徐芳芳

(中共天津市委黨校(天津行政學(xué)院)，天津 300191)

一、問題的提出

績效管理作為政府治理的重要制度工具，興起于20世紀(jì)中后期的西方發(fā)達(dá)國家，經(jīng)過多年實(shí)踐發(fā)展，已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于政府管理活動當(dāng)中。黨的十八大以來，黨和政府進(jìn)一步重視和推動政府績效管理工作，明晰績效管理的功能和定位。大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)和快速發(fā)展，為政府績效管理帶來諸多機(jī)遇與挑戰(zhàn)。各地展開多樣化的大數(shù)據(jù)政府績效管理實(shí)踐探索，如2019年以來北京市推行的“接訴即辦”模式，有望成為大數(shù)據(jù)時代政府績效管理的典型模式之一。

國內(nèi)外學(xué)者對大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理展開多角度研究，主要體現(xiàn)為效能、實(shí)踐研究上。在效能建設(shè)上，MARIA和ANDREW(2015)指出大數(shù)據(jù)技術(shù)對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲、共享等形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，促使績效治理環(huán)境更具共享性、包容性，催生多種社會價值形成。MCAFEE和BRYNJOLFSSON(2012)認(rèn)為大數(shù)據(jù)能夠?qū)M織進(jìn)行從宏觀層面到微觀層面的全方位觀察，促進(jìn)組織績效管理的新發(fā)展。劉強(qiáng)強(qiáng)(2018)認(rèn)為大數(shù)據(jù)技術(shù)使得科層結(jié)構(gòu)逐步走向扁平化，有效消除上下級、同級之間的績效信息資源鴻溝。MISURACA等(2014)認(rèn)為大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于推動社會公眾參與政府績效產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，政府在政策制定和執(zhí)行中吸收公眾合理意見，共同創(chuàng)造最優(yōu)價值。在實(shí)踐探索上，ROGGE等(2017)以高等教育機(jī)構(gòu)如何充分利用相關(guān)媒體數(shù)據(jù)對公共服務(wù)績效進(jìn)行評估作為案例，對大數(shù)據(jù)在公共組織績效中的具體應(yīng)用進(jìn)行重點(diǎn)分析。馬亮(2021)重點(diǎn)分析北京市的“接訴即辦”案例，形成一套“雙反饋”運(yùn)作流程，探索出一條以民為本和數(shù)據(jù)驅(qū)動的城市政府績效管理模式。

績效信息的有效收集和使用是政府績效管理的關(guān)鍵，如何充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)有效服務(wù)于政府績效管理是理論界和實(shí)務(wù)界面臨的重大問題，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府績效管理在實(shí)踐應(yīng)用中究竟存在哪些困境？大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府績效管理將會如何重塑傳統(tǒng)政府績效管理模式？大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府績效管理的未來發(fā)展路徑在哪里？急需從理論層面對這些基本問題做出回應(yīng)。

二、大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府績效管理的適應(yīng)性困境分析

大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理作為新的管理模式，與傳統(tǒng)政府績效管理既存在一定關(guān)聯(lián)，也具有諸多差異。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展，以大數(shù)據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行過程管理和決策為特征的分析技術(shù)在重塑傳統(tǒng)政府績效管理模式的基礎(chǔ)上，也面臨諸多問題。

(一)政府績效管理責(zé)任主體的組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)性不強(qiáng)

政府績效管理涉及多元主體，包含政府部門、社會公眾、第三方機(jī)構(gòu)、企業(yè)等，需要主體間進(jìn)行協(xié)同有效配合，當(dāng)前政府績效管理組織結(jié)構(gòu)在一定程度上很難適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展的客觀要求。一是多元責(zé)任主體之間的職責(zé)邊界不夠清晰。表現(xiàn)為橫向?qū)用嫔贤壵块T之間存在職責(zé)交叉現(xiàn)象，縱向?qū)用嫔喜煌瑢蛹壵块T存在多重管理現(xiàn)象。同時，政府和社會之間邊界較為模糊，一定程度上存在政府對社會進(jìn)行過度干預(yù)現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展使得績效信息收集與管理直接跨越政府管理層級限制，需要建立與之相匹配的組織結(jié)構(gòu)體系。二是多元責(zé)任主體的良性互動關(guān)系尚未形成。與政府績效管理息息相關(guān)的社會公眾、企業(yè)等由于受到參與渠道、參與方式等方面限制，往往難以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，目前在政府績效管理全過程當(dāng)中還沒有形成一種良性互動的溝通交流環(huán)境。大數(shù)據(jù)技術(shù)使得績效管理模式、資源流動方式發(fā)生根本性變化，需要建立與其功能相適應(yīng)的組織環(huán)境，以有效推動政府績效管理發(fā)展。

(二)大數(shù)據(jù)技術(shù)未能充分運(yùn)用于政府績效管理過程

大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理是圍繞大數(shù)據(jù)技術(shù)與政府績效管理所進(jìn)行的雙重治理過程，不僅對政府績效管理提出重要挑戰(zhàn)，更對大數(shù)據(jù)應(yīng)用提出新的要求。在實(shí)踐當(dāng)中，大數(shù)據(jù)技術(shù)與政府績效管理二者之間融合還不夠緊密，具體表現(xiàn)為：一是籠統(tǒng)地將大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入到傳統(tǒng)政府績效管理過程當(dāng)中，很難有效區(qū)分不同層級、不同類型、不同情境下相關(guān)主體對于大數(shù)據(jù)的需求程度，一定程度上未能全面發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢之處。二是缺乏與大數(shù)據(jù)技術(shù)相匹配的資源條件，容易造成績效信息失真。大數(shù)據(jù)技術(shù)容易造成政府績效數(shù)據(jù)向績效信息的轉(zhuǎn)化過程不能看見和不可監(jiān)測。大數(shù)據(jù)時代，通過對全面且海量化的大數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集，基于多樣且復(fù)雜的算法生成績效數(shù)據(jù)，進(jìn)而基于相關(guān)主體的認(rèn)知目的嵌入價值判斷實(shí)現(xiàn)從績效數(shù)據(jù)向績效信息的轉(zhuǎn)化。這一轉(zhuǎn)化過程由于涉及到龐大繁雜的數(shù)據(jù)和相關(guān)利益主體的價值判斷容易造成相關(guān)人員無法切實(shí)感受到績效數(shù)據(jù)的具體形成過程，一定程度上會增加績效信息監(jiān)測難度。而在傳統(tǒng)政府績效管理過程中，這一轉(zhuǎn)化過程則較為清晰可見。大數(shù)據(jù)復(fù)雜多樣的算法方式使得相關(guān)利益主體的價值判斷正確與否難以察覺，容易造成績效信息失真。大數(shù)據(jù)技術(shù)人員處于核心關(guān)鍵位置，而政府管理人員很難對績效管理過程實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督控制，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)技術(shù)及人員的有效監(jiān)管，以提升大數(shù)據(jù)應(yīng)用的有效性。

(三)缺乏對政府績效管理價值屬性的全面精準(zhǔn)認(rèn)知

大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于政府績效管理作為一種新型的管理模式，不僅有效繼承傳統(tǒng)政府績效管理對于效率與工具的追求，同樣也融合體現(xiàn)著政府績效管理對于責(zé)任、公平、回應(yīng)性等價值理性的關(guān)注。大數(shù)據(jù)具有多維價值屬性，不僅包括技術(shù)價值，還包括其本身所隱含的人本意義、社會公共價值。大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府績效管理進(jìn)一步豐富績效管理的多元價值屬性，相關(guān)責(zé)任主體對政府績效管理價值屬性尚未實(shí)現(xiàn)全面精準(zhǔn)認(rèn)知。在宏觀環(huán)境層面，政府本位的價值取向?qū)е赂骷壵匾暼绾伍_發(fā)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，以更好應(yīng)用于政府管理實(shí)際需求，注重追求其本身所具有的工具價值，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)解決其內(nèi)部管理問題，而服務(wù)職能的發(fā)揮則有所欠缺，即如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)更好解決社會公眾實(shí)際問題的關(guān)注度相對較弱。在微觀操作層面，重點(diǎn)表現(xiàn)為各級政府部門在績效管理具體操作流程中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)以實(shí)現(xiàn)高效管理，加強(qiáng)對結(jié)果的有效控制以實(shí)現(xiàn)部門利益最大化，而對于價值理性的關(guān)注度較為薄弱，體現(xiàn)為盡管大數(shù)據(jù)技術(shù)為信息公開共享提供有利條件，但以政府內(nèi)部公開為主的客觀現(xiàn)象仍然存在，社會力量參與仍然受到一定阻礙?？梢?，一定程度上政府部門存在為完成自身預(yù)期目標(biāo)的功利價值取向，強(qiáng)調(diào)工具理性，體現(xiàn)出對價值理性的忽視。

三、大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府績效管理的理論模型構(gòu)建

從理論上看，大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理是實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)與行動相互統(tǒng)一的循序漸進(jìn)過程，大數(shù)據(jù)技術(shù)以其優(yōu)勢功能實(shí)現(xiàn)績效信息收集渠道廣泛、參與主體多元等，改變著傳統(tǒng)的政府績效管理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響主體的實(shí)際行動和價值判斷。學(xué)者吳曉林提出了“結(jié)構(gòu)-過程”分析范式，核心觀點(diǎn)在于結(jié)構(gòu)設(shè)定行動框架、過程連接行動與結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)與過程互賴?！敖Y(jié)構(gòu)-過程”范式為分析大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理提供方法體系參考，其管理理念可以應(yīng)用其中。

為此，本文結(jié)合已有的“結(jié)構(gòu)-過程”范式，嵌入特定情境變量，探索出大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的“結(jié)構(gòu)-過程-價值”理論模型(見圖1)，該模型包含位于頂層的結(jié)構(gòu)、中層的過程、底層的價值，其中，實(shí)線代表直接影響作用，虛線代表反饋?zhàn)饔?。該理論分析模型的邏輯在于大?shù)據(jù)驅(qū)動的政府績效管理形成特有的組織結(jié)構(gòu)，通過提供具體資源影響行為主體的行動過程，進(jìn)而重塑行動主體價值，與此同時，行動主體價值的變化將會反過來影響行動過程，進(jìn)而形成新的組織形式和結(jié)構(gòu)。該理論模型包括靜態(tài)的結(jié)構(gòu)、動態(tài)的過程、核心的價值。其中，靜態(tài)的結(jié)構(gòu)重點(diǎn)分析大數(shù)據(jù)驅(qū)動下政府績效管理的組織架構(gòu)、主體權(quán)責(zé)、互動關(guān)系；動態(tài)的過程重點(diǎn)厘清大數(shù)據(jù)驅(qū)動下政府績效管理全過程的具體邏輯與行動特征；價值層面則在于明確大數(shù)據(jù)驅(qū)動下政府績效管理的觀念價值、治理價值、發(fā)展價值的重塑?？傊?，大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府績效管理在于如何有效地將大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入到政府績效管理過程當(dāng)中，通過結(jié)構(gòu)重組、過程管理、價值重塑，形成大數(shù)據(jù)管理格局，實(shí)現(xiàn)績效改進(jìn)目的，以促進(jìn)公共利益最大化。

圖1 大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的理論模型

(一)大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的結(jié)構(gòu)重組

組織結(jié)構(gòu)是組織對開展工作、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所必需的各種資源進(jìn)行安排時所形成的一種體現(xiàn)分工與協(xié)作關(guān)系的框架。大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理結(jié)構(gòu)重組側(cè)重于構(gòu)建協(xié)同的組織載體，即為實(shí)現(xiàn)多元行動主體良性互動而設(shè)計的結(jié)構(gòu)性安排，結(jié)構(gòu)會對行為主體的具體行動過程產(chǎn)生直接影響。傳統(tǒng)政府績效管理采用自上而下任務(wù)分解方式推行管理，在績效信息收集、利用等方面都存在一定缺陷。大數(shù)據(jù)時代以數(shù)據(jù)收集主體、方式、內(nèi)容等方面的多元化，致使政府績效管理結(jié)構(gòu)體系發(fā)生著根本性改變，多元行動主體在橫向和縱向上呈現(xiàn)出分工與合作、分權(quán)與制約等多種關(guān)系。

1.大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的組織架構(gòu)

大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的組織架構(gòu)旨在明晰主體層級結(jié)構(gòu)及主體構(gòu)成。在層級結(jié)構(gòu)上，表現(xiàn)為逐步由傳統(tǒng)自上而下的結(jié)構(gòu)向更加平等、互動、多元的網(wǎng)式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理體現(xiàn)為運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)扁平式管理，即呈現(xiàn)出包含有以國家為主導(dǎo)的科層制管理，以社會為主導(dǎo)的扁平化管理，以專業(yè)組織為主導(dǎo)的委托型管理，以市場為主導(dǎo)的契約型管理，其中，國家為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)以政府部門為主體，社會為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)以社會公眾、新聞媒體為主體，專業(yè)組織為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)以第三方機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體為主體，企業(yè)為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)以企業(yè)為主體，這四大主體構(gòu)成了大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府績效管理的行動主體，四者相互嵌套、相互協(xié)調(diào)，共同致力于大數(shù)據(jù)下的政府績效管理發(fā)展變遷。在績效管理主體構(gòu)成上，呈現(xiàn)出由單一的政府主導(dǎo)向包括社會公眾、社會團(tuán)體、企業(yè)等在內(nèi)的多元主體轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)時代，逐步打破傳統(tǒng)自上而下的績效信息傳遞方式，呈現(xiàn)出平行化、規(guī)模化的流通特征，多元主體共同致力于政府績效管理。參與政府績效管理方式也呈現(xiàn)出多樣化特征，即多元社會主體可以在接受政府部門調(diào)查時表達(dá)自身偏好和態(tài)度，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)途徑在日常生活中自動披露自身信息和態(tài)度，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以使政府部門有效且全面采集到多主體偏好、態(tài)度等，并用于政府績效管理決策當(dāng)中。

2.大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的主體權(quán)責(zé)

大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理強(qiáng)調(diào)在政府部門主導(dǎo)下，多元主體基于各自優(yōu)勢功能實(shí)現(xiàn)協(xié)同互動，主要包含有政府部門、社會公眾、專業(yè)組織、企業(yè)等多元主體，它們分別基于各自職責(zé)定位發(fā)揮不同功能，共同致力于政府管理效能提升。

政府部門在大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理中處于決定性的主導(dǎo)地位，主要職責(zé)表現(xiàn)為：制定完善大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的政策法規(guī)；以制度形式明確多元主體職責(zé)邊界，厘清政府部門內(nèi)部即上下級政府、內(nèi)設(shè)專門機(jī)構(gòu)、職能部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明晰外部不同類型主體權(quán)責(zé)；建立多元主體的協(xié)同互動機(jī)制，確保多元主體實(shí)現(xiàn)規(guī)范協(xié)調(diào)有序參與。社會公眾處于直接性地位，是政府?dāng)?shù)據(jù)資源的重要提供者。社會公眾的主要職責(zé)表現(xiàn)為：接受政府部門提供的公共物品和服務(wù)，對政府的具體實(shí)施程序進(jìn)行有效監(jiān)督和評價；通過直接、間接等多樣化方式參與政府績效管理過程。專業(yè)組織是關(guān)鍵性力量，特指專門從事政府績效評估的中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)性的評估組織，是政府進(jìn)行決策的重要參考者。專業(yè)組織的主要職責(zé)表現(xiàn)為：以其專業(yè)優(yōu)勢為政府績效管理相關(guān)目標(biāo)設(shè)計、績效評估指標(biāo)體系建設(shè)等提供建議；受政府委托收集、整理、分析、歸納相關(guān)績效數(shù)據(jù)和信息，展開專業(yè)化評估。企業(yè)是不可或缺的重要主體，是推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵力量，是政府重要的利益相關(guān)者。企業(yè)的主要職責(zé)表現(xiàn)為：對資源數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，通過多樣化方式參與政府評估，成為政府績效管理的重要觀察者和判斷者，推動政府部門精準(zhǔn)決策；基于技術(shù)、專業(yè)、人才優(yōu)勢，對政府績效管理過程、評估結(jié)果應(yīng)用等方面進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而提出改進(jìn)意見。

3.大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的主體互動關(guān)系

大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的多元主體呈現(xiàn)出三個方面的良好互動關(guān)系：一是主導(dǎo)與補(bǔ)充的關(guān)系。政府居于主導(dǎo)地位，不僅是政府績效管理相關(guān)政策、規(guī)章制度的制定者，也是實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同互動的主要協(xié)調(diào)者。與政府績效管理相關(guān)的其他主體社會公眾、專業(yè)組織、企業(yè)等以各自優(yōu)勢發(fā)揮推動政府績效管理的補(bǔ)充作用。二是溝通與協(xié)調(diào)的關(guān)系。大數(shù)據(jù)時代，政府績效信息獲得更大程度的公開與共享，多元參與主體基于多樣化的績效溝通方式實(shí)現(xiàn)互動，有效貫徹績效計劃，減少執(zhí)行阻力。在互動的基礎(chǔ)上多元主體加強(qiáng)協(xié)調(diào)，全面整合各類績效信息，協(xié)同配合共同推動績效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是統(tǒng)一與協(xié)作的關(guān)系。政府績效管理涉及到績效計劃、績效執(zhí)行、績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用各個環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)將會涉及到不同參與主體，為避免主體基于自身利益發(fā)生行動上的沖突，需要建立統(tǒng)一與協(xié)作的關(guān)系，促進(jìn)多元主體實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)同互動。

(二)大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的過程管理

過程管理主要研究政府績效管理的具體操作流程，明晰大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理所帶來的具體管理過程的變化。大數(shù)據(jù)驅(qū)動績效管理過程重組側(cè)重于實(shí)現(xiàn)多元主體互動的具體程序性安排和輔助技術(shù)工具設(shè)計，關(guān)注動態(tài)過程。行動過程處于中間位置，不僅受到結(jié)構(gòu)的直接影響，還會進(jìn)一步重塑行動主體價值。大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理重塑傳統(tǒng)績效管理過程，基于對績效信息的收集、整理、挖掘、分析、利用形成數(shù)字化的平臺，為多元主體互動提供有效渠道，對政府績效管理的全過程展開監(jiān)督，提高管理效率?？冃Ч芾硎前冃в媱潯⒖冃?zhí)行、績效評估、績效反饋在內(nèi)的閉環(huán)管理系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理實(shí)現(xiàn)信息化的過程管理，推動形成數(shù)字化的績效計劃制定、動態(tài)化的績效執(zhí)行、科學(xué)化的績效評價、精準(zhǔn)化的績效評價結(jié)果應(yīng)用，其中，績效溝通與績效監(jiān)控貫穿于政府績效管理全過程。

1.數(shù)字化的政府績效計劃制定

績效計劃是對政府戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行層層分解落實(shí)到具體部門的過程，是政府績效管理的首要環(huán)節(jié)和起點(diǎn)。如何依據(jù)大數(shù)據(jù)技術(shù)獲取的復(fù)雜績效信息對當(dāng)前政府績效管理水平進(jìn)行測度，精準(zhǔn)定位政府績效目標(biāo)，是大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的第一步。大數(shù)據(jù)技術(shù)所具有的預(yù)測功能為精準(zhǔn)制定政府績效計劃提供機(jī)遇，數(shù)字化的績效計劃制定過程使得績效管理不再局限于關(guān)注過去發(fā)生的事情，而是更加關(guān)注未來發(fā)展情況，提高政府管理整體效率。政府績效計劃的制定通常包含擬定、審核、生效三個環(huán)節(jié)。在擬定環(huán)節(jié)，績效管理對象依據(jù)部門職能和年度工作計劃擬定計劃初稿，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以在短時間內(nèi)對部門相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行精確模擬，在時間上、空間上做出快速關(guān)聯(lián)，為實(shí)現(xiàn)績效計劃的科學(xué)性提供技術(shù)支撐。在審核環(huán)節(jié)，由績效管理主體基于大數(shù)據(jù)信息化技術(shù)平臺對擬定的計劃初稿進(jìn)行審核，深度挖掘計劃制定與部門職責(zé)、發(fā)展等方面的關(guān)聯(lián)，科學(xué)預(yù)測績效計劃執(zhí)行中可能遇到的問題、未來發(fā)展趨勢等。同時，還需要與管理對象就相關(guān)內(nèi)容展開多次溝通，雙方經(jīng)過協(xié)商一致后最終形成績效計劃書。在生效環(huán)節(jié)，績效管理對象在績效計劃書上簽字，績效承諾生效，并納入到大數(shù)據(jù)管理信息庫當(dāng)中。

2.動態(tài)化的政府績效執(zhí)行

績效執(zhí)行是對績效計劃貫徹落實(shí)情況所進(jìn)行的監(jiān)督和管理，是連接績效計劃和績效評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著政府部門公共事務(wù)的不斷增加和社會需求多樣化的擴(kuò)展，績效執(zhí)行的地位和難度正在逐步提升。大數(shù)據(jù)技術(shù)所具有的動態(tài)實(shí)時性功能可以為績效執(zhí)行提供可視化過程服務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)督力度、追蹤執(zhí)行過程，及時糾正偏離績效計劃的行為，動態(tài)全面更新績效信息庫，確?？冃?zhí)行的有效性。政府績效執(zhí)行主要包括績效溝通、績效監(jiān)控、信息收集三個環(huán)節(jié)。在績效溝通環(huán)節(jié)，需要績效管理主體、績效管理對象等就相關(guān)問題進(jìn)行持續(xù)的績效溝通，大數(shù)據(jù)技術(shù)可以全面及時收集并且公開共享相關(guān)主體的建議、對某一問題的態(tài)度等。通過溝通可以使績效管理對象自覺主動接受績效計劃且有效執(zhí)行，還能夠動態(tài)檢查其在執(zhí)行過程中存在的問題，不斷提升和改進(jìn)績效。在績效監(jiān)控環(huán)節(jié)，績效管理主體依托大數(shù)據(jù)實(shí)時分析技術(shù)對績效計劃的執(zhí)行情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，實(shí)時捕捉計劃執(zhí)行存在的障礙和限制，確保執(zhí)行依據(jù)計劃展開，對執(zhí)行過程中存在的問題予以及時糾偏。在信息收集環(huán)節(jié)，績效執(zhí)行產(chǎn)生績效數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對執(zhí)行數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行匯總分析，深入挖掘影響績效執(zhí)行的主要因素，為下一階段開展績效評價提供依據(jù)。

3.科學(xué)化的政府績效評價

績效評價是對績效計劃完成情況所進(jìn)行的多維度、全方位的測量和評價，是政府績效管理的核心環(huán)節(jié)。大數(shù)據(jù)技術(shù)所具有的信息關(guān)聯(lián)性功能為實(shí)現(xiàn)政府績效評價的自動化、科學(xué)化提供工具支撐，有助于提高績效評價的客觀性。政府績效評價主要包括績效監(jiān)測、績效評定、結(jié)果分析三個環(huán)節(jié)。在績效監(jiān)測環(huán)節(jié)，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠避免評價主體的主觀性，及時對績效執(zhí)行結(jié)束后有關(guān)政府政策、項(xiàng)目等內(nèi)容所產(chǎn)生的績效信息進(jìn)行監(jiān)測與報告，確?？冃畔⒖茖W(xué)客觀。在績效評定環(huán)節(jié)，績效評價主體運(yùn)用大數(shù)據(jù)的信息分析功能并基于一系列實(shí)證分析技術(shù)方法對績效執(zhí)行所產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)性分析，重視對過程和結(jié)果進(jìn)行全面有效監(jiān)測，建立相互關(guān)聯(lián)可以預(yù)測的因果關(guān)系模型，在科學(xué)客觀的大數(shù)據(jù)實(shí)證研究基礎(chǔ)上進(jìn)行績效評價，極大減輕利益相關(guān)者之間存在的信息不對稱問題。作為公共利益直接使用者的社會公眾也會基于大數(shù)據(jù)技術(shù)所提供的有效渠道積極參與到政府績效評價當(dāng)中，有助于實(shí)現(xiàn)績效評價結(jié)果的客觀科學(xué)性。在結(jié)果分析環(huán)節(jié)，基于大數(shù)據(jù)的信息關(guān)聯(lián)功能對績效評價結(jié)果進(jìn)行全方位、多角度深入分析，及時編制類別豐富的評價報告，便于相關(guān)部門分析和使用。

4.精準(zhǔn)化的政府績效評價結(jié)果應(yīng)用

績效評價結(jié)果應(yīng)用是通過多種方式和渠道將結(jié)果有效應(yīng)用于政府管理當(dāng)中，充分發(fā)揮考評結(jié)果的價值效用，是績效管理的真正內(nèi)涵所在。大數(shù)據(jù)技術(shù)所具有的信息可視化功能為精準(zhǔn)運(yùn)用績效評價結(jié)果提供技術(shù)支撐，相關(guān)主體可以依據(jù)需求實(shí)現(xiàn)空間、時間維度的績效信息可視化，為社會各界對政府行為展開全面監(jiān)督提供有效途徑，推動政府實(shí)現(xiàn)績效改進(jìn)。政府績效評價結(jié)果應(yīng)用主要包含績效結(jié)果公開、績效結(jié)果反饋兩個環(huán)節(jié)。在績效結(jié)果公開環(huán)節(jié)，將績效評價結(jié)果上傳到績效平臺為社會各界提供可視化的績效數(shù)據(jù)，打破政府各個部門之間的信息數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)績效信息互聯(lián)互通、公開透明。在績效結(jié)果反饋環(huán)節(jié)，大數(shù)據(jù)技術(shù)為全面及時地將評價結(jié)果反饋于管理對象提供技術(shù)支撐，精準(zhǔn)指出相關(guān)部門存在的問題及相應(yīng)改進(jìn)措施，依據(jù)大數(shù)據(jù)技術(shù)全面分析相關(guān)問題實(shí)現(xiàn)科學(xué)績效獎懲，提出績效改進(jìn)意見。還可以對社會公眾的行為數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，預(yù)先研判社會公眾的需求及反饋，在公眾與政府之間形成良性互動形態(tài)，有助于政府部門科學(xué)制定下一年度績效計劃，實(shí)現(xiàn)政府績效管理全過程的良性循環(huán)。

(三)大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的價值重塑

政府績效管理的價值重塑是在大數(shù)據(jù)驅(qū)動下行動主體基于政府績效管理的制度理念、行為方式等方面的變化所體現(xiàn)出來的價值理解及價值追求。大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的價值重塑體現(xiàn)為管理過程中，大數(shù)據(jù)不僅作為一種技術(shù)工具嵌入到政府績效管理當(dāng)中，而且還作為先進(jìn)的管理理念隱含在政府績效管理具體實(shí)踐和政策體系建設(shè)當(dāng)中。行動主體的價值變化不僅受過程的直接影響，還會反饋于行動過程和結(jié)構(gòu)，如此形成循環(huán)往復(fù)的過程。大數(shù)據(jù)技術(shù)為政府績效管理的各個環(huán)節(jié)提供豐富的信息支持，在為政府管理提供便利工具價值的同時，也在潛移默化地發(fā)生著價值理性。

1.重塑政府績效管理的觀念價值

大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理作用客體是公共事務(wù)，但真正需要重塑對象是政府績效管理相關(guān)人員。如何充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)工具更好服務(wù)于政府績效管理，并非直接取決于智能化的機(jī)器，而是取決于管理這些機(jī)器的“人”，大數(shù)據(jù)以其優(yōu)勢正在重塑政府績效管理的觀念價值。一是重塑人本的價值取向。也就是通過大數(shù)據(jù)手段廣泛征集社會公眾意見，滿足更多人民群眾利益訴求，增強(qiáng)人民群眾的獲得感，不僅有助于實(shí)現(xiàn)社會公眾對于政策執(zhí)行的理解和配合，還能夠全面提高政府政策執(zhí)行力。二是重塑績效改進(jìn)的價值取向。大數(shù)據(jù)驅(qū)動績效管理意味著不再拘泥于傳統(tǒng)管理方式，不再將問責(zé)和激勵作為主導(dǎo)目標(biāo)，而是更注重實(shí)現(xiàn)績效改進(jìn)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的方式推行全過程績效管理，精準(zhǔn)查找政府管理的問題與原因、預(yù)測未來發(fā)展趨勢，依據(jù)績效評價結(jié)果提出科學(xué)績效改進(jìn)意見。三是重塑責(zé)任的價值取向。大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府績效管理在整個研發(fā)、應(yīng)用、管理過程中，需要明確績效管理主體、績效管理對象等相關(guān)人員的職責(zé)、權(quán)限、任務(wù)，科學(xué)分析、預(yù)防、評估管理過程中可能遇到的具體問題，有助于明晰相關(guān)主體職責(zé)，樹立責(zé)任價值取向。

2.重塑政民互動關(guān)系的治理價值

技術(shù)創(chuàng)新與變遷引發(fā)政府治理變革，并重塑政府與公民關(guān)系。同樣，大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理不僅借助大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理效能提升，還進(jìn)一步增強(qiáng)政府管理的公開透明性，實(shí)現(xiàn)社會公眾對政府的有效監(jiān)督，重塑政民互動關(guān)系。大數(shù)據(jù)技術(shù)的有效運(yùn)用和其民主價值決定政府績效管理具有信息溝通、交流本質(zhì)，若沒有完善的信息溝通與交流機(jī)制建設(shè)就沒有良好的政府績效管理。一是重塑政府與公眾互動方式。具體表現(xiàn)為形成扁平化的政府與公眾互動方式，公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)、云端等多種途徑表達(dá)自身利益偏好和訴求，大數(shù)據(jù)會將公眾態(tài)度予以實(shí)時記錄，為政府部門的相關(guān)決策者提供數(shù)據(jù)支撐，減少傳統(tǒng)自上而下溝通方式所造成的渠道不暢通、信息收集不全面等阻力，有效提高政府管理效率。二是重塑政府與公眾的互動內(nèi)容。具體表現(xiàn)為在政府績效管理的各個環(huán)節(jié)與公眾進(jìn)行績效溝通，及時了解、記錄、分析公眾訴求偏好，實(shí)現(xiàn)公民參與內(nèi)容的多樣化，充分征詢社會公眾意見，并適當(dāng)采納部分合理意見。不再局限于傳統(tǒng)的只有績效評價環(huán)節(jié)的有限參與，全面提升公眾參與主體地位。三是重塑政府與公眾的互動結(jié)果。表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理提升政府對公眾的回應(yīng)性，信息互聯(lián)互通為公眾參與政府績效管理提供諸多有效途徑。大數(shù)據(jù)技術(shù)將績效評價過程、結(jié)果等相關(guān)內(nèi)容及時向社會公開，為公眾通過多種方式監(jiān)督政府提供保障，在政府內(nèi)部形成全方位的內(nèi)部和外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對政府部門相關(guān)人員形成強(qiáng)有力的問責(zé)壓力，有助于推動政府積極高效回應(yīng)公眾的訴求，提升公共服務(wù)質(zhì)量。

3.重塑政府績效管理的發(fā)展價值

大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的發(fā)展價值重在說明績效管理過程是循環(huán)往復(fù)的發(fā)展過程，是一種持續(xù)反饋、改進(jìn)的動態(tài)價值創(chuàng)造過程，每一年度的績效管理實(shí)踐都為下一年度實(shí)踐提供新的經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新，逐步達(dá)到績效改進(jìn)目的。一方面，重塑績效過程管理。大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用能夠通過多種途徑實(shí)現(xiàn)多元主體之間有效溝通，實(shí)時獲取績效管理對象有關(guān)績效計劃的資金使用情況、項(xiàng)目執(zhí)行情況等相關(guān)信息，對績效計劃在具體執(zhí)行中存在的問題實(shí)時監(jiān)控并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，有效防止績效計劃固化，避免績效過程管理的“形式工程”。另一方面，重塑績效結(jié)果管理。推行政府績效管理不僅在于對相關(guān)人員實(shí)行績效獎懲、職位調(diào)整等，更在于實(shí)現(xiàn)績效改進(jìn)。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的預(yù)測、關(guān)聯(lián)性等功能，可以實(shí)現(xiàn)對績效管理對象的精準(zhǔn)評價、對未來行為的科學(xué)預(yù)測、優(yōu)化下一年度績效計劃制定等，提升績效結(jié)果應(yīng)用的有效性，確?？冃Ч芾砣^程實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)?？傊?，大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理有效避免傳統(tǒng)只注重過程管理或者結(jié)果管理相互分離的狀態(tài)，推動過程管理和結(jié)果管理之間實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，不斷促進(jìn)政府績效管理的經(jīng)驗(yàn)積累和實(shí)踐創(chuàng)新，進(jìn)而提升公眾滿意度和政府公信力。

四、大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府績效管理體系建設(shè)的路徑

大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起和應(yīng)用是對傳統(tǒng)政府管理各個領(lǐng)域的重大創(chuàng)新，在政府績效管理領(lǐng)域引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，能夠提升政府管理效率，提高社會公眾滿意度?；谏衔奶岢龅拇髷?shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的理論模型，結(jié)合當(dāng)前我國政府績效管理的現(xiàn)實(shí)情況和未來需求，探索出大數(shù)據(jù)驅(qū)動下政府績效管理的具體發(fā)展路徑。

(一)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的組織體系，確立高效能的互動模式

權(quán)責(zé)清晰的組織體系建設(shè)是大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的基礎(chǔ)。一是依據(jù)大數(shù)據(jù)建設(shè)要求成立政府績效管理跨部門協(xié)作委員會。該委員會是加強(qiáng)部門合作的強(qiáng)有力組織機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)在于明確各層級、各部門績效管理相關(guān)人員的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)多主體的協(xié)同、互動、整合，形成跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)作的科學(xué)化工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息溝通共享。二是配備一批專業(yè)化強(qiáng)及素質(zhì)高的人才隊(duì)伍。培養(yǎng)并逐步引進(jìn)一批既扎實(shí)掌握績效管理體系相關(guān)理論知識，又充分了解大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的復(fù)合型人才，創(chuàng)新多樣化、多途徑的培養(yǎng)方式，提高大數(shù)據(jù)時代相關(guān)人員的綜合勝任能力。三是完善政府績效管理多元主體協(xié)同互動的制度建設(shè)。從制度層面打破傳統(tǒng)政府績效管理主體之間權(quán)責(zé)交叉、相互分割的狀態(tài)，明確各主要參與主體協(xié)作的具體內(nèi)容、方式等，以制度化方式促進(jìn)各參與主體充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)協(xié)同配合，進(jìn)而全面提高政府績效管理效能。

(二)完善科學(xué)的績效管理過程，實(shí)現(xiàn)信息化的運(yùn)行管理

科學(xué)的管理過程是大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的關(guān)鍵。一是搭建信息化政府績效管理平臺。在各層級政府設(shè)立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)績效管理信息化平臺，該平臺能夠確保政府績效管理全過程的相關(guān)信息實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)覆蓋、信息深度互聯(lián)、功能受眾多元，還能夠自動對收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘并生成分析結(jié)果。確保績效信息整合、集成、共享打破固有的時間和地域限制，促進(jìn)政府部門、社會公眾、專業(yè)組織等多元主體共同有序參與政府績效管理實(shí)踐。二是加強(qiáng)績效溝通機(jī)制建設(shè)。政府績效管理最終目的在于提升公共服務(wù)質(zhì)量，在績效管理全過程中都要重視績效溝通，通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)化技術(shù)手段暢通信息溝通渠道、提升多元主體的溝通意識、重視溝通結(jié)果的應(yīng)用，使得政府部門人員、社會公眾等多元主體在績效管理的各個環(huán)節(jié)當(dāng)中都能夠積極展開多樣化的績效溝通，減少政府績效計劃、政策執(zhí)行等方面的阻力，加快推動政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。三是完善動態(tài)績效監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。實(shí)現(xiàn)監(jiān)督內(nèi)容由事后監(jiān)督向全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，推動績效監(jiān)督范圍由定點(diǎn)監(jiān)督向點(diǎn)面結(jié)合轉(zhuǎn)變，促使監(jiān)督主體由內(nèi)部監(jiān)督主體為主向內(nèi)外部監(jiān)督主體相結(jié)合轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)績效監(jiān)督形態(tài)由單向度反饋向關(guān)聯(lián)方聯(lián)動轉(zhuǎn)變，促進(jìn)績效監(jiān)督技術(shù)手段從單一操作向大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用轉(zhuǎn)變，全面提高績效監(jiān)督的信息化水平，實(shí)現(xiàn)對績效管理過程的常態(tài)化、全方位監(jiān)督。

(三)樹立多元的績效價值理念，形成大數(shù)據(jù)的思維方式

績效價值理念的形成是大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的落腳點(diǎn)?？冃Ч芾硇袆又黧w價值理念的變化將會直接影響其參與具體管理實(shí)踐活動的思維模式、行動過程等。大數(shù)據(jù)技術(shù)因其所具有的多維優(yōu)勢特性與政府績效管理所追求的價值目標(biāo)高度契合，決定著大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理符合現(xiàn)實(shí)需求。技術(shù)是價值的實(shí)現(xiàn)方式，價值是技術(shù)的目標(biāo)指引。在大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理實(shí)踐中，特指大數(shù)據(jù)技術(shù)是推動政府績效管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要方式，同樣政府績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也進(jìn)一步為技術(shù)的發(fā)展指明方向，二者呈現(xiàn)出相互促進(jìn)的關(guān)系。為此，行動主體需要樹立績效管理的多元價值理念，以真正將大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用到政府績效管理當(dāng)中。一是樹立工具理性和價值理性有機(jī)融合的觀念。大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理進(jìn)一步突出績效管理的價值理性，即不再是單純的管理工具，而是包含有責(zé)任、公平等在內(nèi)的價值理性。要充分認(rèn)識到大數(shù)據(jù)技術(shù)與政府績效管理之間所具有的關(guān)聯(lián)性，避免陷入大數(shù)據(jù)的工具主義和技術(shù)決定論，使大數(shù)據(jù)成為推進(jìn)政府績效信息形成、應(yīng)用等方面的重要技術(shù)手段，還是政府展開績效問題診斷、績效改進(jìn)等方面的重要決策依據(jù)。二是形成內(nèi)部控制與外部責(zé)任相互結(jié)合的理性管理觀念。公眾和政府部門之間具有公共受托責(zé)任關(guān)系，決定著政府部門應(yīng)當(dāng)高效履行其對公眾的受托責(zé)任。政府績效管理的有效開展不僅要在政府內(nèi)部進(jìn)行嚴(yán)格的管理控制，更要突出強(qiáng)調(diào)對社會公眾的外部受托責(zé)任，即運(yùn)用大數(shù)據(jù)的思維方式推動公共資源使用的效益最大化，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府績效管理的功能效用，以最大限度滿足社會公眾的利益需求。三是樹立過程和結(jié)果相互協(xié)調(diào)的行動方式。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段實(shí)現(xiàn)過程管理和結(jié)果管理之間的相互協(xié)調(diào)，改變二者相互分離的狀態(tài)。不僅要健全績效管理的過程建設(shè)，形成多元主體權(quán)責(zé)明晰、分工合理、監(jiān)督有力的管理體制，還要健全績效管理的結(jié)果建設(shè)，形成強(qiáng)有力的責(zé)任約束機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)績效改進(jìn)。