湯奪先，楊秀飛

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，合肥 230601)

0 引言

據(jù)北大法寶統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)從中央到地方已出臺(tái)1 100多項(xiàng)殘疾人就業(yè)政策，通過(guò)政策的頒布，要求和激勵(lì)各級(jí)政府推進(jìn)其政策擴(kuò)散，提高政策的實(shí)施效率。殘疾人就業(yè)政策如何擴(kuò)散并推動(dòng)各級(jí)政府落實(shí)殘疾人事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展工作，央地之間、東西部之間是否形成差異化擴(kuò)散路徑，有待進(jìn)一步探究。

政策擴(kuò)散是以不同擴(kuò)散路徑促使不同區(qū)域和層級(jí)政府間進(jìn)行某一項(xiàng)政策采納實(shí)施的過(guò)程。從定義來(lái)看，杰克·沃克認(rèn)為，政策創(chuàng)新擴(kuò)散是一個(gè)政策項(xiàng)目被關(guān)鍵決策者視為合理的，比較或有需要時(shí)的第一次采用[1]。E.M.羅杰斯認(rèn)為，擴(kuò)散是一個(gè)需要經(jīng)歷獲知、說(shuō)服和決定等階段的基本社會(huì)過(guò)程，政策擴(kuò)散的實(shí)質(zhì)就是創(chuàng)新[2]。Charles指出，政策擴(kuò)散是將外部政策、理念和經(jīng)驗(yàn)等融入被其他政府選擇影響本地政府的過(guò)程[3]。后經(jīng)過(guò)Gray、Berry和Bennett等學(xué)者的系統(tǒng)性研究，政策擴(kuò)散理論經(jīng)歷了單因素理論解釋期(1998年以前)、碎片化理論擴(kuò)展期(1998—2000)和理論整合期(2000年至今)3個(gè)階段[4]。從擴(kuò)散過(guò)程機(jī)制看，布朗和考克斯假定3種擴(kuò)散經(jīng)驗(yàn)規(guī)律：在時(shí)間上呈S型曲線，在空間背景下擴(kuò)散的鄰里效應(yīng)，以及在中心地點(diǎn)系統(tǒng)背景下擴(kuò)散的“領(lǐng)導(dǎo)—跟隨者”效應(yīng)[5]。此擴(kuò)散規(guī)律依次在土地增減掛鉤、網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)、政府大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)及人才新政等本土化研究中得到驗(yàn)證。反之，政策擴(kuò)散過(guò)程還會(huì)呈現(xiàn)非漸進(jìn)式R型[6]和階梯型曲線，空間上呈現(xiàn)進(jìn)攻效應(yīng)[7]。查爾斯等人通過(guò)對(duì)反吸煙政策的研究，得出政策傳播模式是命令、模仿、競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)習(xí)4種機(jī)制相互影響的結(jié)果[8]；在中國(guó)表現(xiàn)為全國(guó)互動(dòng)模式、區(qū)域擴(kuò)散模式、領(lǐng)導(dǎo)跟進(jìn)模式和垂直影響模式4種擴(kuò)散模式[9]。從政策擴(kuò)散的影響因素來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者廣泛運(yùn)用事件史分析[10]、內(nèi)容分析[11]和網(wǎng)絡(luò)分析[12]等方法，從政策擴(kuò)散的廣度、速度、強(qiáng)度和方向等方面量化分析擴(kuò)散的整體情況。根據(jù)政策的自身屬性，從政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等方面細(xì)化政策擴(kuò)散的影響因素，剖析動(dòng)力機(jī)制。相較于績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)類政策的工具性擴(kuò)散，效益價(jià)值不明顯的福利性政策是否遵循一般政策的擴(kuò)散規(guī)律，有待進(jìn)一步進(jìn)行案例檢驗(yàn)。

殘疾人就業(yè)政策的研究主要關(guān)注其時(shí)間演進(jìn)、內(nèi)容變遷和政策評(píng)估等方面。從時(shí)間維度看，結(jié)合楊立雄[13]、高園園[14]和厲才茂[15]等學(xué)者的研究成果，新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)殘疾人就業(yè)政策在時(shí)間上大體分為1949—1978年、1979—2007年及2008年至今3個(gè)階段。從內(nèi)容維度看，董才生等人從政策訴求的視角出發(fā)，得到殘疾人就業(yè)政策經(jīng)歷了從生存權(quán)利保障到勞動(dòng)權(quán)利保障及發(fā)展權(quán)利、社會(huì)權(quán)利保障的政治訴求變遷[16]。郭俊華等人從制度結(jié)構(gòu)的視角梳理了從保護(hù)扶持到統(tǒng)籌完善殘疾人就業(yè)政策的4個(gè)階段[17]。部分學(xué)者反觀國(guó)外美、德、英等國(guó)家殘疾人就業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，反映了政策制定兼顧保障與融入的雙重訴求[18]。從政策評(píng)估的維度來(lái)看，一方面注重優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，匹配相適應(yīng)的政策價(jià)值理念、目標(biāo)及不同殘障概念模型[19]；另一方面采用ICF模式完善殘疾人的測(cè)量方式與內(nèi)容[20]，以及利用中國(guó)家庭收入調(diào)查(CHIP)數(shù)據(jù)分析政策頒布對(duì)殘疾人收入的影響[21]，估算殘疾人家庭的額外成本[22]，平衡收入支持與就業(yè)融入之間的矛盾，構(gòu)建以職業(yè)技能培訓(xùn)為導(dǎo)向的就業(yè)政策機(jī)制?？梢?jiàn)，既有的研究注重單一維度的政策文本分析，較少進(jìn)行殘疾人就業(yè)政策的多維度解釋。由于各地區(qū)地理、經(jīng)濟(jì)、政治等條件的差異，央地、省市、東西部之間殘疾人就業(yè)政策的擴(kuò)散有所區(qū)別；加之尚未發(fā)現(xiàn)有從政策擴(kuò)散視角關(guān)注和考察殘疾人就業(yè)政策的研究成果，有必要從學(xué)理層面對(duì)不同時(shí)期的殘疾人政策在不同區(qū)域、層級(jí)政府之間擴(kuò)散的特征和路徑進(jìn)行分析，識(shí)別政策出臺(tái)的一般規(guī)律。

本研究以政策擴(kuò)散理論為視角，對(duì)我國(guó)殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的時(shí)空特征、內(nèi)容和擴(kuò)散路徑進(jìn)行多維度分析，驗(yàn)證既有政策的擴(kuò)散理論與假說(shuō)在這一福利性政策擴(kuò)散實(shí)踐中的適用性，豐富殘疾人就業(yè)政策的研究成果。在數(shù)據(jù)收集與整理上，擬借助北大法寶、知網(wǎng)專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)務(wù)院官網(wǎng)和中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)官網(wǎng)的政策專欄相關(guān)搜索渠道，以“殘疾人就業(yè)”為關(guān)鍵詞，檢索時(shí)間設(shè)置為2007年1月1日—2021年12月31日，搜索兩級(jí)政府(省級(jí)和地級(jí))公開(kāi)的殘疾人就業(yè)相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章、條例、通知等類型的有效政策文本。其中，剔除中央層面(中央立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu))的全國(guó)性法規(guī)；剔除泛指文本，選取狹義上與殘疾人就業(yè)直接相關(guān)或直接提到的公開(kāi)性公文；剔除已失效、已被修改或重復(fù)的文件和信函、請(qǐng)示、批復(fù)等類型的政策文本；經(jīng)篩選和整理，獲得省級(jí)頒布的文件165份、地級(jí)220份。

現(xiàn)有對(duì)殘疾人就業(yè)政策時(shí)間變革的相關(guān)研究多從1949年新中國(guó)成立開(kāi)始，并把2007年前后作為一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。2007年正式頒布的《殘疾人就業(yè)條例》作為我國(guó)促進(jìn)殘疾人就業(yè)的第一部專門性的法規(guī)，明確了各用人單位幫扶殘疾人就業(yè)的責(zé)任和義務(wù)；2013年頒布實(shí)施的《關(guān)于促進(jìn)殘疾人按比例就業(yè)的意見(jiàn)》對(duì)省級(jí)黨政機(jī)關(guān)和地市級(jí)殘工委招錄殘疾人比例做出明確規(guī)定，增強(qiáng)可操作性和可執(zhí)行力；2018年《關(guān)于扶持殘疾人自主創(chuàng)業(yè)就業(yè)的意見(jiàn)》的頒布，擺脫了已往僅僅依靠法律保護(hù)和就業(yè)方式轉(zhuǎn)變來(lái)促進(jìn)殘疾人就業(yè)的固定思維，開(kāi)始重視殘疾人自由擇業(yè)的權(quán)利，重點(diǎn)放在殘疾人就業(yè)能力和就業(yè)質(zhì)量上面。因此，在前人研究的基礎(chǔ)上，選取具有標(biāo)志性意義的2007年《殘疾人就業(yè)條例》作為研究起點(diǎn)，將我國(guó)省級(jí)城市殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的時(shí)間歷程劃分為3個(gè)階段：2007—2013年、2013—2018年、2018—2021年(如圖1所示)；由于地級(jí)城市相關(guān)政策采納時(shí)間的延遲性，根據(jù)實(shí)際情況將我國(guó)地級(jí)城市殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散時(shí)間歷程階段劃分為：2007—2011年、2011—2018年以及2018—2021年。

圖1 近15年我國(guó)省級(jí)城市殘疾人就業(yè)政策公文數(shù)Fig. 1 Number of Official Documents of Employment Policy for Disabled Persons in Provincial Cities in China in Recent 15 Years

1 殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的時(shí)間特征

1.1 省級(jí)城市殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的時(shí)間歷程

統(tǒng)計(jì)31個(gè)省級(jí)政府(不包括我國(guó)臺(tái)灣省和香港、澳門特別行政區(qū))頒布的165份文本，分析其殘疾人就業(yè)政策的擴(kuò)散趨勢(shì)(如圖1)。大致分為以下3個(gè)階段。

1.1.1初始起步期(2007—2013年)

21世紀(jì)初期以來(lái)，殘疾人就業(yè)政策的發(fā)展不局限于就業(yè)形式的調(diào)整，更多關(guān)注殘疾人就業(yè)法律法規(guī)的完善。2007年《殘疾人就業(yè)條例》頒布，標(biāo)志殘疾人就業(yè)工作全面進(jìn)入法制化發(fā)展軌道。以2008年修訂的《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》和《殘疾人就業(yè)條例》為基礎(chǔ)，中央層面先后頒布《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》《殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的通知》等政策文件，為殘疾人就業(yè)政策從中央到地方的縱向擴(kuò)散釋放政策信號(hào)。2007—2013年間，省級(jí)政府層面分別出臺(tái)12份、4份、19份、11份、3份、7份和4份殘疾人就業(yè)政策文件，政策采納累積量?jī)H有60份。其中2009年出現(xiàn)該階段政策擴(kuò)散高峰，新增政策采納數(shù)量達(dá)到19份，多為轉(zhuǎn)發(fā)、印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》的政策文本。2010年廣西、西藏、云南等較不發(fā)達(dá)地區(qū)接續(xù)頒布和實(shí)施《殘疾人就業(yè)條例》，在政策擴(kuò)散時(shí)間上比東部地區(qū)延遲。

1.1.2穩(wěn)步擴(kuò)散期(2013—2018年)

2013年《關(guān)于促進(jìn)殘疾人按比例就業(yè)的意見(jiàn)》明確安排殘疾人就業(yè)的帶頭單位。各省級(jí)政府加快完善配套政策，如北京市多部門聯(lián)合頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)市屬國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)安排殘疾人就業(yè)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，天津市印發(fā)《關(guān)于對(duì)用人單位新招用殘疾人就業(yè)給予補(bǔ)貼的辦法》。2014—2015年按比例就業(yè)、高校殘疾畢業(yè)生工作安排相關(guān)累積政策采納量達(dá)到76份。2016年《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》頒發(fā)，江西、福建、青海、江蘇、吉林、安徽、云南和廣西開(kāi)始跟進(jìn)，黑龍江、海南、重慶、湖南、陜西于2017年陸續(xù)跟進(jìn)。2016—2017年新增政策采納量均達(dá)到13份。截至2018年，殘疾人政策采納累積量達(dá)到109份，總體呈現(xiàn)穩(wěn)步擴(kuò)散狀態(tài)。這一階段，在中央政策的引導(dǎo)下，各省級(jí)政府逐步探索并實(shí)踐以多種形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)，完善相關(guān)就業(yè)保障制度。

1.1.3快速增長(zhǎng)期(2018—2021年)

2018年發(fā)布的《關(guān)于扶持殘疾人自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)的意見(jiàn)》，要求提供資金支持、稅收優(yōu)惠條件來(lái)扶持殘疾人靈活就業(yè)。殘疾人就業(yè)保障金分檔征收制度于2019年實(shí)施，各省快速調(diào)整原有政策，政策累積采納15份。部分省實(shí)現(xiàn)自下而上的政策創(chuàng)新擴(kuò)散，如吉林省發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于對(duì)殘疾人自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)用水、用電、用氣、用熱價(jià)格實(shí)行支持政策的通知》，對(duì)盲人按摩院、居民住宅內(nèi)經(jīng)營(yíng)店鋪所消耗的水、電、氣等費(fèi)用按居民類價(jià)格執(zhí)行。2021年《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃的通知》的頒布，激勵(lì)多數(shù)省份進(jìn)一步印發(fā)和細(xì)化殘疾人就業(yè)政策制度。這一階段，殘疾人就業(yè)政策文件數(shù)量迅速增長(zhǎng)，2019—2021年間，新增殘疾人就業(yè)政策采納量分別為15份、18份和23份，采納累積量達(dá)到165份，在擴(kuò)散面上基本實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)相關(guān)政策的全覆蓋。

1.2 地級(jí)城市殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的歷程

統(tǒng)計(jì)220份地級(jí)市殘疾人就業(yè)政策文本，總結(jié)其擴(kuò)散歷程(如圖2)，大致分為3個(gè)階段。

圖2 近15年我國(guó)地級(jí)城市殘疾人就業(yè)政策公文數(shù)Fig. 2 Number of Official Documents of Employment Policy for Disabled Persons in Prefecture-level Cities in China in Recent 15 Years

1.2.1初始起步期(2007—2011年)

自2007年《殘疾人就業(yè)條例》頒布以來(lái)，各地級(jí)市根據(jù)中央總體部署不斷上層吸納、跟進(jìn)推廣。廣州、南京、深圳和廈門等城市按安排殘疾人就業(yè)、就業(yè)優(yōu)惠政策和事業(yè)發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)3個(gè)主題頒布相關(guān)政策文件。2007—2011年間，新增殘疾人就業(yè)政策文本分別為14份、8份、8份、26份和11份，累積政策采納量為67份，殘疾人就業(yè)政策整體還在初期擴(kuò)散階段，擴(kuò)散程度有限。其中，2010年該政策的新增采納量達(dá)到第一個(gè)高峰。隨著2008年《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展意見(jiàn)》的施行，華東地區(qū)、華中地區(qū)和華南地區(qū)大部分地級(jí)市陸續(xù)跟進(jìn)頒布了相關(guān)政策。

1.2.2快速增長(zhǎng)期(2011—2018年)

2011—2015年間，殘疾人就業(yè)政策文件的新增量整體較為平均，內(nèi)容多為各地級(jí)市根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r做出的具體規(guī)定。如銀川市聯(lián)合多部門印發(fā)的《銀川市殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)管理辦法》，明確殘疾人的就業(yè)導(dǎo)向，建立職業(yè)技能培訓(xùn)體系；珠海市依據(jù)《珠海市殘疾人就業(yè)保障金征繳暫行辦法》，頒布《珠海市安排殘疾人就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)資金操作辦法的通知》，規(guī)定2012—2014年這3年分別按照80%、50%和30%的獎(jiǎng)勵(lì)比例對(duì)上年度繳納殘疾人就業(yè)保障金85%以上的為安排殘疾人就業(yè)工作做出貢獻(xiàn)的企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。2017年地級(jí)市新增殘疾人政策文本66份，出現(xiàn)第二個(gè)高峰。2017—2018年參照《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要的通知》，各地級(jí)市陸續(xù)頒布?xì)埣踩恕笆濉毙】颠M(jìn)程規(guī)劃實(shí)施細(xì)則，并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。截至2018年，殘疾人就業(yè)政策文本的累積量達(dá)到200份，呈現(xiàn)快速擴(kuò)散狀態(tài)，多數(shù)地級(jí)市在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化殘疾人就業(yè)的相關(guān)政策制度。

1.2.3穩(wěn)步擴(kuò)散期(2018—2021年)

2019年施行《關(guān)于完善殘疾人就業(yè)保障金制度更好地促進(jìn)殘疾人就業(yè)的總體方案》以來(lái)，修改、取代了原有圍繞“殘疾人保障金”的法律條文。在此基礎(chǔ)上，合肥、蘭州、連云港、廣州和汕頭等城市發(fā)布了《殘疾人自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)的實(shí)施辦法》。2021年有8個(gè)城市發(fā)布了《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃的通知》，分別是湖州市、南京市、金華市、吉林市、濟(jì)寧市、濟(jì)南市、溫州市和蘇州市。2019—2021年間，新增殘疾人就業(yè)政策文本量分別為7份、3份和10份，殘疾人就業(yè)政策文本累積量達(dá)到220份，呈現(xiàn)穩(wěn)步擴(kuò)散狀態(tài)。

2 殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的空間布局

按綜合地理劃分標(biāo)準(zhǔn)，以七大地理區(qū)域(華北、華東、華中、華南、西南、東北、西北)來(lái)對(duì)殘疾人就業(yè)政策采納地區(qū)進(jìn)行歸類，并總結(jié)其空間特征(見(jiàn)表1、表2)。

表1 近15年我國(guó)各地區(qū)實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的省級(jí)城市數(shù)量分布情況Table 1 Distribution of the Number of Provincial Cities That Have Realized the Diffusion of Employment Policies for Persons with Disabilities in China in the Past 15 Years 個(gè)

表2 近15年我國(guó)各地區(qū)實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的地級(jí)城市數(shù)量分布情況Table 2 Distribution of the Number of Prefecture-level Cities That Have Realized the Diffusion of Employment Policies for the Disabled in China in the Past 15 Years 個(gè)

2.1 省級(jí)城市殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的空間布局

從縱向看，在2017、2020和2021年各地區(qū)紛紛頒布了殘疾人就業(yè)政策，華東地區(qū)實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的省級(jí)城市最多，分別為3個(gè)、4個(gè)和5個(gè)。期間頒布相關(guān)政策的省級(jí)城市有上海、浙江、江蘇、山東、福建和安徽。2007年《殘疾人就業(yè)條例》頒布以來(lái)，中央對(duì)殘疾人政策做出法律化和規(guī)范化的頂層設(shè)計(jì)，各省份殘疾人就業(yè)政策的擴(kuò)散具有明顯的鄰近效應(yīng)，相鄰省份政策頒布的時(shí)間更為緊密。從橫向看，近15年來(lái)實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的省級(jí)城市除了最多的華東地區(qū)36個(gè)以外，華北、華中和西南地區(qū)分別為25個(gè)、23個(gè)和29個(gè)，其次是西北、華南和東北地區(qū)。

2.2 地級(jí)城市殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的空間布局

從縱向看，各地級(jí)城市按照2008年施行的《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，以印發(fā)和轉(zhuǎn)發(fā)的方式擴(kuò)散該意見(jiàn)。兩年后，2010年實(shí)現(xiàn)各地級(jí)市的規(guī)?；瘮U(kuò)散，擴(kuò)散地級(jí)市的數(shù)量達(dá)到27個(gè)，集中在華東、華中和華南地區(qū)，東北和西北地區(qū)較少出現(xiàn)?？梢?jiàn)，中央自上而下的政策擴(kuò)散方式在央地之間具有延遲性。2017年，各地級(jí)政府依據(jù)《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要的通知》，對(duì)各地方殘疾人事業(yè)做出具體要求。華東地區(qū)頒布相關(guān)政策的地級(jí)市有19個(gè)，其次是華中和西南地區(qū)。從橫向看，近15年來(lái)實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的地級(jí)城市除了華東地區(qū)最多，達(dá)到86個(gè)以外，排在前三的還有華南和華中地區(qū)，分別為33個(gè)和20個(gè)。華南地區(qū)以廣州、深圳為代表，華中地區(qū)以武漢、長(zhǎng)沙和洛陽(yáng)為代表，陸續(xù)進(jìn)行殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散。

3 殘疾人就業(yè)政策的擴(kuò)散機(jī)理

3.1 時(shí)間維度：S型擴(kuò)散曲線

以漸近式S型擴(kuò)散曲線為特征的政策擴(kuò)散模式是政策擴(kuò)散理論常用的解釋邏輯。該漸近主義理論分析框架與“陡峭S型、R型和階梯型”等多種非漸進(jìn)政策擴(kuò)散曲線不斷在本土化研究中得到發(fā)展。一般認(rèn)為，漸進(jìn)式S型曲線在時(shí)間上會(huì)經(jīng)歷緩慢、加速又回到緩慢的擴(kuò)散狀態(tài)。在政策發(fā)展初期，政策采納者較少；隨著時(shí)間推移，到政策采納中期，新增政策采納者的數(shù)量暴增，累積采納者的數(shù)量大幅度增長(zhǎng)；后期由于大部分地區(qū)已經(jīng)采納過(guò)此政策，此時(shí)政策采納者的數(shù)量出現(xiàn)回落，增長(zhǎng)速度放緩[23]。我國(guó)省級(jí)與地級(jí)城市殘疾人就業(yè)政策在時(shí)間上都呈現(xiàn)S型擴(kuò)散曲線特征。

由于我國(guó)具有針對(duì)性和專門性的殘疾人就業(yè)政策在近15年才進(jìn)入到政府公共政策議程，目前還處于S型擴(kuò)散曲線的第二階段，總體上呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。中央對(duì)殘疾人就業(yè)政策的總體規(guī)劃，鼓勵(lì)各地區(qū)省地兩級(jí)政府繼續(xù)出臺(tái)更為完備詳細(xì)的分類政策。目前針對(duì)殘疾人的就業(yè)政策需要增強(qiáng)政策的廣度和深度，使其對(duì)殘疾人以及殘疾人家庭的就業(yè)政策支持更具有針對(duì)性和可靠性。未來(lái)一段時(shí)間，我國(guó)地方兩級(jí)政府關(guān)于殘疾人就業(yè)政策的擴(kuò)散有望繼續(xù)保持在S型增長(zhǎng)的第二階段，以快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)完善相關(guān)殘疾人就業(yè)政策。

3.2 空間維度：地域間鄰近效應(yīng)明顯

在空間上，政策擴(kuò)散容易呈現(xiàn)地域間的鄰近效應(yīng)。地理上的鄰近關(guān)系容易激發(fā)對(duì)彼此政策的模仿和學(xué)習(xí)。不同省地之間由于地理位置相鄰，其所在地區(qū)環(huán)境、資源和文化的相似性特征，使得地理區(qū)域鄰近的地區(qū)容易采納相同或者相似的政策，因此會(huì)出現(xiàn)政策串的結(jié)果。如華東地區(qū)的江浙滬三省市，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，政策試點(diǎn)與擴(kuò)散效果明顯。其先行示范效應(yīng)影響鄰近地區(qū)在短時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)政策的擴(kuò)散，呈現(xiàn)“漣漪狀擴(kuò)散”，進(jìn)而推進(jìn)安徽、山東、江西、福建各省市對(duì)相關(guān)政策的擴(kuò)散。2007—2021年間，華東地區(qū)殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的省地兩級(jí)政府出現(xiàn)的次數(shù)最多，其次是華中、華北和華南地區(qū)。

除此之外，還存在結(jié)對(duì)空間跨域擴(kuò)散現(xiàn)象，結(jié)對(duì)空間跨域擴(kuò)散源于中央要求和地方發(fā)展需求。2018年8月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，將幫扶貧困殘疾人脫貧納入東西部扶貧協(xié)作范圍。殘疾人就業(yè)脫貧的相關(guān)政策與脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興掛鉤。如北京、山東、浙江、福建分別與內(nèi)蒙古自治區(qū)、重慶、四川、甘肅組成結(jié)對(duì)關(guān)系，以省與省、市與市、縣區(qū)與縣區(qū)分層次簽訂結(jié)對(duì)幫扶協(xié)議，形成政策文件。廣東省在幫扶四川省的基礎(chǔ)上，分別與鄰近接壤的廣西壯族自治區(qū)、貴州省和云南省形成新的結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系。新舊結(jié)對(duì)關(guān)系在地理位置上接壤，結(jié)對(duì)空間逐漸向周邊輻射擴(kuò)散。

3.3 擴(kuò)散路徑：垂直擴(kuò)散抑或水平擴(kuò)散

垂直擴(kuò)散模式強(qiáng)調(diào)中央層面的強(qiáng)制性領(lǐng)導(dǎo)力，常以發(fā)布“紅頭文件”的方式推動(dòng)政策擴(kuò)散。垂直擴(kuò)散包括自上而下和自下而上的擴(kuò)散路徑。水平擴(kuò)散因相鄰地方政府在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的相似性而呈現(xiàn)政策擴(kuò)散的鄰近效應(yīng)，也稱區(qū)域擴(kuò)散模式。該模式多發(fā)生于平級(jí)政府之間，各地方政府互相學(xué)習(xí)、模仿，從而采納政策。如《殘疾人就業(yè)條例》《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》、殘疾人事業(yè)“十二五”“十三五”和“十四五”規(guī)劃等中央頒布的政策法規(guī)均導(dǎo)致自上而下的層級(jí)垂直擴(kuò)散。以廣東、上海、浙江和北京為試點(diǎn)地區(qū)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的示范摸索，輻射到周邊各省市，表現(xiàn)為我國(guó)省級(jí)政府間的水平式政策擴(kuò)散模式。

應(yīng)當(dāng)注意的是，在自上而下的層級(jí)垂直擴(kuò)散模式下，地級(jí)市層面的擴(kuò)散時(shí)間一般會(huì)有延遲。2008年，中央下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展意見(jiàn)》，省級(jí)政府實(shí)現(xiàn)大范圍擴(kuò)散的時(shí)間是2009年，地級(jí)市在2010年實(shí)現(xiàn)規(guī)?；瘮U(kuò)散。自下而上的擴(kuò)散模式，一方面地方政府頒布標(biāo)題為“暫行”“試行”字樣的試驗(yàn)性法規(guī)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的試驗(yàn)對(duì)其政策進(jìn)行修正。如《?？谑蟹龀謿埣踩俗灾鲃?chuàng)業(yè)就業(yè)暫行辦法》《合肥市扶持殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)實(shí)施方案(試行)》是對(duì)《關(guān)于扶持殘疾人自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)的意見(jiàn)》標(biāo)準(zhǔn)政策的反饋過(guò)程，地方主動(dòng)性和中央支持兩個(gè)因素的聯(lián)動(dòng)，以“試驗(yàn)”為基礎(chǔ)給予殘疾人就業(yè)政策由下至上創(chuàng)新擴(kuò)散的動(dòng)力。另一方面，地方政府主動(dòng)學(xué)習(xí)，對(duì)中央行政指令在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，后者不同于前者對(duì)政策的修正，更多地強(qiáng)調(diào)對(duì)政策進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，使政策更適配地方發(fā)展。如《天津市促進(jìn)殘疾人就業(yè)補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)辦法》依據(jù)上文所提的文件對(duì)政策進(jìn)行自下而上的擴(kuò)充，因地制宜地幫扶殘疾人靈活就業(yè)。

4 結(jié)論與討論

殘疾人就業(yè)政策作為外部的社會(huì)拉力因素，保障殘疾人就業(yè)能力的發(fā)揮[24]。在黨中央的權(quán)威和集中領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮把方向和定政策的作用[25]，通過(guò)“政策納入”將殘疾人就業(yè)議題納入黨政部門的議程安排，確保殘疾人就業(yè)工作的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)工作的制度化。本研究以2007—2021年近15年來(lái)我國(guó)兩級(jí)政府頒布的385份殘疾人就業(yè)政策文件為切入點(diǎn)，從時(shí)空維度總結(jié)政策的時(shí)空擴(kuò)散特征，剖析其背后的擴(kuò)散機(jī)理。研究結(jié)果表明，在時(shí)間維度上，近15年來(lái)我國(guó)殘疾人就業(yè)政策在地方政府層面(省級(jí)和地級(jí))的擴(kuò)散符合S型曲線特征，目前處于漸進(jìn)式S型曲線擴(kuò)散快速增長(zhǎng)的第二階段。在空間維度上，地域間鄰近效應(yīng)明顯，以華東地區(qū)為中心，逐漸向周圍輻射；東西部協(xié)作進(jìn)一步縮小殘疾人就業(yè)政策區(qū)域間擴(kuò)散的差異。在擴(kuò)散路徑上，央地之間垂直擴(kuò)散顯著，形成“從試驗(yàn)到推廣”的中國(guó)經(jīng)典模式和自上而下迅速擴(kuò)散的路徑規(guī)律；輔之相互模仿和學(xué)習(xí)的相鄰區(qū)域同層級(jí)政府之間的水平擴(kuò)散。

殘疾人就業(yè)政策的擴(kuò)散，一方面遵循合法性邏輯，中央層面政策頒布的信號(hào)釋放，為地方政府殘疾人就業(yè)政策的采納提供合法性保障。合法性突出顯示中央對(duì)地方各級(jí)政府的被動(dòng)性壓力，同時(shí)通過(guò)政策試點(diǎn)的方式讓地方各級(jí)政府獲取主動(dòng)性空間，提供合法性的試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制。另一方面，受政策屬性、殘疾人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)條件等多重因素的影響，加上殘疾人就業(yè)政策從屬于福利政治意識(shí)形態(tài)，采取“兜底”的社會(huì)服務(wù)供給模式，效率價(jià)值不明顯，進(jìn)而造成負(fù)向激勵(lì)感知從而影響政府的采納意愿，各地區(qū)政府的政策選擇不同。東西部地區(qū)殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散的累積量存在明顯差異，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)有較強(qiáng)的財(cái)力、物力支持和創(chuàng)新殘疾人的就業(yè)政策，承接殘疾人就業(yè)服務(wù)能力較強(qiáng)。這也暴露出地方政府對(duì)殘疾人就業(yè)工作的制度限制和政策采納能力缺陷，未來(lái)的殘疾人就業(yè)政策還需要在以下兩個(gè)方面做出努力：

第一，強(qiáng)化殘疾人就業(yè)政策的針對(duì)性。殘疾人就業(yè)政策的“一刀切”問(wèn)題，其普適性標(biāo)準(zhǔn)不能夠滿足殘疾人就業(yè)的多樣化需求，針對(duì)不同類別的殘疾人缺乏具有針對(duì)性和靈活性的就業(yè)政策。國(guó)外針對(duì)不同殘疾類型形成《身體障礙福利法》《智力障礙福利法》《精神保障和精神障礙者福利法》等細(xì)化的法律體系[26]，我國(guó)可以借鑒其做法，針對(duì)不同殘疾等級(jí)和具體情況進(jìn)行細(xì)致性的拓展，制定殘疾人個(gè)別化服務(wù)與細(xì)致性的支持方案，拓寬殘疾人就業(yè)政策的廣度和深度。另外，其政策文件內(nèi)容缺乏對(duì)家庭的關(guān)注，如何在制度設(shè)計(jì)中融入家庭，構(gòu)建家庭支持體系，是將來(lái)要解決的重要問(wèn)題。

第二，增強(qiáng)殘疾人就業(yè)政策的整合性。一是內(nèi)容整合，在現(xiàn)有促進(jìn)就業(yè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制共同負(fù)責(zé)的要求下，整合殘疾學(xué)研究隊(duì)伍，構(gòu)建殘疾學(xué)學(xué)科體系；整合央地之間、東西部之間各部門殘疾人的就業(yè)政策信息，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，保證研究渠道暢通。整合政策研究者與制定者的協(xié)同決策關(guān)系，提高政策決策的科學(xué)性，從而在較高層面整合殘疾人就業(yè)政策的主客體、目標(biāo)和實(shí)踐路徑等方面的內(nèi)容，進(jìn)一步解決政策碎片化的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)政策的系統(tǒng)優(yōu)化。二是資源整合，注重橫向東西部之間政策資源的協(xié)調(diào)與整合。政策擴(kuò)散除了注重區(qū)域內(nèi)同級(jí)政府之間的橫向擴(kuò)散效應(yīng)，更應(yīng)把目光轉(zhuǎn)向東西部之間省與省、市與市、縣區(qū)與縣區(qū)之間的跨區(qū)域擴(kuò)散；把政策、就業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目、幫扶隊(duì)伍等資源整合起來(lái)，基于合作的公共性維度來(lái)進(jìn)行東西部之間的分工與合作[27]，縮小東西部之間各級(jí)政府政策采納的差距，共同推動(dòng)殘疾人事業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

政策擴(kuò)散理論分析框架本身是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，本研究針對(duì)政策擴(kuò)散的時(shí)空維度和模式進(jìn)行探討，對(duì)該理論其他方面缺乏驗(yàn)證，例如，殘疾人就業(yè)政策擴(kuò)散背后的因果關(guān)系分析和政策擴(kuò)散效果差異的影響因素納入事件史分析模型進(jìn)行檢驗(yàn)等相關(guān)工作，待未來(lái)進(jìn)一步研究和彌補(bǔ)。