(bǔ)法官和副檢事制度模式等。

我國(guó)大陸地區(qū)司法制度，可在加強(qiáng)司法職業(yè)培訓(xùn)和研修的情況下，選擇候補(bǔ)司法官、見(jiàn)習(xí)司法官與員額司法官三元并存的制度。初步論證可采方案為：

候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)法官、檢察官的來(lái)源和設(shè)置辦法。經(jīng)司法考試，合格者可以提出申請(qǐng)，在符合司法官其他錄取條件之下，可被法院和檢察機(jī)關(guān)錄用。然后經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的司法研修，可以為一年到一年半，考試合格者，成為候補(bǔ)法官、檢察官。如果報(bào)考專職法官助理、檢察官助理，則在司法研修后直接任命。候補(bǔ)法官、檢察官經(jīng)三至五年（時(shí)間長(zhǎng)短尚可論證），在入額前，成為見(jiàn)習(xí)法官、檢察官，派到將被任命為員額的崗位實(shí)習(xí)，見(jiàn)習(xí)期可設(shè)定為一年，期滿后考核合格者正式任命為員額法官、檢察官。候補(bǔ)法官、檢察官的另一渠道，是從法官、檢察官助理中考核選任。尤其在助理人員的分類招錄、使用機(jī)制切實(shí)運(yùn)行之前，從司法官助理中考核選任應(yīng)為候補(bǔ)法官、檢察官的主要來(lái)源。

候補(bǔ)人數(shù)控制。這是設(shè)置候補(bǔ)制度的重要環(huán)節(jié)，即候補(bǔ)人數(shù)應(yīng)以正式司法官的逐步空額數(shù)為基礎(chǔ)，并適當(dāng)保有少量盈余。保證員額空缺時(shí)，能及時(shí)補(bǔ)充，同時(shí)保障候補(bǔ)檢察官經(jīng)過(guò)法定任期一般能夠及時(shí)入額（經(jīng)過(guò)見(jiàn)習(xí)）。目標(biāo)是始終保持一定數(shù)量的候補(bǔ)人員，同時(shí)實(shí)現(xiàn)員額的進(jìn)出平衡。

候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)司法官的辦案權(quán)限和待遇。根據(jù)司法官養(yǎng)成規(guī)律，候補(bǔ)法官、檢察官享有一定辦案權(quán)。如候補(bǔ)法官可承辦小額訴訟案件、簡(jiǎn)易程序案件，可作為合議庭成員辦案；候補(bǔ)檢察官也可獨(dú)立辦理簡(jiǎn)易程序案件，參加辦案組，從事偵查、批捕和起訴工作。見(jiàn)習(xí)法官、檢察官享有法官、檢察官的全部辦案權(quán)，不過(guò)應(yīng)當(dāng)設(shè)有指導(dǎo)法官、檢察官，以幫助其盡快適應(yīng)員額法官、檢察官崗位。候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)法官、檢察官可享受高于助理，低于法官、檢察官的經(jīng)濟(jì)待遇，候補(bǔ)、見(jiàn)習(xí)期間可計(jì)為司法官任職期間。

七、改善司法行政和輔助人員管理的舉措

（一）崗位轉(zhuǎn)換通道的進(jìn)一步暢通與規(guī)范

員額制以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，綜合部門被壓縮，中層領(lǐng)導(dǎo)崗位有限，導(dǎo)致司法行政人員的發(fā)展空間受限，問(wèn)題已如前述。另外，中國(guó)司法的管理有其特殊性，司法行政工作包括政治工作也十分重要，需要這些從事管理、服務(wù)工作的司法行政人員具有必要素質(zhì)。因此，盡管政策允許符合條件的行政人員轉(zhuǎn)任為司法官，但出于行政部門用人需要的考慮，許多檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)部很難同意行政人員轉(zhuǎn)任到司法崗位，由此也進(jìn)一步限制了檢察行政人員的發(fā)展空間。因此，有必要建立具體明確的轉(zhuǎn)任制度，細(xì)化并完善相關(guān)流程，提升行政人員轉(zhuǎn)任司法崗位的可操作性。為此筆者建議從以下方面進(jìn)一步暢通并規(guī)范崗位轉(zhuǎn)換通道：其一，明確檢察行政人員可以向司法崗位轉(zhuǎn)任，但為了保障檢察行政隊(duì)伍的穩(wěn)定，行政人員在轉(zhuǎn)任前至少需要在行政崗位工作達(dá)到一定時(shí)間。其二，從事司法行政業(yè)務(wù)的時(shí)間可以計(jì)入初任檢察官所要求的基本法律工作任職年限，〔29〕《檢察官法》第12條規(guī)定：“擔(dān)任檢察官必須具備下列條件：……（六）從事法律工作滿五年。其中獲得法律碩士、法學(xué)碩士學(xué)位，或者獲得法學(xué)博士學(xué)位的，從事法律工作的年限可以分別放寬至四年、三年；……?！钡枰智樾芜M(jìn)行折抵。其中，對(duì)于從事政策研究、檢察技術(shù)等與辦案業(yè)務(wù)相關(guān)的行政人員，其任職期間可以等同為法律工作經(jīng)歷，因?yàn)檫@些司法行政工作需要對(duì)司法業(yè)務(wù)內(nèi)容、辦案流程、司法政策等有較為深入的了解，需要運(yùn)用法律技能研究或處理實(shí)務(wù)問(wèn)題，這在本質(zhì)上也是一種法律工作。而對(duì)于從事政治、人事等與法律工作不直接相關(guān)的行政人員來(lái)說(shuō)，雖然其并未直接從事辦案業(yè)務(wù)，但對(duì)司法辦案耳濡目染，任職期間完全不計(jì)入法律工作經(jīng)歷也不盡合理，因此這類人員在轉(zhuǎn)任司法崗位時(shí)可以按1.5∶1或2∶1的比例將司法行政任職時(shí)間折算為法律工作時(shí)長(zhǎng)。其三，行政人員折抵任職經(jīng)歷后仍需轉(zhuǎn)為司法官助理，專職輔助辦案一段時(shí)間，學(xué)習(xí)和積累必要的辦案經(jīng)驗(yàn)才能參與司法官遴選。具體而言，經(jīng)折抵后符合法律工作時(shí)長(zhǎng)要求的，還需轉(zhuǎn)到司法輔助人員崗位專職輔助辦案一年，此后才能參加司法官初任遴選；折抵后法律工作時(shí)長(zhǎng)未滿底限要求的，還需轉(zhuǎn)為司法官助理輔助辦案，達(dá)到法律規(guī)定的年限后方可參加初任司法官遴選。

（二）改革司法技術(shù)人員配置模式，充實(shí)司法行政人員隊(duì)伍

當(dāng)前各級(jí)檢察機(jī)關(guān)均配置有檢察技術(shù)人員，其中省級(jí)、市級(jí)檢察機(jī)關(guān)則成立了專門的檢察技術(shù)部門，而基層檢察機(jī)關(guān)由于技術(shù)人員較少，未設(shè)置獨(dú)立部門，通常由綜合部門統(tǒng)一管理，或由業(yè)務(wù)部門管理。實(shí)踐中出現(xiàn)管理不統(tǒng)一、定位不清晰、使用不專業(yè)、技術(shù)覆蓋面窄等問(wèn)題，一方面對(duì)推動(dòng)辦案的作用不大，另一方面這些人員的業(yè)務(wù)技能也很難發(fā)展。因此，建議在基層檢察機(jī)關(guān)取消技術(shù)人員崗位設(shè)置，根據(jù)實(shí)際需要將編制用于招錄專門的行政人員，從而緩解基層檢察機(jī)關(guān)行政人員不足的難題。同時(shí)，統(tǒng)一在市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)設(shè)置檢察技術(shù)部門，配置檢察辦案需要的各門類技術(shù)人員，基層檢察機(jī)關(guān)遇專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，直接呈報(bào)市級(jí)技術(shù)部門指導(dǎo)解決。

（三）適當(dāng)提升聘用制人員待遇

在調(diào)研中，聘用人員待遇過(guò)低留不住人，是反映比較普遍的問(wèn)題。但目前情況下，為解決輔助人員不足問(wèn)題，還不得不長(zhǎng)期采用聘用制。因此，還需盡量爭(zhēng)取地方財(cái)力支持，適當(dāng)提高聘用人員待遇。同時(shí)可以考慮建立聘用人員的等級(jí)制度，根據(jù)聘用工作的年限、聘用人員的素質(zhì)及表現(xiàn)，以及聘用崗位的性質(zhì)和難易程度等，實(shí)行不同的工資等級(jí)，以增強(qiáng)對(duì)工作積極性高、工作質(zhì)量高以及安心在崗的激勵(lì)。同時(shí)，也可以就其轉(zhuǎn)任司法官助理設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)并提供一定的方便條件，增強(qiáng)聘用崗位吸引力。