魏沁寧

(福州大學(xué)法學(xué)院，福州 350108)

2020年12月12日，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯宣布全球進(jìn)入“氣候緊急狀態(tài)”。平衡自由貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系在后疫情時(shí)代變得更為緊迫。雖然多邊貿(mào)易體制進(jìn)展緩慢，但自由貿(mào)易協(xié)定(Free Trade Agreements，簡(jiǎn)稱FTAs)中的環(huán)境議題，特別是環(huán)境章節(jié)的設(shè)立被認(rèn)為是“21世紀(jì)新議題”和高水平自由貿(mào)易協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)之一?！度媾c進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，簡(jiǎn) 稱CPTPP）規(guī)定了高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)規(guī)則，凸顯了新一代高水平區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視。2021年9月16日，中國(guó)正式申請(qǐng)加入CPTPP，展現(xiàn)了在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)貿(mào)關(guān)系“再平衡”的決心。研究和分析CPTPP環(huán)境治理的具體范式，總結(jié)歸納我國(guó)現(xiàn)行FTAs環(huán)境保護(hù)規(guī)則存在的問(wèn)題，探索相應(yīng)的改革路徑，具有時(shí)代意義。

一、貿(mào)易自由化與環(huán)境治理國(guó)際化的融合趨勢(shì)

全球重大環(huán)境事件以資源枯竭和生態(tài)系統(tǒng)退化為表象，有著生產(chǎn)和生活方式及能源利用技術(shù)水平等更深層次的原因。貿(mào)易自由化與環(huán)境治理國(guó)際化之間持續(xù)而復(fù)雜的聯(lián)系是“經(jīng)濟(jì)全球化”深入推進(jìn)的必然結(jié)果，且呈現(xiàn)從看似此消彼長(zhǎng)、矛盾對(duì)立到相互促進(jìn)、和諧共處的發(fā)展軌跡[1]。

（一）貿(mào)易自由化對(duì)環(huán)境的消極影響

貿(mào)易自由化推動(dòng)資源的優(yōu)化配置，為低碳技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的跨境流動(dòng)創(chuàng)造了途徑，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)商業(yè)利益的片面化追求，不可避免地會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染和污染轉(zhuǎn)移等問(wèn)題。在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，發(fā)展中國(guó)家往往被迫選擇“逐底競(jìng)爭(zhēng)”（race to the bottom）的惡性競(jìng)爭(zhēng)模式，通過(guò)競(jìng)相降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力，為發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移高能耗、高污染的低端產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)造機(jī)會(huì)，從而實(shí)質(zhì)上助長(zhǎng)了污染的跨國(guó)或跨區(qū)轉(zhuǎn)移[2]。同時(shí)，高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)鏈與較低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相互作用，將造成“碳泄漏”（carbon leakage）的糟糕局面，不利于全球碳減排及氣候治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

環(huán)境污染外部性內(nèi)部化不僅會(huì)導(dǎo)致環(huán)境退化，還會(huì)引發(fā)市場(chǎng)失靈，進(jìn)而可能影響國(guó)際經(jīng)濟(jì)的交換效率并抵消貿(mào)易收益與社會(huì)福利[3]。而控制“跨界外部性”的關(guān)鍵是平衡貿(mào)易與環(huán)境之間的關(guān)系，為此國(guó)家需要在雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定層面做出努力。

（二）環(huán)境保護(hù)成為多邊貿(mào)易體制的重要價(jià)值目標(biāo)

盡管貿(mào)易自由化會(huì)對(duì)環(huán)境造成消極影響，但“環(huán)境庫(kù)茲涅茨倒U型曲線”（Kuznets Inverted Ushaped Curve）為自由貿(mào)易實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)提供了理論支撐。該理論指出人均收入與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，假定在技術(shù)水平不變的條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響將持續(xù)增強(qiáng)至一定的臨界點(diǎn)，隨后在環(huán)境治理的作用下逐步降低[4]。環(huán)境不僅會(huì)影響貿(mào)易的微觀方面，如禁止流通不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，還會(huì)影響貿(mào)易的宏觀方面，如進(jìn)一步影響世界貿(mào)易格局的綠色貿(mào)易壁壘及市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。環(huán)境治理不再單獨(dú)以環(huán)境因素為依托，更輻射至貿(mào)易、服務(wù)、投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等容易引發(fā)環(huán)境問(wèn)題的領(lǐng)域。

自《1947年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（簡(jiǎn)稱GATT 1947）第20條的“一般例外”條款起，環(huán)境保護(hù)日益成為多邊貿(mào)易體制的重要價(jià)值目標(biāo)。GATT 1994第20條b款規(guī)定“保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施”，g款規(guī)定“與保護(hù)可用竭自然資源有關(guān)的措施，此種措施必須與國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)和銷售限制一同實(shí)施”。WTO雖然擴(kuò)大了環(huán)境規(guī)則體系的范圍，但其主要目標(biāo)是促進(jìn)全球貿(mào)易自由化，環(huán)境條款規(guī)定零散，加之將環(huán)境作為獨(dú)立議題的多哈回合談判因無(wú)法調(diào)和發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的利益而陷入僵局，許多遺留的環(huán)境問(wèn)題在多邊貿(mào)易框架下仍未得到解決。自由貿(mào)易協(xié)定在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的浪潮中興起，嵌入環(huán)境條款的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為打破多邊貿(mào)易體制的談判僵局創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

（三）區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用日益突出

1994年1月1日，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（North American Free Trade Agreement，簡(jiǎn)稱NAFTA）首創(chuàng)的專門(mén)性環(huán)境附加協(xié)定《北美環(huán)境合作協(xié)定》（North American Agreement on Environmental Cooperation，簡(jiǎn)稱NAAEC）正式生效。NAAEC為監(jiān)管締約國(guó)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)的制定與實(shí)施提供法律基礎(chǔ)，單獨(dú)的環(huán)境委員會(huì)及爭(zhēng)端解決機(jī)制在協(xié)調(diào)處理締約國(guó)之間的環(huán)境事宜、協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易自由化之間的關(guān)系中發(fā)揮了積極的作用[5]。此后，《美國(guó)-墨西哥-加拿大貿(mào)易協(xié)定》（United States-Mexico-Canada Agreement，簡(jiǎn)稱USMCA）也承襲了相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步推廣了“NAFTA模式”。與此同時(shí)，“歐盟模式”在貿(mào)易可持續(xù)影響評(píng)估的推動(dòng)下，遵循可持續(xù)發(fā)展理念，通過(guò)部長(zhǎng)理事會(huì)建立有關(guān)環(huán)境與貿(mào)易的基本政治框架，頒布一系列環(huán)境法規(guī)、政策和指令，以實(shí)施“統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”和“統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)志”[6]。

為促進(jìn)亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作模式轉(zhuǎn)變，以《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership，簡(jiǎn)稱TPP）和CPTPP為標(biāo)志的“TPP/CPTPP模式”進(jìn)一步增強(qiáng)了締約國(guó)環(huán)保義務(wù)的可操作性和執(zhí)行效力，提供了新一輪全球環(huán)境治理范式。

二、CPTPP的高水平環(huán)境治理范式

TPP曾被美國(guó)定義為高標(biāo)準(zhǔn)的、全面的、面向21世紀(jì)的巨型區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定（Mega Regional Trade Agreements），成為具有里程碑意義的下一代自由貿(mào)易協(xié)定的藍(lán)本。2017年1月23日，美國(guó)特朗普政府宣布退出TPP，使其無(wú)法達(dá)到生效條件。后來(lái)在日本的推動(dòng)下，其余11國(guó)依托原有的協(xié)定簽訂了CPTPP，并于2018年12月30日正式生效。從文本上看，CPTPP保留了TPP的環(huán)境專章，并維持了原有的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范內(nèi)容。下文以文本研究為基礎(chǔ)，分析環(huán)境與貿(mào)易平衡的新發(fā)展。

（一）設(shè)置內(nèi)容廣泛的環(huán)境專章

CPTPP的環(huán)境規(guī)則，不僅采用專章形式對(duì)相關(guān)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行獨(dú)立、系統(tǒng)的規(guī)范，還在其他章節(jié)中廣泛地覆蓋了與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題。

首先，CPTPP采用環(huán)境專章形式。目前，自由貿(mào)易協(xié)定中規(guī)范環(huán)境與貿(mào)易關(guān)系的形式主要包含四種。第一，在序言中對(duì)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)進(jìn)行抽象概括，如《中華人民共和國(guó)政府和新西蘭政府自由貿(mào)易協(xié)定》在序言第十段中提及“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展中相互依存、相互加強(qiáng)的組成部分”，以尋求環(huán)境與貿(mào)易之間的平衡[7]；第二，不涉及具體權(quán)利義務(wù)的環(huán)境例外條款，典型如前述GATT 1994的締約國(guó)采取的環(huán)保措施若違反貿(mào)易協(xié)定下的義務(wù)，則可以援引第20條b款和g款的規(guī)定主張豁免；第三，通過(guò)專門(mén)的附屬協(xié)議補(bǔ)充主協(xié)議文本中環(huán)境保護(hù)的一般性條款，如前述附屬于NAFTA的NAAEC；第四，將環(huán)境問(wèn)題作為單獨(dú)議題專設(shè)一章進(jìn)行規(guī)范，使其與貨物、服務(wù)貿(mào)易、投資章節(jié)具有同等的地位和法律效力。2004年美國(guó)在與智利及新加坡的FTAs中以環(huán)境專章的形式取代附屬協(xié)議，2006年歐盟因新貿(mào)易政策而開(kāi)始采用“貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展”專章這種更為統(tǒng)一的形式來(lái)建立貿(mào)易與環(huán)境的聯(lián)系，2013年中國(guó)在與瑞士的FTAs中也首次采用了這種形式①《中華人民共和國(guó)和瑞士聯(lián)邦自由貿(mào)易協(xié)定》第十二章專章規(guī)范“環(huán)境問(wèn)題”，包含八項(xiàng)具體內(nèi)容。[8]。CPTPP第20章“環(huán)境”共包含23項(xiàng)條款以及兩個(gè)附件，主要涵蓋臭氧層保護(hù)（第20.5條）、保護(hù)海洋環(huán)境免于船舶污染（第20.6條）、保護(hù)生物多樣性（第20.13、20.14及20.17條）、向低排放和具有韌性的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變（第20.15條）及海洋捕撈漁業(yè)（第20.16條）五個(gè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，不僅規(guī)定了締約國(guó)在各領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，還規(guī)定了違反義務(wù)的處罰和補(bǔ)救措施，為緩和環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易自由化及發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的沖突，提供了較為明確的框架。

其次，CPTPP廣泛涵蓋了與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題。除了獨(dú)立的環(huán)境章節(jié)外，CPTPP第7章“衛(wèi)生與植物檢疫措施”、第8章“技術(shù)性貿(mào)易壁壘”、第9章“投資”、第11章“金融服務(wù)”及第15章“政府采購(gòu)”中也提及了與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題[9]。由此可見(jiàn)，CPTPP的環(huán)境條款不限于廣泛的目標(biāo)和一般性承諾，還包括許多特定環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的詳細(xì)規(guī)定，兼具實(shí)質(zhì)性條款與程序性條款。相較于目前在亞太地區(qū)具有較大影響的FTAs，CPTPP所涵蓋的與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題范圍更為廣泛，見(jiàn)表1。

表1 亞太地區(qū)主要FTAs所含環(huán)境議題對(duì)比

（二）首創(chuàng)四級(jí)兼雙重環(huán)境爭(zhēng)端解決機(jī)制

CPTPP第28條規(guī)定“爭(zhēng)端解決機(jī)制”適用于勞工、環(huán)境及國(guó)有企業(yè)等領(lǐng)域，并且無(wú)論是理事會(huì)還是委員會(huì)都采用“協(xié)商一致”的議事規(guī)則，當(dāng)出現(xiàn)與環(huán)境相關(guān)的貿(mào)易爭(zhēng)端時(shí)，提倡先通過(guò)對(duì)話與磋商來(lái)解決。依據(jù)第20.20條至20.23條，環(huán)境爭(zhēng)端的磋商分為四個(gè)相互遞進(jìn)的程序，與第28條項(xiàng)下的爭(zhēng)端解決機(jī)制形成雙重保障，具有更強(qiáng)的操作性。

首先，爭(zhēng)端方會(huì)進(jìn)入“環(huán)境磋商”（environmental consultation）環(huán)節(jié)。第20.20條第1款主張各締約方盡可能一致地解釋和適用環(huán)境專章的規(guī)范內(nèi)容，對(duì)于任何影響實(shí)施的事項(xiàng)，也應(yīng)盡最大努力通過(guò)對(duì)話、磋商或信息交流等方式處理。磋商通過(guò)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)進(jìn)行，提起磋商的請(qǐng)求方（requesting party）應(yīng)向磋商的回應(yīng)方（responding party）和其他締約方發(fā)送有關(guān)磋商事宜的通知，其他締約方若認(rèn)為所涉磋商事項(xiàng)與其存在實(shí)質(zhì)性利害關(guān)系，可以作為參與方參與磋商。

其次，磋商無(wú)果后進(jìn)入“高級(jí)代表磋商”（senior representative consultation）環(huán)節(jié)。環(huán)境磋商要求在收到書(shū)面請(qǐng)求后的三十天內(nèi)，盡可能以雙方同意的方式進(jìn)行。若雙方磋商失敗，任一磋商方可以請(qǐng)求環(huán)境委員會(huì)中磋商各方的高級(jí)代表介入問(wèn)題處理，高級(jí)代表在收到書(shū)面申請(qǐng)后應(yīng)盡速召開(kāi)會(huì)議以尋求解決途徑。

再次，若仍無(wú)法解決爭(zhēng)端則可訴諸部長(zhǎng)級(jí)磋商（ministerial consultation）。在第20.20條（環(huán)境磋商）及第20.21條（高級(jí)代表磋商）環(huán)節(jié)爭(zhēng)議不能解決時(shí)，任一磋商方可將該事項(xiàng)提交磋商方在締約時(shí)約定的相關(guān)部長(zhǎng)。

最后，當(dāng)?shù)?0條規(guī)定的三個(gè)層級(jí)的磋商都失敗時(shí)，還可依據(jù)第28條的規(guī)定，成立專家小組進(jìn)入爭(zhēng)端解決程序。

由此可見(jiàn)，CPTPP設(shè)立專門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)，并首創(chuàng)性地確立四級(jí)磋商機(jī)制和雙重爭(zhēng)端解決機(jī)制，有利于爭(zhēng)端解決機(jī)制實(shí)施過(guò)程的高度透明化，最終有助于實(shí)現(xiàn)貿(mào)易爭(zhēng)端解決的效率與公正。

（三）具體支持多邊環(huán)境條約的執(zhí)行

與其他FTAs將多邊環(huán)境條約“一攬子”集中在一個(gè)條款中予以提及的方式不同，CPTPP環(huán)境章節(jié)將臭氧層保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、生物多樣性等協(xié)定分列在單獨(dú)條款中，并進(jìn)行具體規(guī)定。

首先，對(duì)締約國(guó)及潛在締約國(guó)附加遵守義務(wù)。第20.4條“多邊環(huán)境協(xié)定”強(qiáng)調(diào)貿(mào)易條約與環(huán)境條約的相互協(xié)調(diào)，對(duì)締約國(guó)附加明確承諾遵守《關(guān)于耗損臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》《國(guó)際防止船舶污染國(guó)際公約》及其議定書(shū)和修正文本的義務(wù)。此外，第20.16條在有關(guān)保障對(duì)海洋物種可持續(xù)利用和保護(hù)的腳注中提及了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。一方面，這是對(duì)已加入上述多邊環(huán)境條約的締約國(guó)承諾的再確認(rèn)；另一方面，對(duì)于未批準(zhǔn)多邊環(huán)境條約的潛在締約國(guó)而言，承認(rèn)多邊環(huán)境條約項(xiàng)下的義務(wù)成為其申請(qǐng)加入CPTPP的先決條件（precondition）[10]。

其次，擴(kuò)展了多邊環(huán)境條約項(xiàng)下的義務(wù)。如第20.17條第5款規(guī)定的“為進(jìn)一步處理野生動(dòng)植物，包括其部分和產(chǎn)品的非法獲取和非法貿(mào)易問(wèn)題，每一締約方應(yīng)采取措施打擊并合作阻止野生動(dòng)植物貿(mào)易”，擴(kuò)大了《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》中對(duì)指定物種跨境轉(zhuǎn)移進(jìn)行監(jiān)管的實(shí)質(zhì)性義務(wù)；第20.16條第5款第2條腳注擴(kuò)展了“預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告、不受管制（IUU）捕撈的國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃”中關(guān)于“捕撈”的定義。

最后，加強(qiáng)了多邊環(huán)境條約的義務(wù)履行機(jī)制。依據(jù)文本分析，此種強(qiáng)化主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。第一，將締約國(guó)的次級(jí)中央政府納入義務(wù)主體范圍。傳統(tǒng)國(guó)際法一般只對(duì)國(guó)家或中央政府一級(jí)施加遵守義務(wù)，CPTPP特別地將各締約國(guó)對(duì)其次級(jí)中央政府的作為或不作為負(fù)責(zé)作為合作機(jī)制的一部分[10]。第20.12條第9款規(guī)定，如果某一締約方認(rèn)為另一方次級(jí)中央政府的某一環(huán)境法律通過(guò)一種持續(xù)或反復(fù)的作為或不作為未能由相關(guān)次級(jí)中央政府有效執(zhí)行且影響締約方之間的貿(mào)易或投資，則雙方可以進(jìn)行對(duì)話；前述第20.17條第5款規(guī)定的“每一締約方應(yīng)采取措施打擊并合作阻止野生動(dòng)植物貿(mào)易”強(qiáng)制性義務(wù)，包含次級(jí)中央政府的管轄范圍。第二，加入涉及非政府實(shí)體的一般條款。《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》未包含締約國(guó)的非政府實(shí)體，而CPTPP第20.17條第4款要求“每一方締約方進(jìn)一步承諾：努力開(kāi)展和加強(qiáng)與利害相關(guān)的非政府實(shí)體之間的合作和協(xié)商，以增強(qiáng)打擊野生動(dòng)植物非法獲取和非法貿(mào)易措施的實(shí)施力度”，由此擴(kuò)大了上述多邊環(huán)境公約的主體范疇。第三，允許援引第20條及第28條規(guī)定的爭(zhēng)端解決程序?qū)嵤┵Q(mào)易制裁。國(guó)際法不同于國(guó)內(nèi)法，通常依賴責(zé)任主體的自覺(jué)以落實(shí)責(zé)任[11]。在國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域，保證國(guó)家履行義務(wù)的“軟性”措施包括利用輿論壓力及國(guó)家對(duì)于國(guó)際聲譽(yù)維護(hù)的意愿等，貿(mào)易制裁并不在列。而CPTPP規(guī)定的爭(zhēng)端解決程序?yàn)榫喖s國(guó)采取貿(mào)易制裁以促進(jìn)多邊環(huán)境條約的執(zhí)行提供了基礎(chǔ)。如果不能通過(guò)前述四級(jí)兼雙重爭(zhēng)端解決機(jī)制解決爭(zhēng)端，則主張另一締約方行為影響雙方之間貿(mào)易或投資的締約方可以通過(guò)中止同等效力的利益進(jìn)行報(bào)復(fù)，從而提高現(xiàn)有多邊環(huán)境條約的執(zhí)行力。

（四）強(qiáng)調(diào)信息披露和公眾參與

CPTPP遵循《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》確立的公眾參與原則，通過(guò)具體規(guī)范強(qiáng)化公眾參與和信息披露，使個(gè)人或其他締約方有權(quán)就環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行申訴，對(duì)塑造締約國(guó)環(huán)境聲譽(yù)具有重要作用[12]。

首先，設(shè)立規(guī)范信息披露和公眾參與的專門(mén)條款。環(huán)境章節(jié)包含三條與信息披露和公眾參與相關(guān)的具體條款，分別是第20.7條“程序事項(xiàng)”、第20.8條“公眾參與機(jī)會(huì)”及第20.9條“公開(kāi)意見(jiàn)”。其中，第20.9條第3款要求“每一締約方應(yīng)在本協(xié)議對(duì)其生效之日起180天內(nèi)，將負(fù)責(zé)接收和答復(fù)第1款中所指書(shū)面意見(jiàn)的一個(gè)或多個(gè)實(shí)體通知其他締約方”，確保公眾能對(duì)貿(mào)易協(xié)定的決策過(guò)程施加影響。

其次，公眾參與和信息披露原則貫穿所有實(shí)質(zhì)性環(huán)境議題條款。環(huán)境章節(jié)中各條規(guī)范實(shí)質(zhì)性環(huán)境議題的條款都包含公眾參與和信息披露的內(nèi)容，包括保護(hù)臭氧層、保護(hù)海洋環(huán)境免受船舶污染及保護(hù)生物多樣性等。此外，設(shè)立環(huán)境委員的程序性規(guī)定也強(qiáng)調(diào)了公眾參與和信息披露的重要性，以保證環(huán)境信息的透明度，體現(xiàn)了此二者作為CPTPP核心原則的地位。

同時(shí)，CPTPP允許非政府實(shí)體加入爭(zhēng)端解決程序。第28.13條規(guī)定，專家小組在聽(tīng)證的過(guò)程中應(yīng)該考慮締約國(guó)境內(nèi)非政府實(shí)體的相關(guān)書(shū)面請(qǐng)求。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，CPTPP對(duì)FTAs中所含環(huán)境條款內(nèi)容的發(fā)展，將對(duì)締約國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境治理方式與進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，并引領(lǐng)全球自由貿(mào)易協(xié)定中的環(huán)境保護(hù)向著更高水平發(fā)展，進(jìn)而擴(kuò)大國(guó)際機(jī)制對(duì)國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)制度的滲透和監(jiān)督。

三、中國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境保護(hù)規(guī)則的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

在新冠疫情的沖擊下，“經(jīng)濟(jì)全球化”面臨更大挑戰(zhàn)，中國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP將進(jìn)一步開(kāi)放貿(mào)易市場(chǎng)，為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)能。而中國(guó)若成為CPTPP締約國(guó)則需承擔(dān)更高水平的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，如此，必須明晰我國(guó)當(dāng)前FTAs環(huán)境保護(hù)規(guī)則在應(yīng)對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)時(shí)可能存在的主要問(wèn)題。

（一）尚未形成統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)規(guī)則

如上所述，CPTPP的環(huán)境規(guī)則在所涉范圍、締約義務(wù)及爭(zhēng)端解決機(jī)制方面確立了較高水平的標(biāo)準(zhǔn)。迄今為止，中國(guó)已簽署并實(shí)施了19個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定，涉及26個(gè)國(guó)家或地區(qū)①數(shù)據(jù)來(lái)源為“中華人民共和國(guó)商務(wù)部 中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)網(wǎng)”，網(wǎng)站地址：http://fta.mofcom.gov.cn/。。在設(shè)有環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的FTAs中，環(huán)境保護(hù)規(guī)則主要體現(xiàn)在文本的序言、一般例外條款、投資或者環(huán)境等章節(jié)中，尚未形成統(tǒng)一的文本規(guī)劃[13]。其中，只有《中華人民共和國(guó)與瑞士聯(lián)邦自由貿(mào)易協(xié)定》《中華人民共和國(guó)政府和格魯吉亞政府自由貿(mào)易協(xié)定》《中華人民共和國(guó)政府和智利共和國(guó)政府關(guān)于修訂〈自由貿(mào)易協(xié)定＞及〈自由貿(mào)易協(xié)定關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的補(bǔ)充協(xié)定＞的議定書(shū)》《關(guān)于升級(jí)〈中華人民共和國(guó)政府和新加坡共和國(guó)政府自由貿(mào)易協(xié)定＞的議定書(shū)》《中華人民共和國(guó)政府與大韓民國(guó)政府自由貿(mào)易協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《中韓自貿(mào)協(xié)定》）包含單獨(dú)的環(huán)境章節(jié)。中國(guó)于2021年3月8日正式批準(zhǔn)的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān) 系 協(xié) 定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡(jiǎn)稱RCEP）是目前全球規(guī)模最大的自由貿(mào)易協(xié)定，字母“C”代表“全面”，理應(yīng)包括環(huán)境可持續(xù)，而目前其環(huán)境章節(jié)缺失，對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的規(guī)范力度尚未體現(xiàn)出“高水平”[14]。

以上述《中韓自貿(mào)協(xié)定》為例，第16章“環(huán)境與貿(mào)易”共有九個(gè)條款，是現(xiàn)今中國(guó)簽訂的FTAs中最全面的環(huán)境保護(hù)協(xié)定[15]，與CPTPP存在一定的共通性。其一，在尊重各國(guó)環(huán)境監(jiān)管主權(quán)權(quán)利與強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)重要性之間取得平衡，確認(rèn)締約國(guó)管理本國(guó)環(huán)境事務(wù)的主權(quán)權(quán)利，同時(shí)要求各締約國(guó)確保其國(guó)內(nèi)法律和政策鼓勵(lì)高水平環(huán)境保護(hù)，并持續(xù)提升保護(hù)水平，如《中韓自貿(mào)協(xié)定》第16.3條與CPTPP第20.3條第2及第3款；其二，扭轉(zhuǎn)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、吸引外國(guó)投資過(guò)程中的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，禁止締約國(guó)為鼓勵(lì)貿(mào)易或投資而放棄或減損其國(guó)內(nèi)法律法規(guī)規(guī)定的必要環(huán)境措施，如《中韓自貿(mào)協(xié)定》第16.5條第6款。由此可見(jiàn)，中國(guó)FTAs雖然在朝著高水平方向努力，但尚未形成統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)規(guī)則。

（二）對(duì)多邊環(huán)境條約重視程度不足

CPTPP環(huán)境規(guī)則不僅將多邊環(huán)境協(xié)定納入條約義務(wù)范圍，還進(jìn)行了相應(yīng)擴(kuò)展，包括要求締約國(guó)確保公眾參與立法并承諾通過(guò)國(guó)內(nèi)法律體系履行特定多邊環(huán)境條約項(xiàng)下的承諾。盡管中國(guó)承認(rèn)并維護(hù)多邊環(huán)境協(xié)定的重要性，但現(xiàn)行FTAs沒(méi)有明確納入任何多邊環(huán)境條約，更沒(méi)有規(guī)定任何具有國(guó)際法約束力的義務(wù)。中國(guó)及其FTAs伙伴僅重申將利用國(guó)內(nèi)立法來(lái)有效履行雙方均為締約方的多邊環(huán)境協(xié)定的現(xiàn)有承諾。

而就我國(guó)的國(guó)內(nèi)立法而言，落實(shí)瀕危野生動(dòng)植物貿(mào)易、臭氧層保護(hù)等領(lǐng)域的多邊環(huán)境條約義務(wù)的國(guó)內(nèi)法律尚不完善，在自由貿(mào)易過(guò)程中缺乏履行多邊環(huán)境條約義務(wù)的機(jī)制保障。

（三）FTAs環(huán)境義務(wù)執(zhí)行力弱

中國(guó)的FTAs不包含環(huán)境保護(hù)的“硬法律”,大多數(shù)條款都是“軟法律”建議。采用“軟法律”的形式雖然可以避免將強(qiáng)制性環(huán)境保護(hù)義務(wù)強(qiáng)加給締約國(guó)，有利于促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是因?yàn)槿狈s束力而存在執(zhí)行力弱的問(wèn)題。相比之下，CPTPP的五類實(shí)質(zhì)性環(huán)境保護(hù)議題中的每一類都對(duì)締約國(guó)附加了強(qiáng)制性義務(wù)。

此外，中國(guó)的FTAs既沒(méi)有為環(huán)境爭(zhēng)端制定具體的爭(zhēng)端解決程序，也沒(méi)有排除一般爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題的適用?！吨许n自貿(mào)協(xié)定》中規(guī)定與貿(mào)易有關(guān)的環(huán)境爭(zhēng)端可以通過(guò)兩國(guó)之間的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)或環(huán)境委員會(huì)解決，但二者均不能發(fā)布具有約束力的文件，而CPTPP環(huán)境章節(jié)及爭(zhēng)端解決章節(jié)確立的四級(jí)兼雙重爭(zhēng)端解決程序中的每一級(jí)均能做出對(duì)雙方具有約束力的決定。

四、中國(guó)提升自由貿(mào)易中環(huán)境保護(hù)水平的實(shí)踐進(jìn)路

黨的十九大報(bào)告明確指出，“生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”。中國(guó)正在成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)已經(jīng)形成共識(shí)，汲取CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境規(guī)則的有益經(jīng)驗(yàn)，有助于完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系，并且為可能面臨的CPTPP在我國(guó)的落地問(wèn)題及其他自由貿(mào)易協(xié)定談判奠定基礎(chǔ)。

（一）提升中國(guó)FTAs環(huán)境保護(hù)規(guī)則應(yīng)對(duì)能力

針對(duì)當(dāng)前中國(guó)FTAs環(huán)境規(guī)則尚未形成統(tǒng)一體系的現(xiàn)狀，一方面，中國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展進(jìn)程。在國(guó)際環(huán)境法發(fā)展的過(guò)程中，任何國(guó)家如果只是被動(dòng)地接受積極參與者制定的規(guī)則，都將面臨無(wú)法保護(hù)自己國(guó)家利益的巨大風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，為避免被動(dòng)地接受和遵守與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不符的環(huán)境規(guī)則，應(yīng)全面分析和考慮我國(guó)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的總體戰(zhàn)略布局，改變目前FTAs中環(huán)境規(guī)則分散、無(wú)序的狀態(tài)，提出一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)的與貿(mào)易相關(guān)的環(huán)境保護(hù)規(guī)則“中國(guó)版本”，促進(jìn)中國(guó)FTAs環(huán)境規(guī)則的統(tǒng)一。具體而言，應(yīng)采用環(huán)境專章的形式，重視對(duì)相關(guān)國(guó)家施加具有國(guó)際法約束力的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，并建立適用于環(huán)境爭(zhēng)議的爭(zhēng)端解決機(jī)制，提升中國(guó)FTAs環(huán)境規(guī)則的約束力和執(zhí)行力。

另一方面，中國(guó)應(yīng)考慮對(duì)FTAs中的一些不利條款作保留。具體可效仿CPTPP中部分發(fā)展中締約國(guó)的做法，以簽訂諒解書(shū)、備忘錄或者換文的方式降低因國(guó)內(nèi)相對(duì)較低的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)[16]。

（二）完善國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易相關(guān)立法

首先，借鑒CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境規(guī)則，著力完善環(huán)境與資源保護(hù)方面的法律法規(guī)。結(jié)合我國(guó)具體情況，可以從以下三方面著手。其一，加強(qiáng)我國(guó)環(huán)境規(guī)則的執(zhí)行力度。2014年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）僅對(duì)環(huán)境規(guī)則的執(zhí)行和處罰措施進(jìn)行概括性規(guī)定，在后續(xù)立法修訂的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)、分析CPTPP環(huán)境規(guī)則中的執(zhí)行機(jī)制，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，將環(huán)境保護(hù)執(zhí)法落到實(shí)處。其二，強(qiáng)化公眾參與。公眾參與的重要性得到《內(nèi)羅畢宣言》《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《奧胡斯公約》①《奧胡斯公約》全稱為《在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》，在環(huán)境信息公開(kāi)制度發(fā)展過(guò)程中具有里程碑的意義，引起了中國(guó)立法者對(duì)于公眾參與原則的關(guān)注。等國(guó)際法律文件的認(rèn)可，CPTPP對(duì)于信息披露和公眾參與的推進(jìn)體現(xiàn)了公民環(huán)境權(quán)理論與實(shí)踐的實(shí)質(zhì)性發(fā)展。我國(guó)2014年《環(huán)境保護(hù)法》第五條明確將公眾參與確定為中國(guó)環(huán)境法治的一項(xiàng)基本原則，但依據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，公民不具有提起環(huán)境公益訴訟的資格。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)該借鑒CPTPP的有關(guān)規(guī)定，為公民參與環(huán)境治理的條件、程序和補(bǔ)救措施提供更為詳細(xì)的規(guī)范。其三，提升對(duì)海洋保護(hù)和漁業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題的關(guān)注度。細(xì)化2017年《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》中珍惜、瀕危海洋生物物種的范圍，加強(qiáng)針對(duì)非法捕撈等破壞海洋環(huán)境違法行為的執(zhí)法力度[17]。

其次，應(yīng)同步提高對(duì)外貿(mào)易法規(guī)范水平。CPTPP的環(huán)境規(guī)則在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，為促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易的自由化創(chuàng)造了條件。而我國(guó)對(duì)外貿(mào)易與投資方面的立法很少涉及環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，《環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)藥品管理法》等環(huán)境立法中也只有少數(shù)與貿(mào)易相關(guān)的規(guī)定，兩個(gè)領(lǐng)域的互動(dòng)性不強(qiáng)。為樹(shù)立我國(guó)在推進(jìn)自由貿(mào)易進(jìn)程中重視環(huán)境保護(hù)的良好形象，需要深入分析高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的深層次原因，依托我國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展的總體布局，盡快在CPTPP環(huán)境規(guī)則中涉及的瀕危野生動(dòng)植物貿(mào)易、臭氧層保護(hù)等環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)內(nèi)立法，緩解和突破我國(guó)適用高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境保護(hù)規(guī)則時(shí)可能遇到的限制。

（三）加強(qiáng)非條約領(lǐng)域的環(huán)境合作

“一帶一路”倡議是“新時(shí)期對(duì)外開(kāi)放的重大舉措”“中國(guó)經(jīng)濟(jì)外交的新平臺(tái)”“一種新型區(qū)域合作機(jī)制”。從地理范圍看，“一帶一路”沿線國(guó)家大多與CPTPP締約方（包括潛在締約方）及貿(mào)易伙伴有著較大的重合。為維系良好的區(qū)域貿(mào)易伙伴關(guān)系，中國(guó)應(yīng)尋求與“一帶一路”沿線國(guó)家在環(huán)境保護(hù)措施和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上的相互認(rèn)可，以綠色理念支撐“一帶一路”建設(shè)，加強(qiáng)非條約領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)合作，為將來(lái)可能的自由貿(mào)易協(xié)定合作奠定基礎(chǔ)。

同時(shí)，利用非政府組織平臺(tái)，擴(kuò)大中國(guó)在自由貿(mào)易環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際影響力。自2020年11月15日RCEP正式簽訂后，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)便開(kāi)始籌備RCEP 4C會(huì)議，并于12月18日舉行第一次線上會(huì)議，對(duì)在亞太地區(qū)依托自由貿(mào)易協(xié)定開(kāi)展環(huán)境保護(hù)做出積極呼吁，體現(xiàn)了中國(guó)非政府組織的責(zé)任感。未來(lái)，應(yīng)對(duì)CPTPP環(huán)境規(guī)則對(duì)中國(guó)的實(shí)質(zhì)影響，非政府組織仍將起到不可忽視的作用。

五、結(jié) 語(yǔ)

環(huán)境保護(hù)自20世紀(jì)六七十年代以來(lái)持續(xù)成為國(guó)際社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題，多邊貿(mào)易體制雖有意解決環(huán)境問(wèn)題，但囿于各締約國(guó)之間的利益難以調(diào)和，諸多環(huán)境事項(xiàng)久拖不決。區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定以協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)有效應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題，其優(yōu)勢(shì)日益凸顯。亞太地區(qū)是環(huán)境問(wèn)題的重點(diǎn)領(lǐng)域，CPTPP打造的高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境治理范式對(duì)中國(guó)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。基于中國(guó)全球生態(tài)文明建設(shè)重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者的角色定位，中國(guó)在自由貿(mào)易中發(fā)展環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐進(jìn)路有：①在自由貿(mào)易協(xié)定層面，積極參與國(guó)際環(huán)境法的制定，打造自由貿(mào)易協(xié)定環(huán)境治理規(guī)則的“中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)”；②在國(guó)內(nèi)法層面，增加公眾參與機(jī)會(huì)，細(xì)化海洋環(huán)境與野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)范，改善國(guó)內(nèi)環(huán)境立法與對(duì)外貿(mào)易立法之間的協(xié)調(diào)關(guān)系；③在非條約領(lǐng)域，依托“一帶一路”倡議及非政府組織，提升環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的相互認(rèn)可度，打造良好區(qū)域治理生態(tài)。