黃 博 徐金燕 劉建輝,2 陳 勇 豐愛平 林河山

1.自然資源部海島研究中心平潭 350400

2.自然資源部第三海洋研究所廈門 361000

除了沙灘、 海水等濱海旅游的基本元素， 海島上還有諸如平潭的“藍眼淚” 奇觀、 上海崇明東灘濕地公園、 舟山普陀山、 南澳島宋井等獨特的自然和人文景觀。 漁家號子、 媽祖文化、 海神祭、 北帝誕、 謝洋節(jié)、 飛魚祭等獨具特色的漁家文化和傳統(tǒng)節(jié)慶活動，為我國海島地區(qū)發(fā)展旅游經(jīng)濟提供了重要保障。

隨著近海漁業(yè)資源的枯竭， 傳統(tǒng)的海洋捕撈產(chǎn)業(yè)已不能滿足海島地區(qū)人民對美好生活的向往， 海島旅游已成為海島地區(qū)經(jīng)濟增長的新突破口[1]。 政府引導是目前我國以及世界許多國家推動旅游發(fā)展的主要手段。 一方面， 政府投入旅游配套的人力、 物力、 財力資源將快速改善海島地區(qū)基礎(chǔ)設施， 提升經(jīng)濟發(fā)展軟硬件設施； 另一方面， 政府對海島地區(qū)資源的綜合考慮， 能夠優(yōu)化資源配置， 規(guī)劃適宜的旅游產(chǎn)業(yè)， 使其在短時間內(nèi)發(fā)展成一定規(guī)模。 “十二五” 以來， 國家陸續(xù)出臺了一些支持全域旅游發(fā)展的政策意見， 提出了建設海島旅游示范區(qū)、 加快海島地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等建議。 現(xiàn)有的研究雖已證實了政府決策和旅游發(fā)展之間的必然聯(lián)系， 如王志東通過分析我國各地區(qū)發(fā)布的旅游相關(guān)政策， 闡明了政府對旅游產(chǎn)業(yè)的支持作用[2]； 張俠分析了政府決策與旅游發(fā)展的關(guān)系， 歸納了政府在旅游發(fā)展中的職責體現(xiàn)， 提出了政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中職能優(yōu)化的建議[3]。 然而， 我國海島旅游經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)調(diào)整和高質(zhì)量發(fā)展尚處于起步階段， 政府決策對海島旅游發(fā)展的影響方面和程度尚未被廣泛關(guān)注， 政府決策在海島旅游發(fā)展中的作用效果尚需進一步評估。 我國有12 個海島縣 （市、 區(qū)）（不包括我國臺灣的金門、 澎湖）， 分析其經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與政府決策之間的關(guān)系， 對我國海島經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要的指導作用。 本文收集了12 個海島縣 （市、 區(qū)） 近10 年來發(fā)布的相關(guān)規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展水平、 旅游設施建設、 游客量等數(shù)據(jù)， 梳理了政府決策在各個發(fā)展階段的作用和影響， 證實了政府決策的積極作用， 同時提出了我國海島旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議， 旨在促進海島旅游經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

1 我國海島旅游現(xiàn)狀

1.1 總體情況

我國海岸線綿長， 分布有大、 小海島11 000 余個， 海島數(shù)量最多的3 個省份依次為浙江省、 福建省和廣東省。 根據(jù)國家海洋局公布的2017 年海島統(tǒng)計調(diào)查公報， 我國海島上共有自然景觀1 028 處， 人文景觀775 處； 5A 級涉島旅游區(qū)6 個， 4A 級涉島旅游區(qū)43 個， 3A 級涉島旅游區(qū)25 個[4]。 2015 年以來，我國海洋旅游業(yè)總產(chǎn)值和接待旅游人數(shù)持續(xù)上升， 旅游業(yè)對海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的貢獻作用越來越突出， 旅游業(yè)已成為帶動海島地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)。 從2015—2017 年海島統(tǒng)計調(diào)查公報提取的海島地區(qū)的海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、 海洋旅游業(yè)總產(chǎn)值和接待旅游人數(shù)等數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)， 2017 年我國海島旅游業(yè)的總產(chǎn)值為897 億元， 是2015 年的2 倍 （表1）[5-6]， 全年接待旅游人數(shù)也始終保持增長趨勢， 從2015 年的6 000 多萬人次增長到2017 年的近1 億人次。

表1 2015—2017 年我國12 個海島縣 （市、 區(qū)） 海洋旅游業(yè)發(fā)展情況表

1.2 已出臺的政策

近10 年來， 國家不斷出臺支持全域旅游發(fā)展的指導意見和相關(guān)規(guī)劃（表2）， 海島旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和旅游產(chǎn)品的開發(fā)逐步被關(guān)注。 從近幾年國家層面發(fā)布的指導意見和發(fā)展規(guī)劃中可以看出， 國家對海島旅游發(fā)展的重視程度逐步上升， 從將海島旅游作為濱海旅游的一部分進行規(guī)劃， 到單獨將發(fā)展海島旅游業(yè)作為一項主要任務。 針對海島地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步晚，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱， 基礎(chǔ)設施建設不足等問題， 加強海島資源的市場化配置和建設一批海島旅游目的地是政府的主要目標之一。 12 個海島縣 （市、 區(qū)） 將我國大部分海島凝聚在一起， 是政策規(guī)劃落實的載體， 也是我國海島經(jīng)濟的主要構(gòu)成。 面對逐漸上升的海島旅游需求， 進一步發(fā)掘12 個海島縣 （市、 區(qū)） 的海島旅游資源， 激發(fā)海島旅游的潛力， 是促進海島地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。

表2 近10 年來我國關(guān)于發(fā)展旅游業(yè)的政策法規(guī)

2 海島縣（市、 區(qū)） 的旅游現(xiàn)狀

2.1 海島縣（市、 區(qū)） 概況

我國由北至南共分布有12 個海島縣 （市、 區(qū)） ，依次為長?？h、 長島縣、 崇明區(qū)、 定海區(qū)、 普陀區(qū)、嵊泗縣、 岱山縣、 玉環(huán)市、 洞頭區(qū)、 平潭縣、 東山縣和南澳縣。 其中長?？h和長島縣是我國北方僅有的兩個海島縣， 浙江是海島縣 （市、 區(qū)） 分布最多的省份， 舟山群島中分布有4 個海島縣 （區(qū)）， 南澳縣是最南邊的海島縣， 也是南海區(qū)唯一的海島縣。 海島縣（市、 區(qū)）通過行政單位將周邊海島組成了一個整體，是除海南、 臺灣這兩個海島省之外， 我國海島人口最集中的區(qū)域， 海島縣（市、 區(qū)） 的經(jīng)濟發(fā)展水平關(guān)系到海島及周邊地區(qū)居民的民生。

如表3 所示， 空間方面， 崇明島面積為1 267 km2，是僅次于臺灣島、 海南島的我國第三大島， 同時也是12 個海島縣 （市、 區(qū)）中面積最大的海島； 其次依次為定海區(qū)、 普陀區(qū)、 玉環(huán)市、 平潭縣、 岱山縣、 東山縣、 長海縣、 南澳縣、 洞頭區(qū)； 面積在100 km2以下的為嵊泗縣和長島縣， 長島縣面積最小， 僅為56 km2。

表3 我國12 個海島縣 （市、 區(qū)） 經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀

常住人口最多的為崇明區(qū)67.86 萬人； 定海區(qū)、玉環(huán)市、 平潭縣人口相近均在40 萬～50 萬之間； 普陀區(qū)、 岱山縣、 東山縣、 洞頭區(qū)人口相近， 在10 萬～25 萬之間； 人口小于10 萬的為長海縣、 長島縣、 嵊泗縣、 南澳縣， 長島縣人口最少， 僅為4.2 萬人。

浙江的海島地區(qū)生產(chǎn)總值普遍較高， 玉環(huán)市地區(qū)生產(chǎn)總值高達580.77 億元， 為12 個海島縣（市、 區(qū)）之首； 其次為定海區(qū)和普陀區(qū),分別為548.93 億元和437.46 億元； 崇明區(qū)、 平潭縣、 岱山縣、 東山縣地區(qū)生產(chǎn)總值超過200 億元； 嵊泗縣和洞頭區(qū)在100 億～150 億元之間； 長?？h、 長島縣、 南澳縣小于100 億元； 南澳縣最低， 僅為1.92 億元。

2.2 海島縣（市、 區(qū)） 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況

隨著國家對旅游產(chǎn)業(yè)支持力度的加大和經(jīng)濟發(fā)展水平的提升， 國民對濱海旅游業(yè)的需求逐步旺盛。 通過對各海島縣 （市、 區(qū)） 近10 年 （2009—2018 年）來發(fā)布的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報中提取的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)對比分析發(fā)現(xiàn)（圖1）， 12 個海島縣（市、 區(qū)）的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正不斷升級， 漁業(yè)、 養(yǎng)殖業(yè)的地位逐步被新興的旅游業(yè)所替代， 呈現(xiàn)出第一產(chǎn)業(yè)比重減少， 第三產(chǎn)業(yè)比重上升的趨勢。

圖1 近10 年我國12 個海島縣 （市、 區(qū)） 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況

除長?？h和長島縣始終以第一產(chǎn)業(yè)為當?shù)氐闹饕a(chǎn)業(yè)， 其他海島縣（市、 區(qū)） 的第三產(chǎn)業(yè)比重均已占比50%以上， 旅游業(yè)已成為當?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。 第三產(chǎn)業(yè)占比較高的海島縣（市、 區(qū)） 依次為定海區(qū)、 普陀區(qū)、 洞頭區(qū)及平潭縣。 洞頭區(qū)和平潭縣的第三產(chǎn)業(yè)比重始終最高， 并呈持續(xù)增加趨勢。 第三產(chǎn)業(yè)占比增幅明顯的為崇明區(qū)， 由2010 年的34.6%增至2018 年的53.9%， 上漲了19 個百分點； 普陀區(qū)由2010 年的43.6%增長至2018 年的59%， 上漲了15 個百分點；平潭縣由2011 年的44.5%增長至2018 年的58.1%，上漲了13 個百分點。

2.3 海島縣（市、 區(qū)） 旅游收入水平變化情況

基于對12 個海島縣 （市、 區(qū)） 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的分析， 可以看出旅游業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中十分重要。此外， 本文提取旅游綜合收入和游客量的數(shù)據(jù)來進一步說明近10 年海島旅游業(yè)的發(fā)展趨勢。

總體上， 各海島縣（市、 區(qū)） 的旅游綜合收入和游客量均呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢（圖2）。 其中舟山普陀區(qū)近10 年來游客量和游客收入始終為最高， 2018年分別達到3 803 萬人次和497 億元； 南澳縣旅游綜合收入最低， 僅為1.74 億元； 長?？h游客量最低僅為133 萬人次。 平潭縣和南澳縣的旅游收入分別在2016年和2015 年出現(xiàn)飛速增長， 增長率分別為129%和187.5%， 達到增速的頂峰； 長島縣、 普陀區(qū)和洞頭區(qū)增速較平穩(wěn)。 增量方面， 普陀區(qū)旅游收入增長較多，10 年間增加了423 億元， 游客量10 年間增加了2 669萬人次； 旅游收入增量最小的為崇明區(qū)， 增量僅為9億元； 游客量增量最少的為長?？h， 僅45 億元。 從區(qū)域來看， 旅游收入和游客量較高的區(qū)域主要集中在舟山4 個海島縣 （區(qū)）； 而北方的2 個海島縣， 長?？h和長島縣， 旅游收入和游客量始終較低。

圖2 近10 年我國12 個海島縣 （市、 區(qū)） 旅游綜合收入和游客量變化情況

2.4 旅游相關(guān)規(guī)劃發(fā)布情況

基于對上述12 個海島縣 （市、 區(qū)） 旅游發(fā)展基本情況的概述， 本文對各海島縣（市、 區(qū)） 政府決策情況進行了進一步分析。 結(jié)果表明， 旅游收入的增長與政府發(fā)布的旅游政策息息相關(guān)。 通過對各海島縣（市、 區(qū)） 政府網(wǎng)站中旅游相關(guān)政策的檢索發(fā)現(xiàn)， 近10 年來， 國家級、 省級、 市級和縣級層面均出臺了若干支持海島縣 （市、 區(qū)） 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策規(guī)劃，國家級發(fā)布的規(guī)劃通常以支持鼓勵旅游業(yè)發(fā)展或明確區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)定位為主， 從宏觀層面提出旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。 省級規(guī)劃則將進一步在區(qū)域整體布局和優(yōu)先支持產(chǎn)業(yè)等方面提出指導意見。 縣一級層面， 則是圍繞旅游發(fā)展的各個方面， 做出了詳細的指導規(guī)劃。

從近10 年來各政府層級發(fā)布的海島縣 （市、 區(qū)）旅游相關(guān)規(guī)劃來看（表4）， 國家較重視平潭縣的旅游發(fā)展， 《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》 《中國 （福建） 自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》 《平潭國際旅游島建設方案》 等文件均從國家層面繼進行支持和指導。 山東省、 浙江省等則從省級層面表現(xiàn)出對旅游業(yè)發(fā)展的支持， 山東省發(fā)改委發(fā)布 《長島休閑度假島發(fā)展規(guī)劃》， 浙江省發(fā)改委、 文旅廳、 林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布 《浙江省海島大花園建設規(guī)劃》， 將海島旅游作為地區(qū)藍色經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容， 對浙江省內(nèi)的主要海島縣（市、 區(qū)） 包括舟山市普陀區(qū)、 舟山市定海區(qū)、 嵊泗縣、 岱山縣、 玉環(huán)市、 洞頭區(qū)的發(fā)展定位進行謀劃。而舟山市發(fā)布的《舟山國際旅游島戰(zhàn)略總體規(guī)劃》 等若干規(guī)劃， 也對舟山境內(nèi)所有海島區(qū)、 縣進行了謀劃。 長?？h、 崇明區(qū)等則最多的是從縣一級層面直接做出具體的旅游發(fā)展指導， 如長?？h制定了促進旅游業(yè)、 漁家樂產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施。 崇明區(qū)出臺了品牌打造、 獎勵激勵等各方面的規(guī)劃和獎勵政策。

表4 海島縣 （市、 區(qū)） 近10 年來出臺的旅游相關(guān)政策規(guī)劃情況一覽表

續(xù)表4 海島縣 （市、 區(qū)） 近10 年來出臺的旅游相關(guān)政策規(guī)劃情況一覽表

將近10 年各層級發(fā)布的旅游相關(guān)規(guī)劃政策與海島縣（市、 區(qū)） 經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)折點對比， 可發(fā)現(xiàn)在時間上的高度吻合， 說明了政府決策對地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定影響。 比如2012 年 《長島休閑度假島發(fā)展規(guī)劃》 的發(fā)布， 促使長島縣旅游收入和游客量的增長量多于往年； 平潭縣自《中國（福建） 自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》 《平潭國際旅游島建設方案》 等文件的相繼發(fā)布， 游客量和旅游收入也實現(xiàn)了顯著增長。

3 實例研究

基于對近10 年來各個海島縣 （市、 區(qū)） 經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)據(jù)分析， 發(fā)現(xiàn)各海島地區(qū)旅游總體收入、 經(jīng)濟發(fā)展速度和發(fā)展水平與各地區(qū)出臺的各級政策規(guī)劃具有高度相關(guān)性， 政府決策對海島地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有極大的促進作用。 以長海縣和平潭縣為例， 從旅游收入和游客量變化兩個方面， 深入分析政府引導對海島地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展作用的具體表現(xiàn)。

3.1 長?？h

以長海縣為例， 圖3 顯示了近10 年來長?？h的旅游收入和游客量的變化情況。 從圖中可以看出， 長海縣在旅游收入增長的過程中， 增長率有幾次變化，變化的主要時間點為2009 年、 2013 年和2014 年。 對比長海縣發(fā)布的旅游相關(guān)政策， 2009 年長?？h政府發(fā)布了 《大連長山群島旅游度假區(qū)總體規(guī)劃》， 提出將旅游經(jīng)濟作為主導產(chǎn)業(yè)， 計劃成立“長山群島旅游避暑度假區(qū)”， 明確了長海縣 “漁家樂” “海釣基地”以及 “東北亞區(qū)域避暑勝地” 等旅游功能定位。 同時， 鼓勵建設一批星級酒店、 高端游玩項目， 如海釣船、 豪華游艇等。 2013 年， 長?？h榮獲了“十佳海洋旅游目的地” 稱號， 促使旅游收入和游客量有短暫的上升， 從2014 年起進入下一個穩(wěn)步增長時期， 長?？h的海釣基地、 海釣俱樂部、 海釣船艇等休閑海釣產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步運行， 還舉辦了國際海釣節(jié)。 長?？h人民政府出臺的《長海漁家品質(zhì)提升支持措施》 進一步將長?？h旅游產(chǎn)業(yè)定位向“漁家樂” 引導。

圖3 長海縣近10 年旅游收入和旅游人數(shù)變化圖

3.2 平潭縣

除長?？h外， 平潭縣是政府決策引導旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的又一典型案例。 與長?？h相比， 早期平潭縣經(jīng)濟基礎(chǔ)更加薄弱， 是全國有名的貧困縣。 平潭縣經(jīng)濟增長出現(xiàn)快速提高主要發(fā)生在2015 年和2017 年， 在2015 年之前一直處于低速增長的狀態(tài)。 2010 年平潭海峽大橋建成通車， 首次連接近岸， 交通基礎(chǔ)設施條件的改善為平潭旅游產(chǎn)業(yè)起步奠定了基礎(chǔ)。 2011 年國務院批復《平潭綜合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》 明確了旅游產(chǎn)業(yè)的主導地位。 2015 年， 國務院印發(fā)的《中國（福建） 自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》， 明確提出平潭為“重點建設國際旅游島”。 2017 年是平潭旅游收入和游客量增長的又一刺激點， 《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展 “十三五” 規(guī)劃》 中明確了福建平潭綜合實驗區(qū)重點發(fā)展旅游業(yè)， 加快建設平潭國際旅游島和國際知名海島休閑目的地的目標。 平潭確定了以 “風騎云泳” 4 大體育品牌賽事為主題的文體游發(fā)展定位。 平潭政府印發(fā)《平潭綜合實驗區(qū)旅游民宿管理辦法（試行）》 《關(guān)于鼓勵扶持旅游業(yè)發(fā)展的十條措施》 《關(guān)于扶持高星級酒店業(yè)發(fā)展的若干措施 （試行）》 等， 通過提供貸款貼息補助、 經(jīng)營貢獻獎勵等刺激旅游產(chǎn)業(yè)投資。

在國家和地方各級政府的支持下， 平潭縣旅游收入從2012 年的3.08 億元增長到2018 年的56.74 億元。 旅游人口從2012 年的86.08 萬人次增長到2019年的484.32 萬人次， 2015 年游客量增速達到86%，創(chuàng)歷年新高（圖4）。 旅游產(chǎn)業(yè)得到了極大的發(fā)展， 逐步成為平潭的支柱產(chǎn)業(yè)。

圖4 平潭縣近10 年旅游收入和旅游人數(shù)變化圖

4 結(jié)論與建議

本文從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 旅游綜合收入、 政策規(guī)劃等方面， 對我國12 個海島縣（市、 區(qū)） 近10 年旅游產(chǎn)業(yè)變化情況和旅游相關(guān)政策發(fā)布情況進行了梳理和總結(jié)， 重點分析了政府決策對12 個海島縣（市、 區(qū)） 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進作用和指導方向。 通過對長?？h和平潭縣的深入分析， 進一步證實了政府決策與海島旅游發(fā)展之間密不可分的關(guān)系。 經(jīng)過分析， 主要得出以下結(jié)論。

（1） 近年來， 海島縣（市、 區(qū)） 的旅游產(chǎn)業(yè)得到極大的發(fā)展， 逐步取代漁業(yè)、 養(yǎng)殖業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)， 成為海島縣（市、 區(qū)） 的支柱產(chǎn)業(yè)。

（2） 政府決策對海島旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用， 主要體現(xiàn)在政策出臺后， 旅游收入和游客量均有大幅的增長。

（3） 在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段， 政府的政策導向也不同。 在初始階段， 主要以全面規(guī)劃和基礎(chǔ)設施建設為主； 下一階段， 主要以景點建設和主題營銷為主； 最后， 以對旅游市場的監(jiān)督監(jiān)管和建立獎勵激勵機制為主。

然而， 促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的因素是多重的， 本文雖證實了政府決策對海島旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進作用，但尚未確定政府決策對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響程度。 未來需對促進我國海島旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響因素進行全面的分析， 并確定政府決策在其中的地位。