李智超, 劉少丹

(1.上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；2.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620)

一、問題提出

2008年11月，IBM提出“智慧地球”理念，此后全球智慧城市建設(shè)的大幕徐徐拉開?！爸腔鄢鞘小?Smart City)依托物聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)技術(shù)推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對城市發(fā)展模式具有重要的引領(lǐng)作用[1]。智慧城市由頂層設(shè)計和系列政策推動，已成為中國城市建設(shè)的重要抓手和創(chuàng)新載體。2012年，中國住建部出臺首份智慧城市建設(shè)文件《關(guān)于開展國家智慧城市試點工作的通知》，鼓勵各地“積極開展智慧城市建設(shè)，提升城市管理能力和服務(wù)水平”。2014年，由國家發(fā)改委、工信部、科技部等八部委印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出建成一批特色鮮明的智慧城市，增強(qiáng)其聚集和輻射帶動作用。2016年，國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦、國家標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合公布《新型智慧城市評價指標(biāo)》，從標(biāo)準(zhǔn)化角度支撐智慧城市在全國各地開展，加快中國智慧城市建設(shè)步伐。目前，智慧城市建設(shè)已上升為國家戰(zhàn)略，成為中國城市的廣泛實踐，中國所有副省級及以上城市、89%地級及以上城市、47%縣級及以上城市已開展智慧城市建設(shè)(1)摘自國家發(fā)改委《我國新型智慧城市發(fā)展現(xiàn)狀、形勢與政策建議》，2020年5月，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/202005/t20200515_1228150_ext.html，訪問日期：2022-04-20。?？傮w而言，智慧城市建設(shè)在中國經(jīng)歷了“海外概念—政策理念—政策實踐”的政策過程，已成為中國城市治理重要的政策理念和政策實踐。然而，中國智慧城市政策形成的過程為何？宏觀政策的梳理固然重要，但稍顯粗疏，還需對其微觀政策實踐的演變過程進(jìn)行探索。

目前，學(xué)界圍繞智慧城市形成了豐富的研究成果，主要為三個方面：智慧城市的政策擴(kuò)散、智慧城市建設(shè)的績效與指標(biāo)體系、智慧城市建設(shè)的影響。其一，聚焦于智慧城市政策擴(kuò)散與試點過程，有學(xué)者探究了智慧城市政策擴(kuò)散的影響因素，諸如城市性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實力以及府際競爭等[2]；地方政府進(jìn)行智慧城市試點的多重邏輯[3]，呈現(xiàn)了政策試點過程中的央地互動特征。其二，對于智慧城市實踐情況的績效評析，一些學(xué)者進(jìn)行了初步探討[4-5]，并逐步發(fā)展為對智慧城市指標(biāo)體系的構(gòu)建與優(yōu)化[6-8]。其三，中國智慧城市的建設(shè)實踐已逾十年，對城市公共服務(wù)水平[9]、城市環(huán)境治理[10]、城市韌性[11]、城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[12]等多個領(lǐng)域產(chǎn)生了顯著影響。國家將繼續(xù)推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)與信息化、城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，并延伸出智慧城鎮(zhèn)[13]、智慧社區(qū)[14]等新領(lǐng)域。

綜合而言，既有研究對智慧城市的建設(shè)實踐從過程到效果進(jìn)行了多維度研究，呈現(xiàn)了智慧城市在中國豐富的實踐樣貌，為目前新型智慧城市建設(shè)奠定了理論與實踐基礎(chǔ)。但現(xiàn)有研究傾向于將智慧城市視為一個既定的政策實踐或結(jié)果，對于這一海外概念如何進(jìn)入中國政策視野的實踐過程卻著墨不多。與西方國家相比，中國城市治理面臨中央調(diào)節(jié)、組織依賴和社會壓力等多重治理約束[15]，呈現(xiàn)出多元化的治理邏輯。不同政策主體對智慧城市有何多元化的想象，進(jìn)而如何影響實踐？這一過程背后的邏輯是怎樣的？本文引入政策話語聯(lián)盟視角，使用話語網(wǎng)絡(luò)分析(Discourse Network Analysis)工具，通過構(gòu)建多元主體圍繞智慧城市形成的政策話語網(wǎng)絡(luò)，刻畫中國智慧城市政策實踐的階段性特征，探究其背后的形塑機(jī)理，呈現(xiàn)中國政策從多元主體微觀話語互動到宏觀部署的實踐過程。

二、政策網(wǎng)絡(luò)研究與話語聯(lián)盟框架

政策網(wǎng)絡(luò)(Policy Network)是政策科學(xué)領(lǐng)域備受關(guān)注的研究議題，其呈現(xiàn)了行動者間的關(guān)聯(lián)與相互依賴狀況。話語聯(lián)盟(Discourse Coalition)是以話語為紐帶的政策網(wǎng)絡(luò)，為多元主體參與的政策實踐提供了微觀層面的分析框架。智慧城市從海外概念到中國落地生根，其背后是多元主體政策話語形塑的結(jié)果。

(一)政策網(wǎng)絡(luò)

政策網(wǎng)絡(luò)研究將網(wǎng)絡(luò)理論引入政策科學(xué)領(lǐng)域，成為公共政策研究的重要范式。政策網(wǎng)絡(luò)研究發(fā)源于20世紀(jì)六七十年代的美國，從發(fā)展脈絡(luò)來看，形成了兩個研究學(xué)派，即利益協(xié)調(diào)學(xué)派和治理學(xué)派[16]。利益協(xié)調(diào)學(xué)派以美國和英國為代表，關(guān)注政策制定中利益集團(tuán)與國家之間的復(fù)雜結(jié)構(gòu)關(guān)系以及這種關(guān)系對政策過程和政策結(jié)果的影響。治理學(xué)派以德國和荷蘭為代表，認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一種介于政府與市場之間的治理模式，用于調(diào)整行動者之間的互動關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)[17]?？傮w而言，政策網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)政策過程中多元行動者在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的互動關(guān)系，呈現(xiàn)政策過程的多元主體參與及復(fù)雜關(guān)系。

政策網(wǎng)絡(luò)研究形成了三種路徑，分別為基于資源依賴的政策網(wǎng)絡(luò)、基于共同價值的政策網(wǎng)絡(luò)和基于共享話語的政策網(wǎng)絡(luò)[18]。首先，以資源依賴為紐帶的政策網(wǎng)絡(luò)建立在“資源依賴?yán)碚摗鄙?，認(rèn)為行動者之間的資源依賴是政策網(wǎng)絡(luò)或政策聯(lián)盟形成的基礎(chǔ)[19]。這意味著公共政策很大程度上取決于具有不同資源、偏好等的行動者的資源交換，政策執(zhí)行變化是由于外部沖擊導(dǎo)致資源依賴狀態(tài)發(fā)生變動而引起的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變化。其次，“倡議聯(lián)盟框架”(Advocacy Coalition Framework)是以共同價值為基礎(chǔ)的理論模型。倡議聯(lián)盟框架認(rèn)為，具有相似或共同價值體系的行動者之間更容易建立信任，并對政策問題開展集體行動。因此，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的決定因素就是與政策有關(guān)的共享價值體系[20]。最后，馬汀·哈杰認(rèn)為倡議聯(lián)盟框架忽視了聯(lián)盟間話語概念的媒介作用，擁有同一價值體系的聯(lián)盟內(nèi)部也可能存在沖突[21]，并由此提出“話語聯(lián)盟框架”(Discourse Coalition Framework)。該理論框架解釋了在具體的社會情景之中，對事實、術(shù)語和行為的共同理解促成了話語聯(lián)盟的形成，并形塑了政策的最終樣態(tài)。通過對政策網(wǎng)絡(luò)理論框架和研究路徑的梳理發(fā)現(xiàn)，政策網(wǎng)絡(luò)理論可以從多角度揭示政策過程背后多元主體參與的復(fù)雜過程。

(二)話語聯(lián)盟分析框架

馬汀·哈杰將“話語”因素嵌入政策網(wǎng)絡(luò)理論，提出了“話語聯(lián)盟框架”[22]。話語聯(lián)盟框架由“故事情節(jié)、話語行動者及其話語實踐”構(gòu)成?！肮适虑楣?jié)”(Storylines)用來指稱話語內(nèi)容，是關(guān)于社會現(xiàn)實的敘事[22]。倡議聯(lián)盟框架基于共同的信仰和目標(biāo)展開集體行動，而話語聯(lián)盟框架基于共同的術(shù)語(Terms)和概念(Concepts)來呈現(xiàn)政策形成過程?！霸捳Z行動者”是政策參與的主體，這些主體通過表達(dá)并踐行“故事情節(jié)”來落實“話語實踐”。在這一過程中，“故事情節(jié)”作為紐帶聯(lián)合了具有相同理念的行動者并組建話語聯(lián)盟。

目前，話語聯(lián)盟分析框架主要應(yīng)用于解釋政策過程，國外學(xué)者多聚焦于環(huán)境領(lǐng)域，如酸雨防治[22]、能源政策[23]、廢物管理[24]等。近年來，該解釋框架也逐漸受到國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，研究對象不一而足，如中國環(huán)境政策修訂過程中的政策辯論現(xiàn)象[25]、“網(wǎng)約車”在國內(nèi)獲得合法地位的過程[26]、我國計劃生育政策變遷過程[27]等。然而，話語聯(lián)盟框架在使用政策行動者的“話語”概念時，是基于各政策主體平等的理論預(yù)設(shè)。在中國政治體系下，政策執(zhí)行變遷涉及的多元主體在權(quán)力關(guān)系上存在不平等性[28]。因此，本研究將政策參與主體的身份屬性納入話語聯(lián)盟框架中，以期拓寬話語聯(lián)盟框架的理論視野。同時，依托于層級分明的行政體制，中國城市治理由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型過程中，多元主體的參與已日益增多[29]。在多元主體的共同推動下，智慧城市已成為城市治理創(chuàng)新的重要載體。本研究嘗試分析中國智慧城市實踐背后多元主體的話語演變，以期更好地認(rèn)識中國政策實踐背后的邏輯和演變特征。

三、數(shù)據(jù)來源與分析方法

(一)數(shù)據(jù)來源與編碼

本文基于2009—2020年中國智慧城市建設(shè)的政策文本和新聞報道，對中國智慧城市從概念到實踐的政策話語過程進(jìn)行梳理分析。數(shù)據(jù)主要來源于中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫(Chinese Core Newspaper Database)，該數(shù)據(jù)庫涵蓋了2000年以來中國公開發(fā)行的500多種重要報紙。在文本(2)本文主要包含《人民日報》《新華日報》等國家級報紙,《廣東日報》《河北日報》《河南日報》等省委機(jī)關(guān)報紙,《昆明日報》《廈門日報》《青島日報》等地/州級報紙,《中華建筑報》《中國城市報》《中國建設(shè)報》等城市建設(shè)類報紙,《南方周末》《南方日報》等社會性報紙,《第一財經(jīng)日報》《國際商報》《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》等經(jīng)濟(jì)類報紙,《中國信息化周報》《中國計算機(jī)報》《中國科學(xué)報》等科技信息類報紙。選擇上主要基于兩方面考慮：一方面，由于智慧城市建設(shè)受到中央和多個相關(guān)部委共同影響，本文選擇了能夠代表決策者話語的報紙以及智慧城市相關(guān)部委主辦的報紙；另一方面，根據(jù)住建部公布的試點名單中的城市以及明確提出建設(shè)智慧城市的城市，選取其主流媒體作為文本來源。在此基礎(chǔ)上，在重要報紙數(shù)據(jù)庫中搜索“智慧城市”等關(guān)鍵詞，得到1 276篇新聞報道。由多名編碼者反復(fù)檢視閱讀，去除相關(guān)性不高的報道，共篩選出683條有效報道。

在文本編碼方面，由兩名編碼員使用Nvivo10軟件分別對這些報道進(jìn)行獨(dú)立編碼，編碼具有較高的信度(平均Cohen’s Kappa指數(shù)為0.903)。具體而言，本文借鑒扎根理論(Grounded Theory)的思路，通過開放編碼、主軸編碼和選擇編碼三個步驟[30]，明確智慧城市的話語主體及其話語概念。第一步，開放編碼。開放編碼是將行動者話語概念化并進(jìn)行歸納和比較的過程。通過開放編碼，從683條有效報道中獲得73個話語概念。這些話語概念主要分為兩類：第一類是行動者爭取智慧城市建設(shè)合理性的話語概念，如“推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”“推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等；第二類為智慧城市建設(shè)模式的話語概念，如“因地制宜”“模式創(chuàng)新”等。這73個話語概念對應(yīng)智慧城市建設(shè)中不同話語聯(lián)盟的“故事情節(jié)”。第二步，主軸編碼。主軸編碼通過歸納，對開放編碼獲取的話語概念進(jìn)行歸類。在這一步驟中，對開放編碼獲得的73個話語概念進(jìn)一步凝練，形成33個核心話語概念，包括“智慧城市建設(shè)操之過急”“智慧城市建設(shè)合理性”“智慧城市建設(shè)合法性”等。第三步，選擇編碼。該階段是對通過主軸編碼得到的話語概念類屬進(jìn)行整合和提煉。在選擇編碼階段，本研究將33個核心話語概念歸納為兩大類，分別是智慧城市合理性話語概念和智慧城市建設(shè)模式話語概念。

(二)話語網(wǎng)絡(luò)分析

本文使用話語網(wǎng)絡(luò)分析將智慧城市多元話語的動態(tài)性可視化。話語網(wǎng)絡(luò)分析(Discourse Network Analysis)是話語聯(lián)盟框架的分析工具，融合了社會網(wǎng)絡(luò)分析和文本分析方法對行動者的話語概念進(jìn)行測量和可視化[31]。話語網(wǎng)絡(luò)分析包含行動者(Actors)和概念(Concepts)兩類基本元素。就本研究而言，智慧城市由概念提出到政策推廣，是社會不同政策行動者推動的結(jié)果。根據(jù)智慧城市系列政策文件以及新聞媒體報道，本文主要將五類政策行動者納入話語網(wǎng)絡(luò)分析，分別是中央政府、地方政府、專家學(xué)者、中國企業(yè)、外國企業(yè)?；谇拔牡木幋a步驟，在中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫中提取各行動者的話語概念?；凇靶袆诱摺焙汀案拍睢眱煞N基本元素，可構(gòu)建三種不同屬性的話語網(wǎng)絡(luò)，即從屬網(wǎng)絡(luò)、行動者網(wǎng)絡(luò)和概念網(wǎng)絡(luò)，如圖1所示。本文通過如下步驟構(gòu)建智慧城市政策行動者與其概念間的聯(lián)系。

圖1 話語網(wǎng)絡(luò)分析示意圖

首先，建立從屬網(wǎng)絡(luò)(Affiliation Network)。從屬網(wǎng)絡(luò)用來表征行動者與概念之間的關(guān)系。如圖1中行動者a1、a2和概念C1這組聯(lián)系所示，當(dāng)行動者a1提出概念C1時，a1會與C1相連接；當(dāng)行動者a2再次提出C1時，a2也會與C1連接。不同行動者基于共同的話語網(wǎng)絡(luò)形成“行動者—概念”二模網(wǎng)絡(luò)(Two Mode Network)。以中央政府、地方政府、專家學(xué)者、中國企業(yè)、外國企業(yè)為“行動者”，構(gòu)成智慧城市話語網(wǎng)絡(luò)中的主要節(jié)點；然后將這些節(jié)點與智慧城市話語概念關(guān)聯(lián)，并通過網(wǎng)絡(luò)密度來判斷行動者間的話語共享或話語異質(zhì)性?；诖耍^察不同行動者與智慧城市話語概念網(wǎng)絡(luò)的動態(tài)演變，梳理出智慧城市在中國的話語實踐特征。

其次，構(gòu)建行動者網(wǎng)絡(luò)(Actors Network)和概念網(wǎng)絡(luò)(Concepts Network)。行動者網(wǎng)絡(luò)以行動者為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，以共同概念為邊加以構(gòu)建。以圖1中的行動者a3和行動者a4為例，當(dāng)a3和a4都提出概念C3時，兩者建立網(wǎng)絡(luò)連接。行動者網(wǎng)絡(luò)可以分為行動者一致網(wǎng)絡(luò)和行動者分歧網(wǎng)絡(luò)。行動者一致網(wǎng)絡(luò)的基本預(yù)設(shè)是，兩個行動者持相同意見(同意或不同意)的概念越多，則在偏好或話語概念方面越相似，那么兩者越有可能同屬一個話語聯(lián)盟[32]。相反，若兩個行動者對網(wǎng)絡(luò)中同一話語概念持相反意見，兩者之間則形成行動者分歧網(wǎng)絡(luò)。本研究選取行動者一致網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析，若兩個行動者對某一智慧城市話語概念表達(dá)出一致或類似的觀點，則兩者與該話語概念建立起聯(lián)系；且兩者共同話語概念越多，則在話語網(wǎng)絡(luò)中關(guān)系越緊密，即兩者共享話語較多。概念網(wǎng)絡(luò)以話語概念為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，以行動者為邊構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)。以圖1中概念C1和C2為例，當(dāng)C1和C2都由行動者a2提出時，這兩個概念間就建立起網(wǎng)絡(luò)連接。(3)中國政策實踐中的各級政府，相對于其他行動者，會呈現(xiàn)出更多的政策話語。為了減小這種偏差，本文將“邊”的權(quán)重進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，具體做法是用邊的原始權(quán)重，除以兩個行動者在網(wǎng)絡(luò)中所擁有概念(或陳述)的數(shù)量平均值。

最后，運(yùn)用Ucinet軟件分別對網(wǎng)絡(luò)指標(biāo)進(jìn)行分析和可視化。在網(wǎng)絡(luò)圖中，用不同形狀代表行動者，用直線將各行動者與其話語概念相連接，展現(xiàn)了不同主體圍繞智慧城市形成的不同觀點及觀點之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。政策主體的身份屬性劃分為五類，分別為中央政府(橢圓形)、地方政府(圓角長方形)、中國企業(yè)(三角形)、外國企業(yè)(菱形)、專家學(xué)者(正方形)。話語概念主要分為智慧城市合理性路徑(虛線)與智慧城市建設(shè)模式(實線)。

(三)指數(shù)隨機(jī)圖模型

話語網(wǎng)絡(luò)分析刻畫了不同話語聯(lián)盟在不同階段的規(guī)模、故事情節(jié)以及網(wǎng)絡(luò)的緊密程度。進(jìn)一步地，本文使用指數(shù)隨機(jī)圖模型(Exponential Random Graph Models, ERGM)將網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的屬性特征納入網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，分析兩者的因果關(guān)系，這也是一種常用的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)統(tǒng)計模型。使用該模型的量化指標(biāo)呈現(xiàn)多元主體對智慧城市的不同話語特征，并對話語網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成機(jī)制加以解釋。

在具體的分析中，本文使用指數(shù)隨機(jī)圖模型的主效應(yīng)模型(Main Effect Model)。主效應(yīng)模型需要將某一屬性作為基準(zhǔn)線，比較基準(zhǔn)線屬性節(jié)點與其他各屬性節(jié)點產(chǎn)生連線的概率，進(jìn)而可以判斷各節(jié)點在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的位置。在中國智慧城市的政策話語實踐中，中央政府的話語具有重要地位，無論是地方政府還是企業(yè)、學(xué)者，都會使用中央話語以獲取合法性。因此，本文以中央政府作為基準(zhǔn)線，通過將各節(jié)點屬性與中央政府這一基準(zhǔn)線進(jìn)行比較，呈現(xiàn)其在話語競爭中的結(jié)構(gòu)特征。總體而言，本文不僅使用話語網(wǎng)絡(luò)分析政策行動者的話語概念，將不同行動者對智慧城市的話語特征可視化，還通過ERGM的主效應(yīng)模型進(jìn)一步探究各話語聯(lián)盟在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的位置變化情況。結(jié)合兩種方法，能夠更加全面地展現(xiàn)不同話語主體在中國智慧城市政策實踐話語網(wǎng)絡(luò)中的行為變化。

四、話語聯(lián)盟視角下中國智慧城市的話語實踐

智慧城市由最初的海外概念演化為國家戰(zhàn)略，是一個長期探索的過程。2008年，IBM首次提出“智慧地球”概念，引起全球廣泛關(guān)注。2009年，IBM發(fā)布《智慧地球贏在中國》計劃書，“智慧城市”這一城市建設(shè)理念正式被引入中國。在宏觀層面上，“智慧城市”被引入中國后經(jīng)歷了智慧城市初步探索期、智慧城市調(diào)整期、智慧城市突破期、智慧城市全面發(fā)展期等階段。(4)摘自《智慧城市白皮書——依托智慧服務(wù)，共創(chuàng)新型智慧城市(2021年)》，由聯(lián)想集團(tuán)、國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心、產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展聯(lián)盟集合各自優(yōu)勢資源，匯集智慧城市方面的研究成果，結(jié)合產(chǎn)業(yè)實際，共同編制而成。在微觀層面上，智慧城市在中國的政策實踐可被視為政策行動者話語聯(lián)盟推動的結(jié)果。本文基于話語聯(lián)盟視角，揭示中國智慧城市政策從提出到全國鋪開的話語實踐過程。

結(jié)合中國政策實踐特點，中國智慧城市建設(shè)每一階段的轉(zhuǎn)變都由頂層政策推動。這些政策主要包括：《關(guān)于開展國家智慧城市試點工作的通知》(2012年)、《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(2014年)、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(2014年)、《關(guān)于組織開展新型智慧城市評價工作務(wù)實推動新型智慧城市健康快速發(fā)展的通知》(2016年)、《信息安全技術(shù)—智慧城市建設(shè)信息安全保障指南》(2020年)等?；诖?，本研究以2012年和2015年為時間節(jié)點，將智慧城市的發(fā)展劃分為三個階段，分別為“概念導(dǎo)入階段”(2009—2012年)、“探索實踐階段”(2013—2015年)以及“全面發(fā)展階段”(2016年至今)?；谠捳Z網(wǎng)絡(luò)分析方法，本文使用K-means算法獲得從屬網(wǎng)絡(luò)，并將其可視化。

(一)概念導(dǎo)入階段(2009—2012年)

2008年智慧城市概念提出后，中國智慧城市發(fā)展迎來概念導(dǎo)入期。由于智慧城市的外延邊界十分寬泛，因此在中國智慧城市建設(shè)初期，政策行動者主要圍繞“智慧城市的內(nèi)涵與外延”“建設(shè)智慧城市的必要性”等問題進(jìn)行表述。在中央層面，工信部軟件與集成電路促進(jìn)中心編撰《IBM“智慧地球”的認(rèn)識和思考》，明確表達(dá)“智慧地球理念中建設(shè)系統(tǒng)安全性將直接關(guān)系到國家安全”，“如果中國在建設(shè)智慧城市的過程中，不能堅持自主可控原則，將會給國家?guī)盹L(fēng)險”。這一時期，基于國家安全考慮，中央政府對智慧城市沒有明確的認(rèn)可與推廣。相對而言，地方政府與企業(yè)首先接受了智慧城市建設(shè)理念，并積極展開智慧城市合作項目。例如，中國電信上海公司給當(dāng)?shù)靥峁拔锫?lián)網(wǎng)”等專業(yè)信息通信服務(wù)，加快構(gòu)筑“智慧城市”。時任南京市委書記朱善璐在“2009年智慧南京高峰論壇”上提出，“智慧南京”是人文綠都建設(shè)目標(biāo)中的應(yīng)有之義。青島市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會與龍?zhí)┨煜柰ㄐ趴萍加邢薰竞献鲗嵤┑摹扒鄭u-社區(qū)信息化眾e通項目”，給市民生活帶來較大便利。在“中國智慧城市高峰論壇”上，該項目被評為2012年中國十佳“智慧城市”典型案例[33]。此外，中國專家學(xué)者主要側(cè)重于闡述智慧城市內(nèi)涵，并對智慧城市建設(shè)表現(xiàn)出較為保守的傾向?？傮w而言，智慧城市在中國建設(shè)的初期，政策行動者話語主要聚焦于智慧城市必要性與合理性的討論，且呈現(xiàn)出差異化的觀點。

圖2為中國智慧城市建設(shè)初期(2009—2012年)，各行動者話語聯(lián)盟及其話語概念構(gòu)建的話語網(wǎng)絡(luò)圖。該圖直觀地呈現(xiàn)了不同政策行動者所屬概念間的差異。由圖2可知，中國智慧城市概念導(dǎo)入初期，各政策主體的話語概念網(wǎng)絡(luò)初步形成。具體而言，政策行動者之間話語異質(zhì)性較高，尤其在專家學(xué)者與地方政府之間，共同的政策話語較少；企業(yè)與地方政府的共享話語相對較多；雖然中央政府對智慧城市建設(shè)尚未有明確表態(tài)，但中央與地方仍然存在較多的政策共享話語。

圖2 2009—2012年智慧城市話語網(wǎng)絡(luò)圖

在此階段，專家學(xué)者的話語概念多是對建設(shè)智慧城市必要性和合理性的質(zhì)疑。不少專家學(xué)者表示，此階段智慧城市概念是模糊的，要發(fā)展智慧城市，需對智慧城市的內(nèi)涵與外延加以明確。而地方政府和企業(yè)(5)需要注意的是，在此階段，“企業(yè)”主要為外國企業(yè)，原因有二。第一，在實踐中，該階段的地方政府多選擇與外國企業(yè)展開合作，兩者之間有更多的利益相關(guān)性；而同時期的本國企業(yè)對智慧城市的探索還處于起步階段。第二，以IBM為代表的外國企業(yè)作為智慧城市的發(fā)端者，推動智慧城市在中國的生根發(fā)芽具有更大動力。主要是從智慧城市發(fā)展愿景出發(fā)，如“智慧城市讓生活更美好”“智慧城市為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的巨大效益”等。因此，專家學(xué)者聯(lián)盟與其他行動者聯(lián)盟表現(xiàn)出較強(qiáng)的話語異質(zhì)性，而企業(yè)與地方政府共享話語較多。中央政府與地方政府之間大多數(shù)政策話語是一致的。地方政府在此階段大量使用了中央政府的話語，如“注意信息安全”“自主掌握核心科技”等。在“2012年中國智慧城市高峰論壇”上，有專家表達(dá)了這樣的觀點：“目前我國智慧城市建設(shè)中所面臨的突出問題是缺乏科學(xué)、統(tǒng)一的智慧城市頂層設(shè)計和總體規(guī)劃?！盵34]地方政府與中央政府共享話語較多，是尋求智慧城市建設(shè)合法性的一種途徑，也展現(xiàn)了科層結(jié)構(gòu)在解釋中國政策話語聯(lián)盟中的特殊地位。

上述話語網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)了不同話語聯(lián)盟對智慧城市建設(shè)必要性與合理性的不同觀點。然而，各話語聯(lián)盟在此階段所占據(jù)的位置如何？哪類聯(lián)盟在該階段獲得了優(yōu)勢地位？本文引入指數(shù)隨機(jī)圖模型中的主效應(yīng)模型進(jìn)行分析，分析結(jié)果如表1所示。

表1 智慧城市政策話語主效應(yīng)模型(2009—2012年)

在ERGM主效應(yīng)模型中，以中央政府作為基準(zhǔn)線，地方政府、企業(yè)的顯著性較高，即地方政府和企業(yè)在整個話語網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中占據(jù)相對優(yōu)勢地位。就現(xiàn)實層面而言，地方政府為爭取智慧城市建設(shè)合法性，在政策話語上更加接近中央政府。IBM等企業(yè)引入智慧城市概念需要與地方政府開展合作。2009年，IBM公司與新奧集團(tuán)達(dá)成發(fā)展新能源的戰(zhàn)略合作，雙方從智能能源產(chǎn)業(yè)合作入手，推動IBM“智慧城市”戰(zhàn)略在中國的落地，此舉獲得了業(yè)界的認(rèn)可。企業(yè)與當(dāng)?shù)胤e極開展合作，共享話語增多，在話語網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中占據(jù)優(yōu)勢地位。而此階段智慧城市還處于引入初期，專家學(xué)者的話語主要是對智慧城市建設(shè)理念、內(nèi)涵的探討，尚未與其他聯(lián)盟形成較多的共享話語，因而專家學(xué)者的話語在整個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中并不突出。

(二)探索實踐階段(2013—2015年)

2012年11月，中國住建部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展國家智慧城市試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，智慧城市建設(shè)首次獲得中央正式文件支持，進(jìn)入探索實踐階段?！锻ㄖ分赋觯ㄔO(shè)智慧城市是貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、推動新型城鎮(zhèn)化、全面建成小康社會的重要舉措，鼓勵各地積極開展智慧城市建設(shè)。此后，中國智慧城市試點逐步在全國鋪開。2014年8月，國家發(fā)改委、工信部、科技部等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，要求各地區(qū)各部門充分重視智慧城市健康發(fā)展。上述《通知》和《指導(dǎo)意見》是中國智慧城市建設(shè)的標(biāo)志性文本，標(biāo)志著智慧城市建設(shè)逐步走向正軌。中央政府對智慧城市建設(shè)進(jìn)行了政策規(guī)范，這意味著智慧城市政策在合理性和建設(shè)模式上均得到了中央層面的認(rèn)可和重視。

中國智慧城市進(jìn)入探索實踐階段后，各行動者對其建設(shè)模式提出了不同設(shè)想。如圖3所示，話語網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)了兩個明顯的凝聚子群，居于左側(cè)的是以專家學(xué)者為節(jié)點構(gòu)成的子群，居于右側(cè)的是以地方政府為節(jié)點構(gòu)成的子群；而以中央政府為節(jié)點的凝聚子群，居于兩者之間。這說明在中國該階段的智慧城市建設(shè)中，地方政府與專家學(xué)者之間的話語異質(zhì)性愈加明顯，兩者間的同質(zhì)話語則與中央政策文件較為一致。2013—2015年是中國智慧城市建設(shè)的重要時期。除了智慧城市試點《通知》和建設(shè)《指導(dǎo)意見》之外，2015年，“智慧城市”和“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃首次被寫入《政府工作報告》；國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》指出，推動移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)與智慧城市相融合。同年12月，在國家層面成立了“新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)工作組”，由國家發(fā)改委和中信辦共同擔(dān)任組長單位。中央政府對智慧城市建設(shè)提綱挈領(lǐng)，一方面保持了謹(jǐn)慎的話語態(tài)度，另一方面鼓勵各地方發(fā)展有特色的智慧城市。

圖3 2013—2015年智慧城市話語網(wǎng)絡(luò)圖

專家學(xué)者在此階段則更多地關(guān)注智慧城市建設(shè)的現(xiàn)實問題。在2015年“第十屆中國智慧城市建設(shè)技術(shù)研討會暨設(shè)備博覽會”上，中國工程院院士崔俊芝表示，“互聯(lián)網(wǎng)+”為智慧城市建設(shè)帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。(6)參見《第十屆中國智慧城市建設(shè)技術(shù)研討會暨設(shè)備博覽會》，國際數(shù)字地球?qū)W會中國國家委員會，http://cnisde.radi.ac.cn/hytz/hytz/201601/t20160120_323756.html，訪問日期：2022年3月25日。智慧城市建設(shè)需要突破頂層設(shè)計與各部門之間的信息孤島，同時也需要更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，地方政府在推進(jìn)智慧城市試點的同時，也注重拓展智慧城市應(yīng)用層面的發(fā)展，如將智慧城市建設(shè)應(yīng)用在城市管理、生活建設(shè)、信息化服務(wù)等方面。中外企業(yè)在話語上大多與地方政府保持一致，但也提出了具體訴求，將各自行業(yè)與智慧城市的推進(jìn)緊密結(jié)合。總體而言，該階段智慧城市獲得了中央權(quán)威認(rèn)可，并被廣泛接受。這也說明中國智慧城市政策實踐由概念導(dǎo)入期進(jìn)入了探索實踐期。

基于ERGM主效應(yīng)模型探討各主體在此階段位置的變化，結(jié)果如表2所示。以中央政府作為基準(zhǔn)線，可以發(fā)現(xiàn)地方政府聯(lián)盟、專家學(xué)者聯(lián)盟均統(tǒng)計顯著。這表明，地方政府組成的聯(lián)盟依然占據(jù)優(yōu)勢地位；同時，專家學(xué)者組成的聯(lián)盟在整個政策話語網(wǎng)絡(luò)中位置有所提升，其對智慧城市的話語開始發(fā)揮較為廣泛的社會影響力。

表2 智慧城市政策話語主效應(yīng)模型(2013—2015年)

鑒于專家學(xué)者聯(lián)盟在此階段位置變化顯著，本文進(jìn)一步考察了專家學(xué)者聯(lián)盟在此階段的作用。具體方法是，在ERGM主效應(yīng)模型中以專家學(xué)者為基準(zhǔn)線進(jìn)行分析。(7)篇幅所限，該模型結(jié)果分析表未呈現(xiàn)，需要的讀者可聯(lián)系作者。在將專家學(xué)者作為基準(zhǔn)線的主效應(yīng)模型中，只有中央政府和地方政府存在顯著性。由此推斷，在智慧城市建設(shè)獲得國家層面的認(rèn)可后，專家學(xué)者表達(dá)智慧城市建設(shè)路徑觀點的話語在整個話語網(wǎng)絡(luò)中呈現(xiàn)顯著增長，其涉及的內(nèi)容包括中國智慧城市建設(shè)中存在的問題和策略探究[35]、智慧城市發(fā)展的技術(shù)依托[36]以及對國外智慧城市實踐的思考[37]等，相關(guān)研究為中國智慧城市建設(shè)路徑提供了有益參考。

(三)全面發(fā)展階段(2016年至今)

自2016年以來，中國智慧城市建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，進(jìn)入全面發(fā)展階段。這一年的《政府工作報告》要求深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，建設(shè)智慧城市?！笆濉币?guī)劃綱要進(jìn)一步將智慧城市列為“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重大工程”。同年，國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦、國家標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合公布《新型智慧城市評價指標(biāo)》，智慧城市建設(shè)更加規(guī)范有序。

在此階段，智慧城市建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，各行動者的話語開始合流。由圖4可以發(fā)現(xiàn)，各政策行動者之間共享話語增加，融合為一個凝聚群體。值得注意的是，專家學(xué)者在上一階段提出的“信息安全”“打破信息孤島”等建言類話語，多次出現(xiàn)在地方政府的政策話語之中。這也印證了本文對專家話語聯(lián)盟在智慧城市建設(shè)路徑中所起作用的分析。在智慧城市實踐中，先行開展智慧城市試點的地區(qū)已完成基本建設(shè)，而新一批的智慧城市建設(shè)正在獲取頂層設(shè)計的支持。隨著智慧城市建設(shè)向縱深推進(jìn)，中國智慧城市建設(shè)路徑也逐漸清晰和規(guī)范化。因而，此階段政策行動者對智慧城市的認(rèn)知逐步加深，共享話語增加，話語聯(lián)盟最終走向了政策話語的制度化。

圖4 2016—2020年智慧城市話語網(wǎng)絡(luò)圖

表3的ERGM主效應(yīng)模型顯示，以中央政府為基準(zhǔn)線，除外國企業(yè)外的各主體都呈現(xiàn)出了顯著性。究其原因，這一時期智慧城市議題已進(jìn)入制度化階段，中央單獨(dú)發(fā)布關(guān)于智慧城市建設(shè)的文件減少，而其他行動者圍繞智慧城市則展開了較多的表述，地方政府、專家、企業(yè)紛紛在“中國智慧城市大會”“中國智慧城市發(fā)展高峰論壇”“中國智慧城市國際博覽會”等較具影響力的會議上交流分享、建言獻(xiàn)策。在智慧城市全面發(fā)展階段，話語網(wǎng)絡(luò)中主要為地方政府、中國企業(yè)、專家學(xué)者的話語概念，這些主體在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的位置逐步凸顯。對于外國企業(yè)在話語網(wǎng)絡(luò)中不顯著的統(tǒng)計結(jié)果，其背后的現(xiàn)實邏輯為：在中國智慧城市概念導(dǎo)入初期，以IBM、Oracle等為代表的外國企業(yè)在話語網(wǎng)絡(luò)中扮演著較為重要的角色；然而，隨著國內(nèi)5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)逐漸成熟，中國智慧城市建設(shè)可依托的本土企業(yè)越來越多，如中國移動、中國聯(lián)通等通信運(yùn)營商以及百度、騰訊、阿里巴巴等信息技術(shù)企業(yè)；因此，在中國智慧城市進(jìn)入全面發(fā)展階段后，國內(nèi)企業(yè)組成的話語聯(lián)盟在話語網(wǎng)絡(luò)中的位置比外國企業(yè)更加突出。

表3 智慧城市政策話語主效應(yīng)模型(2016—2020年)

五、結(jié)論與討論

智慧城市是中國現(xiàn)代化城市建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，在中國經(jīng)歷了“海外概念—政策理念—政策實踐”的政策發(fā)展過程。然而，這一政策實踐過程不僅需要宏觀政策部署，還需要社會多元主體的微觀話語共同促成?；诖?，本文使用話語聯(lián)盟框架，描繪了中國智慧城市政策實踐背后復(fù)雜、動態(tài)的多元話語辯論圖景。結(jié)合新聞媒體對智慧城市的報道，本文梳理了中國智慧城市實踐的話語概念，使用話語網(wǎng)絡(luò)分析方法，動態(tài)呈現(xiàn)出中國智慧城市實踐過程中，由中央政府、地方政府、專家學(xué)者、中國企業(yè)、外國企業(yè)構(gòu)成的行動者一致網(wǎng)絡(luò)及其演變軌跡。通過分析，智慧城市從提出到全國鋪開分為三個階段，分別是：“概念導(dǎo)入階段”(2009—2012年)，地方政府與外國企業(yè)組成話語聯(lián)盟，智慧城市話語初步形成；“探索實踐階段”(2013—2015年)，各主體對如何建設(shè)智慧城市，形成具有不同設(shè)想的話語分流；“全面發(fā)展階段”(2016年至今)，智慧城市成為國家戰(zhàn)略后，各主體話語同質(zhì)性逐漸提高，政策話語走向合流。此外，在傳統(tǒng)的話語聯(lián)盟的預(yù)設(shè)中，各聯(lián)盟主體之間的關(guān)系是平等的，而在中國政治情境下，科層組織中的權(quán)力差序是影響話語聯(lián)盟的重要因素。智慧城市每一階段的話語網(wǎng)絡(luò)變化，都呈現(xiàn)了中央頂層設(shè)計和多元主體的政策話語互動過程，這一發(fā)現(xiàn)與國內(nèi)的已有研究較為一致[26-27]。

總體而言，本研究結(jié)合話語網(wǎng)絡(luò)分析和隨機(jī)指數(shù)圖模型分析，整體展現(xiàn)了智慧城市在中國的話語實踐過程，并基于中國層級分明的行政體制，分析了不同身份屬性的政策行動者在話語網(wǎng)絡(luò)中扮演的重要角色。本研究對理解中國政策過程的本土特質(zhì)具有一定啟示意義。在理論層面，從政策話語角度勾勒出中國智慧城市的實踐樣貌，清晰地呈現(xiàn)了智慧城市建設(shè)在中國從理念到國策的政策話語過程，為新型智慧城市的建設(shè)、評估與優(yōu)化提供了研究參考。在實踐層面，智慧城市的建設(shè)過程不僅凸顯出中央政府關(guān)鍵的引導(dǎo)作用，還鮮明地呈現(xiàn)了多元主體協(xié)作治理的發(fā)展邏輯。此外值得關(guān)注的是，智慧城市建設(shè)進(jìn)入全面發(fā)展階段，中國不少城市發(fā)布了“十四五”新型智慧城市建設(shè)規(guī)劃，提出了“數(shù)字孿生城市”“城市元宇宙”等概念，開始為智慧城市建設(shè)注入新的理念，成為智慧城市發(fā)展演進(jìn)的重要方向。

本研究仍存在一定局限，待后續(xù)研究加以完善。首先，量化分析策略有待進(jìn)一步優(yōu)化。本研究主要通過政策行動者和政策話語的關(guān)聯(lián)，構(gòu)建話語聯(lián)盟從屬網(wǎng)絡(luò)，較難呈現(xiàn)政策話語聯(lián)盟內(nèi)部不同政策主體間的話語差異。在未來的研究中，將增強(qiáng)對政策話語聯(lián)盟內(nèi)部異質(zhì)性的分析，如以政策主體的二模網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)進(jìn)行聚類分析，呈現(xiàn)各政策話語聯(lián)盟內(nèi)部的話語異質(zhì)性。其次，分析資料有待進(jìn)一步拓展。限于數(shù)據(jù)可獲得性，本文數(shù)據(jù)主要源于中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫中的新聞報道和相關(guān)政策文本，而這些文本未必能夠全面地呈現(xiàn)智慧城市政策實踐過程。在下一步的研究中，將對智慧城市政策主體進(jìn)行深度訪談，或綜合多種媒體平臺如微博、地方政府網(wǎng)站等，豐富分析資料，更完整地刻畫中國智慧城市建設(shè)的政策實踐。(感謝香港大學(xué)政治學(xué)系廖力為文稿前期數(shù)據(jù)收集與分析付出的辛勞。)