■ 邢 凱/朱 清/鄒謝華

（1.中國地質調查局國際礦業(yè)研究中心，北京 100037；2.中國礦業(yè)報社，北京 100037）

0 引言

鋼鐵行業(yè)在我國經濟結構中占有極其重要的地位，鐵素資源的安全供應對我國鋼鐵行業(yè)的穩(wěn)定運行和可持續(xù)發(fā)展，以及我國整體經濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定具有非常重要的意義[1-6]。當前，我國經濟轉型進入了深水區(qū)，產業(yè)結構加速調整，對鐵素資源需求增速趨緩，但是未來較長一個時期仍會保持在高需求水平[7-9]。作為全球最大的鐵礦石和廢鋼鐵消費國，我國仍存在國內鐵礦石供給乏力的局面，亟待改變鐵礦石對外依存度居高不下但缺乏國際話語權，廢鋼資源利用水平低下而扶持政策有待完善等問題[6]。本文梳理了我國近20年來鐵礦石和廢鋼的國內產量、進口量、需求量及供給結構、價格指數(shù)等數(shù)據(jù)，全面分析了當前鐵素資源供給形勢及面臨的難點，并提出了相應的對策建議，期望能為我國鐵素資源穩(wěn)定供給提供參考。

1 我國鐵素資源供給結構

我國鐵素資源供給主要有國內自產鐵礦石、進口鐵礦石和廢鋼鐵（簡稱“廢鋼”）資源三大部分（圖1）。近20年來，我國自產鐵礦石供給占比逐漸下降，至2017年才略有上升；鐵礦石高度依賴國外進口，進口鐵礦石資源量持續(xù)增加；廢鋼資源占比逐步擴大，但整體比例仍然較小?？傮w來看，我國國內鐵礦石供應能力嚴重不足，嚴重依賴進口，廢鋼供給產業(yè)化仍待加強，鐵素資源供應鏈脆弱[2,4,6-7,10]。

圖1 2001—2021年中國鐵素資源供給結構變化

1.1 國內鐵礦石供給不足，占比逐年下降

一是我國鐵礦石儲量大，但資源稟賦差，生產成本高。我國鐵礦儲量位列澳大利亞、巴西和俄羅斯之后，居世界第四位，2021年儲量為200億噸，占全球鐵礦總儲量的12%[11]。雖然我國鐵礦資源豐富，但缺乏優(yōu)質鐵礦資源，存在品位低、礦石類型復雜、伴生組分多等問題。資源稟賦差導致我國鐵礦開采難度較大，生產成本高，生產效率較為低下，2020年我國鐵礦石CFR（成本加運費）現(xiàn)金成本為82.8美元/噸，遠高于澳大利亞（34.5美元/噸）和巴西（36.0美元/噸）[12]。

二是幾十年來我國鐵精礦產量變化總體呈現(xiàn)不規(guī)則“倒U型”特征。2010年以前，我國的鐵礦石供給以國內為主，占比均在50%以上，產量持續(xù)增長，最高在2009年達到8.8億噸。2010年我國鐵礦石產量急劇減少，之后持續(xù)下行，至2017年才開始有所回升（圖2）。2010年之后，我國國內鐵礦石供給已不占據(jù)鐵素資源主導地位，產量和占比逐步下降，占比從2001年的61.7%降至2021年的16.0%；除個別年份外，同比均為負值。近年來，我國又開始重視國內鐵礦石開發(fā)，產量穩(wěn)步增長，在2020年新冠肺炎疫情影響下仍逆勢增加，鐵精礦產量約2.79億噸，同比增長15.5%；2021年鐵精礦產量約3.05億噸，同比增長9.4%（圖3）。整體來看，我國自產鐵礦石供給已不能滿足日益增長的國內鋼鐵產能需求。

圖2 2001—2021年中國鐵素資源供給結構

1.2 鐵礦石進口量持續(xù)增高，對外依存度不斷提高，但進口增速放緩

我國鐵礦石進口開始于1973年，在此之前，我國鋼鐵生產所需鐵礦石均由國內礦企供給。2001年之前，我國鐵礦石進口經營權限制嚴格，隨著國家外貿體制改革推進，鐵礦石進口量處于緩慢發(fā)展期和平穩(wěn)增長期。

一是我國加入世界貿易組織（WTO）以來，鐵礦石進口量持續(xù)增長。2001—2009年，國內鋼鐵工業(yè)對鐵礦石的需求不斷增加，鐵礦石進口量快速增長，除個別年份外，同比增速都在20%以上（圖4）。2003年，中國進口鐵礦石精礦1.48億噸，超過日本成為全球最大鐵礦石進口國（圖3）。從2010年開始，中國經濟增速放緩，產業(yè)結構不斷優(yōu)化調整，鐵礦石進口量增速下降，僅個別年份同比超過10%（圖4）。2020年，由于新冠肺炎疫情防控得當和復工復產工作的持續(xù)有效推進，我國鋼鐵產量增長穩(wěn)定，鐵礦石需求強勁，進口鐵礦石精礦突破11.7億噸（同比增長9.5%）創(chuàng)下歷史新高，我國作為全球鐵礦石出口目的地的主導地位進一步穩(wěn)固。

圖3 2001—2021年全球及中國鐵礦石產量對比

二是鐵素資源對外依存度高，進口量占全球比重持續(xù)增長。從2010年開始，進口鐵礦石成為我國鐵素資源供給的最主要組分，我國鐵素資源中鐵礦石供給嚴重依賴進口，進口鐵礦石占整體鐵素資源比重高于60%，其中2016年占比創(chuàng)歷史新高，高達83.2%?？傮w來看，過去10年我國鐵礦石進口量大幅提升，鐵礦石平均對外依存度為75%，且不斷攀升。2016—2020年，連續(xù)5年我國鐵礦石進口量超過10億噸，對外依存度達80%以上（圖4）。根據(jù)海關總署數(shù)據(jù)，2021年我國鐵礦石進口額首次突破1萬億元，達1.2萬億元，占當年我國進口總額的7%，同比增長39.6%。

圖4 2001—2021年中國鐵礦石進出口量及占世界比重

1.3 廢鋼供給成為鐵素資源重要組成部分

廢鋼資源作為一種可循環(huán)利用的再生資源，是鋼鐵工業(yè)不可或缺的鐵素資源之一。據(jù)國際回收局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，近50年來全球生產的粗鋼40%是由廢鋼煉成的。廢鋼來源主要包括三部分：自產廢鋼（鋼鐵及產品制造環(huán)節(jié)新廢料）、社會回收廢鋼（加工廢鋼和老舊廢鋼）和進口廢鋼[1-13]。

一是我國廢鋼利用量快速增加，廢鋼利用能力不斷提升。根據(jù)中國廢鋼鐵應用協(xié)會數(shù)據(jù)，當前我國已成為世界最大廢鋼消費國，近20年來，我國廢鋼資源量從2001年的4213萬噸快速增加至2021年的27250萬噸，漲幅達546.8%（圖2）。其中，自產廢鋼資源量增長較緩，從2001年的1334萬噸增加至2020年的5960萬噸；2001—2016年占比小幅增長，2017年開始大幅下降，至2020年占比僅為25.1%。社會廢鋼回收量自2017年我國取締“地條鋼”開始大幅上升，占比從2001年的45.1%增長至2020年的74.9%。廢鋼的進口數(shù)量和進口金額自2001年開始整體呈下降態(tài)勢，2017年“洋垃圾”禁令實行后呈斷崖式下跌，2019年因政策導向原因，我國廢鋼進口量僅為18萬噸，僅占全球廢鋼進口總量的0.19%，國內廢鋼資源量占比僅為0.07%，2020年疊加新冠肺炎疫情影響，幾乎無廢鋼進口，這與我國鋼鐵大國的地位不匹配（圖5）。

圖5 2001—2021年中國廢鋼資源供給結構

二是我國廢鋼出口較少，廢鋼資源主要留在國內。我國鋼鐵原材料匱乏，國家對可再生資源出口持“不鼓勵”態(tài)度。自加入WTO以來，我國對廢鋼出口執(zhí)行40%出口稅率，實際上也是為了限制廢鋼出口。近10年以來，我國廢鋼出口量除2017年、2018年外一直保持較低水平，年均約1000噸。2017年全國各地快速響應實施“取締地條鋼、關停中頻爐”行動，廢鋼供應過剩，價格偏低，當年廢鋼出口220萬噸。2018年廢鋼出口量快速下降到33萬噸，2019年為2700噸，2020年疊加新冠肺炎疫情影響幾乎無出口。

三是廢鋼一定程度上可替代鐵礦石消費，有利于降低我國鐵礦石對外依存度。據(jù)中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會測算，2018年我國廢鋼對62%鐵精粉替代率為1.5。2021年我國廢鋼資源量約2.73億噸，相當于少進口62%鐵精粉4.1億噸，約為實際進口11.2億噸鐵礦石的36.6%。依照工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關于促進鋼鐵工業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》， 2025年國內年產廢鋼資源量可達3億噸。據(jù)此計算，可替代進口62%鐵精粉4.5億噸，預計我國鐵礦石對外依存度可降至70%以下。因此，增加廢鋼供應對于保障鐵素資源安全和產業(yè)鏈安全意義重大[13-15]。

2 三大主要鐵素資源的價格聯(lián)動機制

21世紀以來，世界鐵礦石貿易呈現(xiàn)出新的格局，包括中國在內的新興市場釋放出巨大的消費能力，帶動鐵礦石價格快速攀升，2009年鐵礦石年度協(xié)議定價機制破裂，指數(shù)定價開始全面實行，定價周期縮短和金融屬性增強加劇了價格的波動[16-19]。國際鐵礦石價格波動對我國鐵素資源產量和進口量變化具有顯著影響?？傮w來看，當國際鐵礦石價格上漲，國內產量呈正比上升，鐵礦石進口量呈反比下降；國際廢鋼價格與鐵礦石價格走勢相似，但由于我國廢鋼國內用量和進口量很少，與價格無明顯相關。

2.1 國內的鐵礦石產量和國際鐵礦石價格成正比例關系

近年來，我國國內鐵礦石產量完全與進口鐵礦石價格“掛鉤”（圖6）：當進口鐵礦石價格上漲時，國產鐵礦石價格水漲船高，國內鐵礦山開工率迅速攀升，產量迅速增加。如2019年國際鐵礦石價格出現(xiàn)高點時，國內鐵礦石產量明顯上升，鐵礦石產量同比增長65.5%（圖2）。當進口鐵礦石價格下跌時，國內鐵礦山開工率驟降，部分礦企甚至直接停產，產量急劇減少。2011—2015年，國際鐵礦石價格持續(xù)下行，2015年出現(xiàn)新低，同時我國國內鐵礦石產量也逐漸減少，2015年產量同比下降36.1%，為近10年最低（圖6）。

圖6 2011—2021年中國鐵礦石產量、進口量與國際價格關系

2.2 我國鐵礦石進口量短期內與國際鐵礦石價格成反比

一是國際鐵礦石價格變動引起鐵礦石進口量短期波動。我國鐵礦石進口量和國際鐵礦石價格成反比，當國際鐵礦石價格漲幅過快時，我國鋼鐵企業(yè)會減少進口量，更多地選擇消費國內鐵礦石；而當國際鐵礦石價格下降時，我國鋼鐵企業(yè)會增加進口量。如2009年，由于中國與鐵礦石“三巨頭”長協(xié)談判破裂，導致長協(xié)礦價格走低，我國鋼鐵企業(yè)大量買入備貨，鐵礦石進口量同比增長41.5%（圖4）。

二是我國鐵礦石進口量受國內需求、國際宏觀經濟狀況、國家政策、定價機制變更和季節(jié)等多因素影響。2016年以來，國際鐵礦石價格持續(xù)走高，但國內需求旺盛，我國鐵礦石進口量亦持續(xù)增長（圖6）。國際鐵礦石定價機制改變引起的礦石價格異常也是我國鐵礦石進口量短期波動的主要動因[20-22]。隨著指數(shù)定價的推行和鐵礦石金融化趨勢，國際鐵礦石價格的短期波動會更加頻繁。鐵礦石進口量也受國際宏觀經濟狀況和國家政策影響，如2008年5月以來，金融危機導致了中國鐵礦石進口數(shù)量出現(xiàn)了比較大的波動；2021年7月份以來，受國家政策的影響，鋼鐵生產減量，對鐵礦石的需求減少。此外，鐵礦石進口量也會因季節(jié)性影響而呈周期性波動，如受我國春節(jié)和國慶兩個重要節(jié)日的影響，在每年的2月和10月鐵礦石的進口量會減少。

2.3 廢鋼價格和鐵礦石價格走勢整體相似，我國廢鋼進口量比例小

通過對2011—2021年價格對比可以看到，廢鋼價格與鐵礦石價格走勢相似，整體呈先抑后揚態(tài)勢（圖7）。2013—2015年，全球礦業(yè)巨頭不斷擴產，鐵礦石供應嚴重過剩，而中國作為消費大國需求不振，供需矛盾突出。鋼鐵貿易商普遍出現(xiàn)資金鏈斷裂問題，引爆信貸危機，鋼鐵企業(yè)資金壓力明顯增大，為控制成本，對原料價格打壓明顯。從2017年開始，隨著我國鋼鐵企業(yè)需求激增，廢鋼及鐵礦石價格企穩(wěn)后持續(xù)上漲。新冠肺炎疫情以來，廢鋼價格呈“√”型走勢：2020年上半年，在全球新冠肺炎球疫情影響下，供需兩端表現(xiàn)低迷，價格創(chuàng)下2018年以來新低；2020年下半年開始，隨著新冠肺炎疫情好轉，以土耳其為代表的需求端強勢反彈，快速震蕩上揚。2021年7月，廢鋼價格漲至近10年以來的最高點，之后鐵礦石和廢鋼價格持續(xù)回落。我國自2017年“洋垃圾”禁令實行后，國內廢鋼進出口基本處于停滯狀態(tài)，我國廢鋼市場與國際廢鋼價格走勢已基本失去相關性。

圖7 2011—2021年全球廢鋼及鐵礦石平均價格變化

2.4 價格聯(lián)動機制對保障我國鐵素資源穩(wěn)定供給的意義

三大主要鐵素資源價格聯(lián)動機制的建立對保障我國鐵素資源供給安全意義重大。價格作為影響鐵素資源供給的重要因素，深刻影響著鐵素資源供給結構。理清價格聯(lián)動機制，一是可以深入解讀三大鐵素來源的聯(lián)動關系，解釋鐵素資源供給和價格變動的一般原理和關系。二是方便管理部門制定保障鐵素資源供給的結構性策略，對癥下藥，即根據(jù)價格情況建立內外聯(lián)動的鐵素資源供給政策，在鐵礦石高價期間，擴大國內鐵礦開發(fā)規(guī)模，推動低品位鐵礦復工復產；在低價期間，加強鐵礦石進口、儲備和廢鋼進口，長期保障廢鋼合理利用。三是有利于企業(yè)在鐵素資源相關商品市場投資管理，降低行業(yè)風險，穩(wěn)定鐵素資源市場供需關系。

3 三大鐵素資源供給的挑戰(zhàn)

3.1 國內鐵礦石供給的難點

3.1.1 我國礦山開采難度大，選采技術仍待突破

一是鐵礦資源稟賦差，礦山開發(fā)積極性低。我國鐵礦資源儲量總體不低，但存在大型、超大型優(yōu)質礦床少，中、小型礦床居多，資源稟賦差等問題，致使國內鐵礦開采難度較大[23]。2020年，中國鐵礦石平均品位僅34.5%，遠低于全球鐵礦石平均品位46.6%[11]。政策約束、許可手續(xù)復雜、鐵礦開發(fā)稅費負擔較重等原因導致國內礦山項目建設緩慢。

二是采礦、加工成本占比高，生產效率低。由于我國鐵礦資源稟賦 “貧、雜、細”“小、廣、深”，因此我國鐵礦企業(yè) “多、小、散、亂”，致使采礦、選礦成本居高不下，生產效率較為低下，嚴重制約國內鐵精礦的生產開發(fā)和市場競爭力。2020年，四大礦商C1成本（采礦、加工、鐵路和港口的運營成本）均在15美元/噸以下，而我國國內重點礦山的鐵礦石平均C1成本約55美元/噸，占現(xiàn)金成本比重約66%。此外，國內相關高等院校和科研院所近年來對國內鐵礦石低成本選礦技術和相關研究積極性相對較低，基礎研究不足，同時企業(yè)利潤等因素也限制了國內一些鐵礦石開發(fā)企業(yè)對選礦技術的進一步投入。

3.1.2 我國鐵礦石資源開發(fā)政策有待進一步完善

一是稅費較高，開發(fā)盈利不及預期。國內礦山的各種稅費負擔較重，鐵礦開發(fā)企業(yè)盈利壓力大，投資收益預期低，鐵礦開發(fā)信心不足、積極性較低。根據(jù)中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會調研數(shù)據(jù)，目前國內礦山稅費占收入的比重為17.2%，涉及稅費項目24項，整體負擔較重[24]。

二是環(huán)保、安全和審批等方面對國內鐵礦產能有一定影響。環(huán)保是礦山開發(fā)的紅線，部分地方政府甚至以破壞生態(tài)環(huán)境為由直接禁止任何新的鐵礦資源開發(fā)項目。此外，部分中、小型鐵礦企業(yè)礦山建筑、采選設備、技術未達到國家規(guī)定的工藝流程安全環(huán)保標準，各類礦山事故時有發(fā)生，礦山環(huán)境治理和安全治理仍面臨一系列挑戰(zhàn)。新建礦山的審批難度較大、程序較為復雜，且鐵礦石開發(fā)項目在立項、融資、征地等方面都較為困難[24]。

三是國內鐵礦石開發(fā)缺乏相關產業(yè)保護政策。一直以來，國內鐵礦石開發(fā)缺乏相應的保護政策，產業(yè)抗風險能力較差。同時，礦山投資回報周期長，還要面對鐵礦石價格劇烈波動的風險，因此，長期以來資本市場對國內礦山投資意愿低迷。

3.2 進口鐵礦石供給的挑戰(zhàn)

3.2.1 我國鐵礦石進口集中度高，但缺乏國際話語權

一是高度依賴澳大利亞和巴西等特定國家。我國鐵礦石進口嚴重依賴澳大利亞和巴西，從兩國進口合計占比超過80%。根據(jù)香港國際礦業(yè)投資的數(shù)據(jù)，我國第一和第二鐵礦石進口來源國分別為澳大利亞和巴西，2020年鐵礦石進口量分別為7.32億噸和2.33億噸，分別占當年鐵礦石進口總量的62.6%和19.9%。

二是四大礦商高度壟斷全球優(yōu)質資源。目前，鐵礦石四巨頭（淡水河谷、力拓、必和必拓、福蒂斯丘金屬）已形成對全球優(yōu)質鐵礦石的高度壟斷，其鐵礦石產量占全球產量的一半左右。全球鐵礦石產量排名前10的礦山中有9座被四大礦商控股，2019年共生產鐵礦石8.5億噸，占全球鐵礦石總產量的40%。因此在鐵礦石貿易中，四大礦商掌握市場和價格話語權，而我國毫無議價能力。據(jù)測算，近11年來我國鐵礦石貿易損失累計達5258億美元，其中，2020年貿易損失高達667億美元。與此形成鮮明對比的是，國際鐵礦石巨頭從高企的礦價中攫取了高額的利潤。

3.2.2 我國鐵礦行業(yè)產業(yè)結構性失衡

一是我國鋼鐵產業(yè)集中度低、議價能力弱。我國鋼鐵企業(yè)數(shù)量眾多，具有煉鐵、煉鋼能力的企業(yè)達500余家，排名前10位企業(yè)的產業(yè)集中度僅36%。分散的中國鋼企面對集中的上游供應商，缺乏規(guī)模、信息和經驗優(yōu)勢，在談判時議價能力弱，處于不利地位[25-27]。根據(jù)國際鋼鐵協(xié)會的數(shù)據(jù)，當前美國、日本、俄羅斯、韓國、德國等國粗鋼產量排名前3的鋼鐵企業(yè)占本國的產量比重均超過50%；而據(jù)中國鋼鐵協(xié)會數(shù)據(jù)，2021年中國粗鋼產量排名前10位的鋼鐵企業(yè)產業(yè)集中度（CR10）僅為40%，而且這一數(shù)據(jù)與工業(yè)和信息化部發(fā)布的《鋼鐵工業(yè)調整升級規(guī)劃（2016—2020年）》中的行業(yè)集中度達到60%的目標也相差甚遠，這使得我國鋼企在與鐵礦石巨頭的議價過程中處于劣勢。

二是鐵礦產業(yè)上下游利潤分配嚴重失衡。根據(jù)冶金工業(yè)規(guī)劃研究院數(shù)據(jù)，2012—2020年，我國重點大中型鋼鐵企業(yè)利潤總額累計為8806.8億元，而淡水河谷、力拓、必和必拓和福蒂斯丘金屬四大礦商鐵礦石業(yè)務EBITDA（息稅前利潤+折舊+攤銷）合計21494.3億元，合計凈利潤11130.4億元，分別是我國重點鋼鐵企業(yè)利潤總額的2.4倍和1.3倍。2012年四大礦商凈利潤是我國重點鋼鐵企業(yè)當年利潤總額的92倍，鋼鐵產業(yè)鏈上下游利潤分配失衡問題仍然嚴重。

3.2.3 我國鐵礦石境外供給的金融支撐體系有待完善

一是國際資本高度滲入生產商和貿易定價機構。國際投行和基金等國際金融機構因掌握了大量的金融資本，在全球金融市場取得了支配信貸的壟斷性地位。無論是鐵礦石四大巨頭還是普氏指數(shù)，都被國際金融資本所控制。發(fā)布普氏指數(shù)的普氏能源資訊是標普全球（S&P Global）的下屬機構，根據(jù)Wind資料，標普全球的第一大股東為先鋒集團（8.69%），第二大股東為黑石集團（7.82%）。同時，鐵礦石四大巨頭的股東中，也有這兩個金融資本的身影。如此來看，無論是長協(xié)定價，抑或指數(shù)定價，其背后的決定力量都是以先鋒和黑石為代表的國際金融資本，而中國資本參與國際礦業(yè)投資的程度遠遠不夠[28]。

二是國際貿易貨幣結構有待優(yōu)化。我國推出鐵礦石價格指數(shù)、期貨、現(xiàn)貨交易平臺，乃至推動鐵礦石基差貿易，其共同點都是人民幣結算[29-30]。多數(shù)鋼鐵企業(yè)在進出口貿易中，鐵礦石采購外匯支出遠大于鋼材出口結匯收入，外匯收支時常處于不平衡狀態(tài)，迫使鋼鐵企業(yè)在外匯波動管控和保持外匯收支平衡方面投入較多的時間精力和風險管理成本。因此，加速推動人民幣跨境結算，有利于提升我國鐵礦石貿易國際話語權[31-32]。

3.3 廢鋼供給的難點

3.3.1 我國廢鋼利用水平和國際平均水平還有較大差距

一是我國煉鋼平均廢鋼比遠低于國際平均水平，近年來不斷提高。根據(jù)中國廢鋼鐵應用協(xié)會數(shù)據(jù)，過去近10年，我國廢鋼比穩(wěn)步持續(xù)提升，“十二五”期間我國煉鋼廢鋼比為11.3%，“十三五”期間達18.9%，2020年已達到21.9%；但與廢鋼比國際平均水平（36%）和廢鋼比高的國家（如土耳其84.1%、美國68.8%）相比還有很大差距。許多業(yè)內人士和行業(yè)專家都認為，“十四五”甚至更長一段時間內是我國不斷提高廢鋼應用比例的最佳時期[14,33]。隨著我國鋼鐵積蓄量的不斷增加，社會廢鋼資源量也在不斷攀升，2030年我國廢鋼比有望達到甚至超過國際平均水平，廢鋼資源利用潛力巨大?！蛾P于促進鋼鐵工業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》要求到2025年我國廢鋼比需達到30%，這一要求當前受到相關行業(yè)高度重視。

二是適用廢鋼的短流程煉鋼比例遠低于發(fā)達國家，電爐鋼占比增長緩慢。使用廢鋼煉鋼主要以短流程（電爐—連鑄—軋制工藝流程）的電爐煉鋼為主，使用鐵礦石煉鋼以長流程（高爐—轉爐—連鑄—軋制工藝流程）煉鋼為主。由于我國廢鋼資源不足，短流程的電爐煉鋼比例偏低，近年來增速較慢[34]，“十二五”期間我國電爐鋼比例為8.2%，“十三五”期間為9.5%，2020年為10.37%。我國短流程煉鋼占比遠低于世界平均水平，與已完成工業(yè)化的美國、日本、德國、英國等差距較大（如美國電爐鋼的比例高達63%）。按照《關于促進鋼鐵工業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》要求，至2025年我國電爐鋼產量占粗鋼總產量的比例提升至15%以上，力爭達到20%。

三是廢鋼供給不能滿足電爐產能，規(guī)范回收比例仍然偏低。由于廢鋼資源供應不足，大量電爐由原本以廢鋼為原料轉變?yōu)檠a充鐵水生產，電爐的廢鋼比目前僅為30%～40%，其余60%的鐵元素來自鐵水，無法充分發(fā)揮短流程煉鋼的資源環(huán)境優(yōu)勢。同時，國內廢鋼回收行業(yè)長期以小企業(yè)為主，進入門檻低，人員素質不高，廢鋼回收網點散亂，部分企業(yè)游離在行業(yè)監(jiān)管之外，造成行業(yè)發(fā)展緩慢。

3.3.2 我國廢鋼資源結構有待進一步優(yōu)化

一是我國廢鋼進口來源集中，從廢鋼出口大國進口的廢鋼比例較小。由于2017年以來廢鋼進口政策不斷收緊，2018—2020年廢鋼進口量下降明顯，不具代表性，現(xiàn)以2017年為例對我國廢鋼進口結構作簡要分析。按進口來源國的統(tǒng)計情況來看（表1），我國廢鋼的進口來源國高度集中在日本，而歐盟和美國是全球排名第一、第二的廢鋼出口地區(qū)，2017年廢鋼出口量分別為2144萬噸、1733萬噸，但是來源于二者的廢鋼在我國廢鋼進口中占比較小，而且我國從美國進口的廢鋼價格明顯低于進口平均價格。我國在國際廢鋼市場上話語權較小，以自產自銷為主。

表1 2017年中國廢鋼進口統(tǒng)計（按來源國）

3.3.3 我國廢鋼利用產業(yè)鏈政策存在多方面短板

一是廢鋼利用未能和其余兩大鐵素資源聯(lián)動，缺乏頂層設計。當前，我國國內鐵礦石開發(fā)與進口鐵礦石已形成互補，當國際鐵礦石價格飛漲時，國內鐵礦石產量大增，一定程度上替代進口鐵礦石。而當前廢鋼資源占比較小，仍未與鐵礦石資源國內開發(fā)、進口形成一定的聯(lián)動效應，主要原因是廢鋼行業(yè)缺乏國家層面的頂層戰(zhàn)略設計（表2）。當前中國廢鋼利用尚屬起步階段，由于我國工業(yè)化建設時間短，廢鋼社會積蓄量的逐漸產出涉及不同領域、不同部門。廢鋼行業(yè)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調機制，導致產業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)發(fā)展相對割裂，企業(yè)無序競爭。

表2 我國三大主要鐵素資源供給存在的問題及具體表現(xiàn)

二是廢鋼行業(yè)扶持政策有待進一步優(yōu)化。我國當前對廢鋼利用產業(yè)的稅收優(yōu)惠力度不大，稅收秩序差，執(zhí)行效果不佳，影響企業(yè)積極性。2015年財政部和國家稅務總局發(fā)布了《資源綜合利用產品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄》（財稅〔2015〕78號），對包括廢鋼在內的資源綜合利用實行增值稅即征即退，但廢鋼屬于優(yōu)惠最低檔，即征即退比例只有30%。前7批379家準入企業(yè)只有129家享受退稅政策，占比34%。另外據(jù)市場反應，廢鋼銷售進項稅發(fā)票很難開具，已嚴重影響生產和正常交易。

三是廢鋼期貨市場政策有待進一步完善。目前，我國廢鋼期貨還在籌劃上市階段，離正式推出還有一段時間。與日本廢鋼期貨上市的歷程相比，我國目前還沒有統(tǒng)一規(guī)范的廢鋼回收體系，也沒有相關法律政策強制執(zhí)行，更沒有可落地執(zhí)行的廢鋼分類，導致國內廢鋼質量參差不齊、檢驗標準不統(tǒng)一。因此，我國借鑒日本的成功經驗上市廢鋼期貨，還有很長的路要走。

四是廢鋼進口存在政策障礙。2019年6月，廢鋼等被調入生態(tài)環(huán)境部等四部委發(fā)布的《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》，自2019年7月1日起即停止進口廢鋼。這一政策引起了鋼鐵企業(yè)和業(yè)內人士的強烈反響，他們認為，在大量進口鐵礦石的情況下，停止進口廢鋼，與減少碳排放、減少工業(yè)固廢和發(fā)展短流程電爐煉鋼的方向相悖。2020年12月31日，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會等五部門聯(lián)合發(fā)布《關于規(guī)范再生鋼鐵原料進口管理有關事項的公告》，公告稱符合《再生鋼鐵原料》（GB/T 39733—2020）國家標準的再生鋼鐵原料不屬于固體廢物，可自由進口。中國廢鋼鐵應用協(xié)會有關專家認為，未來進口廢鋼可能受到三方面限制：由于目前政策剛放開，多數(shù)鋼鐵企業(yè)并未落實貨源渠道，開發(fā)渠道需要時間；國外新冠肺炎疫情變化可能會對出口國渠道及物流產生負面影響，具體影響程度很難預測；由于我國放開進口，國外廢鋼市場價格已經超過國內。

4 建立鐵素資源安全保障機制的建議

4.1 加大國內鐵礦石資源保護與合理利用

一是加快國內鐵礦資源基地建設和國家規(guī)劃礦區(qū)勘查開發(fā)，構建以大中型礦山為主體的供應格局。二是鼓勵大型礦業(yè)企業(yè)主要采用經濟手段以優(yōu)并劣、以大并小，促進國內鐵礦石規(guī)模化開采和技術進步，進一步提高開發(fā)規(guī)模、集約化程度和生產效率。三是加快清理各地不合理、不科學、限制國內礦山健康發(fā)展的相關規(guī)定，降低稅費負擔，簡化新礦山開采的審批流程等，出臺相關產業(yè)保護政策來促進國內鐵礦石開發(fā)產業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4.2 加大國際產能合作，加快海外權益礦開發(fā)

一是打造多個具有全球影響力和市場競爭力的海外權益鐵礦山，提高海外權益鐵礦在進口礦的占比。二是要深化與“一帶一路”國家的資源合作，持續(xù)推進礦業(yè)企業(yè)“走出去”投資步伐，實施“一地一策”“一礦一策”戰(zhàn)略布局，建立資源安全共同體。三是加強金融體系建設，建立多元化、市場化、國際化的投融資體系。深入推進人民幣國際化戰(zhàn)略，鼓勵鐵礦貿易以人民幣結算，充分發(fā)揮人民幣跨境支付系統(tǒng)作用，提升我國資本市場的全球影響力。

4.3 加強廢鋼回收利用

一是提升廢鋼資源回收利用水平。加強廢鋼利用技術創(chuàng)新，對短流程電爐發(fā)展作出科學規(guī)劃，在鼓勵轉爐適度多用廢鋼的同時，加強清潔綠色新型全廢鋼電弧爐冶煉工藝發(fā)展和流程設計開發(fā)。二是進一步完善廢鋼期貨市場政策。目前我國廢鋼期貨還在籌劃上市階段，需積極籌劃建立廢鋼期貨市場，構建廢鋼定價體系。三是加強廢鋼產業(yè)頂層設計。一方面,加快建立和完善有關廢鋼產業(yè)的政策和法規(guī)；另一方面,以標準建設為抓手，抓緊制定廢鋼加工、分類的產品技術標準、環(huán)保標準和進出口標準，行業(yè)管理方式逐漸由“準入條件”轉向“規(guī)范、標準”等。

4.4 提升國際貿易中競爭力和話語權

一是培養(yǎng)鐵礦行業(yè)中具有國際競爭力的生產商、貿易商和消費商。充分利用國內國際兩個市場、兩種資源，建立穩(wěn)定可靠的多元化鐵素資源供應體系，提高我國供應商對價格的影響力。做強做大本土貿易平臺，鼓勵我國金融資本參股入股國際貿易平臺，提高我國貿易商在國際礦產品貿易中的話語權。加快推進鋼鐵冶煉企業(yè)兼并重組，提高我國消費商議價能力。二是統(tǒng)籌我國進口鐵礦石來源地議價策略。建立中國鐵礦石采購聯(lián)盟，堅持“一個國家（地區(qū)）一個礦種一個議價商”，實現(xiàn)與全球第一大鐵礦石進口國相匹配的議價能力。三是加強推進國際貿易談判。加強與澳大利亞、巴西等主要鐵礦石資源國家貿易談判，充分利用WTO和RCEP等貿易規(guī)則來保護我國在鐵礦石和廢鋼國際貿易中的相關權益。