彭勃 吳金鵬 韓嘯

(1.上海交通大學，上海 200030；2.清華大學，北京 100084；3.電子科技大學，成都 611731)

在國家加快培育數(shù)據(jù)要素市場的改革背景下[1]，整合、開放、共享政府數(shù)據(jù)成為一項重要的公共服務(wù)創(chuàng)新。隨著“棘手問題”的增加和信息技術(shù)的發(fā)展，公共服務(wù)創(chuàng)新的研究焦點從組織內(nèi)部轉(zhuǎn)向組織間關(guān)系，公共服務(wù)組織嵌入在生態(tài)系統(tǒng)中，需要與其他外部組織共同發(fā)展來實現(xiàn)目標[2]。開放政府數(shù)據(jù)服務(wù)的創(chuàng)新導向也經(jīng)歷了“由內(nèi)到外”的轉(zhuǎn)變，從關(guān)注單一政府(數(shù)據(jù)供給者)作用轉(zhuǎn)向關(guān)注開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的作用，即數(shù)據(jù)本身不能創(chuàng)造社會價值，而是通過政府、企業(yè)、公眾等多元參與者對數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用來實現(xiàn)數(shù)據(jù)社會價值。數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)可以被建構(gòu)、培養(yǎng)和管理，以實現(xiàn)系統(tǒng)有效運行和治理目標[3]。其中，哪些因素會影響數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的有效發(fā)展和目標實現(xiàn)是本議題關(guān)注的焦點。

“能力”被視為公共服務(wù)創(chuàng)新的焦點和來源，通過提供必要的知識、管理、技術(shù)和資源的過程實現(xiàn)其目標[4]。“能力”亦為驅(qū)動數(shù)據(jù)開放共享的重要因素，但以往研究主要考察政府的數(shù)據(jù)開放能力。趙玉攀等探討了政府根據(jù)特定要求向社會提供其持有的數(shù)據(jù)的能力[5]，樊博等分析了政府制度能力、組織安排、技術(shù)能力對開放政府數(shù)據(jù)質(zhì)量的作用機制[6]?，F(xiàn)有研究越來越強調(diào)“開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)”的重要性[7]，研究者的注意力也應該從單一政府組織的內(nèi)部能力轉(zhuǎn)向多元參與者的內(nèi)部驅(qū)動能力和外部協(xié)調(diào)能力的層次性能力組合，即開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)能力。因此，本文探索“能力”因素對開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的作用，提出一個解釋假設(shè)：開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)有效性是系統(tǒng)各組成部分能力組合的實現(xiàn)結(jié)果，不同的能力配置和互動關(guān)系具有不同的治理績效。力圖在以下方面做出貢獻：全面而公允地描繪我國地方政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀；從能力理論出發(fā)構(gòu)建數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)模型，識別數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)有效發(fā)展和治理所需的結(jié)構(gòu)性能力；通過定性比較分析(QCA)挖掘何種能力配置構(gòu)型有助于提升開放數(shù)據(jù)發(fā)展水平，即高水平數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的多元發(fā)展路徑。

一、我國地方政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀

國家高度重視數(shù)據(jù)資源整合和開放共享工作，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將培育數(shù)據(jù)要素市場作為要素市場化配置改革和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的重要舉措，“推進政府數(shù)據(jù)開放共享、提升社會數(shù)據(jù)資源價值、加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護”[8]。建設(shè)開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，提高開放數(shù)據(jù)社會價值和預期收益，成為發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)濟、實現(xiàn)數(shù)字紅利的關(guān)鍵問題。評估是促進開放數(shù)據(jù)發(fā)展的有效工具，世界各地已經(jīng)開發(fā)了許多開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)評估框架，如“全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)”(Global Open Data Index)，“開放數(shù)據(jù)晴雨表”(Open Data Barometer)[9]。目前國內(nèi)最權(quán)威的開放政府數(shù)據(jù)評估項目為復旦大學數(shù)字與移動治理實驗室自2017年開始推出的《中國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺報告》①。該項目定期對我國政府數(shù)據(jù)開放水平進行綜合評價，助推我國政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)體系的建設(shè)與發(fā)展。“開放數(shù)林指數(shù)”每半年公布一次，其評估指標體系不斷優(yōu)化，從“數(shù)據(jù)層”(2017年上半年)到“數(shù)據(jù)層+平臺層”(2017年下半年)，“數(shù)據(jù)層+平臺層+準備度”(2018年上半年)，“數(shù)據(jù)層+平臺層+準備度+利用層”(2019年)，逐步形成了完善的開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)成熟度評估體系。

對《中國地方政府數(shù)據(jù)開放平臺報告(2019下半年)》中所報告的84個地級市政府“開放數(shù)林指數(shù)”進行分析，以描繪我國地方政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀。表1顯示了我國地級市政府數(shù)據(jù)開放發(fā)展綜合指數(shù)與四個分項指數(shù)，在各個發(fā)展等級中所占的比例。由表1可知：(1)我國地方政府開放數(shù)據(jù)發(fā)展的總體水平較低。綜合發(fā)展指數(shù)均值為29.76，不足滿分(100分)的三分之一。84個地級政府中，高度發(fā)展程度(綜合指數(shù)51-75)的地級政府占4.8%，處于創(chuàng)新領(lǐng)先狀態(tài)；中等發(fā)展程度(綜合指數(shù)26-50)的地級政府占60.7%，處于穩(wěn)步推進狀態(tài)；低度發(fā)展程度(綜合指數(shù)0-25)的地級政府占34.5%，處于亟待發(fā)展狀態(tài)。(2)準備度、平臺層、數(shù)據(jù)層、利用層四個分項指數(shù)發(fā)展不平衡。各地級政府在使數(shù)據(jù)集開放、可用、及時、持續(xù)等數(shù)據(jù)層面發(fā)展最好，70.2%的地級政府處于中等發(fā)展程度；在數(shù)據(jù)獲取、互動反饋、技術(shù)發(fā)展等平臺層面發(fā)展次之，46.4%的地級政府處于中等發(fā)展程度。政策法規(guī)、組織執(zhí)行、標準規(guī)范等準備度層面，75.0%的地級政府處于低度發(fā)展程度。在數(shù)據(jù)開放利用、取得社會經(jīng)濟價值方面，95.2%地級政府處于低度發(fā)展狀態(tài)，這可能是由于影響力的取得需要一定的時間差、政府開放的數(shù)據(jù)集并非社會所最需要的以及政府與社會互動不足造成的。需要不斷擴大行動規(guī)模，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強與社會互動合作，促進市場主體和社會主體參與數(shù)據(jù)重用，改善影響和績效。(3)各地級政府開放數(shù)據(jù)發(fā)展不平衡且差距擴大。發(fā)展程度最高的貴陽和深圳綜合指數(shù)得分分別為67.72和61.93，而發(fā)展程度最低的徐州和宿遷綜合得分僅為3.62。一些地級市呈現(xiàn)穩(wěn)步前進的趨勢，如哈爾濱、惠州、臨沂；一些地級市呈現(xiàn)停滯甚至后退的情況，如湛江、無錫、雅安?？傮w而言，我國開放政府數(shù)據(jù)實踐目前還處于初步發(fā)展階段，總體發(fā)展水平較低，地級政府間發(fā)展差距較大。其原因可以總結(jié)為政策執(zhí)行“重硬輕軟”與“重短輕長”?！爸赜草p軟”指政府更加關(guān)注開放數(shù)據(jù)門戶、基礎(chǔ)設(shè)施等硬件項目，忽略提升數(shù)據(jù)質(zhì)量和范圍，忽略提高社會參與有效性和持續(xù)性[10]；“重短輕長”指多以上海開放數(shù)據(jù)應用大賽SODA等項目式競賽的形式激勵公眾參與，短時間競賽開發(fā)的應用程序往往很快被拋棄，難以產(chǎn)生長遠價值。有效管理和協(xié)調(diào)開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，促進開放數(shù)據(jù)的可持續(xù)發(fā)展正當其時。

表1 我國地級市政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)水平等級分布圖

二、開放政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)模型構(gòu)建

(一)開放政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)研究綜述

為了理解開放政府數(shù)據(jù)實踐的復雜圖景，從生態(tài)系統(tǒng)理論入手研究開放政府數(shù)據(jù)的重要性逐漸增加，目前研究可以總結(jié)為以下三個方面：第一，政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的治理目標和影響效應。建立或發(fā)展政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的目標包括提高開放數(shù)據(jù)透明性和操作性，促進數(shù)據(jù)的使用和創(chuàng)新；促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型；改善公共服務(wù)質(zhì)量，加強社會信任[11]。政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)還面臨著技術(shù)障礙、缺乏有效參與等挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)資源的力量尚未被充分利用來改善人類[12]，如何發(fā)揮數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)功能，實現(xiàn)數(shù)據(jù)公共價值成為下一步研究的重點。第二，政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的定義和要素。OECD報告指出，需要建立一個開放政府數(shù)據(jù)參與者生態(tài)系統(tǒng)，識別包括公民、私營部門、技術(shù)人員、學者和社會組織在內(nèi)的各個類型的參與者，制定相應的政策和措施，促使參與者的使用和反饋[13]。Zuiderwijk指出數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)由多個參與者組成，每個參與者都有自己的角色，并通過相互協(xié)作和競爭關(guān)系來促進數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)[14]。Harrison認為開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)至少包括政府、用戶和創(chuàng)新者三個主體，同時強調(diào)環(huán)境因素的重要性，將生態(tài)系統(tǒng)比喻為提供者、用戶、數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施和機構(gòu)之間相互關(guān)系的概念[15]。目前，“政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)”還未形成統(tǒng)一定義，但研究者在系統(tǒng)要素和屬性方面形成了一定程度的共識，包括多元參與者的角色和資源、參與主體與環(huán)境之間的依賴關(guān)系、參與主體通過協(xié)作和競爭促進數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。第三，政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的影響因素和作用機制。多元促進因素及其相互作用的過程是政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)形成發(fā)展和目標實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。一是通過數(shù)據(jù)流動、反饋的周期實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值，開放數(shù)據(jù)形成一個數(shù)據(jù)周期和閉環(huán)系統(tǒng)，政府向公眾提供數(shù)據(jù)，通過用戶使用的應用程序創(chuàng)造社會利益；當社會感知到開放數(shù)據(jù)的好處，政府就會被生態(tài)系統(tǒng)推動開放更多的數(shù)據(jù)，從而產(chǎn)生更多的價值創(chuàng)造[16]。二是通過各類型參與者之間的協(xié)作以及功能和資源的發(fā)揮催化價值，外部環(huán)境因素可以刺激參與主體的行動[17]。三是由參與者和活動構(gòu)成的價值鏈創(chuàng)造價值，吳金鵬等將開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中價值創(chuàng)造過程分為數(shù)據(jù)供應、創(chuàng)新與消費三個階段，共同影響著開放數(shù)據(jù)發(fā)展水平[18]?？偨Y(jié)而言，政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)研究仍處于早期發(fā)展階段[19]，未來還需要在多元理論和豐富實踐中加強對政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)定義、結(jié)構(gòu)、作用機制的研究，為開發(fā)和管理數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)提供方法和策略。

(二)開放政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)能力模型

模型可以通過描述數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)基本要素、評估數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)功能和成熟度、探究生態(tài)系統(tǒng)有效性的影響因素來管理和優(yōu)化數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。本研究將能力方法(capability approach)與生態(tài)系統(tǒng)相結(jié)合，構(gòu)建開放政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)能力模型，旨在識別實現(xiàn)數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)有序運行和治理目標，需要哪些與生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的結(jié)構(gòu)性要素及其能力。能力方法將資源使用和目標實現(xiàn)相聯(lián)系，即個人或組織能夠在多大程度上自由地利用現(xiàn)有的資源從事有價值的活動、實現(xiàn)管理目標。能力方法是評價個人福利、社會安排、政策設(shè)計的一個規(guī)范框架，在發(fā)展研究方面的應用尤其突出，如社會創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新[20]。隨著生態(tài)系統(tǒng)思想的廣泛應用，將能力方法與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系系統(tǒng)化，將為社會經(jīng)濟服務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)視為增強社會經(jīng)濟發(fā)展能力的生態(tài)系統(tǒng)[21]，探究生態(tài)系統(tǒng)能力及其影響效應的研究逐漸增加，包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能[22]、商業(yè)服務(wù)創(chuàng)新[23]、社會創(chuàng)新[24]等領(lǐng)域。

開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)能力指將數(shù)據(jù)的潛在價值轉(zhuǎn)換為交付價值，實現(xiàn)系統(tǒng)目標的能力。為構(gòu)建開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)能力模型，本文首先對“開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)”進行概念界定和要素分析，即在特定區(qū)域范圍(如國家、城市)，數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)環(huán)境等生態(tài)因子動態(tài)交互，構(gòu)成開放的自適應系統(tǒng)。其核心要素包括多元數(shù)據(jù)主體及其角色，數(shù)據(jù)主體間的互動協(xié)作關(guān)系，數(shù)據(jù)主體與環(huán)境之間的連接和作用。其次，將能力方法與開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)核心要素一一映射，構(gòu)建起數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)環(huán)境兩個層面的生態(tài)系統(tǒng)能力模型。數(shù)據(jù)主體指開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的行動組織或個人，扮演著一個或多個特定的角色。數(shù)據(jù)主體能力通過各自的動機、職責、行為得以體現(xiàn)。根據(jù)開放數(shù)據(jù)的使用過程，可以將數(shù)據(jù)主體劃分為供應者(政府)、中間消費者(第三方組織)、最終使用者(社會公眾)三類。根據(jù)三類主體在數(shù)據(jù)開放過程中扮演的角色和發(fā)揮的功能，將數(shù)據(jù)主體能力界定為政府數(shù)據(jù)制度能力、第三方組織數(shù)據(jù)開發(fā)能力和公眾信息利用能力。政府制度能力指以制度建設(shè)推動數(shù)據(jù)開放共享的能力，政府的支持、關(guān)注和參與是推動數(shù)據(jù)開放與共享的關(guān)鍵。但政府行為不能僅限于提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，而是要進行制度建設(shè)，為數(shù)據(jù)開放共享提供制度合法性，降低了參與者機會主義行為發(fā)生的概率，促進數(shù)據(jù)主體之間的有效溝通與互動關(guān)系[25]，持續(xù)性地推動數(shù)據(jù)開放利用。第三方組織數(shù)據(jù)開發(fā)能力指企業(yè)、社會組織、個人等多元主體利用開放數(shù)據(jù)創(chuàng)造新產(chǎn)品、新服務(wù)的能力。比如在抗擊新冠肺炎疫情過程中，丁香園、阿里巴巴、騰訊等第三方組織和專業(yè)人士利用政府發(fā)布的疫情數(shù)據(jù)，開發(fā)出可視化的時空疫情地圖、確診患者同行程查詢工具、遷徙數(shù)據(jù)的地理信息分析等應用，并從多方面審視和解讀疫情分布格局和發(fā)展態(tài)勢，為社會公眾提供生動直觀、專業(yè)多元的數(shù)據(jù)服務(wù)，也為政府提供了信息參考和決策支持。公眾信息利用能力指社會公眾對開放數(shù)據(jù)及其衍生產(chǎn)品的需求和利用能力。社會公眾的支持和認識對開放政府數(shù)據(jù)的成功發(fā)揮著至關(guān)重要的作用[26]。公眾對數(shù)據(jù)的需求越高，對政府開放數(shù)據(jù)訴求越高，對第三方組織發(fā)布的數(shù)據(jù)分析結(jié)果越關(guān)注，政府和第三方組織越有壓力和動力有效開放利用數(shù)據(jù)，進而有利于開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)主體之間的互動協(xié)作。

“能力”概念可以分為“擁有的能力”和“實現(xiàn)的功能”，社會和制度環(huán)境影響主體偏好以及主體是否選擇實現(xiàn)功能[27]。在開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域，擁有數(shù)據(jù)分析能力的組織或個人并不一定付諸實踐，而是受到組織環(huán)境的影響。數(shù)據(jù)主體嵌套在經(jīng)濟、制度、技術(shù)環(huán)境系統(tǒng)之中，數(shù)據(jù)環(huán)境能力通過影響(鼓勵或阻礙)數(shù)據(jù)主體行動來發(fā)揮作用，數(shù)據(jù)主體也可以反作用于外部環(huán)境，適應環(huán)境變化，調(diào)用環(huán)境資源。環(huán)境能力可以分為操作性能力和支撐性能力兩方面。操作性能力指特定區(qū)域內(nèi)部可以控制、支配的資源，進一步將操作性能力劃分為科技能力和財政能力。科技能力指采集、儲存、利用海量數(shù)據(jù)所需要的科技基礎(chǔ)。技術(shù)突破一直是我們經(jīng)濟歷史上許多生產(chǎn)率提高的基礎(chǔ)，開放數(shù)據(jù)與高新技術(shù)的結(jié)合從高精度的城市地理信息應用到智慧城市建設(shè)，無不降低了政府、企業(yè)、社會管理和使用信息的成本，便利了大眾生活，推動開放政府數(shù)據(jù)的進一步發(fā)展。財政能力指啟動和維持許多數(shù)據(jù)開放共享項目及主體協(xié)作所需要的財政和經(jīng)濟基礎(chǔ)。財政資源越豐富的行政區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，越有能力支撐數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)和項目持續(xù)。另一方面，大多數(shù)研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟資源水平和透明度水平之間存在正相關(guān)關(guān)系[28]，具備良好的財政收入的政府更有可能采用開放政府運動。支撐性能力指來自特定區(qū)域外部，支持、促進區(qū)域內(nèi)開放數(shù)據(jù)發(fā)展的情境和資源，進一步劃分為上級政府支持和外部社會支持。上級政府支持指地方政府所屬的上級政府對開放數(shù)據(jù)的重視程度。采納、執(zhí)行開放政府數(shù)據(jù)政策涉及建立一個新的組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、應用程序，任務(wù)復雜，執(zhí)行難度大。我國屬于“壓力型體制”，通過上級政府向下級政府下達指標、分解任務(wù)、量化考核的方式推動政策執(zhí)行[29]。外部社會支持指地方轄區(qū)社會環(huán)境的開放、包容程度。開放政府數(shù)據(jù)行動具有擴大公民參與、增加政府透明度、減少腐敗的治理目標，出于有限理性和自利性動機，地方政府主動推動數(shù)據(jù)開放的動機不強?，F(xiàn)有研究表明，地方政府開放性越強，政策采納的動機越強[30]。綜上，本文構(gòu)建起了數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)環(huán)境兩個層面、七個具體指標的生態(tài)系統(tǒng)能力模型。

生態(tài)系統(tǒng)的模式具有多維性，開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展水平的差異可能是由系統(tǒng)能力差異造成的，特定的能力配置更有可能實現(xiàn)高績效的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。實證研究是有助于理解數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的運作方式和作用機制，識別如何實現(xiàn)“最佳實踐”。因此，文章下一節(jié)采用定性比較分析(QCA)方法，探究能力視角下實現(xiàn)高發(fā)展水平數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的多元路徑，即何種能力組合或配置有利于開放政府數(shù)據(jù)優(yōu)質(zhì)發(fā)展，模型如圖1所示。

圖1 開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)能力作用機制模型

三、能力視角下開放政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的多元發(fā)展路徑

(一)研究方法

本研究采用模糊集定性比較分析(fsQCA)方法，主要出于以下幾點考慮：第一，觀察我國開放政府數(shù)據(jù)的發(fā)展實踐，可以發(fā)現(xiàn)不同背景的地方政府具有相同的開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平，議題符合“多種復雜并發(fā)因果”的特征。以貴陽、深圳、哈爾濱和濟南四個城市為例，其經(jīng)濟發(fā)展水平、科技創(chuàng)新能力、區(qū)域位置、市場發(fā)育程度均存在較大差異，卻成為全國開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平最高的四個地級市，呈現(xiàn)“殊途同歸”的特征。第二，單因素凈效應分析或兩兩變量交互作用分析，難以衡量眾多“因素組合”的共同作用。定性比較分析超越了線性關(guān)系假設(shè)和單一的因果關(guān)系，可以識別前因組合(因果復雜性)可以導致相同的結(jié)果(相等性)的多種路徑，評估特定組合解釋結(jié)果變量的程度[31]。數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的影響因素是多元的、非線性的，采用組態(tài)視角研究多元因素之間的相互作用與組合效應成為有效路徑。第三，QCA利用布爾代數(shù)將每個案例表示為一組因果關(guān)系，并對這些關(guān)系進行系統(tǒng)比較，達成多個條件變量組合構(gòu)型，且無需對跨層變量做特殊處理[32]。從集合關(guān)系的角度解釋主體、關(guān)系和環(huán)境因素的相互關(guān)系，使本文所提出的開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)能力模型具有可操作性。第四，QCA方法適用于中小樣本量(10-100)的研究。本文分析樣本為我國84個地級政府，樣本量未達到“大樣本”水平，難以通過回歸分析得到穩(wěn)健結(jié)論，也不適用傳統(tǒng)的多案例手動比較分析。第五，常用的QCA方法包括清晰集(csQCA)、模糊集(fsQCA)、多值集(mvQCA)、時序性(TQCA)四種形式。我國地方政府開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展水平千差萬別，往往介于高水平與低水平之間。Ragin為避免二分數(shù)據(jù)的任意性，引入了隸屬度②的概念，開發(fā)了一種能夠解決集合隸屬問題的模糊集定性比較分析方法。因此，本文采用模糊集定性比較分析(fsQCA)方法。

(二)變量設(shè)定

條件變量和結(jié)果變量直接影響研究的準確性。本研究結(jié)果變量毫無疑問是我國地級(含副省級)政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展水平，采用《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告(2019下半年)》中“數(shù)林指數(shù)”的“綜合指數(shù)”來測量。為降低由于時間效應導致變量因果關(guān)系反轉(zhuǎn)的可能性，將自變量的來源時間選擇為t-1年，即比因變量滯后一年[33]。采用政策數(shù)量測量地方政府制度能力，收集地方政府出臺的開放數(shù)據(jù)相關(guān)的政策法規(guī)和工作報告的數(shù)量，時間截至2018年12月。我國地方政府對中央政策“響應差異”，基于地方資源、地方性知識形成差異化的政策輸出[34]。不同地方政府開放數(shù)據(jù)的注意力配置和制度建設(shè)不同。采用《中國城市統(tǒng)計年鑒2018》中“規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量”測量地方政府第三方組織數(shù)據(jù)利用能力?，F(xiàn)有數(shù)據(jù)并沒有直接測量第三方組織數(shù)據(jù)利用能力的指標，因此采用大企業(yè)數(shù)量作為代理變量，理由如下：數(shù)據(jù)利用和創(chuàng)新依賴于第三方組織的研發(fā)投入，創(chuàng)新的基礎(chǔ)研究期具有投入大、收益低、外部性大、不完全排他性的特點，對小企業(yè)的吸引力較小[35]。另一方面，組織規(guī)模越大，商業(yè)成熟度越高，越需要分析政府開放數(shù)據(jù)，以指導組織決策，調(diào)整公司戰(zhàn)略，尋找新的發(fā)展機遇。采用《中國城市統(tǒng)計年鑒2018》中“互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶數(shù)”測量居民信息利用能力。網(wǎng)絡(luò)技能是居民使用開放數(shù)據(jù)來獲得更多的信息和參與。因此，在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展程度越高的地方，居民對開放數(shù)據(jù)的需求越高。采用“財政依賴度”指標測量地方政府財政能力，計算方法為地方財政預算內(nèi)支出減去地方財政預算內(nèi)收入，再除以地方財政預算內(nèi)支出，財政能力屬于負向指標。數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒2018》。“財政依賴度”一方面展示出地方財政能力和經(jīng)濟水平，另一方面展示了對上級政府財政轉(zhuǎn)移支付的依賴。采用《中國城市統(tǒng)計年鑒2018》中“人均專利擁有數(shù)量”測量轄區(qū)科技能力。現(xiàn)有研究一般采用科技資金投入和科技成果產(chǎn)出測量科技水平，本文以掌握轄區(qū)科技現(xiàn)有水平為目的，資金投入更多強調(diào)政府對科技發(fā)展的重視程度，因此采用“人均專利擁有數(shù)量”。采用地級政府所屬省級政府數(shù)據(jù)開放水平測量上級支持，數(shù)據(jù)來源于《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》。上級政府采納、執(zhí)行開放數(shù)據(jù)政策為下級政府提供了執(zhí)行壓力、行政合法性與實踐經(jīng)驗，促進下級政府采納執(zhí)行開放數(shù)據(jù)政策?，F(xiàn)有研究一般采用上級政府出臺政策數(shù)量測量上級壓力[36]，但上級政府執(zhí)行開放政府數(shù)據(jù)政策對下級政府的影響大于僅制定政策[37]。因此，本文以代表上級政府政策執(zhí)行情況的“數(shù)據(jù)開放水平”，而非上級政府出臺“政策數(shù)量”作為代理變量。采用《中國城市統(tǒng)計年鑒2018》中國“人均實際使用外資金額”測量城市外部支持?，F(xiàn)有研究多采用國際友好城市數(shù)量或外資利用水平測量地方政府開放程度。開放數(shù)據(jù)可以降低區(qū)域信息成本與交易成本，吸引外資注入。外商投資可以引進先進技術(shù)和理念，有利于經(jīng)濟總量擴大及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；通過知識外溢、技術(shù)外溢[38]，提升區(qū)域創(chuàng)新精神，減少發(fā)展新事物所遇到的阻力；促進區(qū)域開放數(shù)據(jù)的發(fā)展。因此，本文認為“人均實際使用外資金額”指標更加符合研究情景。替換使用“國際友好城市數(shù)量”測量外部支持，對發(fā)展路徑分類結(jié)果并無影響。受篇幅限制，真值表(Truth Table)并未在正文列出。

(三)數(shù)據(jù)校準

數(shù)據(jù)校準是將變量原始值歸一化為0-1區(qū)間的模糊集數(shù)據(jù)。清晰集將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為0或者1，模糊集則可以轉(zhuǎn)化為0到1之間的任何數(shù)。研究者首先應該選擇哪種方法構(gòu)建模糊集，常見方法包括四值集(0,0.33,0.67,1)、六值集(0,0.2,0.4,0.6,0.8,1)與連續(xù)集(任何≥0且≤1的值)。本文條件變量與結(jié)果變量原始取值均呈現(xiàn)連續(xù)變化的特征，因此本文采用連續(xù)值校準數(shù)據(jù)。其次設(shè)定三個定性斷點：目標集合中完全隸屬于集合(模糊值0.95)的閾值，目標集合中完全非隸屬于集合(模糊值0.05)的閾值和交叉點(模糊值0.5)的閾值。使用fsQCA3.0軟件將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為模糊集分值，得到各變量的隸屬度。

(四)數(shù)據(jù)分析結(jié)果

1.必要條件分析。定性比較分析首先要對單個條件變量進行必要條件分析。一致性閾值一般設(shè)置為0.9，即如果某個條件變量的一致性大于90%，則該條件變量是結(jié)果變量的必要條件[39]，意味著單一變量就對結(jié)果變量具有決定性解釋力，不需要在條件組合分析中納入此變量。表2為必要條件分析結(jié)果，結(jié)果顯示單個條件變量一致性均小于0.9，不存在必要條件變量，所以七個條件變量均需要納入條件組合分析中進行進一步的分析。政府制度能力的一致性與覆蓋率均處于最高水平，說明政府部門的政策制定與執(zhí)行能夠有力推動轄區(qū)開放數(shù)據(jù)發(fā)展。

表2 單變量必要條件分析

2.組合條件分析。構(gòu)型分析前，需要建立模糊集真值表。真值表是由案例和數(shù)據(jù)構(gòu)成的配置表，顯示了條件的可能組合。為獲取更多的核心條件組合，本文將一致性閾值設(shè)置為0.85③，即構(gòu)型一致性等于或大于0.85的模糊子集編碼為“1”；頻率值設(shè)置為1，消除沒有任何觀測值的構(gòu)型。選擇“標準分析”進行條件組合分析，并選擇“中間解”方案④，得到九種地方政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)高發(fā)展水平的能力構(gòu)型，如表3所示⑤。對九條因果路徑深入分析，首先可以按照政府是否發(fā)揮主導作用，分為政府主導型(包括路徑1、2、3、4、5、6、8)以及社會主導型(包括路徑7、9)。其次，根據(jù)政府行動邏輯可以將政府主導型進一步劃分為認同應變型、自發(fā)變革型、上級支撐型。

(1)認同應變型的兩個條件組合分別為：“政府能力*公眾能力*～財政能力*科技能力*上級支持*外部支持”(路徑5)和“公眾能力*第三方能力*～財政能力*科技能力*上級支持*外部支持”(路徑6)。兩條路徑的原始覆蓋率均處于較高水平，說明認同應變型路徑具有典型性，代表性城市為貴陽市與深圳市。認同應變型可以解釋為在本地財政資源、科技資源充足⑥，并得到上級政府支持和外部社會支持的情況下，當?shù)卣畷e極主動推行開放數(shù)據(jù)實踐；由于第三方組織具備良好的數(shù)據(jù)開發(fā)和分析能力，社會公眾具備信息需求和消費能力，進而有利于數(shù)據(jù)主體形成協(xié)作關(guān)系，促進數(shù)據(jù)資源流動與整合，共同促進我國地方政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展。

(2)自發(fā)變革型的兩個條件組合分別為：“政府能力*公眾能力*第三方組織能力*～財政能力*科技能力*～外部支持”(路徑4)和“政府能力*第三方能力*～公眾能力*財政能力*～科技能力*～上級支持*外部支持”(路徑8)。其中，路徑4的原始覆蓋率在所有因果路徑中最高，能夠在38%的程度上解釋結(jié)果的出現(xiàn)，代表性城市為青島市、成都市。路徑8覆蓋率相對較低，僅存在宣城一個案例。自發(fā)變革型可以解釋為即使在沒有上級政府經(jīng)驗支撐與壓力驅(qū)動下，本地政府也會基于本地資源和知識，積極推行開放數(shù)據(jù)政策。在本地財政、科技資源豐富，第三方組織發(fā)展良好，社會公眾信息化水平較高的情況下，政策執(zhí)行可以取得良好績效。

(3)上級支撐型的三個條件組合分別為：“～第三方能力*～公眾能力*財政能力*～科技能力*上級支持*～外部支持”(路徑1)、“政府能力*～第三方能力*財政能力*～科技能力*上級支持*～外部支持”(路徑2)和“政府能力*～公眾能力*財政能力*科技能力*上級支持*～外部支持”(路徑3)。代表性城市為湛江市、銅仁市、潮州市。上級支撐型可以解釋為在地方政府依賴于中央財政時，當?shù)卣畷o隨上級政府步伐，在上級政府的支持下推行本轄區(qū)開放數(shù)據(jù)實踐。在此模式下，第三方組織和公眾數(shù)據(jù)能力、科技能力、外部支持并不重要，反映了上級政府對地方政府執(zhí)行開放數(shù)據(jù)政策的重要推動力。

(4)社會主導型的兩個條件組合分別為：“～政府能力*～公眾能力*～第三方能力*～財政能力*科技能力*～上級支持*外部支持”(路徑7)和“～政府能力*第三方能力*公眾能力*財政能力*科技能力*～上級支持*外部支持”(路徑9)。社會主導型兩條路徑的覆蓋率在所有因果路徑中最低，且分別僅對應一個案例：馬鞍山市、淮安市，解釋力較差。社會主導型可以解釋為在政府缺乏發(fā)展開發(fā)數(shù)據(jù)注意力時，在科技資源和外部支持的情況下，第三方組織和社會公眾以需求倒逼供給，促進當?shù)亻_放政府數(shù)據(jù)發(fā)展。

總結(jié)四種模式，可以發(fā)現(xiàn)：第一，以地級市數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展水平排序，四種模式的效果排序為認同應變型>自發(fā)變革型>上級支撐型>社會主導型。社會主導型的代表城市馬鞍山市與淮安市在地級市開放數(shù)據(jù)發(fā)展中排名較低，說明政府注意力配置和制度建設(shè)對開放數(shù)據(jù)發(fā)展具有核心影響作用。第二，上級支撐型模式效果不及認同應變型與自發(fā)變革型，說明在發(fā)揮了政府的主導作用，但未能充分調(diào)動其他數(shù)據(jù)主體的主動性以及社會資源的情況下，開放政府數(shù)據(jù)并不能充分實現(xiàn)價值共創(chuàng)。這與隨著電子政府發(fā)展程度越高，行政命令的作用逐步減弱，需要從需求端出發(fā)設(shè)計政策的研究結(jié)論相符合[40]。第三，認同應變型、自發(fā)變革型兩種模式可以有效推動開放政府數(shù)據(jù)優(yōu)質(zhì)發(fā)展，且發(fā)展效果相差較小，是本文追求的最優(yōu)路徑。兩種模式的差別在于是否具備外部支撐能力，卻能取得相同績效，也說明內(nèi)部操作性能力促進開放數(shù)據(jù)發(fā)展的作用大于外部支撐性能力。

表3 組態(tài)分析結(jié)果

四、研究發(fā)現(xiàn)與討論

(一)研究結(jié)論

開放政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)有利于促進數(shù)據(jù)創(chuàng)新和價值創(chuàng)造，需要加強對數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)和管理才能更好地實現(xiàn)治理目標。本研究從能力理論出發(fā)構(gòu)建開放政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)模型，并運用模糊集定性比較方法(fsQCA),分析數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)能力的多元構(gòu)型及作用路徑。本研究結(jié)果表明：(1)開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)治理績效和服務(wù)創(chuàng)新是生態(tài)系統(tǒng)各組成部分能力發(fā)揮的結(jié)果，特定的能力配置可以實現(xiàn)高水平的系統(tǒng)目標。(2)開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的能力配置存在多種形態(tài)，主要包括認同應變型、自發(fā)變革型、上級支撐型、社會主導型四種模式。其中，認同應變型和自發(fā)變革型模式是實現(xiàn)數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的最優(yōu)路徑。(3)任何單一因素都不能有效促進開放政府數(shù)據(jù)的發(fā)展。生態(tài)系統(tǒng)能力體系具有層次性與互補性，數(shù)據(jù)主體能力和環(huán)境能力共同發(fā)揮作用，才能有力推動我國地方政府開放數(shù)據(jù)的發(fā)展。(4)生態(tài)系統(tǒng)各個部分對開放數(shù)據(jù)發(fā)展的影響力不同。在我國目前開放數(shù)據(jù)發(fā)展進程中，政府以其權(quán)威性和強大的整合動員能力，成為我國開放數(shù)據(jù)發(fā)展的核心條件。內(nèi)部操作性能力代表了數(shù)據(jù)主體可以控制利用的各類資源，其作用大于外部支撐性能力。

(二)理論意義與實踐價值

本文的理論貢獻包括兩方面。首先，本文從能力視角建構(gòu)開放政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的概念模型，并將其操作化為數(shù)據(jù)主體能力和數(shù)據(jù)環(huán)境能力兩個層次，再將數(shù)據(jù)環(huán)境進一步劃分為操作性能力和支撐性能力。模型具有層次性和結(jié)構(gòu)性特征，開放數(shù)據(jù)發(fā)展能力體系從單一政府能力向復雜系統(tǒng)能力轉(zhuǎn)變。實證研究驗證了“能力的動態(tài)組合可以提供比單個能力更大價值”的命題；并發(fā)現(xiàn)開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)具有“參與者主導”的特點，數(shù)據(jù)主體通過資源利用和能力開發(fā)創(chuàng)造共享利益，是價值數(shù)據(jù)實現(xiàn)的核心過程。從能力方法出發(fā)探究開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的組成部分和作用機制，豐富了數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域的研究。其次，從生態(tài)系統(tǒng)視角研究開放數(shù)據(jù)的研究逐漸增多，但對其生成邏輯和作用機制的關(guān)注很少。將組態(tài)分析方法應用于開放政府數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)研究，有助于識別生態(tài)系統(tǒng)因子之間的依賴關(guān)系，揭示生態(tài)系統(tǒng)中主體、技術(shù)、組織和環(huán)境因素有效合作促進開放數(shù)據(jù)發(fā)展的作用機制。

在完善要素市場化配置的國家戰(zhàn)略背景下，本研究為政府培育數(shù)據(jù)要素市場、制定開放數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略提供了實踐啟示。我國開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)政府領(lǐng)導型形態(tài)，即政府是數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的中心行動者，掌握著數(shù)據(jù)開放的主動權(quán)。開放數(shù)據(jù)發(fā)展需要政府的領(lǐng)導和推動，才能實現(xiàn)發(fā)展目標。政府作為開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的主導者，必須承擔起協(xié)調(diào)、優(yōu)化系統(tǒng)的職責，根據(jù)本轄區(qū)的優(yōu)勢和劣勢，基于現(xiàn)有資源制定發(fā)展策略?？梢詮墓膭钫答伵c限制負反饋兩方面著手，包括建立共同目標和多元渠道，吸引多元主體參與；協(xié)助多元參與者溝通、互動，建立合作關(guān)系；加強自身能力建設(shè)，提升數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)平臺的質(zhì)量，促進數(shù)據(jù)利用與創(chuàng)新；發(fā)揮監(jiān)管作用，加強數(shù)據(jù)安全，避免數(shù)據(jù)濫用、隱私泄露。另一方面，開放數(shù)據(jù)的優(yōu)質(zhì)發(fā)展離不開第三方組織的數(shù)據(jù)創(chuàng)新與社會公眾的數(shù)據(jù)消費，只有數(shù)據(jù)主體之間形成良好協(xié)作關(guān)系，才能“培育數(shù)字經(jīng)濟新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式”[41]。第三方組織和社會公眾作為數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的關(guān)鍵主體，其數(shù)量和規(guī)模是生態(tài)系統(tǒng)健康的重要標志[42]。在建設(shè)共建共治共享社會治理背景下，公共管理者要認識到開放數(shù)據(jù)系統(tǒng)相互依賴和相互作用的性質(zhì)，培育、動員、提升多元數(shù)據(jù)主體數(shù)據(jù)利用的機會和能力，鼓勵開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)從集中型走向分散型網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，通過賦權(quán)的方式調(diào)動各數(shù)據(jù)主體能動性，促進數(shù)據(jù)生態(tài)的良性發(fā)展與社會價值的充分實現(xiàn)。

(三)研究不足與未來展望

本研究還存在一些局限：首先，由于QCA方法變量選擇的局限性，本文僅選取了7個條件變量檢驗生態(tài)系統(tǒng)能力模型，未能涉及居民教育水平、官員特質(zhì)、府際競爭等變量；需要檢驗其他變量影響開放數(shù)據(jù)的可能性和影響程度，增加理論飽和度。其次，本文基于2019年橫截面數(shù)據(jù)進行分析，但我國地級市采納開放政府數(shù)據(jù)政策的時間各不相同，需要持續(xù)跟蹤分析縱向數(shù)據(jù)和面板數(shù)據(jù)。第三，對文中提煉的四種模式的代表性案例未能進行深入分析，可以采用單案例或多案例比較分析，對具有代表性的城市進行深描。未來還可以從以下方面加強開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展研究：第一，現(xiàn)有開放政府數(shù)據(jù)研究多為理論研究，實證研究較少，未來研究必須在方法上更加多樣化與嚴謹化，如采用模擬仿真、雙重差分等方法。第二，充分利用國家、國際層面的數(shù)據(jù)，并結(jié)合國家級與國際級數(shù)據(jù)，進行比較研究與結(jié)果印證。第三，現(xiàn)有研究多將政府視為一個整體，并未區(qū)分各部門開放數(shù)據(jù)的動機和利益，可以研究單一部門或者進行部門比較研究，如服務(wù)性部門與監(jiān)管性部門的區(qū)別。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：http://www.dmg.fudan.edu.cn.

②隸屬度表示不同情況屬于某一集合的程度?！?”表示完全屬于某一集合；接近“1”表示強烈但不完全從屬；小于“0.5”但大于“0”表示小于某個集合但屬于該集合的弱集合；“0”表示絕對不隸屬于某一集合。

③一致性閾值一般大于等于0.75，fsQCA軟件默認為0.8。在案例樣本較為豐富，對所有樣本細節(jié)并未完全把握時，可以選擇調(diào)整一致性閾值，最高標準為1。本文案例數(shù)量大于50，低于100，因此將一致性閾值設(shè)置為0.85。

④“標準分析”會產(chǎn)生三種解決方案：復雜解、簡約解和中間解。當沒有使用“邏輯余數(shù)”時產(chǎn)生復雜解，拒絕違背任何案例事實；當使用所有“邏輯余數(shù)”時產(chǎn)生簡約解，存在違背事實的風險；中間解只包含簡單反事實案例的邏輯余項，一般被認為是最佳選擇。

⑤符號“＊”代表條件連接符，“～”代表“非”，未在構(gòu)型中出現(xiàn)的條件變量代表對結(jié)果無關(guān)緊要。一致性(充分性)衡量解決方案是結(jié)果集合的子集的程度，覆蓋率衡量解決方案在多大程度上解釋結(jié)果的出現(xiàn)。

⑥財政能力為負向指標，“～財政能力”表示本地財政資源充足，不依賴于上級財政。