王 晶，曹 杰

(1.國(guó)家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心，北京 100040；2.中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息社，北京 100053)

一、問(wèn)題的提出：國(guó)家如何構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈

隨著全球化的深入發(fā)展，克服地理、交通等帶來(lái)的不確定風(fēng)險(xiǎn)，打造彈性供應(yīng)鏈，成為塑造企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段之一。尤其是新冠肺炎疫情爆發(fā)后，全球供應(yīng)鏈的脆弱性愈發(fā)凸顯，再加上地緣政治沖突和戰(zhàn)略物資缺乏等因素的交織，各國(guó)政府深刻認(rèn)識(shí)到供應(yīng)鏈的穩(wěn)定安全對(duì)產(chǎn)業(yè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行起到關(guān)鍵作用。彈性供應(yīng)鏈的重要性從微觀企業(yè)層面上升到戰(zhàn)略層面，成為各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體率先行動(dòng)邁出構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的第一步。美國(guó)在2021年2月發(fā)布14017號(hào)行政命令，要求對(duì)包括半導(dǎo)體、先進(jìn)電池在內(nèi)的4種關(guān)鍵產(chǎn)品的供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)做出評(píng)估，隨后在6月發(fā)布長(zhǎng)達(dá)250頁(yè)的百日評(píng)估報(bào)告，對(duì)6種核心產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈脆弱性做出深入分析。歐盟在2021年5月發(fā)布了第一份分析歐盟產(chǎn)品戰(zhàn)略依賴(lài)性的報(bào)告，從進(jìn)口的5 200種產(chǎn)品中確定了高度進(jìn)口依賴(lài)的137種產(chǎn)品(占?xì)W盟進(jìn)口價(jià)值6%)，并對(duì)包括鋰電池、半導(dǎo)體在內(nèi)的6種產(chǎn)品依賴(lài)的性質(zhì)做出深度分析。

疫情后我國(guó)也高度重視彈性供應(yīng)鏈的發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記在2020年第21期《求是》發(fā)表重要文章指出，要優(yōu)化和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈。產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈在關(guān)鍵時(shí)刻不能掉鏈子。2021年“十四五”規(guī)劃單列一節(jié)對(duì)提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的現(xiàn)代化水平做出探討，提出要形成“具有更強(qiáng)創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈”。

目前學(xué)術(shù)界有關(guān)彈性供應(yīng)鏈的研究比較新，從21世紀(jì)初開(kāi)始，主要在管理學(xué)角度從微觀層面展開(kāi)，相關(guān)研究從承受破壞、快速對(duì)破壞做出反應(yīng)等共性要素上完善供應(yīng)鏈彈性的定義，從技術(shù)、組織、人力資源等內(nèi)外部資源等理論層面探討供應(yīng)鏈彈性的影響因素、作用機(jī)制等，理論研究和實(shí)證研究都相對(duì)豐富。從已有研究來(lái)看，在構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的微觀層面，企業(yè)可以通過(guò)積累技術(shù)、人力、組織等資源，提高供應(yīng)鏈的敏捷性、協(xié)同性、警覺(jué)性等能力，但是從國(guó)家層面，應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈？學(xué)術(shù)探討相對(duì)較少，鮮有理論框架對(duì)此分析。

因此本文以疫情后美國(guó)、歐盟、日本三大經(jīng)濟(jì)體構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策實(shí)踐為例，從政策目標(biāo)、政策工具類(lèi)型、實(shí)施方式等方面對(duì)其構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策異同做出分析。本文通過(guò)比較研究發(fā)現(xiàn)三大經(jīng)濟(jì)體在構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策目標(biāo)中，均考慮了雙重政策目標(biāo)的權(quán)衡，即提升自身供應(yīng)鏈能力和壓制供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間的權(quán)衡。三大經(jīng)濟(jì)體根據(jù)權(quán)衡程度不同的政策目標(biāo)，做出政策工具組合的不同選擇，有的以創(chuàng)新類(lèi)政策為主，有的以貿(mào)易措施類(lèi)政策為主，有的以補(bǔ)貼類(lèi)政策為主，在政策實(shí)施方式上三大經(jīng)濟(jì)體也體現(xiàn)了在系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性以及精準(zhǔn)性上的不同特色。

二、分析框架：調(diào)整不對(duì)稱(chēng)依賴(lài)與雙重政策目標(biāo)的權(quán)衡

各國(guó)制定相關(guān)政策提升供應(yīng)鏈彈性與企業(yè)彈性供應(yīng)鏈的構(gòu)建有所差異，企業(yè)構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的目的是為了在充滿(mǎn)不確定性的環(huán)境中獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而各國(guó)構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策動(dòng)因是為了調(diào)整本國(guó)的不對(duì)稱(chēng)依賴(lài)。ALBERT O.HIRSCHMAN在1945年開(kāi)創(chuàng)性的研究《國(guó)家實(shí)力和對(duì)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)》中發(fā)現(xiàn)，依賴(lài)關(guān)系、影響關(guān)系甚至支配關(guān)系都可以從貿(mào)易關(guān)系中產(chǎn)生。經(jīng)濟(jì)和軍事力量的不平等分配使強(qiáng)國(guó)能夠創(chuàng)造條件，使相對(duì)弱小的貿(mào)易伙伴比自己更擔(dān)心貿(mào)易中斷。PETER A.PE-TRI在他關(guān)于日美貿(mào)易的研究中對(duì)不對(duì)稱(chēng)依賴(lài)做出了闡述，他強(qiáng)調(diào)雙邊競(jìng)爭(zhēng)和沖突的根源可以追溯到雙邊經(jīng)濟(jì)體的不對(duì)稱(chēng)相互依賴(lài)，理解相互依賴(lài)的結(jié)構(gòu)對(duì)于理解貿(mào)易伙伴之間由于貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的政策沖突至關(guān)重要，由于兩大經(jīng)濟(jì)體的相互依賴(lài)是不對(duì)稱(chēng)的，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)事件會(huì)對(duì)日本產(chǎn)生更大的影響，這在經(jīng)濟(jì)體的政策制定中增加了保護(hù)主義的誘因。FARRELL等的最新研究表明，國(guó)家可以利用不對(duì)稱(chēng)的相互依賴(lài)來(lái)阻止對(duì)手出于戰(zhàn)略目的獲取技術(shù)，可以利用國(guó)家機(jī)制使這些結(jié)構(gòu)性?xún)?yōu)勢(shì)武器化。因此，本文認(rèn)為國(guó)家出臺(tái)構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策動(dòng)因是通過(guò)政策制定擴(kuò)大對(duì)本國(guó)有利的不對(duì)稱(chēng)依賴(lài)或抵消對(duì)本國(guó)不利的不對(duì)稱(chēng)依賴(lài)。

本文從調(diào)整不對(duì)稱(chēng)依賴(lài)的政策動(dòng)因出發(fā)，確立構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策目標(biāo)為：提升自身的供應(yīng)鏈能力(提高他國(guó)對(duì)本國(guó)供應(yīng)的依賴(lài)程度，擴(kuò)大對(duì)本國(guó)有利的不對(duì)稱(chēng)依賴(lài))和壓制供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手(減弱本國(guó)對(duì)他國(guó)供應(yīng)的依賴(lài)程度，抵消對(duì)本國(guó)不利的不對(duì)稱(chēng)依賴(lài))。進(jìn)一步聚焦幾大經(jīng)濟(jì)體的政策實(shí)施過(guò)程，揭示其構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策制定邏輯，分析政策目標(biāo)、政策組合工具和政策實(shí)施的異同。

構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈政策存在雙重政策目標(biāo)，意味著兩個(gè)政策目標(biāo)之間有輕重之分。兩個(gè)政策目標(biāo)之間的權(quán)衡關(guān)系會(huì)影響經(jīng)濟(jì)體所采用的政策工具。提升自身供應(yīng)鏈能力，政策要聚焦如何提升本國(guó)的供給能力和供給質(zhì)量，政策工具包括在研發(fā)環(huán)節(jié)提升創(chuàng)新能力，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)擴(kuò)大本國(guó)生產(chǎn)規(guī)模等。壓制供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手發(fā)展，政策要聚焦如何減少競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的供應(yīng)比重，如在生產(chǎn)上遏制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的規(guī)模增長(zhǎng)，在市場(chǎng)上打擊其穩(wěn)定的供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，在終端使用上減少對(duì)對(duì)手的消費(fèi)量等。具體的政策工具組合還要結(jié)合國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)體制模式、社會(huì)環(huán)境、政府行為等多重因素的影響。

不同國(guó)家的供應(yīng)鏈地位不同，對(duì)兩個(gè)政策目標(biāo)的側(cè)重程度則有所不同。以半導(dǎo)體行業(yè)為例，國(guó)家構(gòu)建半導(dǎo)體行業(yè)彈性供應(yīng)鏈的政策目標(biāo)權(quán)衡情況可以以圖1表示，橫軸表示政策目標(biāo)1(提升自身供應(yīng)鏈能力)的重要性，縱軸表示政策目標(biāo)2(壓制供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手)的重要性，國(guó)家在供應(yīng)鏈價(jià)值增值中的占比以圓圈大小表示(美國(guó)、日本、歐洲、中國(guó)在半導(dǎo)體行業(yè)供應(yīng)鏈價(jià)值中的增值比重分別為39%、14%、11%、6%)。供應(yīng)鏈價(jià)值增值占比領(lǐng)先的守成國(guó)家，更重視壓制供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的政策目標(biāo)，位于第二象限。供應(yīng)鏈價(jià)值增值占比次于領(lǐng)先國(guó)家，但在全球占比靠前的守成國(guó)家，同時(shí)注重提升自身供應(yīng)鏈能力和壓制供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的政策目標(biāo)，位于第一象限。供應(yīng)鏈價(jià)值增值占比靠前的新興國(guó)家，更注重提升自身供應(yīng)鏈能力的政策目標(biāo)，位于第三象限。供應(yīng)鏈價(jià)值增值占比靠后的其他國(guó)家，對(duì)兩個(gè)政策目標(biāo)的重視度都相對(duì)較弱，位于第四象限(見(jiàn)圖1)。

圖1 彈性供應(yīng)鏈政策目標(biāo)權(quán)衡的邏輯

以關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)——半導(dǎo)體行業(yè)為代表判斷不同經(jīng)濟(jì)體目前的供應(yīng)鏈地位，在此基礎(chǔ)上把幾個(gè)代表性經(jīng)濟(jì)體的彈性供應(yīng)鏈政策的制定邏輯初步總結(jié)如下：美國(guó)供應(yīng)鏈價(jià)值增值全球領(lǐng)先，壓制供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手發(fā)展的政策目標(biāo)更具有優(yōu)先級(jí)，保護(hù)性政策傾向非常突出，在第二象限。日本和歐洲位于供應(yīng)鏈價(jià)值增值的第二梯隊(duì)，提升自身的供應(yīng)鏈能力和壓制供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的兩種政策目標(biāo)相對(duì)均衡，在第一象限。但是兩者之間做對(duì)比，受到經(jīng)濟(jì)體戰(zhàn)略思想等因素的影響，歐洲相對(duì)日本，壓制供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的目標(biāo)略強(qiáng)于提升供應(yīng)鏈能力的目標(biāo)。中國(guó)處在供應(yīng)鏈價(jià)值增值的第三梯隊(duì)，提升自身供應(yīng)鏈能力的政策目標(biāo)更具有優(yōu)先級(jí)。

三、政策分析和比較：構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的三種政策路徑

(一)美國(guó)路徑：壓制升級(jí)、創(chuàng)新引領(lǐng)、系統(tǒng)布局

在2021年2月14017號(hào)行政命令之后，美國(guó)采取了一系列構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策。2021年5月21日美國(guó)參議院提出《無(wú)盡前沿法案》，將美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)(NSF)重新指定為國(guó)家科學(xué)技術(shù)基金會(huì)，并在該基金會(huì)內(nèi)設(shè)立技術(shù)理事會(huì)，旨在創(chuàng)建供應(yīng)鏈彈性計(jì)劃并擴(kuò)大商務(wù)部的美國(guó)制造計(jì)劃。2021年6月8日，參議院通過(guò)了《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》，出臺(tái)構(gòu)建供應(yīng)鏈彈性的具體措施。美國(guó)構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策路徑如下。

1.政策目標(biāo)上以打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為核心

美國(guó)制造業(yè)增加值在全球比重近年來(lái)有所下降，而中國(guó)保持明顯上升趨勢(shì)，美國(guó)作為全球供應(yīng)鏈的領(lǐng)頭羊，為應(yīng)對(duì)中國(guó)供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)力快速提升對(duì)自身地位的挑戰(zhàn)，在構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策中，把中國(guó)作為重點(diǎn)打壓對(duì)象，壓制中國(guó)供應(yīng)鏈的壯大。如《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》，單在目錄中就提到“中國(guó)”43次，該法案還單列一個(gè)部分——《迎接2021年中國(guó)挑戰(zhàn)法案》，對(duì)中國(guó)的圍堵從供應(yīng)鏈擴(kuò)展到國(guó)家安全、外交、人權(quán)等方面，顯示出很強(qiáng)的攻擊性和針對(duì)性(見(jiàn)表1)。

表1 《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》與中國(guó)相關(guān)的主要條款列表

從具體條款分析，為降低美國(guó)對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的依賴(lài)，法案提出美國(guó)國(guó)務(wù)卿和商務(wù)部將合作授權(quán)實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目，以咨詢(xún)服務(wù)費(fèi)的形式支持美國(guó)公司退出中國(guó)市場(chǎng)、把生產(chǎn)設(shè)施遷往中國(guó)以外的地點(diǎn)或在中國(guó)境外選擇地點(diǎn)替代市場(chǎng)生產(chǎn)或采購(gòu)等，支持金額約為1 500萬(wàn)美元。為阻止中國(guó)企業(yè)和中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，法案提出司法部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、財(cái)政部和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要專(zhuān)門(mén)成立跨機(jī)構(gòu)工作組，調(diào)查中國(guó)對(duì)美國(guó)市場(chǎng)的“操縱”和違反美國(guó)反壟斷法的相關(guān)作為，并特別指出中國(guó)的“操縱”包括控制美國(guó)核心產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品供應(yīng)(制藥和醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)、鋼鐵和鋁工業(yè))。為遏制中國(guó)“竊取”美國(guó)技術(shù)，生產(chǎn)高科技產(chǎn)品，法案規(guī)定任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人都可以根據(jù)要求和在適當(dāng)?shù)那闆r下向美國(guó)人提供技術(shù)、法律或其他方面的支持，以解決與中華人民共和國(guó)有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件。

在中國(guó)之外，法案對(duì)美國(guó)的其他供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手也出臺(tái)了防范政策，指出國(guó)土安全和政府事務(wù)委員會(huì)限制那些正在尋求進(jìn)入美國(guó)，故意獲取敏感或新興技術(shù)的外國(guó)人入境。國(guó)務(wù)院必須綜合分析來(lái)自國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室、衛(wèi)生與公共服務(wù)部、國(guó)防部、國(guó)土安全部、能源部、商務(wù)部和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供的有關(guān)信息，對(duì)外國(guó)對(duì)手試圖獲取的敏感或新興技術(shù)有關(guān)的專(zhuān)家做出評(píng)估。

2.創(chuàng)新類(lèi)政策工具突出，鞏固技術(shù)優(yōu)勢(shì)

美國(guó)在關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品上的研發(fā)投入在全球處于領(lǐng)先地位，使美國(guó)得以在關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈中的價(jià)值比重名列前茅，如美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)了全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈總價(jià)值的39%，但是近年來(lái)美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品的供應(yīng)份額持續(xù)下跌，在全球芯片生產(chǎn)中的份額從1990年的37%急劇下降到12%，美國(guó)公司已經(jīng)嚴(yán)重依賴(lài)國(guó)外特別是亞洲生產(chǎn)的半導(dǎo)體。為維持關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品的供應(yīng)鏈地位，美國(guó)繼續(xù)發(fā)揮創(chuàng)新政策工具的優(yōu)勢(shì)，以鼓勵(lì)影響戰(zhàn)略供應(yīng)的前沿技術(shù)研發(fā)和基礎(chǔ)創(chuàng)新為主，提高本國(guó)在戰(zhàn)略產(chǎn)品供應(yīng)鏈中的價(jià)值含量。

《無(wú)盡前沿法案》計(jì)劃在5年內(nèi)向美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)技術(shù)理事會(huì)提供1 000億美元的資金，以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施加強(qiáng)美國(guó)在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過(guò)十大技術(shù)重點(diǎn)領(lǐng)域的研發(fā)提升美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力(見(jiàn)表2)。

表2 《無(wú)盡前沿法案》中的十大核心技術(shù)領(lǐng)域

在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中，《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》設(shè)置了3項(xiàng)半導(dǎo)體激勵(lì)基金激勵(lì)半導(dǎo)體研發(fā)創(chuàng)新(見(jiàn)表3)，其中激勵(lì)生產(chǎn)半導(dǎo)體的美國(guó)基金預(yù)計(jì)從2022—2026年分別財(cái)政撥款約500億美元激勵(lì)國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體在成熟技術(shù)階段的研發(fā)，如對(duì)半導(dǎo)體進(jìn)行的先進(jìn)封裝等。激勵(lì)生產(chǎn)半導(dǎo)體的美國(guó)國(guó)防基金預(yù)計(jì)2022—2026年共提供200億美元支持研發(fā)創(chuàng)新。激勵(lì)生產(chǎn)半導(dǎo)體的美國(guó)國(guó)際技術(shù)安全與創(chuàng)新基金預(yù)計(jì)2022—2026年共提供5億美元支持技術(shù)創(chuàng)新。在這3項(xiàng)基金外，公共無(wú)線(xiàn)供應(yīng)鏈創(chuàng)新基金還會(huì)在2022—2031年直接撥款15億美元支持集成電路的創(chuàng)新。

表3 《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》中促進(jìn)集成電路研發(fā)創(chuàng)新的基金撥款 單位：億美元

3.政策實(shí)施系統(tǒng)展開(kāi)邏輯嚴(yán)密

美國(guó)構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策工具極具系統(tǒng)性，不論是對(duì)內(nèi)提升供應(yīng)鏈的能力，還是對(duì)外有效防范競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，環(huán)環(huán)相扣，以嚴(yán)密的政策實(shí)施全方位提高本國(guó)供應(yīng)鏈的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)地位。

在防范供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手?jǐn)D壓本國(guó)供應(yīng)空間的系列政策中，美國(guó)從供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)損失控制和供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移3個(gè)維度形成供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理的政策閉環(huán)。在供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)回避的環(huán)節(jié)，美國(guó)對(duì)《1914年貿(mào)易法》做出修改，由美國(guó)基本用品貿(mào)易委員會(huì)對(duì)美國(guó)基本用品的貿(mào)易流向和供應(yīng)鏈做出預(yù)警監(jiān)測(cè)，通過(guò)識(shí)別不可靠的貿(mào)易伙伴和不可靠的人，幫助生產(chǎn)或采購(gòu)基本用品的美國(guó)私營(yíng)企業(yè)識(shí)別供應(yīng)鏈面臨的潛在威脅并提供相應(yīng)建議，確保美國(guó)能從貿(mào)易伙伴那里獲得可靠供應(yīng)，有效規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)供應(yīng)商。

在風(fēng)險(xiǎn)損失控制環(huán)節(jié)，《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在知識(shí)產(chǎn)權(quán)竊取、與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的間諜活動(dòng)、濫用國(guó)際貿(mào)易體制等方面制裁的具體行為、制裁機(jī)構(gòu)、制裁采取的時(shí)間限制等，都做出了細(xì)致的規(guī)定，要求在法案頒布的180天內(nèi)由總統(tǒng)對(duì)有關(guān)貿(mào)易秘密的制裁進(jìn)行報(bào)告，力求在最短時(shí)間內(nèi)處理侵權(quán)案件，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手做出懲戒，最小化技術(shù)外溢的損失。

在供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)，美國(guó)以拓展同盟關(guān)系的思路降低對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的供應(yīng)依賴(lài)。《2021貿(mào)易法案》中指出美國(guó)應(yīng)當(dāng)以國(guó)際合作的方式，如與可靠貿(mào)易伙伴的戰(zhàn)略盟友進(jìn)行合作來(lái)降低對(duì)中國(guó)稀土供應(yīng)的依賴(lài)，并在四邊安全對(duì)話(huà)國(guó)家之間發(fā)起多邊談判，促進(jìn)稀土礦產(chǎn)共同投資開(kāi)發(fā)。2021年10月，在美國(guó)-東盟峰會(huì)上，拜登宣布為美國(guó)-東盟新倡議提供數(shù)百萬(wàn)美元的資金，用于簡(jiǎn)化海關(guān)和清關(guān)程序，減少延誤，鼓勵(lì)可持續(xù)和高效的供應(yīng)鏈發(fā)展。

(二)歐盟路徑：找尋平衡、貿(mào)易屏障、分類(lèi)施策

疫情下，歐盟在汽車(chē)芯片、藥物等多個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)供應(yīng)鏈瓶頸，提升歐盟供應(yīng)鏈彈性迫在眉睫，歐盟順應(yīng)形勢(shì)出臺(tái)了構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策。歐盟構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策呼應(yīng)了歐盟的戰(zhàn)略自主目標(biāo)，該目標(biāo)是由2020年歐委會(huì)主席提出的，主席在該目標(biāo)之一的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定子目標(biāo)中特別指出歐盟要進(jìn)一步確保關(guān)鍵性資源如醫(yī)藥產(chǎn)品、稀土、微處理器等的供應(yīng)鏈安全多元，可見(jiàn)歐盟對(duì)提高供應(yīng)鏈彈性的重視程度。歐盟構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策路徑如下。

1.政策目標(biāo)上尋求適度開(kāi)放和保護(hù)之間的平衡

歐盟構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策秉承開(kāi)放性戰(zhàn)略自主的政策目標(biāo)，找尋開(kāi)放與保護(hù)之間的“平衡”，即提升本身供應(yīng)鏈能力和對(duì)本經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的企業(yè)適度保護(hù)的平衡。

為達(dá)到提升自身供應(yīng)鏈能力的政策目標(biāo)，歐盟推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障供應(yīng)鏈的安全和彈性?！?030數(shù)字指南針：數(shù)字十年的歐洲之路》文件指出要推動(dòng)歐盟企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，特別是提高歐洲材料的生產(chǎn)能力，降低制造投入成本。規(guī)劃具體指出制造業(yè)要借助5G連接，使工廠中設(shè)備互聯(lián)，數(shù)據(jù)共享；要借助人工智能實(shí)時(shí)指導(dǎo)機(jī)器人，提高生產(chǎn)協(xié)作性；要借助數(shù)字孿生、新材料和3D打印，迎合消費(fèi)者需求，以零庫(kù)存增強(qiáng)預(yù)測(cè)性維護(hù)和實(shí)現(xiàn)按需生產(chǎn)。具體到重點(diǎn)行業(yè)，歐盟計(jì)劃出臺(tái)《歐洲芯片法》，計(jì)劃建設(shè)一個(gè)包括生產(chǎn)在內(nèi)的最先進(jìn)的歐洲芯片生態(tài)系統(tǒng)，以提高半導(dǎo)體技術(shù)主權(quán)和供應(yīng)鏈的彈性，擺脫歐洲芯片在從設(shè)計(jì)到制造在整個(gè)價(jià)值鏈中份額不斷萎縮的困境。

歐盟對(duì)本國(guó)企業(yè)供應(yīng)的保護(hù)在政策實(shí)施中相對(duì)含蓄，不像美國(guó)直接點(diǎn)名競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手(中國(guó))，也沒(méi)有把對(duì)供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的打壓直接寫(xiě)入相關(guān)政策文件，而是主要通過(guò)典型行業(yè)的供應(yīng)鏈監(jiān)測(cè)和調(diào)查防范供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。這與歐盟在更新的工業(yè)戰(zhàn)略中提到的通過(guò)對(duì)戰(zhàn)略性依賴(lài)產(chǎn)品的監(jiān)控來(lái)加強(qiáng)歐盟的開(kāi)放性戰(zhàn)略自主保持一致。例如在食品領(lǐng)域，歐盟初級(jí)生產(chǎn)者在食品供應(yīng)鏈中的總附加值份額從1995年的31%下降到2015年的23.4%，歐洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)為應(yīng)對(duì)此情況在2021年9月提出“建立公平的食品供應(yīng)鏈”的提案，建議建立一種機(jī)制，跟蹤監(jiān)測(cè)食品供應(yīng)鏈中總增值的分配情況，并建議歐盟成員國(guó)為解決低于生產(chǎn)成本的采購(gòu)以及保護(hù)食品供應(yīng)鏈上的參與者做出努力，以實(shí)現(xiàn)食品供應(yīng)鏈的公平貿(mào)易。

2.貿(mào)易類(lèi)政策工具集中，構(gòu)筑隱形屏障

歐盟構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策工具與美國(guó)有所區(qū)別，一個(gè)明顯的特征是貿(mào)易措施的政策比重相對(duì)較大，并且隱蔽性比較強(qiáng)，打著環(huán)保、人權(quán)等旗號(hào)，采取技術(shù)性貿(mào)易措施、綠色貿(mào)易措施等隱形貿(mào)易壁壘，形成對(duì)他國(guó)強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)品的進(jìn)口限制。這種做法由來(lái)已久，從歐債危機(jī)之后，歐盟就在貿(mào)易自由化的旗幟之下增加限制貿(mào)易的措施。這種隱蔽性的形式也是歐盟最常用的，力圖建立在合法性基礎(chǔ)上，以貿(mào)易規(guī)則的形式實(shí)現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)主義的目的，抑制其他國(guó)家的崛起。

以原材料領(lǐng)域?yàn)槔瑲W盟生產(chǎn)能力低，只占鋰電池原材料生產(chǎn)量的1%，為控制鋰電池原材料進(jìn)口，歐盟在新出臺(tái)的《鋰電池法案》中對(duì)在歐盟市場(chǎng)上供應(yīng)的電池做出供應(yīng)鏈盡職調(diào)查的要求，要求相關(guān)電池原材料的提取、加工和貿(mào)易必須符合一定的環(huán)保和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)人權(quán)的保護(hù)、兒童保護(hù)和性別平等。盡職調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)苛刻，經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)商需要證明自己調(diào)整了相關(guān)業(yè)務(wù)，為防止侵犯人權(quán)以及為打擊腐敗和賄賂做出貢獻(xiàn)。這類(lèi)措施對(duì)歐盟以外的電池供應(yīng)商進(jìn)入歐盟市場(chǎng)形成了技術(shù)性貿(mào)易壁壘。

此外，歐盟還通過(guò)貿(mào)易措施穩(wěn)固本經(jīng)濟(jì)體的供應(yīng)鏈，促進(jìn)自身供應(yīng)鏈的整合。歐盟新的區(qū)域貿(mào)易便利化措施就促進(jìn)了歐盟供應(yīng)鏈的近岸發(fā)展和多元化。相關(guān)措施對(duì)“原產(chǎn)地規(guī)則”做出調(diào)整，歐盟周邊20多個(gè)國(guó)家(包括挪威、冰島等歐盟成員國(guó)，土耳其、黎巴嫩等地中海沿岸國(guó)家以及烏克蘭、格魯吉亞等歐盟東部的伙伴國(guó)家)分散生產(chǎn)和加工的貨物，在最終對(duì)歐盟出口時(shí)仍然可以按照歐盟原產(chǎn)地規(guī)則享受關(guān)稅優(yōu)惠，這項(xiàng)政策會(huì)吸引更多歐盟制造商在相關(guān)地區(qū)投資，促進(jìn)了歐盟對(duì)泛歐-地中海地區(qū)的供應(yīng)鏈整合。

3.政策實(shí)施分類(lèi)推進(jìn)，精準(zhǔn)發(fā)力

歐盟構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策采取精準(zhǔn)施策的思路，與美國(guó)的政策相比，在針對(duì)性上更具亮點(diǎn)。歐盟戰(zhàn)略性依賴(lài)報(bào)告中已經(jīng)有了分類(lèi)施策的政策雛形，歐盟在對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)品供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)做出評(píng)估的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同重點(diǎn)品類(lèi)面臨的不同供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，提出了適宜的政策工具。

歐盟藥品的供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)一般體現(xiàn)在供應(yīng)鏈復(fù)雜，容易受到貿(mào)易爭(zhēng)端、網(wǎng)絡(luò)攻擊、物流中斷、場(chǎng)所關(guān)閉以及與GMP認(rèn)證不符等多重因素的影響，而歐盟本身具有強(qiáng)大的藥品生產(chǎn)能力，強(qiáng)大的生產(chǎn)能力和供應(yīng)鏈的復(fù)雜性交織在一起，歐盟難以清楚地判斷自己在多大程度上依賴(lài)第三國(guó)的原料生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)投入。在此情況下，歐盟沒(méi)有急于提出提升藥品供應(yīng)鏈彈性的解決方案，而是切實(shí)指出政府相關(guān)機(jī)構(gòu)要先與制藥供應(yīng)鏈的公共和私人進(jìn)行密集的結(jié)構(gòu)化對(duì)話(huà)，判斷哪些關(guān)鍵藥品存在供應(yīng)脆弱性，在進(jìn)一步了解供應(yīng)鏈漏洞和潛在依賴(lài)性后，再采取具體措施。

與藥品的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)不同，歐盟鋰電池面臨的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)是擺脫鋰電池原材料和部件上的外部依賴(lài)。針對(duì)鋰電池的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，歐盟委員會(huì)專(zhuān)門(mén)在一項(xiàng)發(fā)展歐洲價(jià)值鏈的戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃中提出，依托歐洲電池聯(lián)盟以大規(guī)模動(dòng)員公共和私人投資的方式提升鋰電池的生產(chǎn)能力，計(jì)劃到2025年在歐盟建立至少15個(gè)千兆工廠，為600萬(wàn)輛電動(dòng)汽車(chē)(360吉瓦時(shí))提供電池。歐盟對(duì)鋰電池具體的投資范圍和投資數(shù)量也有細(xì)致的安排，計(jì)劃以私人投資在移動(dòng)充電上投入600億歐元，在歐洲地平線(xiàn)科研資助框架下出資9.25億歐元支持工業(yè)電池價(jià)值鏈相關(guān)研發(fā)。此外，歐盟還啟動(dòng)歐洲共同利益的重要項(xiàng)目(IPCEI)，計(jì)劃第一批項(xiàng)目以32億歐元的國(guó)家援助撬動(dòng)50億歐元的私營(yíng)部門(mén)投資，第二批項(xiàng)目有29億歐元的國(guó)家援助和預(yù)期90億歐元的私人部門(mén)投資。

(三)日本路徑：強(qiáng)化自身、補(bǔ)貼主導(dǎo)、調(diào)整結(jié)構(gòu)

日本在新冠肺炎疫情之后深刻意識(shí)到國(guó)家供應(yīng)鏈的脆弱性和日本海外生產(chǎn)基地高度集中的不利影響，決定構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈政策解決這些問(wèn)題。在2020年《保障民生、走向希望的綜合經(jīng)濟(jì)措施》中，日本把有效加強(qiáng)日本的供應(yīng)鏈看作后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策(日本現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)政策的三大基石之一)的重要目的，“有效”的強(qiáng)調(diào)反映了日本提升供應(yīng)鏈彈性的決心。日本構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策路徑如下。

1.政策目標(biāo)上更注重提升本國(guó)供應(yīng)能力

與美國(guó)和歐盟區(qū)別明顯，日本政府構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策目標(biāo)更看重本國(guó)供應(yīng)能力的提升，這也是日本在《保障民生、走向希望的綜合經(jīng)濟(jì)措施》開(kāi)篇提到的，即日本希望通過(guò)自身的經(jīng)濟(jì)改革提升經(jīng)濟(jì)的潛力。在該文件中，日本圍繞提升本國(guó)供應(yīng)能力出臺(tái)了6項(xiàng)政策，涉及藥品、食品等領(lǐng)域，輻射經(jīng)產(chǎn)省、財(cái)政部、國(guó)土交通省等多個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)(見(jiàn)表4)。

表4 《保障民生、走向希望的綜合經(jīng)濟(jì)措施》中的提升供應(yīng)鏈能力政策

為實(shí)現(xiàn)本國(guó)生產(chǎn)能力的大幅躍升，日本從產(chǎn)業(yè)模式創(chuàng)新和投資促進(jìn)兩個(gè)方向出臺(tái)政策?！墩蟿?chuàng)新戰(zhàn)略》提出要促進(jìn)供應(yīng)鏈的數(shù)字化，推動(dòng)供應(yīng)鏈上的生產(chǎn)采購(gòu)數(shù)據(jù)、出入庫(kù)數(shù)據(jù)、裝載數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)與其他領(lǐng)域數(shù)據(jù)融合，提升供應(yīng)鏈條的自動(dòng)化水平，促進(jìn)生產(chǎn)效率的飛躍性提升。2021年日本還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了提高本國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力的政策——《半導(dǎo)體·數(shù)字產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》，戰(zhàn)略指出日本政府要加大半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的投資，對(duì)國(guó)外來(lái)日本投資建廠的先進(jìn)國(guó)外企業(yè)給予政策扶植，以提升半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)供應(yīng)能力。

對(duì)日本政府而言，日本對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手政策防范的力度、密度、廣度上遠(yuǎn)不及美國(guó)和歐盟，主要通過(guò)限制先進(jìn)技術(shù)流出對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手高技術(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)形成阻礙。如《整合創(chuàng)新戰(zhàn)略》中強(qiáng)調(diào)要研究科學(xué)技術(shù)流失的對(duì)策，要求研究者所屬的大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、供應(yīng)鏈上包括中小企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)等采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施來(lái)保護(hù)科學(xué)技術(shù)信息。又如日本2020年3月的一項(xiàng)行政命令,對(duì)安全保障領(lǐng)域日本企業(yè)的出資做出更加嚴(yán)格的限制，如果外國(guó)企業(yè)想要獲得武器、原子能、服務(wù)器的安全維護(hù)等12個(gè)領(lǐng)域的約500家上市企業(yè)1%以上股份，需要向日本提前提出申請(qǐng)，而之前提交申請(qǐng)的股份限制為“超過(guò)10%”。

2.補(bǔ)貼類(lèi)政策工具為主，拉動(dòng)全面生產(chǎn)

日本政府構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策以產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的方式實(shí)施，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興，無(wú)論是增強(qiáng)供應(yīng)鏈整體能力的投資促進(jìn)政策，還是提升半導(dǎo)體供應(yīng)能力的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策，都以補(bǔ)貼方式強(qiáng)有力地推動(dòng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的調(diào)整，激發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)活力。這符合日本產(chǎn)業(yè)政策的一貫思路，即對(duì)衰退產(chǎn)業(yè)的調(diào)整需要政府的援助政策，要在產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下主動(dòng)實(shí)施。

2020年5月日本出臺(tái)國(guó)內(nèi)投資促進(jìn)事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助金政策和海外供應(yīng)鏈多元化支持政策等，給予戰(zhàn)略產(chǎn)品國(guó)內(nèi)生產(chǎn)以及海外生產(chǎn)投資補(bǔ)助，達(dá)到激勵(lì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和海外生產(chǎn)的目的。其中國(guó)內(nèi)投資促進(jìn)事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助金政策對(duì)海外生產(chǎn)集中度高的產(chǎn)品供應(yīng)或者國(guó)民健康領(lǐng)域重要產(chǎn)品供應(yīng)的相關(guān)投資給予補(bǔ)助，高達(dá)2 200億日元。補(bǔ)助金的對(duì)象是建筑物取得、設(shè)備費(fèi)以及系統(tǒng)購(gòu)買(mǎi)費(fèi)。補(bǔ)助類(lèi)型分為三類(lèi)，第一類(lèi)是對(duì)海外生產(chǎn)集中度高的產(chǎn)品原材料轉(zhuǎn)移到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或者在國(guó)內(nèi)對(duì)這類(lèi)原材料的生產(chǎn)基地整修產(chǎn)生的費(fèi)用補(bǔ)助，相關(guān)設(shè)備購(gòu)買(mǎi)或建筑物的取得要滿(mǎn)足技術(shù)尖端性的條件。第二類(lèi)是對(duì)國(guó)民需求迫切的如生活必需品、醫(yī)療物資等原材料的供應(yīng)以及物流設(shè)施的投入進(jìn)行補(bǔ)助。第三類(lèi)是對(duì)由中小企業(yè)共同申請(qǐng)、能帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益或協(xié)同效應(yīng)的、提高生產(chǎn)靈活性和防范供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的投資給予補(bǔ)助。

日本2020年的另一項(xiàng)海外供應(yīng)鏈多元化支持政策，對(duì)把生產(chǎn)地遷往東南亞等地的企業(yè)提供補(bǔ)貼。補(bǔ)貼對(duì)象是新增制造設(shè)備所需的機(jī)械裝置的購(gòu)買(mǎi)及配備的經(jīng)費(fèi)。該項(xiàng)政策在首次對(duì)企業(yè)公募中提到，對(duì)于符合一般條件的企業(yè)給予1億到50億日元的補(bǔ)助，對(duì)于符合特殊條件的企業(yè)給予50億到100億日元的補(bǔ)助。

3.政策實(shí)施注重結(jié)構(gòu)，扶助中小企業(yè)

日本的中小企業(yè)被視為日本先進(jìn)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分，尤其是日本制造業(yè)的基礎(chǔ)生產(chǎn)和加工離不開(kāi)中小企業(yè)，他們決定了中間投入品的質(zhì)量和性能。因此日本構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的系列政策中秉承了日本對(duì)中小企業(yè)精心扶持的一貫思路，在政策實(shí)施中，日本不僅提升大企業(yè)的供應(yīng)能力，而且注重中小企業(yè)的供應(yīng)能力強(qiáng)化，在充分激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)活力的同時(shí)兼顧對(duì)中小企業(yè)的保護(hù)，這是美國(guó)和歐盟構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策中鮮有的。

日本強(qiáng)化供應(yīng)鏈彈性的兩項(xiàng)投資激勵(lì)政策很具代表性，體現(xiàn)了對(duì)中小企業(yè)的關(guān)注。如國(guó)內(nèi)投資促進(jìn)事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助金政策的第一類(lèi)補(bǔ)助，大企業(yè)和中小企業(yè)可分別獲得相關(guān)支出的二分之一以?xún)?nèi)和三分之二以?xún)?nèi)的補(bǔ)助，第二類(lèi)補(bǔ)助大企業(yè)和中小企業(yè)可分別獲得相關(guān)支出的三分之二以?xún)?nèi)和四分之三以?xún)?nèi)的補(bǔ)助。這兩類(lèi)補(bǔ)助對(duì)中小企業(yè)的補(bǔ)助比率都高于大企業(yè)。第三類(lèi)補(bǔ)助則專(zhuān)門(mén)提供給中小企業(yè)集團(tuán)，大企業(yè)沒(méi)有資格申請(qǐng)。又如海外供應(yīng)鏈多元化支持政策的兩類(lèi)補(bǔ)助對(duì)大企業(yè)給予相關(guān)支出的二分之一以?xún)?nèi)的補(bǔ)助，對(duì)中小企業(yè)給予相關(guān)支出的三分之二以?xún)?nèi)的補(bǔ)助，對(duì)中小企業(yè)集團(tuán)給予相關(guān)支出的四分之三以?xún)?nèi)的補(bǔ)助，補(bǔ)助比率與企業(yè)規(guī)模成反比，對(duì)中小企業(yè)集團(tuán)的補(bǔ)助率最高。

(四)政策路徑綜合比較

從美國(guó)、歐盟、日本的政策實(shí)踐可以看出，三大經(jīng)濟(jì)體構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策路徑存在著一些相似性。第一，在政策目標(biāo)上，他們出于疫情暴露的供應(yīng)鏈脆弱性和本國(guó)產(chǎn)業(yè)所受到的競(jìng)爭(zhēng)壓力，不約而同地把本經(jīng)濟(jì)體供應(yīng)鏈彈性的提升作為政策重點(diǎn)，也充分認(rèn)識(shí)到防范競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、維護(hù)本國(guó)的供應(yīng)鏈地位不容忽視。因此在構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策目標(biāo)中他們都考慮了提升自身供應(yīng)鏈能力和壓制供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手兩個(gè)方面，體現(xiàn)了雙重政策目標(biāo)的權(quán)衡。第二，這三大經(jīng)濟(jì)體在具體的政策實(shí)施中，不只采用一種政策工具，而是根據(jù)政策目標(biāo)的權(quán)衡情況，使用了相關(guān)政策工具組合，包括補(bǔ)貼類(lèi)政策、創(chuàng)新類(lèi)政策、貿(mào)易措施類(lèi)政策等，希望有效達(dá)到政策目標(biāo)。

進(jìn)一步比較后會(huì)發(fā)現(xiàn)，三大經(jīng)濟(jì)體在提升自身供應(yīng)鏈能力和壓制供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手兩大政策目標(biāo)上各有側(cè)重。美國(guó)構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈政策奉行了拜登版“美國(guó)優(yōu)先”的思路，為了維持本國(guó)在全球供應(yīng)鏈的核心地位和應(yīng)對(duì)中國(guó)日益成長(zhǎng)的威脅，把壓制中國(guó)的發(fā)展放在首要位置，毫不掩飾地出臺(tái)各類(lèi)政策對(duì)中國(guó)進(jìn)行全方位的打壓和圍堵，政策舉措激進(jìn)、存在明顯的敵意。相對(duì)美國(guó)，歐盟雖然也存在供應(yīng)鏈地位衰退的隱憂(yōu)，但在“開(kāi)放性戰(zhàn)略自主”的戰(zhàn)略指引下，在兩大政策目標(biāo)中采取更加中庸的思路，避免與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手產(chǎn)生直接對(duì)抗。與美國(guó)和歐盟兩個(gè)西方經(jīng)濟(jì)體不同，日本把自身供應(yīng)鏈的憂(yōu)患意識(shí)更多地落實(shí)在了產(chǎn)業(yè)振興上，選擇出臺(tái)提升本國(guó)生產(chǎn)能力和供應(yīng)能力的政策。

在具體的政策工具運(yùn)用中，美國(guó)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，把市場(chǎng)作為資源配置的主要手段，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境和必要的援助，以創(chuàng)新政策為重點(diǎn)，以強(qiáng)大的科研實(shí)力推進(jìn)先進(jìn)技術(shù)研發(fā)，重塑美國(guó)戰(zhàn)略性產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。歐盟沿襲隱蔽性貿(mào)易保護(hù)的傳統(tǒng)，即把貿(mào)易與其他價(jià)值、目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)，以其他價(jià)值與目標(biāo)的合法性、合理性來(lái)證明其在貿(mào)易領(lǐng)域采取的政策、措施的合法性、合理性，在供應(yīng)鏈貿(mào)易措施中，通過(guò)人權(quán)、環(huán)境等貿(mào)易措施，隱蔽性地限制成員國(guó)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)體相關(guān)產(chǎn)品的供給以及促成歐盟經(jīng)濟(jì)體的供應(yīng)鏈整合。日本構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策符合日本的經(jīng)濟(jì)體制模式，通過(guò)政府的強(qiáng)有力干預(yù)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼措施為主，尤其是對(duì)滿(mǎn)足特定條件的生產(chǎn)投資進(jìn)行補(bǔ)貼，分類(lèi)明確，措施詳細(xì)，分階段實(shí)施，可操作性強(qiáng)。

在政策的實(shí)施特色上，三個(gè)經(jīng)濟(jì)體差異鮮明。美國(guó)構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策突出系統(tǒng)性，政策嚴(yán)絲合縫，從多個(gè)層面提升供應(yīng)能力，規(guī)避供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。歐盟政策突出精準(zhǔn)性，依據(jù)典型產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)適宜的政策措施，日本政策突出結(jié)構(gòu)性，更加關(guān)注本國(guó)生產(chǎn)能力的均衡性提升，在補(bǔ)貼中體現(xiàn)了對(duì)中小企業(yè)生產(chǎn)的扶助。

總而言之，由于三大經(jīng)濟(jì)體雙重政策目標(biāo)的權(quán)衡程度不同，采用了各有側(cè)重的政策工具組合，依據(jù)各具特色的政策實(shí)施方式，構(gòu)建自身的彈性供應(yīng)鏈(見(jiàn)表5)。

表5 美國(guó)、歐盟、日本構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策比較

四、啟示

近年來(lái)我國(guó)供應(yīng)鏈的地位在全球位次不斷提升，制造業(yè)增加值連續(xù)11年保持世界第一，在全球制成品中的占比高達(dá)20%，再加上較為完善的工業(yè)體系，使我國(guó)在疫情到來(lái)時(shí)顯示了相對(duì)較強(qiáng)的供應(yīng)鏈彈性。與此形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)供應(yīng)鏈價(jià)值增值不夠高，頻頻受到發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)高科技的封鎖以及高科技產(chǎn)品出口的限制，對(duì)我國(guó)相關(guān)產(chǎn)品的供應(yīng)鏈穩(wěn)定和彈性產(chǎn)生不利影響。美國(guó)、歐盟等經(jīng)濟(jì)體正在出臺(tái)的一系列打壓供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的政策可能會(huì)加劇這一負(fù)面影響。對(duì)我國(guó)而言，構(gòu)建彈性供應(yīng)鏈的政策有必要在當(dāng)前基礎(chǔ)上更加細(xì)化和完善。

首先，我國(guó)要做好前瞻性政策儲(chǔ)備，明確當(dāng)前戰(zhàn)略性產(chǎn)品供應(yīng)鏈的優(yōu)勢(shì)和威脅。由工信部等產(chǎn)業(yè)部門(mén)主導(dǎo)開(kāi)展我國(guó)戰(zhàn)略性產(chǎn)品供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過(guò)逐層剖析核心產(chǎn)品的設(shè)計(jì)水平、生產(chǎn)能力、組裝全球分布情況、相關(guān)市場(chǎng)份額等，勾畫(huà)我國(guó)戰(zhàn)略性產(chǎn)品的供應(yīng)鏈全景圖。

其次，出臺(tái)統(tǒng)領(lǐng)性、系統(tǒng)性的彈性供應(yīng)鏈政策，納入提高自身供應(yīng)鏈能力和壓制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手兩個(gè)維度的政策目標(biāo)，并權(quán)衡判斷當(dāng)前政策目標(biāo)的重心，依據(jù)政策目標(biāo)的權(quán)衡實(shí)際制定適宜的政策工具組合。從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)處于供應(yīng)鏈價(jià)值增值的上升階段，提高自身供應(yīng)鏈能力的政策目標(biāo)應(yīng)處于相對(duì)優(yōu)先的位次，因此有必要提高創(chuàng)新政策在政策組合中比重，保證關(guān)鍵戰(zhàn)略產(chǎn)品的自主，降低核心技術(shù)對(duì)海外市場(chǎng)的依賴(lài)。

最后，在我國(guó)彈性供應(yīng)鏈政策具體實(shí)施中，要提高政策的針對(duì)性，考慮對(duì)存在不同供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品門(mén)類(lèi)采用不同的支持方式，分階段、分步驟推進(jìn)，進(jìn)一步提升政策操作性和時(shí)效性，加大對(duì)供應(yīng)鏈彈性相對(duì)脆弱的中小企業(yè)的政策支持力度，擴(kuò)大政策作用范圍。

① 數(shù)據(jù)來(lái)源于歐盟委員會(huì)2021年歐洲工業(yè)戰(zhàn)略European industrial strategy∣European Commission(europa.eu)。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源于CSET 2021年報(bào)告The Semiconductor Supply Chain:Assessing National Competitiveness。

③ 引自世界銀行《2020世界發(fā)展報(bào)告》。

④ 引自2030 Digital Compass:the European way for the Digital Decade EUR-Lex-52021DC0118-EN-EUR-Lex(europa.eu)。

⑤ 引自2021年URSULA VON DER LEYEN的發(fā)言，State of the Union addresssoteu_ 2021_ address_ en_ 0.pdf(europa.eu)。

⑥ 引自O(shè)pinion of the European Economic and Social Committee on “Towards a Fair Food Supply Chain”，EUR-Lex-52021AE2472-EN-EUR-Lex (europa.eu)。

⑦ 引自Council of the European Union，2020：“Proposal for a regulation of the European parliament and of the council concerning batteries and waste batteries, repealing，Directive 2006/66/EC and amending Regulation(EU)No 2019/1020” EUR-Lex-52020PC0798-EN-EUR-Lex (europa.eu)。

⑧ 世界衛(wèi)生組織對(duì)GMP定義為指導(dǎo)食物、藥品、醫(yī)療產(chǎn)品生產(chǎn)和質(zhì)量管理的法規(guī)。GMP是一套適用于制藥、食品等行業(yè)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。