■ 陳樹榮

（福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，福州 350008）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引發(fā)了現(xiàn)有村莊空間治理模式創(chuàng)新與變革。村莊規(guī)劃作為村莊空間治理的重要手段，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施與國家治理體系建設(shè)過程中不斷改革創(chuàng)新。過往村莊空間類規(guī)劃中存在規(guī)劃內(nèi)容矛盾、成果大而全、規(guī)范性有余而差異性不足等突出問題，在當(dāng)前新一輪國土空間規(guī)劃體系建設(shè)中亟待解決。應(yīng)堅持因地制宜與因村施策，針對不同類型村莊確定差異化的規(guī)劃要點、路徑與策略，分類有序推進(jìn)“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制與實施，以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實與鄉(xiāng)村治理水平提升。

1 村莊分類研究與實踐

村莊分類研究是進(jìn)行鄉(xiāng)村發(fā)展研究的基礎(chǔ)性與必要性工作，迄今為止，學(xué)術(shù)界理論研究與政府部門實踐應(yīng)用層面均開展了一系列探索工作。學(xué)術(shù)界理論研究層面，基于村莊分類研究的產(chǎn)生發(fā)展脈絡(luò)與技術(shù)手段，總體上呈現(xiàn)出三種研究思路：一是特定視角的定性分析輔以定量研究。此類研究開展較早，基于社會學(xué)和地理學(xué)理論，側(cè)重于從宏觀視角分析鄉(xiāng)村空間的現(xiàn)狀特征與分布規(guī)律，選取空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、地形地貌等某一特定角度進(jìn)行分類研究[1-4]。二是多因子分類指標(biāo)體系或模型量化研究。此種分類研究隨著量化研究方式的進(jìn)步，從系統(tǒng)性出發(fā)，側(cè)重于對鄉(xiāng)村現(xiàn)狀與發(fā)展?jié)摿Φ恼w性把控，創(chuàng)建多因子量化模型或指標(biāo)體系對村莊類型進(jìn)行多維度識別評估[5-7]。三是面向村莊規(guī)劃管控的綜合性研究。此種分類思路強調(diào)在科學(xué)指標(biāo)量化的基礎(chǔ)上提高村莊分類與村莊規(guī)劃的適配性與可操作性，強調(diào)應(yīng)在國土空間規(guī)劃背景下將村莊分類納入國土空間規(guī)劃體系[8-13]。政府部門應(yīng)用層面，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》將村莊分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷撤并類等四類（表1）?？傮w上看，大部分省份的村莊分類均參照國家分類方案，如北京、安徽、江蘇、四川、浙江、廣東與福建等，而湖南、河北、河南、山東、云南、山西等省份則根據(jù)地方實際情況進(jìn)行了調(diào)整補充，如河南省增加了整治改善類，河北省增加了保留改善類，云南省增加了守邊固邊類，山東省增加了示范引領(lǐng)型，湖南省增加了農(nóng)業(yè)發(fā)展類和生態(tài)保護(hù)類，山西省增加了產(chǎn)業(yè)帶動類和生態(tài)提質(zhì)類?？傮w而言，我國村莊分類研究起步較早，學(xué)界研究層面偏向于依托相關(guān)數(shù)學(xué)模型進(jìn)行定量分析，缺少面向應(yīng)用的案例實踐驗證，而政府部門應(yīng)用層面多以定性為主，主要面向村莊規(guī)劃建設(shè)，缺乏必要的理論指導(dǎo)及定量分析，存在學(xué)術(shù)研究與政府應(yīng)用脫節(jié)現(xiàn)象。

表1 國家和部分省份村莊分類體系一覽表

綜上所述，國家村莊分類方案基本符合我國村莊實際，但也存在無法區(qū)分沿海、山區(qū)甚至特殊區(qū)位村莊，以及不同規(guī)模、特色的村莊類型，與我國幅員遼闊所形成的山海兼?zhèn)洹⒁?guī)模迥異、各具特色的村莊布局特征并非十分吻合，在精準(zhǔn)實現(xiàn)村莊差異化空間治理及規(guī)劃應(yīng)對策略方面還有待進(jìn)一步完善，故大部分省份均在國家分類基礎(chǔ)上結(jié)合地方實際進(jìn)行補充完善。為更好支撐自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等各級政府部門推進(jìn)村莊規(guī)劃建設(shè)與鄉(xiāng)村振興工作，本研究采用國家村莊分類方案，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合全域管控與陸海統(tǒng)籌要求補充沿海地區(qū)村莊規(guī)劃指引。

2 不同類型村莊差異化規(guī)劃內(nèi)容及要點

2.1 村莊規(guī)劃主要內(nèi)容梳理

長期以來，相關(guān)部門在村莊這一狹小的地域空間范圍內(nèi)，組織編制了村莊規(guī)劃、村莊土地利用規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃等一系列空間類規(guī)劃，有效指導(dǎo)了村莊各類建設(shè)活動，但也存在以下幾個方面的問題：一是規(guī)劃內(nèi)容矛盾導(dǎo)致大部分規(guī)劃無法落地實施，與推進(jìn)鄉(xiāng)村治理精準(zhǔn)化和鄉(xiāng)村振興背道而馳；二是規(guī)劃對象大多聚焦村莊建設(shè)空間，忽視了村莊外圍農(nóng)業(yè)、生態(tài)及海洋空間保護(hù)開發(fā)；三是規(guī)劃內(nèi)容大而全但缺乏分類指引，導(dǎo)致規(guī)范性有余而差異性不足；四是規(guī)劃傳導(dǎo)銜接不足，自上而下傳導(dǎo)剛性不強。

2018年新一輪機構(gòu)改革后，新時期村莊規(guī)劃成為國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，它不僅是面對全空間、全要素“多規(guī)合一”的法定規(guī)劃，也是運用先進(jìn)技術(shù)與管控手段呼應(yīng)城鄉(xiāng)高效能治理的規(guī)劃，規(guī)劃對象涵蓋陸域和海域農(nóng)業(yè)、生態(tài)、建設(shè)等三大空間，致力于實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，構(gòu)建魅力鄉(xiāng)村國土空間格局。

基于原有村莊空間類規(guī)劃實踐問題的總結(jié)，結(jié)合村莊規(guī)劃新定位，新時期村莊規(guī)劃共性內(nèi)容應(yīng)主要包括目標(biāo)指標(biāo)、布局優(yōu)化、邊界管控、農(nóng)房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、設(shè)施配套、國土整治、生態(tài)修復(fù)、歷史文化保護(hù)、安全防災(zāi)減災(zāi)、人居環(huán)境整治和用途管制等方面，通過整合原有村莊空間類規(guī)劃內(nèi)容實現(xiàn)“多規(guī)合一”目標(biāo)，通過國土整治與生態(tài)修復(fù)、陸海統(tǒng)籌等，實現(xiàn)全空間、全要素管控要求，通過約束性指標(biāo)、邊界管控等實現(xiàn)自上而下傳導(dǎo)銜接，通過布局優(yōu)化、用途管制等應(yīng)對新時期鄉(xiāng)村高效能治理需求，通過產(chǎn)業(yè)布局、農(nóng)房建設(shè)、設(shè)施配套、歷史文化保護(hù)、安全防災(zāi)減災(zāi)與人居環(huán)境整治等實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 不同類型村莊差異化規(guī)劃要點

基于上述國家村莊分類方案，梳理各類村莊不同地理區(qū)位、資源稟賦、現(xiàn)狀基礎(chǔ)與發(fā)展訴求，在農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和建設(shè)空間三大規(guī)劃對象基礎(chǔ)上，結(jié)合村莊規(guī)劃中的目標(biāo)指標(biāo)、布局優(yōu)化、邊界管控、農(nóng)房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、設(shè)施配套、國土整治、生態(tài)修復(fù)、歷史文化保護(hù)、安全防災(zāi)減災(zāi)、人居環(huán)境整治和用途管制等主要內(nèi)容，梳理不同類型村莊的差異化規(guī)劃要點或側(cè)重點，通過分類指引凸顯各類村莊規(guī)劃重點與特色，提高村莊規(guī)劃的針對性與可操作性。此外，沿?；蚝u地區(qū)村莊規(guī)劃編制管理的重點還要聚焦陸?？臻g，突出山海差異影響與陸海統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)對策略。差異化村莊規(guī)劃要點詳見表2。

表2 差異化村莊規(guī)劃要點一覽表

3 不同類型村莊差異化規(guī)劃路徑及策略

基于對村莊規(guī)劃三大空間及規(guī)劃要點的深化分析，通過對不同類型村莊差異化規(guī)劃要點組合的梳理，提出不同類型村莊差異化規(guī)劃實施路徑與具體策略。具體來說，針對集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷撤并類等四類村莊，相應(yīng)提出資源重組、功能重造、價值重塑與空間重構(gòu)等差異化規(guī)劃“四重”路徑，并結(jié)合上述村莊規(guī)劃內(nèi)容與要點，總結(jié)不同類型村莊差異化實施路徑下的規(guī)劃具體策略，并將沿海或海島地區(qū)村莊相關(guān)規(guī)劃管控要求融入差異化村莊規(guī)劃策略（圖1）。

圖1 差異化村莊規(guī)劃實施路徑示意圖

3.1 集聚提升類村莊：資源重組

集聚提升類村莊是區(qū)位條件優(yōu)越、產(chǎn)業(yè)支撐較強、集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚的村莊。此類村莊的規(guī)劃目標(biāo)是成為鄉(xiāng)村振興的主陣地，適用“資源重組”實施路徑，即通過引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)資源要素集聚，加強土地、設(shè)施配套、人居環(huán)境等空間要素保障，充分預(yù)留彈性發(fā)展空間，通過村莊資源重組實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，著力構(gòu)建農(nóng)田集中連片、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)共聯(lián)互通、村莊建設(shè)高效集約的美麗鄉(xiāng)村新格局。具體規(guī)劃策略如下：

引導(dǎo)中心集聚實現(xiàn)空間資源重組。整合區(qū)域發(fā)展要素，引導(dǎo)周邊自然村或搬遷撤并村莊向該類型村莊集中，推動村域零散自然村或居民點向中心村集中，優(yōu)化村莊居民點空間布局。因地制宜統(tǒng)籌劃定村莊建設(shè)邊界，保障村莊建設(shè)邊界內(nèi)人口、產(chǎn)業(yè)與設(shè)施資源集聚空間與布局優(yōu)化，提升該類村莊的集聚與輻射能力。

明確特色產(chǎn)品實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源重組。充分挖掘村莊區(qū)位優(yōu)勢與山水林田湖草沙資源稟賦，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，基于村莊特色與發(fā)展基礎(chǔ)，科學(xué)確定村莊特色產(chǎn)品，統(tǒng)籌村莊產(chǎn)業(yè)布局，聚力打造“一村一品”，支撐“一鎮(zhèn)一業(yè)”，通過特色產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展吸引村莊人口回流與集聚，進(jìn)而實現(xiàn)村莊中心集聚發(fā)展。

聚焦人居環(huán)境實現(xiàn)品質(zhì)資源重組。結(jié)合未來人口集聚趨勢，重點改善村莊建設(shè)風(fēng)貌與人居環(huán)境，村莊設(shè)施配套可適度超前，加強村莊建筑立面整治，強化宅基地整理、低效建設(shè)用地盤活利用，增加公共活動空間，改善生產(chǎn)生活條件，增添村莊發(fā)展活力，促進(jìn)生活空間宜居舒適與生產(chǎn)空間集約高效。

多元居住模式實現(xiàn)農(nóng)房資源重組。嚴(yán)格落實“一戶一宅”或“一戶一居”政策，在傳統(tǒng)宅基地、新農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)上，對于人多地少的村莊，可在尊重村民意愿前提下因地制宜規(guī)劃建設(shè)“農(nóng)民公寓”“農(nóng)民住宅小區(qū)”等集中住宅小區(qū)。鼓勵村民開展農(nóng)村舊房小片區(qū)翻建，優(yōu)化村莊院落布局，促進(jìn)村莊有機更新。

3.2 城郊融合類村莊：功能重造

城郊融合類村莊擁有良好的區(qū)位優(yōu)勢，具有向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的條件，是就地城鎮(zhèn)化的第一梯隊。此類村莊的規(guī)劃目標(biāo)是成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的先行區(qū)，適用“功能重造”實施路徑，即主動承接城鎮(zhèn)人口疏解和功能外溢，通過建設(shè)用地內(nèi)部功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高土地利用效率，積極發(fā)展服務(wù)城鎮(zhèn)、富裕農(nóng)村的近郊型產(chǎn)業(yè)，重點處理好城鄉(xiāng)功能、近遠(yuǎn)期銜接等關(guān)系。具體規(guī)劃策略如下：

加強與城鎮(zhèn)銜接實現(xiàn)城鄉(xiāng)功能重造。積極承接城鎮(zhèn)人口疏解和功能外溢，加強與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃或片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃在道路交通、用地布局、設(shè)施協(xié)調(diào)等方面的銜接，加快推動與城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的共建共享、與公用基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動，通過城鄉(xiāng)功能銜接實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展。

統(tǒng)籌安排建設(shè)時序?qū)崿F(xiàn)時空功能重造。近期重點加強人居環(huán)境整治、違法建筑物拆除、危房維護(hù)修建、集體產(chǎn)業(yè)用地整治、公共服務(wù)設(shè)施提升等，設(shè)施配套可按城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)適度超前建設(shè)，遠(yuǎn)期逐步轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)社區(qū)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)時空融合發(fā)展。

節(jié)約集約用地實現(xiàn)國土空間功能重造。嚴(yán)格控制新增住宅建設(shè)用地，實施農(nóng)房建設(shè)分類指引，近期以改擴建為主，可因地制宜規(guī)劃建設(shè)“農(nóng)民公寓”“農(nóng)民住宅小區(qū)”等集中住宅小區(qū)；加強閑置與存量低效建設(shè)用地整治盤活，統(tǒng)籌推進(jìn)“兩違”整治、工礦廢棄地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)；用好流量建設(shè)用地指標(biāo)，通過國土整治與生態(tài)修復(fù)優(yōu)化用地指標(biāo)分配與功能布局，向“存量土地”要“發(fā)展增量”，支撐新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化用地保障。

3.3 特色保護(hù)類村莊：價值重塑

特色保護(hù)類村莊是彰顯和傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要空間。此類村莊的規(guī)劃目標(biāo)是成為鄉(xiāng)村振興的特色魅力區(qū)與“鄉(xiāng)愁”守望地，適用“價值重塑”實施路徑，即要統(tǒng)籌保護(hù)、利用、發(fā)展的關(guān)系，加強物質(zhì)與非物質(zhì)文化保護(hù)傳承，通過強化其生態(tài)、藝術(shù)、文化、社會經(jīng)濟(jì)等方面的價值重塑，延續(xù)村莊自然地理與歷史文化的完整性和真實性，延續(xù)鄉(xiāng)村自然地理格局和歷史文化脈絡(luò)，促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)文化繁榮興盛。具體規(guī)劃策略如下：

統(tǒng)籌保護(hù)利用實現(xiàn)社會價值重塑。將鄉(xiāng)村復(fù)興、社區(qū)營造與歷史文化、生態(tài)格局保護(hù)相結(jié)合，在保護(hù)山、水、林、田、海、村整體空間風(fēng)貌及特色的基礎(chǔ)上，把新的經(jīng)濟(jì)活力、新的生活方式引入村落，促進(jìn)鄉(xiāng)村在保護(hù)中有序發(fā)展和振興，通過充分發(fā)揮該類村莊的社會經(jīng)濟(jì)價值來促進(jìn)其自然地理與歷史文化的保護(hù)傳承。

整體格局保護(hù)實現(xiàn)生態(tài)價值重塑。明確村落整體保護(hù)框架，在保護(hù)村落肌理及原有空間尺度的同時，加強自然山水（海）格局保護(hù)，通過鄉(xiāng)村自然生態(tài)的修復(fù)與維護(hù)、人文生態(tài)的保護(hù)與傳承，重塑鄉(xiāng)村自然生態(tài)與人文生態(tài)價值，整體打造或保留獨具地方魅力的自然地理與歷史人文格局。

空間特色塑造實現(xiàn)藝術(shù)價值重塑。劃定鄉(xiāng)村建設(shè)歷史文化保護(hù)線或特別管控區(qū)，加強陸海文物古跡、歷史環(huán)境要素等物質(zhì)文化要素與空間的保護(hù)，增強歷史文化特色保護(hù)和空間品質(zhì)塑造，既保持和發(fā)揚鄉(xiāng)村原有的特色風(fēng)貌，又賦予歷史文化空間新的時代內(nèi)涵，處理好古村落保護(hù)與新村建設(shè)的關(guān)系，提升歷史文化空間與場所的文化藝術(shù)價值，加強鄉(xiāng)村人文魅力空間整體塑造。

非遺保護(hù)傳承實現(xiàn)文化價值重塑。充分挖掘地域文化、傳統(tǒng)風(fēng)俗及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目價值，提出對文化傳承人、場所與線路、有關(guān)實物與相關(guān)原材料的保護(hù)要求與措施，以及管理與扶持、研究與宣教等的規(guī)定與措施，有條件的村莊可依托鄉(xiāng)村非遺傳習(xí)所，講好“村莊故事”，讓人們記得住“鄉(xiāng)愁”。

3.4 搬遷撤并類村莊：空間重構(gòu)

搬遷撤并類村莊可不單獨編制村莊規(guī)劃，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃中制定村莊國土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求，或編制簡化版村莊規(guī)劃，作為實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可的依據(jù)。此類村莊的規(guī)劃目標(biāo)是成為支撐綠色發(fā)展的生態(tài)保育區(qū)、鄉(xiāng)村振興的農(nóng)林發(fā)展區(qū)及新型城鎮(zhèn)化的指標(biāo)挖潛區(qū)，適用“空間重構(gòu)”實施路徑，即重點解決村民基本生計、生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和搬遷安置等問題，通過明確搬遷安置方案，實施村莊居民點有序搬遷撤并、建設(shè)用地騰退復(fù)墾或生態(tài)修復(fù)，處理好村莊搬遷撤并與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化等的關(guān)系，基于村莊布局優(yōu)化實現(xiàn)空間重構(gòu)。具體規(guī)劃策略如下：

村莊布局優(yōu)化實現(xiàn)空間格局重構(gòu)。銜接落實上位或相關(guān)規(guī)劃要求，明確村莊搬遷范圍及安置地點、用地規(guī)模、建設(shè)時序和管控要求，引導(dǎo)村莊安置向城鎮(zhèn)、城郊融合類或集聚提升類村莊集中，突出建設(shè)用地減量和布局優(yōu)化，通過村莊布局優(yōu)化實現(xiàn)縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)域國土空間格局重構(gòu)。

國土整治修復(fù)實現(xiàn)用地布局重構(gòu)。積極開展國土整治和生態(tài)修復(fù)，用活增減掛鉤政策，在加快舊村復(fù)墾與搬遷安置基礎(chǔ)上，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、宜耕后備資源開發(fā)、污染土地修復(fù)、水土流失治理、鹽堿地與沙化土地治理和海岸帶生態(tài)修復(fù)，既可為新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化騰挪用地指標(biāo)，也可優(yōu)化生態(tài)農(nóng)業(yè)空間，通過國土空間用地布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化實現(xiàn)“三生空間”統(tǒng)籌優(yōu)化發(fā)展。

實施環(huán)境整治實現(xiàn)人居空間重構(gòu)。該類村莊原則上不再安排重點項目和新增建設(shè)用地，近期重點開展村莊危房修繕、主要災(zāi)害防治與基本設(shè)施配套等，整治優(yōu)化村莊人居環(huán)境，保障搬遷安置前村民基本生活和生產(chǎn)需求。

4 結(jié)語

村莊空間治理是涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑、社會、公共管理、地理、生態(tài)環(huán)境與文化藝術(shù)等多學(xué)科融合的系統(tǒng)工程，村莊規(guī)劃作為村莊空間治理的重要手段，伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施與國家治理體系建設(shè)不斷改革創(chuàng)新。本文秉持因地制宜與因村施策原則，通過明確差異化村莊規(guī)劃要點、路徑與策略，以科學(xué)引導(dǎo)村莊各類要素與空間管控精準(zhǔn)落地，探索構(gòu)建村莊空間治理體系。對如何構(gòu)建更加科學(xué)的村莊分類指標(biāo)體系，細(xì)化村莊分類方案，因地制宜指導(dǎo)陸海不同區(qū)位、不同類型的村莊差異化發(fā)展，并基于村莊空間治理多元主體、對象、要素與手段等開展深化研究，構(gòu)建適應(yīng)不同類型村莊發(fā)展的多維村莊空間治理體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實與鄉(xiāng)村治理水平提升，是下一步要研究的重點課題。