唐麗霞,劉浩然

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)a.人文與發(fā)展學(xué)院;b.國際發(fā)展與全球農(nóng)業(yè)學(xué)院,北京 100083

一、問題的提出

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的推進,大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴張與農(nóng)村建設(shè)用地閑置低效利用并存,耕地保護壓力越來越大,盤活閑置宅基地是緩解“建設(shè)與保護”壓力的重要手段之一.有效推進農(nóng)村宅基地制度改革,挖掘閑置宅基地利用潛力,成為當前各界關(guān)注的熱點.2015年,中國已有33個縣(市、區(qū))在保障宅基地權(quán)益和取得方式、自愿有償退出機制和完善宅基地管理制度等方面開展試點.到2020年9月,中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將試點范圍拓展到104個縣(市、區(qū))和3個整市推進試點的地級市①數(shù)據(jù)來源:農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng),對十三屆全國人大四次會議第1374號建議的答復(fù)http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202107/t20210705_6371017.htm..

依據(jù)社會現(xiàn)實問題和中央政策導(dǎo)向,學(xué)者對宅基地領(lǐng)域進行了大量有益探討.面對如此繁復(fù)的研究主題,有學(xué)者通過文獻歸納法闡述和呈現(xiàn)其結(jié)構(gòu)性的研究主題和趨勢性的研究脈絡(luò):一方面,歸納出當時學(xué)界從經(jīng)濟、法律制度和管理3個角度對宅基地權(quán)屬和宅基地管理等問題的學(xué)理解釋和未來研究方向展望[1];另一方面,對農(nóng)戶視角下宅基地閑置的原因、規(guī)律、宅基地整理驅(qū)動力和潛力等進行總結(jié)[2].隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨與文獻計量法的逐步興起,學(xué)者開始借助Sati、Citespace、VOSviewer等工具,動態(tài)識別關(guān)鍵詞聚類、關(guān)鍵節(jié)點和研究熱點,并實現(xiàn)該領(lǐng)域前沿趨勢的可視化,來關(guān)注“三權(quán)分置”制度改革[3]、農(nóng)村宅基地有償使用[4]以及退出與再利用[5]等相關(guān)議題.

上述綜述性文章有一部分是采用文獻歸納和比較分析方法,但由于文獻覆蓋度較低,因此對熱點主題的總結(jié)和研究趨勢的判斷難免存在一定的主觀性;另一部分采用計量分析方法的綜述可以保證分析文獻覆蓋的全面性,但又會存在因前期原始關(guān)鍵詞未清洗而導(dǎo)致的知識圖譜有效性不足的問題.鑒于此,為了盡可能客觀和準確地了解中國農(nóng)村宅基地制度變遷研究領(lǐng)域的關(guān)注點,筆者在保證數(shù)據(jù)有效性的基礎(chǔ)上,運用文獻計量軟件對現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度變遷研究的線索進行追溯,嘗試勾勒21世紀以來中國農(nóng)村宅基地制度變遷研究的圖景,進而提出未來的研究方向,為宅基地制度變遷的研究提供參考.

二、研究方法、數(shù)據(jù)采集與發(fā)文量特征描述

(一)研究方法及數(shù)據(jù)采集

文獻計量方法通過數(shù)理統(tǒng)計和計算技術(shù),以文獻高頻關(guān)鍵詞為對象進行定量分析,具備一定的客觀性[6].筆者綜合運用COOC①COOC軟件由微信公眾平臺“學(xué)術(shù)點滴”“文獻計量”團隊聯(lián)合開發(fā),是用于多種類型矩陣和網(wǎng)絡(luò)圖譜制作的新工具.軟件和VOSviewer軟件,以文獻高頻關(guān)鍵詞為對象進行定量分析.COOC軟件可以進行數(shù)據(jù)清洗、頻次統(tǒng)計、共現(xiàn)矩陣構(gòu)建和逐年高頻詞的累計展示,VOSviewer軟件是目前公認比較美觀的聚類可視化工具之一.綜合使用兩種工具并結(jié)合文獻歸納法,可以達到以下目的:清晰顯示發(fā)文量變化趨勢,以便劃分研究階段;繪制研究的聚類圖譜,以便呈現(xiàn)宅基地制度變遷研究熱點主題;提取逐年高頻詞,以便厘清宅基地制度變遷研究的發(fā)展脈絡(luò)和演進路徑.

有效數(shù)據(jù)的采集是該分析方法的基礎(chǔ).為保證研究數(shù)據(jù)的可靠性及分析結(jié)論的科學(xué)性,本研究數(shù)據(jù)源自中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(CNKI),獲取過程如下:其一,廣義上的農(nóng)村宅基地包括土地和地上附著的房屋,因此檢索條件以“宅基地”或含“農(nóng)房”或含“農(nóng)村住房”等為主題詞,來源類別選擇“CSSCI”②CSSCI收錄期刊相較于其他期刊文獻質(zhì)量更高,把它作為研究對象更具說服力,結(jié)果包括CSSCI擴展版收錄的期刊文獻.另外,筆者主要關(guān)注點在于中國社會科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)宅基地的研究情況,所以排除“SCI”“EI”“CSCD”收錄期刊.,文獻檢索時間區(qū)間設(shè)置為2001—2021年.其二,剔除會議、國內(nèi)簡訊、信息缺失、與研究主題不相關(guān)的文獻,得到有效文獻數(shù)據(jù)2 024篇,檢索時間為2021年9月7日.其三,進行前期的數(shù)據(jù)清洗.將所有文獻導(dǎo)出為Ref wor ks格式,通過COOC軟件,對分析對象即關(guān)鍵詞進行同義詞合并和無意義詞刪除,如將“農(nóng)村宅基地”“農(nóng)戶宅基地”“農(nóng)民宅基地”合并為“宅基地”,并將對策、研究、建議、案例研究、會議綜述等無意義詞刪除.

(二)發(fā)文量特征描述

筆者運用COOC軟件描述統(tǒng)計功能,統(tǒng)計宅基地研究歷年發(fā)文量和累計發(fā)文量(見圖1).依據(jù)變化趨勢可以將中國農(nóng)村宅基地研究大致分為3個階段:第一階段是2007年之前.雖然宅基地的使用已經(jīng)開始呈現(xiàn)無序擴張和閑置浪費的趨勢,但其問題并未顯現(xiàn).學(xué)界對此關(guān)注度較低,發(fā)文累積量為57篇,為前期探索的萌芽期.第二階段是2008—2017年.由于封閉的宅基地制度逐漸不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展要求,2008年《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》開始關(guān)注閑置宅基地問題,各地也因地制宜進行了改革前期的探索.自此宅基地“保障”“財產(chǎn)”功能下的使用權(quán)流轉(zhuǎn)與退出問題開始被大量討論.該階段10年總發(fā)文量達到1 287篇,為逐漸上升發(fā)展期.第三階段是2018年之后.2018年中央一號文件提出宅基地“三權(quán)分置”改革,自此中央一號文件連續(xù)幾年關(guān)注宅基地問題,因此學(xué)界的研究也從此進入熱點期,2018—2021年,這4年的年均發(fā)文量近170篇,2019年發(fā)文量到達最高點,為215篇.

圖1 2001—2021年中國農(nóng)村宅基地制度變遷研究領(lǐng)域歷年發(fā)文量和累計發(fā)文量

三、宅基地制度變遷研究的主題:基于高頻關(guān)鍵詞的共現(xiàn)分析

關(guān)鍵詞是社會科學(xué)文獻核心內(nèi)容的具體體現(xiàn),對其高頻詞的分析可以直觀地反映某研究領(lǐng)域的關(guān)注主題.為了在一定程度上客觀呈現(xiàn)宅基地制度變遷的研究熱點,筆者通過COOC軟件對樣本文獻進行共現(xiàn)矩陣構(gòu)建.將截取分析單元頻次設(shè)為10,其結(jié)果顯示共6 182個關(guān)鍵詞,其中詞頻數(shù)≥10的高頻關(guān)鍵詞共有103個,并將高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣導(dǎo)入VOSviewer軟件,可以得出2001—2021年中國農(nóng)村宅基地制度變遷研究領(lǐng)域的主題聚類圖譜(見圖2).在圖譜中,每一個圓圈代表研究的一種關(guān)鍵詞節(jié)點,每個關(guān)鍵詞節(jié)點分屬于不同聚類族,聚類族映射出該領(lǐng)域的熱點主題.聚類族的名稱是由其中幾個半徑較大(即點度中心性較高)節(jié)點的實際內(nèi)涵推導(dǎo)得出的.在厘清各個聚類中關(guān)鍵詞節(jié)點結(jié)構(gòu)(見表1)的基礎(chǔ)上,可以整合歸納出2001—2021年中國農(nóng)村宅基地制度變遷研究領(lǐng)域的3個研究熱點主題,即制度變遷、產(chǎn)權(quán)制度和宅基地流轉(zhuǎn)與退出問題.

表1 2001—2021年中國農(nóng)村宅基地制度變遷研究領(lǐng)域關(guān)鍵詞節(jié)點結(jié)構(gòu)

圖2 2001—2021年中國農(nóng)村宅基地制度變遷研究領(lǐng)域的主題聚類圖譜

(一)關(guān)于制度變遷的探討

該主題通過土地制度變遷與創(chuàng)新的視角,圍繞城鄉(xiāng)關(guān)系、農(nóng)民權(quán)益與保障以及鄉(xiāng)村治理等問題,展現(xiàn)宅基地制度變遷的動力機制和內(nèi)在機理.

宅基地制度在不同的時間呈現(xiàn)出不同的特點.首先是1949—1962年.中華人民共和國成立初期,通過自上而下的土地改革,以農(nóng)民個人為單位平均分配,以戶為單位發(fā)放土地房產(chǎn)所有證,實行宅基地?zé)o償取得制度,真正實現(xiàn)了“居者有其屋”.直到合作化時期,宅基地始終被視為農(nóng)民的基本生活資料且農(nóng)戶可無償取得、永久占有和使用的具備福利性質(zhì)的土地.其次是1963—2000年.中國工業(yè)化背景下,農(nóng)村集體土地所有制及戶籍管理制度應(yīng)運而生,農(nóng)民個體享有宅基地的使用權(quán).一方面,隨著農(nóng)民生活水平逐步提高,農(nóng)村出現(xiàn)“建房熱”,宅基地面積無序擴張.與此同時,在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的背景下,在城市就業(yè)的農(nóng)民工仍然擁有農(nóng)村住房、占用著幾乎長期閑置的宅基地,出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地閑置浪費和城市建設(shè)用地指標嚴重不足的矛盾.另一方面,城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地的價值開始顯現(xiàn),部分農(nóng)民為獲取土地增值收益導(dǎo)致宅基地隱性流轉(zhuǎn)和“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn).最后是2001年至今.在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減平衡的思路下,地方在實踐中形成了一條從“宅基地換房”“增減掛鉤項目”到“地票”交易所的制度創(chuàng)新路徑.遺憾的是,雖然上述改革實踐取得了一些成效,但在實施中存在農(nóng)民參與度較低、農(nóng)民獲得補償不夠合理、農(nóng)民住房保障力度不夠等問題,實踐成果并沒有對完善農(nóng)村宅基地制度和深化農(nóng)村改革發(fā)揮出有力的推動作用[7].2018年,宅基地的“三權(quán)分置”以國家文件的形式被提出,意味著國家在兼顧宅基地保障屬性和財產(chǎn)屬性的基礎(chǔ)上以“走出權(quán)利封閉、走向權(quán)利開放”[8]為方向發(fā)展的宅基地制度改革路徑逐漸清晰.

宅基地制度變遷大致遵循著國家政策引導(dǎo)、地方實踐創(chuàng)新、村集體需求反饋的循環(huán)演化路徑,總體呈現(xiàn)漸進式強制性變遷和制度創(chuàng)新的路徑依賴等特征[9].中華人民共和國成立初期,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變革與村莊轉(zhuǎn)型[10],農(nóng)村宅基地的功能逐步由保障性向資產(chǎn)性轉(zhuǎn)變[11],舊有宅基地制度與新的社會現(xiàn)實需求發(fā)生沖突.土地要素相對價格的變化以及外部利潤的形成是推動制度變遷的主要動力[12-13].通過中央政府、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、宅基地流入方和農(nóng)民等共同努力,實現(xiàn)制度創(chuàng)新并獲取潛在利益,在“三權(quán)分置”制度變革后形成新的均衡[14].

(二)關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度的爭論

該類主題中,學(xué)者們大多基于市場化發(fā)展趨勢,對產(chǎn)權(quán)進行深入探討:在法學(xué)視角關(guān)注其“權(quán)利體系”“法理”問題;以經(jīng)濟學(xué)視角關(guān)注其“效率”問題;從社會學(xué)角度關(guān)注其“公平”“文化”問題.

法學(xué)視角下宅基地權(quán)利的熱烈探討是伴隨著“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)而開始的.規(guī)范和完善宅基地使用權(quán),成為當時法學(xué)界不可回避的問題.基于土地權(quán)利的法理念,學(xué)者們開始關(guān)注當時“封閉”的宅基地使用權(quán),提出賦予農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利[15].通過“三權(quán)分置”改革,宅基地形成了集體土地所有權(quán)、農(nóng)民集體成員權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和宅基地所有權(quán)、用益物權(quán)性質(zhì)宅基地使用權(quán)、債權(quán)性質(zhì)宅基地使用權(quán)的外部結(jié)構(gòu)[16].在此體系下,學(xué)者們對宅基地資格權(quán)[17]、使用權(quán)[18]、財產(chǎn)權(quán)抵押[19]以及集體組織成員權(quán)[20]等問題進行法理分析和權(quán)利結(jié)構(gòu)分析.

有學(xué)者基于新制度經(jīng)濟學(xué)視角,認為“兩權(quán)分置”宅基地制度下產(chǎn)權(quán)的激勵和約束功能違背設(shè)計者的初衷[21],其“強管制,弱產(chǎn)權(quán)”的宅基地制度安排導(dǎo)致管制和產(chǎn)權(quán)的雙重?zé)o效[22],宅基地?zé)o序擴張、“一戶多宅”、閑置浪費、隱性交易等問題凸顯.“兩權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度使宅基地在利用時部分土地租值形成“非專有收入”[23],進而導(dǎo)致宅基地資源在資源配置、資源利用和非生產(chǎn)性用途3個層面的租值耗散[24].面對這些現(xiàn)實問題,要將宅基地的權(quán)利安排制度置于獲得與分配的獨特性、宅基地的特殊功能之間進行三者的權(quán)衡考慮[25]:一方面,宅基地的使用權(quán)配置應(yīng)圍繞宅基地資源特性和配置工具進行利益調(diào)整[26],要在保障農(nóng)戶宅基地占有權(quán)和居住權(quán)前提下,以宅基地財產(chǎn)權(quán)交換福利分配權(quán)[27],以促進農(nóng)民非農(nóng)收入增加;另一方面,在明晰村莊內(nèi)部人地關(guān)系、健全產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,向外來非戶籍農(nóng)民放開宅基地使用權(quán)[28].另外,雖然“三權(quán)分置”是激活土地要素市場,提升土地資產(chǎn)價值,助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的應(yīng)然選擇,但在實踐過程中,農(nóng)戶認可度不一、政策執(zhí)行力度不足、宅基地所有權(quán)主體虛置、宅基地閑置嚴重和流轉(zhuǎn)不暢等問題依然存在[29].

另外,有學(xué)者從社會學(xué)的角度對一味顯化宅基地使用權(quán)財產(chǎn)化的觀點提出質(zhì)疑:其一,級差地租規(guī)律決定了部分發(fā)達地區(qū)的宅基地和部分欠發(fā)達地區(qū)村莊的宅基地價值差別大[30],而財產(chǎn)化改革可能高估了宅基地市場價值;其二,財產(chǎn)化改革會破壞“公”與“私”、“集體”與“個人”的平衡關(guān)系,瓦解集體內(nèi)部管理的制度基礎(chǔ)[31];其三,宅基地財產(chǎn)權(quán)話語的多重內(nèi)涵帶來學(xué)術(shù)討論的邏輯混亂,直接導(dǎo)致所提出的改革方案缺乏法理與現(xiàn)實依據(jù)[32].另外,產(chǎn)權(quán)觀念也是學(xué)者們關(guān)注的焦點.有學(xué)者認為,宅基地“資格權(quán)”在權(quán)能之外具有社會學(xué)意涵,體現(xiàn)在土地和“資格”的文化屬性及其對農(nóng)民和村莊的倫理意義上[33],必須通過宅基地制度改革將農(nóng)民“祖業(yè)”產(chǎn)權(quán)觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w”產(chǎn)權(quán)觀念[34].

(三)關(guān)于閑置宅基地的流轉(zhuǎn)與退出的探討

從新農(nóng)村建設(shè)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出,整治農(nóng)村閑置宅基地和增加可利用土地面積始終是關(guān)鍵的政策目標.作為閑置宅基地進行價值變現(xiàn)和價值提升的重要方式,流轉(zhuǎn)與退出一直是學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的熱點話題.

對于宅基地閑置的原因,學(xué)者們基本達成共識.一方面,農(nóng)村勞動力要素向城市單向流動,造成農(nóng)村常住人口的減少.另一方面,宅基地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)容設(shè)定與實際操作存在沖突[35]、管理層認識存在偏差等在一定程度上導(dǎo)致了宅基地閑置問題的產(chǎn)生.

關(guān)于宅基地是否可以流轉(zhuǎn)的問題,學(xué)界存在“禁止流轉(zhuǎn)”“自由流轉(zhuǎn)”“有限流轉(zhuǎn)”三派觀點的長期爭論.但隨著現(xiàn)實中從農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)到政府探索主導(dǎo)流轉(zhuǎn)和從實物流轉(zhuǎn)到指標(發(fā)展權(quán))流轉(zhuǎn)[36]的實踐演進,各地政府探索出政府主導(dǎo)、集體推動與農(nóng)民自發(fā)等多種宅基地流轉(zhuǎn)模式[37].典型模式包括重慶的“地票交易”、天津的“宅基地換房”以及浙江的“兩分兩換”等.為落實宅基地集體所有權(quán),“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的有限流轉(zhuǎn)論逐漸成為主流觀點.另外,流轉(zhuǎn)風(fēng)險問題一直是關(guān)注焦點.在宅基地流轉(zhuǎn)改革之始,有學(xué)者就開始擔(dān)憂宅基地流轉(zhuǎn)改革可能造成農(nóng)民權(quán)益受侵害、社會穩(wěn)定的風(fēng)險、國家糧食安全風(fēng)險等問題[38].隨后“三權(quán)分置”下的流轉(zhuǎn)行為有可能導(dǎo)致虛化宅基地集體所有權(quán)和弱化宅基地保障性權(quán)能[39].如何從所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)3個方面進行具體的風(fēng)險防范,依然是亟待探討的問題.

宅基地退出是使用權(quán)向所有權(quán)的回歸,即農(nóng)戶自愿放棄宅基地的用益物權(quán),集體經(jīng)濟組織恢復(fù)對宅基地完整權(quán)能.退出的出發(fā)點在于“農(nóng)戶自愿”,也就決定了農(nóng)戶意愿及其影響因素必然成為研究的熱點.一部分學(xué)者采用量化研究的分析方法,通過問卷調(diào)查的方式,運用二元Logistic回歸模型、Pr obit模型等分析個體特征與家庭特征、農(nóng)民顯性和隱性權(quán)屬意識、農(nóng)戶分化、代際差異[40]等內(nèi)在動力以及經(jīng)濟發(fā)展、資源稟賦、制度約束等外部動力等對農(nóng)戶意愿產(chǎn)生的影響[41-43].另一部分學(xué)者通過實證研究,將意愿細化到農(nóng)民分化對貨幣化補償模式選擇意愿[44]、退出意愿和行為之間的差異[45]等方面.另外,農(nóng)村宅基地退出模式和機制的研究往往源自實踐探索的經(jīng)驗歸納,如:基于空間形態(tài)差異的整村搬遷、原址改造、遷村并點等模式[46],按照不同實施主體的政府主導(dǎo)、完全市場主導(dǎo)、市場主導(dǎo)—政府監(jiān)控模式,考慮土地發(fā)展權(quán)的宅基地換房模式、宅基地收儲和市場化交易模式[47];農(nóng)村宅基地退出的“引力—壓力—推力”三力協(xié)調(diào)機制[48],農(nóng)地流轉(zhuǎn)和退出與宅基地退出的聯(lián)動機制[49].

四、總結(jié):中國農(nóng)村宅基地制度變遷研究的演進路徑及前沿展望

(一)宅基地制度變遷研究的演進制度變遷

筆者通過COOC與VOSviewer軟件對宅基地研究熱點主題進行可視化分析.在此基礎(chǔ)上,筆者通過軟件提取歷年高頻關(guān)鍵詞,結(jié)合社會現(xiàn)實和中央政策文件對相關(guān)研究熱點進行時間維度上的動態(tài)解析,歸納出,隨著改革開放的發(fā)展,中國宅基地制度變遷研究存在著產(chǎn)權(quán)分置、功能變遷和處置環(huán)節(jié)3條脈絡(luò)的演進路徑.

1.產(chǎn)權(quán)分置

以權(quán)利體系為標準,該路徑的研究可以分為兩個階段.第一階段是“兩權(quán)分置”時期.農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的無序擴張,給耕地保護以及糧食安全帶來風(fēng)險.2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出改革和完善宅基地審批制度,加強農(nóng)村宅基地管理,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地.為了回應(yīng)現(xiàn)實和政策需求,學(xué)界主要從對“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性、使用權(quán)管理規(guī)范化、農(nóng)民權(quán)益保障、使用權(quán)是否能夠流轉(zhuǎn)以及依據(jù)實踐探索進行制度構(gòu)建等主題進行探索.第二階段是“三權(quán)分置”時期.宅基地的權(quán)利分置是對承包地“三權(quán)分置”辦法的借鑒,在為了進一步保留和發(fā)揮宅基地居住保障功能,同時更好地實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值功能,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)實需求下,2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出,完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”.自此,在經(jīng)濟學(xué)視野下的宅基地“三權(quán)分置”政策研究、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶資格權(quán)保障以及實現(xiàn)路徑和經(jīng)濟機理成為關(guān)注點.法學(xué)視角下產(chǎn)權(quán)分置的法治基礎(chǔ)、法理演繹和權(quán)利表達也是黨的十八大以來的研究前沿.

2.功能變遷

隨著市場化的進程和城鄉(xiāng)要素的流動,農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,宅基地作為農(nóng)民居住生活保障的功能弱化,逐漸轉(zhuǎn)向其經(jīng)濟價值功能,并向生態(tài)功能和文化功能擴展.在這樣的背景下,從2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》開始關(guān)注慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道,到2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度改革中對農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的試點工作,在制度設(shè)計上呈現(xiàn)開放與兼顧的態(tài)勢.與此對應(yīng),學(xué)界從關(guān)注保障功能到聚焦財產(chǎn)功能再回歸到對農(nóng)戶權(quán)益的討論.目前的前沿研究集中在宅基地多重功能自身的矛盾、演變與形成機理,宅基地用益物權(quán)即抵押、轉(zhuǎn)讓、出租等處分權(quán)能的完善,使用權(quán)資本化路徑,農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)路徑等方面.值得關(guān)注的是,宅基地的屬性決定了其功能,相關(guān)研究基本上從宅基地“生活資料”出發(fā)進行討論.但張清勇與劉守英認為,這樣的出發(fā)點很難邏輯自洽地解釋宅基地的集體化和“三權(quán)分置”,應(yīng)該回歸本源,厘清宅基地的生產(chǎn)資料屬性[50].

3.處置環(huán)節(jié)

2021年修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》明確了對農(nóng)村村民所有的宅基地進行嚴格保護:禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地,禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地.也就是說,農(nóng)村宅基地的處置必須由農(nóng)民根據(jù)自身實際需要來決定.因此,農(nóng)民視角下宅基地取得、流轉(zhuǎn)、退出、再利用等產(chǎn)權(quán)生命周期循環(huán)的問題成為“處置環(huán)節(jié)”研究路徑的關(guān)注點.早期的研究聚焦宅基地取得的產(chǎn)權(quán)主體與客體、權(quán)利義務(wù)與法律程序問題,并以“一戶多宅”“超占多占”為問題導(dǎo)向,提出完善和改進宅基地有償使用政策.在流轉(zhuǎn)與退出方面,學(xué)界一方面通過定量分析研究農(nóng)民意愿和影響因素,另一方面運用案例分析等定性研究方法對其模式和機制進行深入探討,以期有效破解“人”和“地”的障礙.隨后,伴隨著試點地區(qū)制度的逐步完善和農(nóng)民意愿的顯著提升,退出后宅基地資源的盤活和再利用成為熱點議題.在理論分析層面,學(xué)者們對宅基地再利用的選擇依據(jù)、農(nóng)戶傾向、發(fā)展依托等問題進行論證,認為宅基地利用的實施成效往往依賴于農(nóng)民的參與度和積極性,而在實證研究層面,主要是對不同地區(qū)的閑置宅基地盤活模式和路徑進行總結(jié)和探索.

(二)宅基地制度變遷研究的不足與展望

由上可見,目前學(xué)界較多從法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科視角,重點圍繞制度變遷、財產(chǎn)權(quán)利和處置盤活等方面進行豐富研究,形成產(chǎn)權(quán)分置、功能變遷和處置環(huán)節(jié)3條脈絡(luò)的研究演進路徑,為宅基地制度變遷后續(xù)研究提供了理論和實證的參考,但依然存在新研究視角有待發(fā)掘以及較多現(xiàn)實問題需要解決的情況.

宅基地制度改革正處于試點期,現(xiàn)有研究僅僅對“三權(quán)分置”進行權(quán)能困境、法理演繹和權(quán)利體系等方面的初步和基礎(chǔ)性的探索,未來的研究可以在厘清宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上,繼續(xù)在理論層面構(gòu)建和完善系統(tǒng)知識框架.在所有權(quán)方面,集體所有權(quán)主體虛設(shè)、權(quán)能模糊的現(xiàn)象長期存在,需要進一步關(guān)注的問題有:集體所有權(quán)職責(zé)主體的細化,集體所有權(quán)權(quán)能邊界的明晰,宅基地集體所有權(quán)的權(quán)利體系包括宅基地集體收益權(quán)、資格認定權(quán)、集體收回權(quán)與回購權(quán)的落實.在資格權(quán)方面,需要從多學(xué)科視角繼續(xù)明晰資格權(quán)的內(nèi)涵與功能.另外,農(nóng)戶資格權(quán)的保障方式、激活資格權(quán)潛在價值的途徑等問題需要進一步的關(guān)注和解答.在使用權(quán)方面,關(guān)于是否“放活”和如何“放活”的問題學(xué)界已經(jīng)有了很長時間的爭論.各地宅基地流轉(zhuǎn)與退出等行為背后的風(fēng)險和農(nóng)民合法權(quán)益保障依然是需要繼續(xù)探討的關(guān)鍵問題.

在宅基地功能路徑下,現(xiàn)有研究陷入“保障”與“財產(chǎn)”之間矛盾的思維慣性,但宅基地本質(zhì)上是具有復(fù)合功能的土地資源,其生態(tài)及文化等功能長期被忽視.在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的宅基地往往具有觀光休閑、療養(yǎng)度假等生態(tài)功能,蘊藏地方特色文化價值的老舊農(nóng)房也被賦予文化功能,如上海的“睦鄰四堂間”模式將宅基地的居住保障功能轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老保障和公共服務(wù)功能.也就是說,著眼于宅基地的復(fù)合功能,將會為學(xué)者和地方工作人員帶來新的研究視角和實踐創(chuàng)新.另外,宅基地的利用具有高競爭性和低排他性[51],符合“封閉性公共池塘資源”的特征[52],也面臨著“搭便車”“動力不足”“規(guī)避責(zé)任”等集體行動困境.把農(nóng)村宅基地這樣一個長期受經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)思維影響的研究領(lǐng)域納入公共治理的研究范疇內(nèi),如隨著宅基地產(chǎn)權(quán)的逐步開放,人員構(gòu)成逐漸復(fù)雜,圍繞著資源的競爭會導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)沖突風(fēng)險,探索村民自治組織治理能力的提升路徑,構(gòu)建多中心治理下宅基地利用的長效機制,也是宅基地研究領(lǐng)域的一個思路.

在宅基地處置路徑下,學(xué)界一方面通過定量方法對宅基地流轉(zhuǎn)與有償退出意愿開展了不同地區(qū)、不同分析維度的影響因素分析,不僅出現(xiàn)大量重復(fù)性研究,形成知識生產(chǎn)的“內(nèi)卷化”,而且較少進一步分析各種因素影響下宅基地處置各個環(huán)節(jié)的機制性問題;另一方面,往往將農(nóng)村宅基地退出的農(nóng)戶意愿和模式選擇進行獨立研究,較少考慮農(nóng)戶認知、態(tài)度和響應(yīng)等行為過程,以及農(nóng)戶分化與退出模式之間的匹配關(guān)系.另外,從2017年開始,中央政策文件不斷提及“盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地”“探索盤活利用的實踐路徑”,但學(xué)界圍繞農(nóng)村宅基地如何盤活、盤活后如何保障等方面的理論研究成果還較少,方法體系尚不完善.由此可見,下一步的研究可以遵循實踐先行、經(jīng)驗歸納、實踐推廣、理論構(gòu)建的路線,通過梳理試點經(jīng)驗和改革中面臨的困境,進一步深入研究宅基地處置的機制性問題,如:宅基地取得、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、置換、盤活利用等的運行機制、利益分配機制以及監(jiān)管手段;綜合系統(tǒng)考慮農(nóng)戶視角下的意愿問題、行為過程和模式選擇;從區(qū)位異質(zhì)性入手,對“三權(quán)分置”下宅基地盤活模式進行總結(jié)以及對效益進行評價.