龔洪波，王 惠

（1.武漢工程大學(xué)郵電與信息工程學(xué)院，湖北 武漢 430079 2.湖北第二師范學(xué)院 體育學(xué)院，湖北 武漢 430205）

政府購買公共服務(wù)是我國全面深化改革、推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化、優(yōu)化公共服務(wù)供給機(jī)制的重要路徑選擇［1］。隨著我國政府購買公共服務(wù)在各個領(lǐng)域的踐行，政府購買校園足球服務(wù)成為撬動青少年校園足球工作開展的一個新支點［2］。2012年武漢市由政府設(shè)立專項資金通過政府購買服務(wù)的形式聘請足球教練、補助場地費用；上海市政府出資委托上海市校園足球聯(lián)盟組織并實施“四橫”“四縱”的校園足球競賽。此后，我國各地政府立足實際，通過引入市場競爭機(jī)制，積極嘗試購買足球?qū)I(yè)知識、技能培訓(xùn)、賽事、場地等。然而，通過CNKI檢索關(guān)于“政府購買校園足球服務(wù)”“購買內(nèi)容”等相關(guān)內(nèi)容，尚未有文獻(xiàn)對我國政府購買校園足球服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)闡述。購買內(nèi)容是探討“買什么”的問題，是政府購買校園足球服務(wù)的基礎(chǔ)性問題，亦是其購買服務(wù)的決策環(huán)節(jié)。至于校園足球買什么，這些服務(wù)內(nèi)容呈現(xiàn)出什么特征，其在進(jìn)行內(nèi)容選擇時遵循怎樣的邏輯？針對這些問題，我國沒有進(jìn)行清晰而明確的界定，目前各級政府購買校園足球服務(wù)的內(nèi)容主要參照政府購買公共體育服務(wù)指導(dǎo)性目錄進(jìn)行，造成實際操作中彈性較大，容易出現(xiàn)“需求方缺位”和“政府越位”的風(fēng)險［3］，我國政府購買校園足球服務(wù)的內(nèi)容選擇處于模糊狀態(tài)。基于此，通過搜集“中國政府采購網(wǎng)”公布的關(guān)于校園足球的招標(biāo)、中標(biāo)公告及磋商文件、合同文本，并對資料進(jìn)行歸納、整理、分析，從兩個方面對上述問題進(jìn)行回應(yīng)：第一，歸結(jié)地方政府購買校園足球服務(wù)的主要內(nèi)容及其存在的偏差；第二，分析政府為什么購買這些校園足球服務(wù)內(nèi)容，并對其購買服務(wù)的內(nèi)容選擇實踐邏輯進(jìn)行分析。

1 政府購買校園足球服務(wù)的主要內(nèi)容及其特征

政府購買校園足球服務(wù)涉及內(nèi)容多、范圍廣，受益對象復(fù)雜、多元。在內(nèi)容上，不但涉及校園足球的宣傳推廣、教學(xué)訓(xùn)練、競賽聯(lián)賽、師資條件等，而且需要建立健全校園足球的管理體系、制度體系、評價機(jī)制以及條件保障機(jī)制。然而，目前我國關(guān)于政府購買校園足球服務(wù)的內(nèi)容還沒有專門的購買目錄，在實際操作中主要參考《政府購買服務(wù)管理辦法》《中央本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》以及各地政府發(fā)布的購買公共文化體育服務(wù)目錄清單。本研究以2021年財政部印發(fā)的《中央本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》為依據(jù)，將政府購買校園足球服務(wù)內(nèi)容分為公共服務(wù)和政府履職輔助性服務(wù)兩大類，通過搜索“中國政府采購網(wǎng)”，收集、整理、分析2015年～2020年政府購買校園足球服務(wù)的主要內(nèi)容，并對其主要特征進(jìn)行辨析。

1.1 公共服務(wù)占主導(dǎo)

通過搜集中國政府采購網(wǎng)公布的關(guān)于校園足球的招標(biāo)、中標(biāo)公告及磋商文件、合同文本，對其購買內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)分析、整理、歸納，政府購買校園足球服務(wù)主要內(nèi)容主要分為兩類，如表1所示，第一，公共服務(wù)類，包括足球賽事、教學(xué)訓(xùn)練、專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)、場地器材、課程建設(shè)、宣傳推廣、社會保障和交流合作；第二，政府履職輔助性服務(wù)，包括工程服務(wù)、評估評價、信息服務(wù)、社會調(diào)查、后勤保障和相關(guān)管理人員培訓(xùn)。并對購買內(nèi)容進(jìn)行分類整理，如圖1所示，公共服務(wù)類是政府購買校園足球的主要內(nèi)容選擇，占總購買內(nèi)容的89.48%，其中，教學(xué)訓(xùn)練、場地器材、足球賽事、宣傳推廣以及專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)是購買的主要內(nèi)容，5項約占總購買服務(wù)的82.26%。

表1 政府購買校園足球的主要內(nèi)容

1.2 不同區(qū)域購買存在差異性

圖1政府購買校園足球內(nèi)容類別(2015～2020)

我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，致使各區(qū)域政府購買校園足球服務(wù)存在一定的差異性。對政府購買校園足球服務(wù)的主要內(nèi)容進(jìn)行梳理，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以看出政府購買校園足球不同區(qū)域存在差異性，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，區(qū)域存在不平衡，北京、上海、廣東、福建等東部地區(qū)政府購買校園足球服務(wù)范圍較廣、內(nèi)容較為豐富，而中、西部地區(qū)購買力度相對不足；第二，購買內(nèi)容存在差異性，北京、福建、河南、廣西等場地器材政府購買較多，而上海、廣東、浙江、遼寧則較為注重教學(xué)訓(xùn)練的購買，對于專業(yè)技術(shù)人員培養(yǎng)方面，北京、廣東、四川對于師資、教練員、裁判員培訓(xùn)力度較大，北京、上海通過各種渠道宣傳推廣校園足球。

1.3 政府購買呈現(xiàn)擴(kuò)散特征

2009年以來在宏觀高位政策推動下，校園足球獲得規(guī)模化擴(kuò)張，隨之帶來政府有限的場地、資金、人才等行政資源難以支撐龐大的校園足球規(guī)模。2013年《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、2014年《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》、2015年《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》等政策的出臺，高位政策推動極大的促進(jìn)了我國政府購買校園足球服務(wù)實踐，政府購買校園足球區(qū)域、內(nèi)容呈現(xiàn)快速擴(kuò)散。第一，政府購買校園足球服務(wù)區(qū)域擴(kuò)散，2015年購買校園足球服務(wù)的區(qū)域全國僅北京、上海等9個區(qū)域，2016年迅速擴(kuò)散至15個，到2019年達(dá)到21個區(qū)域；第二，政府購買校園足球服務(wù)的內(nèi)容擴(kuò)散，2015年政府購買校園足球服務(wù)的內(nèi)容類型有足球賽事、教學(xué)訓(xùn)練、場地器材等7種公共服務(wù)，而政府履職性服務(wù)僅僅場地建設(shè)工程服務(wù)。到2017年達(dá)到13種，購買內(nèi)容迅速擴(kuò)散，公共服務(wù)類有8種，政府履職性服范圍擴(kuò)散到評估評價、信息服務(wù)、后勤保障等5種。購買內(nèi)容數(shù)量從2015年48個，增加到2018年的190個，政府購買校園足球服務(wù)的主要內(nèi)容在國家政策推動下呈現(xiàn)快速擴(kuò)散態(tài)勢。

2 政府購買校園足球服務(wù)的行為偏差

我國校園足球發(fā)端于行政主導(dǎo)的高位政策推動，具有明顯的行政行為特點，政府購買則是我國經(jīng)濟(jì)體制改革推動政府轉(zhuǎn)變職能的產(chǎn)物，雖然我國政府購買校園足球服務(wù)呈現(xiàn)出了豐富圖景，但在實踐中仍然存在著一定程度的差異性乃至行為偏差。

2.1 供需匹配“失準(zhǔn)”

供給內(nèi)容是實現(xiàn)有效供給的核心，供給的靶向性、多樣性、層次性不僅關(guān)系需求滿足程度，亦影響校園足球能夠持續(xù)、健康的長遠(yuǎn)發(fā)展［4］。以市場機(jī)制提供公共服務(wù)的理論前提是“市場機(jī)制比政府提供更有效”［5］，政府購買校園足球服務(wù)的主要內(nèi)容能否滿足服務(wù)對象多元化、層次化、個性化需求是判定其購買有效性的價值標(biāo)準(zhǔn)。青少年校園足球特色學(xué)校、“滿天星”訓(xùn)練營、改革試驗區(qū)、試點縣（區(qū)）以及特色幼兒園數(shù)量規(guī)?？焖僭鲩L，導(dǎo)致對專業(yè)技術(shù)人才、器材場地、教學(xué)訓(xùn)練、后勤保障、賽事組織等相關(guān)服務(wù)需求的不斷增長和質(zhì)量要求的不斷提升，各種內(nèi)生性和外生性動力驅(qū)使校園足球需求朝著多樣化、層次化、精細(xì)化方向發(fā)展。目前，我國廣泛存在“供給主導(dǎo)”型政府購買模式，必然產(chǎn)生耽于供給方意志而忽視服務(wù)對象需求表達(dá)的購買決策［6］，缺乏源頭性需求識別，需求挖掘不深，致使服務(wù)內(nèi)容趨同，層次化供給缺失。突出表現(xiàn)為供給數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、時空等方面內(nèi)容［7］難以滿足不同群體、不同水平受益對象多元化和梯度遞進(jìn)的校園足球服務(wù)需求，造成粗放型供給與服務(wù)對象需求匹配“失準(zhǔn)”，校園足球服務(wù)供給“蜻蜓點水”。例如：某市2018年校園足球精英賽共96支隊伍，186場比賽，平均每支隊伍不足2場比賽經(jīng)費預(yù)算126萬；又如，該市2018年中小學(xué)5人制足球比賽，共96支隊伍，186場比賽，平均每支隊伍也不足2場比賽，經(jīng)費預(yù)算105萬；再如，該市2018年投入189萬購買該市校園足球公開賽，約400支球隊，5 760場比賽。綜上可以看出，第一，3類賽事具有較高的同質(zhì)性，并且資金支出同屬教育部門；第二，足球賽制由政府單方面制定，并未與服務(wù)對象進(jìn)行充分溝通；第三，人均參賽場次不足，效果不佳；第四，此類賽事占用大量公共資源，尤其前兩項賽事，但青少年學(xué)生多參賽的需求并未得到充分滿足，造成足球賽事的粗放型供給。

2.2 購買內(nèi)容“異化”

近年來，我國地方政府面臨的考核日益嚴(yán)格，既有政治層面，也有經(jīng)濟(jì)層面，各級地方政府任務(wù)日趨繁重，由此產(chǎn)生了嚴(yán)格的政府考核與有限的地方財政能力之間的矛盾，以及面臨著上級政府設(shè)置的政治與經(jīng)濟(jì)“晉升錦標(biāo)賽”壓力［8］。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，中東西部差異較大，政府購買校園足球服務(wù)資金保障落實情況不盡相同，由此容易產(chǎn)生購買內(nèi)容的“形式化”“功利化”。第一，嚴(yán)格的政府考核與有限的地方財政能力催生購買內(nèi)容的“形式化”，比如，某省教育部門為全省中小學(xué)生集中采購足球教材，某縣為中小學(xué)生集中采購校園足球讀本，某省購買校園足球啦啦操比賽等；第二，上級政府設(shè)置的政治與經(jīng)濟(jì)“晉升錦標(biāo)賽”壓力催生購買內(nèi)容“功利化”，比如，在購買校園足球教學(xué)訓(xùn)練內(nèi)容時，各地方政府在購買合同明確考核要求及目標(biāo)，教學(xué)一般為普及校園足球，但并沒有確切的教學(xué)目標(biāo)，如教會多少，達(dá)到什么水平等，但足球訓(xùn)練明確了訓(xùn)練任務(wù)，有嚴(yán)格的教練組要求以及參賽獲取的名次目標(biāo)，具有顯著的“錦標(biāo)主義”“功利主義”特征。

3 政府購買校園足球服務(wù)內(nèi)容選擇的實踐邏輯

3.1 需求回應(yīng)：政府購買校園足球面臨的首要壓力

政府購買首先是在組織環(huán)境變遷情況下科層組織對外部社會需求的明確回應(yīng)，更深層次的原因在于公共服務(wù)供給未能與經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)型形成的新社會需求相匹配［9］。在校園足球領(lǐng)域主要表現(xiàn)為師資、場地資源配置相對滯后，足球賽事、教學(xué)訓(xùn)練難以匹配校園足球多元化、層次化需求。第一，師資、場地資源配置相對滯后，根據(jù)《全國青少年校園足球工作報告（2015—2019）》數(shù)據(jù)顯示，全國認(rèn)定的校園足球特色學(xué)校24 126所，校園足球教師4萬名，全國校園足球場地120 960塊，全國有38萬所中小學(xué)校，平均每所學(xué)校校園足球教師0.1位，每所學(xué)校校園足球場地0.3塊，如果剔除高校足球場地，平均每所學(xué)校占有足球場地資源更少，總體上，校園足球師資、場地供給與需求表現(xiàn)為供給遠(yuǎn)小于需求；第二，足球賽事、教學(xué)訓(xùn)練難以匹配校園足球多元化、層次化需求，目前我國校園足球已經(jīng)建立“特色學(xué)校+試點縣（區(qū)）+改革實驗區(qū)+學(xué)校高水平運動隊+滿天星訓(xùn)練營”的“五位一體”校園足球體系，各體系之間對校園足球賽事及其教學(xué)訓(xùn)練內(nèi)容需求存在差異性，但實踐中足球賽事、教學(xué)訓(xùn)練難以匹配不同群體、不同水平服務(wù)對象對內(nèi)容需求的多元化、層次化需求和梯度遞進(jìn)趨勢。因此，各地政府購買校園足球服務(wù)的實踐顯示，教學(xué)訓(xùn)練、場地器材、足球賽事、專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)等成為政府購買校園足球服務(wù)內(nèi)容的重點。

3.2 地方競爭：推動政府購買校園足球的間接動力

地方政績競爭是一個龐大的單一制國家在確保中央權(quán)威的前提下激發(fā)地方活力、提升整體治理績效的一種高效激勵措施。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，各種利益主體及需求開始出現(xiàn)，一味追求經(jīng)濟(jì)增長的“競爭”已經(jīng)不能滿足各類利益主體多元化、層次化需求，基于此背景，2004年中共中央十六屆四中全會首次提出“推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”，到2013年中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“創(chuàng)新社會治理體制”的要求，并明確指出“推廣政府購買服務(wù)”。2013年《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、2014年《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》、2015年《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》等政策文本的密集發(fā)布極大地激發(fā)了全國各地積極強(qiáng)化、持續(xù)推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)的改革動力和推展活力。從歷史維度看，我國校園足球發(fā)展歷程緣于政府力量［10］。自2009年以來，國家、地方各級政府相繼制定并頒布了系列文件，推動校園足球體系建設(shè)，促進(jìn)校園足球持續(xù)發(fā)展［11］，截止2019年，全國校園足球政策發(fā)布量782件，其中發(fā)布機(jī)關(guān)署名中央政府的有54件，發(fā)布機(jī)關(guān)署名地方政府的有728件［12］。國家宏觀政策推動和地方政府決策響應(yīng)的雙向驅(qū)動為校園足球的規(guī)模化發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度支撐。然而，伴隨著校園足球的規(guī)模化發(fā)展，統(tǒng)一性供給不足難以滿足現(xiàn)階段“提質(zhì)增效”“內(nèi)涵發(fā)展”的校園足球發(fā)展驅(qū)動，校園足球再提升動能不足。在國家宏觀管理體制創(chuàng)新和校園足球內(nèi)在發(fā)展驅(qū)動雙向作用下，政府購買校園足球業(yè)已成為地方政績競爭“新標(biāo)的”，政府購買校園足球服務(wù)存在“為競爭而購買”的可能，在這種新的地方政府政績競爭格局下，一方面，政府購買校園足球區(qū)域、內(nèi)容得以迅速擴(kuò)散；另一方面，也有可能由于地方政績競爭的需要，政府購買校園足球過程中不可避免的出現(xiàn)“形式化”“功利化”等異化現(xiàn)象。

3.3 部門決定：實現(xiàn)政府購買校園足球的主要路徑

1992年北京紅山口全國足球會議開啟了我國足球市場化改革。同期，青訓(xùn)市場化改革也加速推動，傳統(tǒng)業(yè)余體校的足球隊被解散或取消，各地興起了以向?qū)W員收費和出售球員維持運轉(zhuǎn)的完全市場化模式的足球?qū)W校。如：2012年恒大皇馬足球?qū)W校成立，首期投資11億元，學(xué)員培訓(xùn)費每年大概6萬左右，即使在這種高收費的情況下，恒大皇馬足球?qū)W校也要虧損近2億元，此后經(jīng)過多輪改革，支出成本越改越高，2021年隨著資本的撤離，恒大皇馬足球?qū)W校土崩瓦解。世界各國的青訓(xùn)實踐經(jīng)驗表明，青訓(xùn)工作依靠長期投入，且沒有盈利，完全市場化導(dǎo)致“市場失靈”，原有的青訓(xùn)體系被腐蝕，人才、資源流失，從根本上改變了中國足球生態(tài)。2008年，全國注冊職業(yè)足球人口只有6 972人，注冊的青少年球員僅為13 524人，而在職業(yè)化開始的1995年，這一數(shù)字是65萬［13］。2009中國正式提出“校園足球”，嘗試走體教融合的足球人才培養(yǎng)體系，重構(gòu)青訓(xùn)體系。在此背景下，校園足球具有典型的“舉國體制”特征，由教育部和國家體育總局聯(lián)合推動校園足球體系規(guī)劃建設(shè)，是一個國家意志、部門意志的決策過程。校園足球的“舉國體制”必然產(chǎn)生政府購買校園足球服務(wù)的“供給主導(dǎo)”政府購買模式，具有典型的國家、地方、部門意志。由此可以看出，傳統(tǒng)科層體系按照職能和工作任務(wù)“配給”校園足球服務(wù)的模式并未完全改變，一方面，政府購買校園足球有利于加速重構(gòu)我國足球新的體教融合青訓(xùn)體系，然而，由于自上而下的“供給導(dǎo)向”，容易忽視底層回應(yīng)，造成供需匹配失準(zhǔn)；另一方面，政府購買在一定程度上是為了完善校園足球服務(wù)的差異性供給，提高供給質(zhì)量和效率，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，校園足球需求各異，使得各地方政府購買校園足球服務(wù)內(nèi)容、數(shù)量、規(guī)模存在顯著的差異性。

4 小結(jié)

政府購買校園足球服務(wù)轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)政府出資者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者合一的多重混合職能和角色，實現(xiàn)校園足球服務(wù)“供給者”與“生產(chǎn)者”相分離，政府從“直接生產(chǎn)”校園足球服務(wù)的“供給者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴g接生產(chǎn)”校園足球服務(wù)的“供給者”“監(jiān)督者”，是提升校園足球供給數(shù)量、效率和質(zhì)量的路徑選擇，是優(yōu)化校園足球治理體系和治理能力的有效途徑。但問題在于由于沒有清晰的理論邏輯和制度邊界，政府購買校園足球過程中出現(xiàn)一些新的問題，比如：購買內(nèi)容的供需匹配“失準(zhǔn)”以及“形式化”“功利化”購買等異化現(xiàn)象。應(yīng)該“買什么”是政府購買校園足球服務(wù)面臨的首要問題，只有明確購買內(nèi)容才能做到有的放矢，提高校園足球服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，提升校園足球供給效率。然而，關(guān)于“買什么”的問題，政府并沒有進(jìn)行精心設(shè)計和充分協(xié)商，因此，雖然在政府購買校園足球服務(wù)過程中其購買行為邏輯清晰，但其結(jié)果卻往往呈現(xiàn)出模糊狀態(tài)，甚至偏離購買初衷和目標(biāo)。如何消弭這種模糊性和偏差，構(gòu)建清晰的政府購買校園足球服務(wù)邊界，提升校園足球服務(wù)的有效性，亟需各級政府依據(jù)自身、社會力量實際以及服務(wù)對象多元化、層次化需求，統(tǒng)籌校園足球“一體化設(shè)計、一體化推進(jìn)”工作方案，確定政府購買校園足球服務(wù)項目，編制預(yù)算，并進(jìn)行深度的制度設(shè)計，提升政府購買校園足球服務(wù)供給的有效性。