趙繼忠

（遼寧開放大學(xué)〔遼寧裝備制造職業(yè)技術(shù)學(xué)院〕，遼寧沈陽 110034）

全面實(shí)施預(yù)算績效管理，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國財(cái)政預(yù)算工作的重點(diǎn)。作為預(yù)算績效管理有力抓手的項(xiàng)目管理工作，在高職院校利用財(cái)政資金提升職業(yè)教育質(zhì)量中的重要性日益凸顯[1]。如何高效利用財(cái)政專項(xiàng)資金，利用項(xiàng)目管理這一有效抓手發(fā)揮財(cái)政資金的最大使用效益，成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)而迫切的課題。如何建立科學(xué)規(guī)范的項(xiàng)目管理方法，與高職院校發(fā)展規(guī)劃相呼應(yīng)，也是一個(gè)需要深入思考的問題。

一、項(xiàng)目管理的內(nèi)涵

項(xiàng)目管理是指在項(xiàng)目活動中運(yùn)用專門的知識、技能、工具和方法，使項(xiàng)目能夠在有限資源限定條件下，實(shí)現(xiàn)或超過設(shè)定的需求和期望的過程[2]。如果將用以提升高職教育質(zhì)量的專項(xiàng)資金以科研立項(xiàng)的形式分配給若干符合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的特定項(xiàng)目，然后根據(jù)這些特定項(xiàng)目做好目標(biāo)計(jì)劃和相應(yīng)的組織工作，一定會極大地提升資金使用效益。

二、采用項(xiàng)目管理方式使用專項(xiàng)資金的必要性

（一）國家規(guī)定促使高職院校采取項(xiàng)目管理方式使用專項(xiàng)資金

2020 年2 月，財(cái)政部印發(fā)《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》，明確了項(xiàng)目支出績效評價(jià)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則、主要依據(jù)，績效評價(jià)的對象和內(nèi)容，績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法[3]。依照國家規(guī)定，高職院校采取項(xiàng)目管理方式使用專項(xiàng)資金，成為一種必然的選擇。

（二）項(xiàng)目管理更有利于資金預(yù)算管理和使用

近年來，我國財(cái)政對高職教育加大了支持力度，為資金使用設(shè)置了特定目標(biāo)，有明確且嚴(yán)格的要求，以往的預(yù)算管理方式已不適應(yīng)當(dāng)前工作需要。借鑒科研項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)，將預(yù)算資金按項(xiàng)目管理，可以明確資金使用目標(biāo)，利于監(jiān)督資金使用過程，提高資金使用效益，更有利于資金預(yù)算管理和使用。

三、高職院校對專項(xiàng)資金實(shí)行項(xiàng)目管理存在的問題

國家對高職院校資金投入力度不斷加大，高職院校能否使用好資金，是對其資金使用、管理能力的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。從專項(xiàng)資金使用實(shí)際來看，一些高職院校專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理工作還存在以下問題。

（一）項(xiàng)目事前績效評估不全面，績效指標(biāo)不規(guī)范

按照財(cái)政預(yù)算要求，下一年度擬開展的工作都以項(xiàng)目形式出現(xiàn)，即要有完善的事前績效評估報(bào)告，明確項(xiàng)目績效目標(biāo)，明確項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性和預(yù)算合理性。按照“誰申請資金、誰設(shè)定目標(biāo)”[4]原則，項(xiàng)目申報(bào)部門要提供相應(yīng)的材料。以某高職院校為例，校內(nèi)各部門對事前績效評估工作很重視，對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行了詳細(xì)的可行性論證，但事前評估工作缺少反面論證內(nèi)容和不可行性論證，對項(xiàng)目立項(xiàng)后可能存在的問題缺少論述。預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)中存在意識不強(qiáng)、思考不深入的問題，特別是項(xiàng)目的績效指標(biāo)不夠明確，績效指標(biāo)設(shè)定的規(guī)范性不強(qiáng)，量化指標(biāo)偏低，難以實(shí)現(xiàn)考核。

（二）項(xiàng)目執(zhí)行缺乏有效的過程管理

一些高職院校往往更加重視專項(xiàng)資金項(xiàng)目申報(bào)，一旦資金到位，對執(zhí)行過程的監(jiān)督和管理有時(shí)跟不上，缺乏對專項(xiàng)資金項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度、任務(wù)調(diào)整等的有效跟進(jìn)，項(xiàng)目管理和績效管理的有效手段不足，對整個(gè)項(xiàng)目的績效目標(biāo)有時(shí)模糊不清。因?yàn)槿狈τ行Ч芾?，?dǎo)致專項(xiàng)資金的使用效率不高，資金執(zhí)行緩慢，影響了下一年度的工作。

（三）項(xiàng)目管理缺乏有效的信息化手段

目前，一些高職院校在專項(xiàng)資金使用中，缺乏有效的信息化管理手段。項(xiàng)目管理主要包括項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目審核、確定項(xiàng)目、預(yù)算分配、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)督等內(nèi)容，可操作性良好。但是，一些信息化管理手段的缺乏，影響了項(xiàng)目管理的正常流轉(zhuǎn)。首先，項(xiàng)目申報(bào)、審核等環(huán)節(jié)，只能依靠電子郵件傳送，用表格處理軟件完成項(xiàng)目分類、匯總等工作，降低了審核效率，容易造成項(xiàng)目遺漏。其次，項(xiàng)目動態(tài)化管理程度偏低。按照預(yù)算績效管理要求，項(xiàng)目執(zhí)行單位要實(shí)施動態(tài)化管理。在實(shí)際操作中，因?yàn)槿狈Ρ匾男畔⒒芾恚斐芍挥性谙掳l(fā)申報(bào)通知的時(shí)候，各部門才集中開展項(xiàng)目申報(bào)工作，動態(tài)化、常態(tài)化項(xiàng)目申報(bào)未體現(xiàn)在日常工作中。項(xiàng)目管理部門應(yīng)掌握的實(shí)施進(jìn)度、資金執(zhí)行和采購實(shí)施等信息，未能實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)查看，需從財(cái)務(wù)處、資產(chǎn)處等部門定時(shí)獲取，且人工完成各類表格匯總和統(tǒng)計(jì)，造成管理工作量大、效率低。

（四）缺乏有效的項(xiàng)目績效評價(jià)

2018 年11 月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉 的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕 167 號），明確提出建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”[5]，提升預(yù)算管理水平。按此意見，高職院校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)，切實(shí)提高專項(xiàng)資金項(xiàng)目實(shí)施效果。在工作實(shí)踐中，一些高職院校沒有準(zhǔn)確和可量化的績效指標(biāo)，加之不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃гu價(jià)，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)論準(zhǔn)確性低。這種結(jié)論直接影響了來年專項(xiàng)資金預(yù)算的科學(xué)性，“花錢必問效、無效必問責(zé)”的要求沒有很好地落實(shí)。

四、高職院校加強(qiáng)專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理對策

（一）提高專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理意識

高職院校須提高科學(xué)使用專項(xiàng)資金意識。一方面，高職院校領(lǐng)導(dǎo)和專項(xiàng)資金利用部門負(fù)責(zé)人要認(rèn)識到，專項(xiàng)資金預(yù)算不僅僅是簡單的資金分配，其科學(xué)使用更關(guān)系到學(xué)校近期甚至中期規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)；另一方面，準(zhǔn)備利用專項(xiàng)資金的部門應(yīng)認(rèn)真思考項(xiàng)目建設(shè)工作，做好專項(xiàng)資金項(xiàng)目事前績效評估，以項(xiàng)目管理方式申報(bào)和利用資金。

（二）設(shè)計(jì)科學(xué)的項(xiàng)目管理體系

建立一套科學(xué)有效的項(xiàng)目管理體系，利用項(xiàng)目管理手段完成專項(xiàng)資金分配、使用和結(jié)果驗(yàn)收，可以發(fā)揮資金的最大效益。

以某高職院校為例，學(xué)校根據(jù)自身建設(shè)發(fā)展情況，設(shè)定若干項(xiàng)目類別，如教育教學(xué)改革類、信息化建設(shè)類、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類等。這些項(xiàng)目類別作為一級項(xiàng)目，其規(guī)劃、任務(wù)整理和審核工作由項(xiàng)目歸口管理部門（教務(wù)處、信息中心、基建或后勤等）完成，項(xiàng)目管理總負(fù)責(zé)可以依托發(fā)展規(guī)劃處等職能部門。

圖1 展示了項(xiàng)目管理的流程。首先由項(xiàng)目管理部門下發(fā)項(xiàng)目申報(bào)通知，項(xiàng)目申報(bào)與來年的預(yù)算編制有關(guān)，因此在項(xiàng)目申報(bào)書中要明確項(xiàng)目金額，做好項(xiàng)目績效評估和績效考核指標(biāo)。在下發(fā)申報(bào)通知之前，項(xiàng)目歸口管理部門（負(fù)責(zé)教育教學(xué)改革的教務(wù)處、負(fù)責(zé)信息化建設(shè)的信息中心等）要根據(jù)學(xué)校中期規(guī)劃和近期重點(diǎn)工作，提前擬定一些項(xiàng)目任務(wù)（一級項(xiàng)目）。在項(xiàng)目歸口管理部門擬定一級項(xiàng)目目錄后，項(xiàng)目申報(bào)部門可參照歸口管理部門的一級項(xiàng)目目錄，結(jié)合本部門工作，完成更為細(xì)化的二級項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。

圖1 項(xiàng)目管理流程（體系）圖

項(xiàng)目申報(bào)部門可以根據(jù)本部門需要，向不同的項(xiàng)目歸口管理部門申報(bào)項(xiàng)目。如某教學(xué)部門，既可以向教務(wù)處申報(bào)教育教學(xué)改革類項(xiàng)目，又可以向信息中心申報(bào)信息化建設(shè)項(xiàng)目。

項(xiàng)目歸口管理部門負(fù)責(zé)相關(guān)類別項(xiàng)目的一級項(xiàng)目規(guī)劃、二級項(xiàng)目任務(wù)整理和審核，可以實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)的有效監(jiān)控，確保項(xiàng)目質(zhì)量。

（三）細(xì)化績效管理目標(biāo)

在項(xiàng)目申報(bào)工作中，按照財(cái)政預(yù)算管理要求，須撰寫事前績效評估報(bào)告，確定配套的項(xiàng)目績效指標(biāo)。只有科學(xué)制定績效指標(biāo)，才能在項(xiàng)目實(shí)施過程中按照績效指標(biāo)開展過程管理和項(xiàng)目評價(jià)。績效指標(biāo)要細(xì)化、明確、量化，圍繞項(xiàng)目目標(biāo)制定。績效指標(biāo)應(yīng)容易檢驗(yàn)，不能為了編寫而造出一些與項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)度不高的指標(biāo)。

本文以某學(xué)院實(shí)訓(xùn)室建設(shè)為例，說明績效指標(biāo)設(shè)置。1+X 證書制度是《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中確定的一項(xiàng)職業(yè)教育重要改革措施[6]，為了推進(jìn)相關(guān)工作，某學(xué)院的一個(gè)二級學(xué)院要購置智能制造1+X 證書方面的實(shí)訓(xùn)設(shè)備，用于支持智能制造相關(guān)課程開展理實(shí)一體化教學(xué)。擬建設(shè)3 個(gè)實(shí)訓(xùn)室，每個(gè)實(shí)訓(xùn)室年均使用不少于300 學(xué)時(shí)，培訓(xùn)認(rèn)證人數(shù)不少于200 人，項(xiàng)目預(yù)算金額為2000 萬元。根據(jù)財(cái)政部門要求，在預(yù)算申報(bào)時(shí)要做好《事前績效評估項(xiàng)目（政策）績效目標(biāo)申報(bào)表》，結(jié)合需求和最終建設(shè)內(nèi)容，確定績效指標(biāo)（如表1 所示）。

表1 某學(xué)院項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表

（四）強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)督管理

為保證專項(xiàng)資金項(xiàng)目高質(zhì)量實(shí)施，開展全過程監(jiān)督管理十分必要。專項(xiàng)資金支持的項(xiàng)目，實(shí)施部門要提交項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施方案是項(xiàng)目執(zhí)行、招標(biāo)采購、資金支付、績效驗(yàn)收的重要依據(jù)，項(xiàng)目實(shí)施部門和歸口管理部門要廣泛調(diào)研、充分論證、嚴(yán)格審定，以確保項(xiàng)目的科學(xué)性和實(shí)施的有效性。

項(xiàng)目實(shí)施部門可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案制定項(xiàng)目進(jìn)度表，重點(diǎn)對績效目標(biāo)實(shí)施監(jiān)督跟蹤，將總目標(biāo)分解為若干階段性目標(biāo)。項(xiàng)目管理部門通過定期跟蹤實(shí)施部門的階段性目標(biāo)，判斷項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行效果。對于執(zhí)行慢、與階段性目標(biāo)偏差較大的項(xiàng)目，管理部門應(yīng)立即發(fā)出警告，及時(shí)糾正錯(cuò)誤。項(xiàng)目管理部門可以每一至兩個(gè)月向校領(lǐng)導(dǎo)提供一次項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督報(bào)告，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。要明確的是，項(xiàng)目實(shí)施部門負(fù)責(zé)人是項(xiàng)目第一責(zé)任人，項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度、項(xiàng)目質(zhì)量等都要由他負(fù)責(zé)。如果政策或建設(shè)需求發(fā)生變化，項(xiàng)目實(shí)施部門負(fù)責(zé)人要第一時(shí)間形成詳細(xì)的調(diào)整方案，報(bào)請主管領(lǐng)導(dǎo)審批。各學(xué)?？筛鶕?jù)自身實(shí)際情況劃定調(diào)整金額額度，明確項(xiàng)目調(diào)整審批權(quán)限。

（五）重視績效驗(yàn)收評價(jià)工作

項(xiàng)目實(shí)施完畢后，一定要進(jìn)行績效驗(yàn)收評價(jià)。項(xiàng)目績效驗(yàn)收評價(jià)重點(diǎn)是對項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)等評價(jià)指標(biāo)做出分析評價(jià)，還要結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)成果，外延至評價(jià)項(xiàng)目前期相關(guān)工作（項(xiàng)目可行性、目標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)等），以及對項(xiàng)目建設(shè)過程中管理方式的評價(jià)。

單一實(shí)施部門的、資金小于一個(gè)額度的一般項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施部門要完成項(xiàng)目自評工作。項(xiàng)目管理部門采用抽檢方式對一般項(xiàng)目完成復(fù)評。單一實(shí)施部門的、資金大于一個(gè)額度的重大項(xiàng)目，要組織績效驗(yàn)收評價(jià)?？冃?yàn)收評價(jià)是對項(xiàng)目完成情況的綜合驗(yàn)收評價(jià)，不能替代招標(biāo)驗(yàn)收等必須進(jìn)行的其他驗(yàn)收。績效驗(yàn)收評價(jià)結(jié)論要向項(xiàng)目執(zhí)行部門反饋，一個(gè)項(xiàng)目涉及多個(gè)實(shí)施部門的，要按部門分別驗(yàn)收，再形成總體驗(yàn)收評價(jià)報(bào)告?？冃?yàn)收評價(jià)要先設(shè)定科學(xué)合理的評價(jià)指標(biāo)。評價(jià)指標(biāo)應(yīng)以項(xiàng)目申報(bào)表中的績效指標(biāo)為基礎(chǔ)，再考慮專項(xiàng)資金使用要求、項(xiàng)目個(gè)性特征等因素?？冃е笜?biāo)權(quán)重由各學(xué)校結(jié)合自身工作需要設(shè)定?？冃?yàn)收評價(jià)結(jié)論是下一年度項(xiàng)目申報(bào)的重要依據(jù)，績效驗(yàn)收評價(jià)好的部門在預(yù)算安排上應(yīng)給予一定優(yōu)勢。

（六）提升專項(xiàng)資金使用的信息化程度

信息技術(shù)能提高專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理效率，特別是在項(xiàng)目入庫和項(xiàng)目執(zhí)行階段，信息化手段可以避免歸口管理部門與項(xiàng)目申報(bào)部門依靠郵件傳送導(dǎo)致的信息偏差，為項(xiàng)目管理提供便利。另外，信息化技術(shù)使項(xiàng)目動態(tài)管理成為可能。在信息化管理系統(tǒng)中，項(xiàng)目管理部門、項(xiàng)目歸口管理部門、項(xiàng)目實(shí)施部門、資產(chǎn)采購部門和財(cái)務(wù)部門等，均能通過各自的權(quán)限看到項(xiàng)目進(jìn)展情況，極大地提高了項(xiàng)目管理的科學(xué)性。我國正在把全面實(shí)施預(yù)算績效管理各項(xiàng)措施落到實(shí)處，各高職院校要結(jié)合自身情況，完善管理制度，加強(qiáng)管理人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷積累管理經(jīng)驗(yàn)，在適當(dāng)時(shí)候可引入第三方力量開展相應(yīng)工作。以項(xiàng)目管理方式使用專項(xiàng)資金，已成為未來全面加強(qiáng)預(yù)算績效管理的實(shí)施手段。項(xiàng)目管理方式可優(yōu)化資源配置，促進(jìn)各高職院校在加強(qiáng)內(nèi)涵式發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。