王叢虎

作者單位：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院

政府購買服務(wù)合同作為規(guī)范政府購買公共服務(wù)參與主體的行為、確保公共服務(wù)依法合規(guī)有效提供的法律文書，既是公共服務(wù)契約化的集中體現(xiàn)，也是公共部門治理能力現(xiàn)代化指南針。為此，做好政府購買服務(wù)合同的訂立、履行及監(jiān)督對改善公共服務(wù)提供效能，提升政府治理能力具有重要意義。

黨的十八屆三中全會以來，隨著政府購買服務(wù)活動的日益增多，公共服務(wù)合同式供給已成為我國各級政府公共服務(wù)改革的重要制度取向。合同式治理作為一種融入了更多市場精神的政府治理工具,在政府購買服務(wù)活動中越來越被廣泛應(yīng)用。當(dāng)政府購買服務(wù)已經(jīng)成為各地治理創(chuàng)新的重要抓手和提升政府公共服務(wù)質(zhì)量的重要途徑時，加強和規(guī)范政府購買服務(wù)合同的過程管理則已成為體現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。

一、政府購買服務(wù)合同過程管理的意義

政府購買服務(wù)合同管理實際上是一個過程管理。從狹義上講，這一合同過程主要體現(xiàn)在合同的訂立與履行中，即合同簽訂、合同公開、合同履行、合同監(jiān)督等。這些環(huán)節(jié)對于政府購買服務(wù)有效實施具有重要意義。

1.有利于明確合同當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)。政府購買服務(wù)合同既是合同雙方的權(quán)利與義務(wù)憑證，也是約定雙方行為的依據(jù)。政府購買公共服務(wù)是一個復(fù)雜過程，有的購買服務(wù)涉及的時限可達10年，甚至更長時間，這就需要有合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。有的合同涉及的時間雖然不長，但內(nèi)容較多、也同樣需要通過合同來明確雙方各自所要做的事項及其相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)。

2.有利于防范合同履行中的風(fēng)險。合同的過程管理就是要求合同當(dāng)事人預(yù)見和防范風(fēng)險。這就要求購買主體和承接主體在簽訂服務(wù)合同時，應(yīng)仔細(xì)閱讀合同條款，必要時可邀請專業(yè)人士對合同的合法合理性進行審查，確認(rèn)無法律漏洞后再簽訂。購買主體在制定合同條款時也應(yīng)嚴(yán)格遵循公平性、法律性原則，在不損害公共利益的前提下，充分保證承接主體的利益。只有這樣才能最大限度地降低合同糾紛事件，從而確保購買服務(wù)合同得到良好履行。

3.有利于保證政府購買服務(wù)的有效實施。政府購買服務(wù)是一個復(fù)雜過程，更是一個利益交織的過程。合同的過程管理則是確保購買服務(wù)得以有效實施的最為重要的措施。合同的過程管理就是要落實到具體環(huán)節(jié)和具體問題，強化風(fēng)險預(yù)防和控制，做到出現(xiàn)問題能及時處理，保證合同有效履行，進而使政府所購買的服務(wù)行為得以有效而精準(zhǔn)實施。

4.有利于提升政府部門對市場化工具的管理能力。政府購買服務(wù)作為市場化工具，也是一個新生事物，它與傳統(tǒng)的行政命令、法律強制不同。它不僅要求政府工作人員具有市場經(jīng)濟下的契約意識、合同理念，更要求政府工作人員具有和市場主體平等溝通的意識和合同管理能力。這些能力不同于傳統(tǒng)的行政管理能力，而是一種市場經(jīng)濟條件下的合同式治理能力。

二、政府購買服務(wù)合同過程管理中的問題

1.合同訂立的形式不規(guī)范。政府購買服務(wù)過程中存在不簽訂合同或通過口頭協(xié)議等簡易形式來替代合同的不規(guī)范現(xiàn)象。雖然簡易形式合同為我國《民法典》所允許，但在政府購買服務(wù)合同中，一旦發(fā)生糾紛，當(dāng)事人將在合同關(guān)系是否存在、合同具體內(nèi)容等方面陷入舉證困難的境地，增加交易成本。這不僅會導(dǎo)致政府購買的服務(wù)項目進展舉步維艱，影響公共利益的實現(xiàn)，在自媒體如此發(fā)達的當(dāng)下，當(dāng)合同履約出現(xiàn)糾紛時極易使政府在輿論方面陷入不講信用的尷尬境地，從而影響政府的權(quán)威與公信力。

2.合同內(nèi)容不全面、不規(guī)范。政府購買服務(wù)的合同內(nèi)容不全面、不規(guī)范，會導(dǎo)致合同履行中存在糾紛和矛盾。政府購買合同內(nèi)容詳略適中、形式統(tǒng)一規(guī)范是確保合同得以實際履行的基礎(chǔ)。但現(xiàn)實中政府購買服務(wù)合同存在大量不規(guī)范、不全面的現(xiàn)象，不重視合同的規(guī)范性會導(dǎo)致合同出現(xiàn)重大瑕疵，給項目執(zhí)行埋下糾紛的種子，并造成難以挽回的損失。

3.合同缺少約束性、制裁性條款。政府購買服務(wù)合同責(zé)任條款設(shè)置是確保合同得以履行的重要保證，其設(shè)置的基本原則應(yīng)該是權(quán)責(zé)對等、責(zé)權(quán)相當(dāng)。但現(xiàn)實中，政府購買合同普遍存在著合同永遠停留在形式層面、違約行為層出不窮的現(xiàn)象。其主要原因，一是合同約束條款少、違約后果制裁力不足，違約收益大于違約成本，導(dǎo)致履約人存在違約沖動。二是合同約定的約束手段單一、顧及情面等人情因素更多。對于違約行為的普遍制裁方式是收取少量違約金，而對于其他違約制裁的規(guī)定基本沒有，同時監(jiān)管部門如何通過信用監(jiān)管來實現(xiàn)約束尚沒有涉及。

4.合同文本管理不規(guī)范。政府購買服務(wù)合同文本的妥善保管是檢查合同履行情況、保留證據(jù)鏈條的關(guān)鍵，但目前存在著合同文本管理不規(guī)范的現(xiàn)象，如合同文本丟失、檔案管理缺失、紙質(zhì)文檔與電子文檔不一致等現(xiàn)象。這容易造成檔案記錄混亂、追溯難等問題。同時，不規(guī)范的合同文本管理，也使得財政部門的監(jiān)督檢查受阻，難以順利檢查合同內(nèi)容的履行情況，無法對政府購買服務(wù)合同的全面履行提供保障。

5.合同監(jiān)督管理乏力。財政部門在職權(quán)范圍內(nèi)依法對政府購買服務(wù)合同進行監(jiān)督管理，能夠確保政府購買服務(wù)合同的全面履行。但現(xiàn)實中存在財政部門監(jiān)管不及時、不到位，甚至很多監(jiān)管都流于形式，給合同雙方非法合謀、牟取私利留下了缺口。這不僅損害了國家和社會利益，造成公共資產(chǎn)的流失，也使得違法違規(guī)行為得不到應(yīng)有的懲處，損壞了社會風(fēng)氣，不利于法治政府、法治社會、法治中國的建設(shè)。

三、強化政府購買服務(wù)合同過程管理的建議

在依法管理的前提下，從問題導(dǎo)向出發(fā)，強化政府購買服務(wù)合同的過程管理，防范政府購買服務(wù)風(fēng)險緊迫而重要。

1.規(guī)范政府購買服務(wù)合同的訂立。政府購買服務(wù)合同的訂立應(yīng)該遵循公共利益優(yōu)先、平等協(xié)商、講求績效、全過程監(jiān)督等原則，并遵循我國民法典的有關(guān)規(guī)定。同時，合同文本應(yīng)該至少一式三份，合同雙方各持一份，財政部門保留一份。另外，購買主體或其他監(jiān)督部門可以基于公共利益的需要享有對合同的優(yōu)益權(quán)，即當(dāng)合同的簽訂或履行損害公共公益時，購買主體有權(quán)單方面中止和終止合同，而不需要承擔(dān)任何合同責(zé)任。

2.明晰政府購買服務(wù)合同的內(nèi)容。政府購買服務(wù)合同需要有明確清晰的合同條款，一般應(yīng)該包括：購買雙方的基本信息，如雙方的名稱、地址、法定代表人等；購買服務(wù)的基本信息，如服務(wù)的名稱和內(nèi)容、服務(wù)的對象和時間等；購買服務(wù)的驗收，如服務(wù)的質(zhì)量、評估和監(jiān)督等；購買雙方的責(zé)任，如雙方的違約責(zé)任、合同爭議的解決途徑等。但不得損害國家利益、隨意變更合同、隨意轉(zhuǎn)讓給第三人等約定內(nèi)容。

3.強化政府購買服務(wù)合同的履行。政府購買服務(wù)合同雙方要遵循誠實守信原則，認(rèn)真積極履行合同。具體來看，承接主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)真組織實施服務(wù)項目，按合同要求提供服務(wù)，保證服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效果，并主動接受監(jiān)督。購買主體應(yīng)當(dāng)及時了解掌握合同履行進度，及時組織對履約情況的檢查驗收，督促承接主體嚴(yán)格履行合同，并根據(jù)實際需求和合同規(guī)定積極向承接主體提供幫助。

4.落實政府購買服務(wù)合同當(dāng)事人的責(zé)任。政府購買服務(wù)合同雙方應(yīng)該全面履行合同義務(wù)，一方未履行合同義務(wù)或者不符合約定的，需要承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責(zé)任，如若給對方或服務(wù)對象造成損失，需要承擔(dān)相應(yīng)的賠償。另外，如果當(dāng)事人一方明確表示或者以自己的行為表明不能履行合同內(nèi)容，那么另一方可以在履行期限屆滿之前要求其承擔(dān)違約責(zé)任。

5.加強政府購買服務(wù)合同管理的監(jiān)督檢查。各級財政部門在其職權(quán)范圍內(nèi)，應(yīng)該定期或不定期開展隨機抽查檢查活動，加強對政府購買服務(wù)合同管理的監(jiān)督檢查。對于違法違規(guī)行為，財政部門要依照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定追究違法主體或個人的責(zé)任，以確保政府購買服務(wù)合同的全面履行。另外，財政監(jiān)督部門要嚴(yán)肅處理那些利用政府購買服務(wù)合同危害國家利益、社會公共利益以及第三方利益的違法違規(guī)行為。

6.理清政府購買公共服務(wù)中承接主體的責(zé)任清單。政府購買公共服務(wù)中，承接主體需要承擔(dān)更多的責(zé)任，并應(yīng)以清單形式列出。一是應(yīng)該具備規(guī)范的財務(wù)管理制度。二是要確保合法用工并執(zhí)行國家相關(guān)的工資政策。三是在完成合同前，不得將承接政府購買服務(wù)所取得的收入挪作他用。四是承接主體除承接政府購買服務(wù)外還從事其他經(jīng)營活動的，應(yīng)該對承接公共服務(wù)活動實行獨立核算，并建立風(fēng)險防范機制。五是以政府購買服務(wù)合同作抵押進行融資的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先并主要用于履行政府購買服務(wù)合同和提供公共服務(wù)。六是在購買心理疏導(dǎo)、社會矯正等社會工作服務(wù)時要有特別約定。

7.制定政府購買服務(wù)合同過程管理的規(guī)范性文件。鑒于當(dāng)下政府購買服務(wù)實踐中出現(xiàn)的問題，應(yīng)該盡快制定并發(fā)布有關(guān)加強合同管理、規(guī)范合同簽訂及履行的全國性規(guī)章或其他規(guī)范性文件，切實解決政府購買公共服務(wù)合同履行中的突出問題。

8.推行政府購買服務(wù)合同統(tǒng)一的示范文本。鑒于政府購買服務(wù)合同簽訂和履行中存在的合同文本千差萬別和不規(guī)范不合法等情況，應(yīng)該盡快制定各類政府購買服務(wù)合同的范本，以解決合同規(guī)范文本缺失、合同內(nèi)容不規(guī)范、不合法等問題。