威廉姆·科瓦契奇 著 / 美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會前任主席

羅丹睿 譯 / 華東政法大學(xué)博士研究生

（三）以收縮和穩(wěn)定序列為特征的規(guī)范：合并與合資

現(xiàn)代反壟斷歷史的鐘擺敘事在聯(lián)邦合并政策的討論中占有重要地位。鐘擺敘事將美國反壟斷體系的這一層面描述為在政策上容易出現(xiàn)危險(xiǎn)的極端變化。在對1960年代到1980年代的合并政策進(jìn)行悲觀描述中，鐘擺敘事可以表述為：美國的反壟斷政策試圖平衡對競爭可能造成的威脅與合并的好處，但值得注意的是，在這一平衡過程中反壟斷政策已經(jīng)從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。例如，美國在1960年代制定了迄今為止世界上最嚴(yán)格的反合并政策，打擊了非集中化市場里小企業(yè)之間的合并。到了1980年代，美國保持了極其寬松的合并政策，即使涉及直接競爭對手之間的合并，也經(jīng)常允許價(jià)值十億美元的合并不受政府挑戰(zhàn)。1. Pitofsky, supra note 6, at 196; see also Handler, supra note 6, at 21 (在1960年代到80年代的合并政策中，“鐘擺從一個(gè)極端擺到另一個(gè)極端”).

在這里，合并政策并不是經(jīng)過深思熟慮后制定的。相反，它在曠野中疾馳，仿佛被醉酒的公職人員所引導(dǎo)。

在這種混亂的政策環(huán)境中，鐘擺敘事的最嚴(yán)重的批評出現(xiàn)在1980年代。鐘擺敘事使里根政府的合并政策遭到兩次攻擊。有一種批評認(rèn)為，1980年代是一個(gè)極其不作為的時(shí)期，或者至少是一個(gè)非常寬容的時(shí)期以至于反壟斷律師可以負(fù)責(zé)任地向他們的客戶建議“沒有不值得嘗試的合并?！?. Thomas L. Greaney, Merger Mania Has Gone Too Far, St. Louis Post-Dispatch, Feb. 27, 1991, at 3B:在里根政府對企業(yè)合并放任自流的鼎盛時(shí)期，卡特政府的前助理司法部長總結(jié)了他給客戶的建議:“我只是告訴他們，沒有不值得嘗試的合并?！笔聦?shí)上，在1980年代許多在上屆政府執(zhí)政期間難以想象的公司合并逃脫了反壟斷法的挑戰(zhàn)。See also Austin, supra note 21, at 947 (“芝加哥學(xué)派被William Baxter納入反壟斷執(zhí)法的主流……他作為司法部反壟斷局局長實(shí)踐了自己的信念……基于芝加哥學(xué)派的裁決，合并是中性的或有利于競爭的，《克萊頓法》第7條被封存了); Handler, supra note 6, at 21 (在里根政府時(shí)期，Celler-Kefauver修正案是……從一個(gè)反集中轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)支持效率的措施，公眾會有一種什么都行的感覺”); Interview with Robert Abrams, New York State Attorney General, Antitrust, Summer 1990, at 14, 15 (司法部長Abrams:“我們對聯(lián)邦政府在合并方面最大的失望是他們沒有執(zhí)行法律；他們沒有執(zhí)行自己的合并指南?！?; Thomas G. Krattenmaker & Robert Pitofsky, Antitrust Merger Policy and the Reagan Administration, 33 Antitrust Bull. 211, 228 (1988) (“我們的經(jīng)驗(yàn)是，美國商界已經(jīng)把里根政府的執(zhí)法行動解讀為邀請每個(gè)人與任何人合并?！?; Shepherd, supra note 35, at 225 (討論里根的反壟斷政策；說明“現(xiàn)在幾乎任何合并都是可以接受的”).布什政府的執(zhí)法工作取得了更好的成績，但直到1990年代，美國司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會才恢復(fù)了合理的平衡。

第二種批評承認(rèn)了1980年代的一些聯(lián)邦執(zhí)法活動，但認(rèn)為這是完全不足的。這一觀點(diǎn)將1980年代的實(shí)踐描述為對聯(lián)邦執(zhí)法的“激進(jìn)”放松3. See, e.g., Robert Pitofsky, New Defi nitions of the Relevant Market and the Assault on Antitrust, 90 Colum. L. Rev. 1805, 1809 (1990) (“1980年代，政府在兼并領(lǐng)域的執(zhí)法力度大幅放松?！?; see also William A. Lovett, Theory and Practice of Antitrust, in Issues After a Century of Federal Competition Policy 41, 56 (Robert L. Wills et al. eds., 1987) (“司法部頒布了新的合并指南(1982年和1984年)，大大放寬了以前的指南，只限制了一些大型橫向合并。自從新的指南生效以來，幾乎沒有任何合并受到挑戰(zhàn)?！?; Adams & Brock, supra note 51, at 309 (“里根政府最顯著的反壟斷成就是削弱了國家的合并政策?！?; Skitol, supra note 23, at 250 (應(yīng)用時(shí)，1982年司法部《合并指南》的分析方法“導(dǎo)致了整個(gè)1980年代異常寬松的合并政策”).，它在引發(fā)1980年代合并活動的大規(guī)模增長方面發(fā)揮了重要作用。4. See Peter W. Rodino, Jr., The Future of Antitrust: Ideology vs. Legislative Intent, in 2 The Antitrust Impulse 1051, 1067 (Theodore P. Kovaleあ ed., 1994) (討論里根政府的反壟斷政策；評論道“當(dāng)前寬松的并購政策有助于刺激并購的創(chuàng)紀(jì)錄增長”); Handler, supra note 26, at 1940 (“幾乎每天都有關(guān)于合法性存疑的大規(guī)模合并或收購的新聞報(bào)道，這些報(bào)道沒有受到質(zhì)疑，并在刺激新的收購浪潮中產(chǎn)生連鎖反應(yīng)?！?; Pitofsky, supra note 29, at 326 (“應(yīng)該恢復(fù)更加有力、務(wù)實(shí)的反壟斷執(zhí)法政策。最緊迫的領(lǐng)域是合并的非執(zhí)法——如今比政府自己的指南寬松得多——在這方面，未能采取行動和寬松的言辭導(dǎo)致了大規(guī)模合并的愚蠢和浪費(fèi)的激增。”); Pitofsky, supra note 6, at 198 (“很少有人會認(rèn)為1980年代寬松的反壟斷執(zhí)法是合并活動激增的主要原因，但這肯定是一個(gè)重要的促成因素?！?; Susman, supra note 41, at 343 (“讓我感到驚訝的是，那些對不友好的合并、綠色郵件和證券濫用的上升感到惋惜的人，比如Ivan Boesky，甚至沒有提到大部分的責(zé)任應(yīng)該歸咎于里根政府創(chuàng)造的支持合并的狂熱?！?.如同鐘擺敘事的“不執(zhí)法”變體一樣，“完全放松”的說法經(jīng)常指出，從1989年到1992年司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會對合并的審查有所增加。盡管如此，合理的合并政策直到1990年代才得以確立，當(dāng)時(shí)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開始挑戰(zhàn)實(shí)質(zhì)性合并且在法庭上更為頻繁地取得勝訴。

鐘擺敘事的完全不執(zhí)法和幾乎不執(zhí)法的變體提供了類似的證據(jù)來證明1980年代聯(lián)邦政策的不足：5. 對于這些和其他多次重復(fù)的里根政府寬松的合并執(zhí)法措施的代表性目錄，see Adams & Brock, supra, note 51, at 310–15; Krattenmaker & Pitofsky, supra note 178, at 225–32.從1970年代到1980年代，所有受到挑戰(zhàn)的交易的百分比減少了；據(jù)說，合并活動的整體增加是由于聯(lián)邦反壟斷監(jiān)管的弱化，以及在汽車和石油等關(guān)鍵工業(yè)部門中，空前規(guī)模交易的完成，盡管有時(shí)這些交易是通過和解達(dá)成。鐘擺敘事傾向于贊揚(yáng)司法部于1982年修訂的《合并指南》中所包含的分析框架，6. See Pitofsky, supra note 24, at 819 (稱司法部1982年和1984年的《合并指南》為“相當(dāng)大的智力成就”). 一些鐘擺敘事者說，1980年代的司法部《合并指南》錯(cuò)誤地否定了聯(lián)邦最高法院和國會的觀點(diǎn)，即合并執(zhí)法應(yīng)該忽略效率考量。See Robert Abrams, Developments in State Antitrust Enforcement, 62 N.Y.U. L. Rev. 989, 995 (1987) (“司法部無視《克萊頓法》第7條的明確意圖以及聯(lián)邦最高法院對Procter & Gamble、Brown Shoe等案件的判決，近年來一直認(rèn)為大多數(shù)合并將提高效率并使消費(fèi)者受益?！?.但也認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中采用了高于《指南》規(guī)定的執(zhí)法門檻。7. See Krattenmaker & Pitofsky, supra note 178, at 228 (“在前所未有的合并浪潮中，里根政府對其中的極少數(shù)提出了挑戰(zhàn)。同樣麻煩的是這一不可否認(rèn)的事實(shí)，即里根政府實(shí)施的合法性測試不僅比自赫伯特·胡佛以來的任何一屆政府都要寬松，而且比政府自己宣稱實(shí)施的那些測試要寬松得多?！?; Pitofsky, Antitrust Policy, supra note 26, at 219 (“在合并和合資領(lǐng)域，指南將由克林頓政府嚴(yán)格執(zhí)行(在里根時(shí)代肯定不是這樣)……”).

1. 收縮與穩(wěn)定：歷史進(jìn)程

正如行政裁決和司法判決所反映的那樣，1960年代8. 現(xiàn)代合并控制時(shí)代始于1950年，當(dāng)時(shí)頒布了針對《克萊頓法》第7條的《Celler-Kefauver修正案》。 Brown Shoe Co. v. United States, 370 U.S. 294 (1962), 該案由司法部在1950年代啟動，提供了聯(lián)邦最高法院對1950年成文法的第一個(gè)解釋。和1970年代初的聯(lián)邦執(zhí)法確立了四項(xiàng)基本原則：

以橫向合并中的集中度數(shù)據(jù)和縱向交易中的封殺/封鎖（foreclosure）率為形式的定量測試控制了結(jié)果。這一時(shí)期的合并判例承認(rèn)被告可以反駁基于市場份額或封鎖數(shù)據(jù)的推論，但反駁在實(shí)踐中是無效的。9. See Areeda, supra note 86, at 975 (“在1960年代和70年代初，聯(lián)邦最高法院開始嚴(yán)格地譴責(zé)合并——通常很少分析競爭是否會受到損害?！?.

對于橫向合并，法院的結(jié)論是，收購后4.49%的市場份額可以支持收購非法性的推斷，10. United States v. Pabst Brewing Co., 384 U.S. 546 (1966).盡管如下文所述，11. See infra notes 192–96 and accompanying text.執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有將這一門檻視為界定橫向交易可接受的向上邊界。

對于縱向兼并，大約2-3%的封鎖率可以支持非法性的推論。12. In Brown Shoe, the condemned vertical foreclosure was 3.1% or less. 370 U.S. at 327.

法院和執(zhí)法機(jī)構(gòu)不信任或無視個(gè)體交易的效率根據(jù)。一些判決表明，效率主張充其量是無關(guān)緊要的。13. FTC v. Procter & Gamble Co., 386 U.S. 568 (1967).另一些判決將效率與具體的合并相比較。14. E.g., Foremost Dairies, Inc., 60 F.T.C. 944, 1080–81 (1962), modifi ed, 67 F.T,C. 282(1965).還有一些判決承認(rèn)，合并可能會提高效率，但將實(shí)現(xiàn)效率置于實(shí)現(xiàn)維護(hù)更分散的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的社會和政治利益之下。15. See Brown Shoe, 370 U.S. at 344.

這些發(fā)展給了聯(lián)邦反壟斷機(jī)構(gòu)阻止橫向和縱向合并的強(qiáng)大工具。一些聯(lián)邦官員認(rèn)為潛在責(zé)任區(qū)過大。1968年，在Donald Turner的領(lǐng)導(dǎo)下，司法部發(fā)布了《合并指南》，該指南放棄了聯(lián)邦最高法院在審查司法部的合并控制時(shí)所承認(rèn)的那種最廣泛的執(zhí)法可能性。16. 關(guān)于1968年指南的發(fā)展和宗旨, see Edwin M. Zimmerman, Section 7 and the Evolving Role of Economics, 35 Antitrust Bull. 447, 453–55 (1990).Turner的決定試圖改變一項(xiàng)政府執(zhí)法規(guī)范，該規(guī)范一直強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大對合并的控制，并增加聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對合并提出質(zhì)疑的自由裁量權(quán)。這一舉動在司法部反壟斷局引起了不那么普遍的贊揚(yáng)。許多人問，為什么司法部會放棄任何通過聯(lián)邦法院審理的案件而贏得的地盤？

Turner的指南體現(xiàn)了兩個(gè)重要的反壟斷執(zhí)法規(guī)范，這兩個(gè)規(guī)范不同于過去的執(zhí)法機(jī)構(gòu)慣例。首先，當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)習(xí)中的發(fā)展有必要進(jìn)行自我約束時(shí)，政策制定者應(yīng)該愿意拒絕全面行使司法判決允許的執(zhí)法權(quán)力。第二，反壟斷官員應(yīng)自愿發(fā)布披露其執(zhí)法意圖的指南，即使這些指南不可避免地會減少他們未來的行動自由。Turner后來謙虛地描述了他的自我約束和透明度，但他所信奉的規(guī)范影響了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)未來的政策制定。

1970年代的聯(lián)邦執(zhí)法是在司法放松對和合并的限制的背景下進(jìn)行的。關(guān)鍵的發(fā)展包括聯(lián)邦最高法院對一些案件的判決，例如United States v. General Dynamics Corp案17. 415 U.S. 486 (1974).和United States v. Marine Bancorporation案18. 418 U.S. 602 (1974).，以及上訴法院的判決，這些判決強(qiáng)調(diào)了供給替代分析在界定相關(guān)市場和衡量市場力量方面的重要性。19. See Baker, supra note 87 (描述涉及供應(yīng)替代的上訴法院判決的重要性).在1970年代選擇案件時(shí)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)放棄了1960年代在指導(dǎo)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會合并政策中的更加注重干預(yù)的做法。20. See Donald F. Turner, The Durability, Relevance, and Future of American Antitrust Policy, 75 Cal. L. Rev. 797, 807 (1987) (“政府認(rèn)識到判例法和1968年《指南》的過分嚴(yán)厲，從1970年代開始放寬執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，更加重視效率要求和其他因素，例如市場準(zhǔn)入容易和市場份額數(shù)字夸大合并企業(yè)中的一方或雙方的競爭潛力的跡象。"); Oliver E. Williamson, Delimiting Antitrust, 76 Geo. L.J. 271, 276 (1987) (“在1970年代經(jīng)濟(jì)方面的爭論影響了執(zhí)法過程，如今這種爭論發(fā)揮了更大作用，這是一種漸進(jìn)的結(jié)果，許多人認(rèn)為這是有益的。可以說，這是反壟斷執(zhí)法應(yīng)該采取的方式?！?.

1976年的《哈特-斯科特-羅迪諾反壟斷改進(jìn)法》通過要求提前申報(bào)具體交易并規(guī)定強(qiáng)制等待期以使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)能夠評估擬議交易的可能影響，賦予了司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會在合并控制方面更大的監(jiān)管作用。正如在1980年代和1990年代所認(rèn)識到的那樣，《哈特-斯科特-羅迪諾反壟斷改進(jìn)法》確立的制度為談判和通過不阻礙整個(gè)交易的措施解決競爭問題創(chuàng)造了更大的可能性。

1980年代的聯(lián)邦執(zhí)法政策加速了合并控制的放松，而這種松動始于1970年代后期。這一調(diào)整的觀念基礎(chǔ)是司法部1982年頒布的新《合并指南》。21. 對1982年《合并指南》的內(nèi)容和邏輯的考察參見William B. Blumenthal, Clear Agency Guidelines: Lessons from 1982, 68 Antitrust L.J. 5 (2000).1982年《合并指南》提高了1968年《合并指南》中規(guī)定的執(zhí)法門檻，并納入了法院和評論者確定的作為合并分析重要考慮因素的質(zhì)量因素。很難捕捉到這一發(fā)展的影響。1982年《合并指南》僅與AT&T壟斷案等幾個(gè)主要案件相提并論，是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對現(xiàn)代非刑事競爭政策分析的最重要貢獻(xiàn)?！逗喜⒅改稀凡粌H改變了美國法院和執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查合并的方式，而且也為外國競爭主管機(jī)構(gòu)形成自己的合并控制制度提供了一個(gè)有影響力的焦點(diǎn)。22. See, e.g., Gregory J. Werden, The 1982 Merger Guidelines and the Ascent of the Hypothetical Monopolist Paradigm, 71 Antitrust L.J. 253 (2003) (記錄《指南》的假定壟斷者范式在美國和國外的影響).

經(jīng)1984年修訂的1982年《合并指南》放松但沒有放棄對公司合并的限制。1980年代發(fā)生了一些值得注意的司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會的執(zhí)法事件。23. 關(guān)于這一點(diǎn)的最佳文獻(xiàn)記錄出現(xiàn)在羅納德·里根第二任期中期發(fā)表的一篇論文中。See Davis, supra note 58. Ronald Davis在1986年撰文指出，從1981年到1984年，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會總共發(fā)出了254項(xiàng)“第二次要求”，并介入阻止或修改了其中的51項(xiàng)交易。Id. at 37. 在介紹他的研究時(shí)，Davis提出了聯(lián)邦政府決定對所有的合并給予豁免的建議：今天的傳統(tǒng)觀點(diǎn)是，關(guān)于合并、收購和合資企業(yè)的反壟斷執(zhí)法已經(jīng)失效，用通俗的話說就是“一切皆有可能”。事實(shí)上，這些關(guān)于反壟斷法消亡的廣泛報(bào)道被大大夸大了。毫無疑問，現(xiàn)任政府采取了比前任政府更寬松的反壟斷并購(M&A)政策。毫無疑問，企業(yè)已經(jīng)變得更傾向于承擔(dān)反壟斷風(fēng)險(xiǎn)。然而，主要競爭對手之間的并購交易繼續(xù)帶來重大法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，那些計(jì)劃公司、商業(yè)和法律戰(zhàn)略而不考慮此類反壟斷風(fēng)險(xiǎn)的并購會招致災(zāi)難。Id. at 25–27. See also David Scheffman et al., Twenty Years of Merger Guidelines Enforcement at the FTC: An Economic Perspective, 71 Antitrust L.J. 277 (2003) (reviewing FTC merger enforcement experience since 1982).聯(lián)邦貿(mào)易委員會成功地在涉及Elders Grain24. FTC v. Elders Grain, Inc., 868 F.2d 901 (7th Cir. 1989).、Hospital Corporation of America (HCA)25. Hospital Corp. of Am. v. FTC, 807 F.2d 1381 (7th Cir. 1986).、PPG26. FTC v. PPG Indus., 798 F.2d 1500 (D.C. Cir. 1986).和Warner Communications的案件中提出了訴訟挑戰(zhàn)。27. FTC v. Warner Communs., Inc., 742 F.2d 1156 (9th Cir. 1984).如上所述，PPG 和HCA等案件產(chǎn)生了先例，這些先例已成為隨后幾年政府起訴工作的支柱。在其他一些例子中，被告在一些案件中勝訴，這些案件表明，在導(dǎo)致General Dynamics案的時(shí)代，下級聯(lián)邦法院傾向于縮小聯(lián)邦最高法院判決中確立的責(zé)任范圍。28. E.g., United States v. Waste Mgmt., Inc., 743 F.2d 976 (2d Cir. 1984) (relying on ease of entry to reject DOJ challenge to merger).最值得注意的是，華盛頓哥倫比亞特區(qū)巡回法院在Baker Hughes案中的觀點(diǎn)表明，政府的成功前景取決于其在確立非法性案件時(shí)超越集中數(shù)據(jù)的能力。這些案件和其他案件清楚地表明，如果政府選擇用1970年代常用的同樣的分析工具和同樣的集中觸發(fā)點(diǎn)來挑戰(zhàn)并購，情況會有多糟糕。

1980年代的聯(lián)邦合并執(zhí)法還包括更廣泛地使用新的救濟(jì)措施，如“先行修正”(fi x it fi rst)。從1980年代初美國司法部在杜邦（DuPont）/康菲（Conoco）交易中達(dá)成的解決方案開始，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出更大的意愿接受解決競爭問題的對策，而不是完全反對。布什任期內(nèi)對里根時(shí)代的合并執(zhí)法計(jì)劃進(jìn)行了改進(jìn)，包括發(fā)布了1992年司法部/聯(lián)邦貿(mào)易委員會《橫向合并指南》，這預(yù)示著在合并分析中對單方面影響和市場力量的直接衡量進(jìn)行更仔細(xì)的審查。29. U.S. Dep’t of Justice & Federal Trade Comm’n, Horizontal Merger Guidelines (1992), reprinted in 4 Trade Reg. Rep. (CCH) ? 13,104.

克林頓反壟斷機(jī)構(gòu)對縱向關(guān)系進(jìn)行了更嚴(yán)格的審查，并更廣泛地依賴于對合并方進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的持續(xù)監(jiān)管的解決方案，以確保對特定投入的非歧視性使用機(jī)會，并使用“防火墻”來確保合并方不會利用其對一項(xiàng)投入的銷售的控制來獲取可用于與該投入的購買者競爭的信息。1997年，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)修改了《合并指南》中對效率的處理，并延續(xù)了1982年開始的趨勢，即擴(kuò)大合并各方可以用來證明交易正當(dāng)?shù)墓ぞ摺?/p>

2.1980年代聯(lián)邦合并執(zhí)法規(guī)范的特征

1980年代的聯(lián)邦合并執(zhí)法規(guī)范應(yīng)該被視為“激進(jìn)”還是不可原諒的寬容？答案取決于比較的基線。1980年代聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的執(zhí)法規(guī)范極大地縮小了司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會在1960年代信奉的規(guī)范中確立的責(zé)任范圍。然而，至少在一個(gè)至關(guān)重要的方面，說1980年代的政策規(guī)范與1960年代建立的政策規(guī)范沒有聯(lián)系是令人誤解的。1960年代產(chǎn)生了一項(xiàng)意義深遠(yuǎn)的政策創(chuàng)新——司法部發(fā)布了強(qiáng)調(diào)自我約束和透明度的執(zhí)法指南。Donald Turner1968年的《合并指南》，遭到了那些希望聯(lián)邦執(zhí)法延伸到現(xiàn)有最高法院合并判例的前沿及更遠(yuǎn)的人的抨擊，建立了支持1982年頒布William Baxter《合并指南》的程序規(guī)范。

與1970年代的做法相比，1980年代司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會的合并執(zhí)法規(guī)范也縮小了可能引發(fā)挑戰(zhàn)的交易范圍。30. 在1986年對聯(lián)邦合并執(zhí)法的研究中，Ronald Davis發(fā)現(xiàn)，從1981年1月到1985年12月，聯(lián)邦貿(mào)易委員會和司法部很少質(zhì)疑市場份額低于15-20%的交易。Davis的結(jié)論是，當(dāng)收購后的市場份額超過20%時(shí)，挑戰(zhàn)的風(fēng)險(xiǎn)“大幅增加”。Davis, supra note 58, at 31.即使吉米·卡特連任了總統(tǒng)，1970年代的執(zhí)法規(guī)范幾乎肯定會在80年代發(fā)生一些收縮。隨著1970年代的發(fā)展，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)已經(jīng)清楚地認(rèn)識到，在General Dynamics案之后司法機(jī)關(guān)對更大膽地合并控制的熱情已經(jīng)消退，下級法院的判決使得進(jìn)一步的緊縮不可避免。1982年的Baxter《合并指南》可能比卡特第二任期內(nèi)的司法部更好地劃定了執(zhí)法界限，但是Baxter《合并指南》的有效性和被接受性源于它們對在下級法院的判決中廣泛流行的觀點(diǎn)的普遍忠誠。31. See Blumenthal, supra note 197, at 15–16 (描述1982年指南在很大程度上使用了來自現(xiàn)有判例法的分析方法).

作為進(jìn)一步的參考，我們可以將1980年代的聯(lián)邦執(zhí)法規(guī)范與1990年代的執(zhí)法規(guī)范進(jìn)行比較。與1990年代的聯(lián)邦執(zhí)法實(shí)踐相比，1980年代的司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會的執(zhí)法規(guī)范不能被恰當(dāng)?shù)胤Q為“激進(jìn)”或過于寬松。首先考慮橫向合并的情況。聯(lián)邦委員會委員Thomas Leary記錄了聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何在1980年代建立了一種干預(yù)水平，這種干預(yù)通常持續(xù)到現(xiàn)在。使用政府干預(yù)作為《哈特-斯科特-羅迪諾反壟斷改進(jìn)法》訴訟的百分比，自1981年以來執(zhí)法率保持相對穩(wěn)定。32. See Leary, supra note 9, at 121–42. 其他提供的數(shù)據(jù)與Leary委員的發(fā)現(xiàn)基本一致的研究包括Malcolm B. Coate, Merger Enforcement at the Federal Trade Commission in Three Presidential Administrations, 45 Antitrust Bull. 323 (2000); Paul A. Pautler, Evidence on Merger and Acquisitions, 48 Antitrust Bull. 119 (2003).

1980年代和1990年代聯(lián)邦橫向合并執(zhí)法的其他特點(diǎn)也揭示了規(guī)范中共性的重要程度。一個(gè)共性的方面是聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)對1980年代和90年代的合并浪潮的不同反應(yīng)。鐘擺敘事經(jīng)常將1980年代合并執(zhí)法的放松與該十年間的合并浪潮聯(lián)系在一起。33. See supra note 180 and accompanying text (將放松反壟斷執(zhí)法與1980年代的合并浪潮聯(lián)系起來); Adams & Brock, supra note 51, at 310 (“里根政府以一種讓人想起其哈定-柯立芝-胡佛前任的方式，為美國歷史上最貪婪的企業(yè)喂養(yǎng)狂熱和大規(guī)?！净\(yùn)動之一創(chuàng)造了一個(gè)適宜的環(huán)境。”); Pitofsky, supra note 29, at 326 (里根政府的“未能采取行動和信口開河導(dǎo)致了大規(guī)模合并的愚蠢和浪費(fèi)的激增”).這種敘事假設(shè)合并的急劇增加是聯(lián)邦執(zhí)法不力的證明。

這種邏輯給那些試圖將1990年代描繪成明智的執(zhí)法適度時(shí)期（與80年代相比）的人帶來了問題。隨著價(jià)值數(shù)十億美元的交易變得司空見慣，1990年代的合并活動超過了1980年代的水平。34. See James W. Brock, Antitrust, the “Relevant Market,” and the Vietnamization of American Merger Policy, 46 Antitrust Bull. 735, 735–36 (2001) (“從1991年到1999年，美國并購的年價(jià)值飆升了1200%，這一時(shí)期累計(jì)達(dá)到6.6萬億美元……這一巨大的并購狂潮極大地震動了——并深刻地改變了——幾乎所有的經(jīng)濟(jì)部門，因?yàn)樽畲蟮钠髽I(yè)之間的并購加速了，而且規(guī)模越來越大，影響范圍越來越廣?！?; Paul M. Sherer, The Lesson from Chrysler, Citicorp and Mobil: No Companies Nowadays Are Too Big to Merge, Wall St. J., Jan. 4, 1999, at R8; G. Pascal Zachary, Let’s Play Oligopoly!, Wall St. J., Mar. 8, 1999, at B1.執(zhí)法官員在1980年代末和1990年代初曾將寬松的合并執(zhí)法作為1980年代合并浪潮的一個(gè)原因。35. See Stephen Labaton, Oligopoly, N.Y. Times, June 11, 2000, at Sec. 4, p.1 (“克林頓政府的一個(gè)主要遺產(chǎn)是，它鼓勵(lì)了美國歷史上最大的工業(yè)集中時(shí)期之一，影響了從石油和制藥到電信、廣播和互聯(lián)網(wǎng)等新舊行業(yè)。稱之為寡頭時(shí)代?！?.這一反常現(xiàn)象引起了一些評論者的注意，他們在1980年代嘲笑合并政策過于寬松，現(xiàn)在又哀嘆克林頓任期內(nèi)的反壟斷官員未能阻止1990年代的兼并浪潮。36. See Brock, supra note 210, at 794–95:反壟斷機(jī)構(gòu)對“相關(guān)市場”分析的偏執(zhí)迷戀已經(jīng)摧毀了《合并指南》第7條的核心目的和目標(biāo)。它使執(zhí)法機(jī)構(gòu)對合并導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)集中度的增加視而不見，而這正是國會想要阻止的；這使它們批準(zhǔn)了國會禁止的東西，并批準(zhǔn)了國會試圖禁止的東西……在反對公司合并、經(jīng)濟(jì)集中和市場力量的更大戰(zhàn)役中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)似乎已經(jīng)通過放棄這個(gè)領(lǐng)域宣告了勝利。如果鐘擺敘事正確地將合并執(zhí)法不力確定為1980年代兼并浪潮的一個(gè)重要原因，那么司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會的寬松政策似乎也應(yīng)該為促成1990年代的兼并浪潮承擔(dān)同樣的責(zé)任。

隨著1990年代合并步伐的加快，克林頓任期內(nèi)的反壟斷官員試圖將他們的合并浪潮與里根任期內(nèi)的合并浪潮區(qū)分開來。司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會表示，1980年代的合并通常對經(jīng)濟(jì)沒有什么價(jià)值，而1990年代的合并更可能具有真正的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。“與1980年代的合并不同，當(dāng)時(shí)的合并通常主要是出于財(cái)務(wù)考慮，”克林頓任期內(nèi)聯(lián)邦貿(mào)易委員會的一名官員表示，“如今的合并是基于加強(qiáng)競爭地位的愿望?！?7. David Balto, Lessons from the Clinton Administration: The Evolving Approach to Merger Remedies, 69 Geo. Wash. L. Rev. 952, 953 (2001).克林頓任期內(nèi)聯(lián)邦貿(mào)易委員會的另一位官員評價(jià)道，1980年代是“杠桿收購、敵意收購、垃圾債券活動”的十年，其動機(jī)是“金融考慮或股票市場操縱”；相比之下，在1990年代，“很大一部分合并……似乎是出于對快速變化的商業(yè)環(huán)境的合理反應(yīng)?！?8. Robert Pitofsky, Chairman, Federal Trade Commission, Staples and Boeing: What They Say About Merger Enforcement at the FTC 1 (Sept. 23, 1997), available at http:// www.ftc.gov/speeches/pitofsky/STAPLESspc.htm. 聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)例行公事地向詢問1990年代合并浪潮的國會委員會給出同樣的解釋。例如，在1997年的一次眾議院司法委員會聽證會上，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會的領(lǐng)導(dǎo)層對1980年代和90年代的合并進(jìn)行了同樣的比較。主管反壟斷的助理司法部長Joel Klein評論道：“與1980年代主要出于財(cái)務(wù)考慮的最后一波合并浪潮相反，今天的合并本質(zhì)上主要是戰(zhàn)略性的。” The Antitrust Enforcement Agencies: The Antitrust Division of the Department of Justice and the Bureau of Competition of the Federal Trade Commission, Hearings Before the House Committee on the Judiciary, 105th Cong., 1st Sess. 8, 11 (1997) (Joel Klein的書面陳述). 聯(lián)邦貿(mào)易委員會主席Robert Pitofsky作證說：“與1960年代末的企業(yè)集團(tuán)合并浪潮和1980年代的杠桿收購、敵意收購垃圾債券活動不同，當(dāng)前的合并浪潮似乎主要不是出于金融市場的考慮。相反，更大比例的此類交易似乎是對世界經(jīng)濟(jì)變化的戰(zhàn)略回應(yīng)?！?Id. at 17, 17 (Robert Pitofsky的書面陳述).克林頓任期內(nèi)的反壟斷領(lǐng)導(dǎo)人用類似于里根任期內(nèi)的前任在過去十年中的言論提醒評論者們，合并通常是良性的或有利于競爭的，只有相對較少的交易需要強(qiáng)制干預(yù)。39. See Labaton, supra note 211, at 1 (引用聯(lián)邦貿(mào)易委員會主席Robert Pitofsky的話：“我們生活在一代或一代以上最有活力的經(jīng)濟(jì)中。有許多公司試圖適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和全球競爭。我們沒問題。出現(xiàn)問題的是相對較少的合并?！?.

人們有理由懷疑這樣一種說法，即1990年代的并購浪潮通常是“對快速變化的商業(yè)環(huán)境的合理回應(yīng)”，而1980年代的合并浪潮主要源于“金融考慮或股市操縱”。關(guān)于1980年代和1990年代合并的相對質(zhì)量的說法通常沒有系統(tǒng)的證據(jù)證明這兩個(gè)時(shí)期的交易在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和結(jié)果上有很大的不同。40. 例如，supra notes 213–14引用的資料來源沒有提供數(shù)據(jù)或其他文件來支持他們對1980年代和1990年代合并的比較。頻繁列舉這一假設(shè)的證明通常由說話者的無記錄的直覺組成。

從實(shí)質(zhì)上考慮，“1980年代壞，1990年代好”的合并浪潮假說的每一個(gè)要素都值得懷疑。許多研究人員對1980年代的合并活動提出了一種似是而非的解釋——即里根任期內(nèi)對合并控制的放松促進(jìn)了美國工業(yè)結(jié)構(gòu)的必要調(diào)整，并有助于美國企業(yè)在1990年代的全球經(jīng)濟(jì)中取得更好的表現(xiàn)。41. Louis Galambos, The Monopoly Enigma, the Reagan Administration’s Antitrust Experiment, and the Global Economy ( Johns Hopkins University, Department of History, July 31, 2001) (mimeo; copy on fi le with author); Scheffman, supra note 81, at 175 (“1980年代的兼并浪潮是由國內(nèi)和世界經(jīng)濟(jì)的基本變化(市場全球化、放松管制、技術(shù)變革、資本市場的創(chuàng)新促進(jìn)了低效管理的提取等)驅(qū)動的。)”).例如，商業(yè)歷史學(xué)家Louis Galambos評論道，在1980年代和90年代，“美國商業(yè)體系經(jīng)歷了歷史上最可怕的變革?！?2. Galambos, supra note 217, at 22.Galambos教授發(fā)現(xiàn)，對合并的不太嚴(yán)格的反壟斷監(jiān)管，對于推動變革的“重建（reengineering）、重組（restructuring）、剝離（spinning off）、分散（deconglomerating）、合并（combining）”很重要。43. Id.

即使人們拒絕接受關(guān)于1980年代的另一種假設(shè)，敘事中“90年代好”的部分似乎也是脆弱的。用批評1980年代合并浪潮的印象主義標(biāo)準(zhǔn)來衡量，聲稱1990年代的合并由更高的動機(jī)所引起或承諾更高的效率的說法似乎有些古怪，因?yàn)榘踩?Enron)、泰科(Tyco)、世通(WorldCom)和其他公司在1990年代將收購作為增長的關(guān)鍵手段，而這些公司的腐敗和管理不善被披露出來。44. See Scandal Scorecord, Wall St. J., Oct. 3, 2003, at B1 (講述涉及“震撼華爾街、粉碎聲譽(yù)、讓投資者損失數(shù)千億美元的公司丑聞”的公司和高管個(gè)人的現(xiàn)狀、調(diào)查和審判).針對1980年代合并浪潮的批評——“大量財(cái)富轉(zhuǎn)移到企業(yè)組織者及其銀行和法律顧問的手中”，合并導(dǎo)致“越來越多的金融操縱者出現(xiàn)在公司的頭上，而不是被訓(xùn)練來以更低的價(jià)格生產(chǎn)更好的產(chǎn)品的人”，尋求保護(hù)自己工作的公司經(jīng)理們“被迫”……強(qiáng)調(diào)短期而非長期利潤”45. Pitofsky, supra note 6, at 198.——似乎同樣適用于1990年代的合并浪潮。

盡管人們努力區(qū)分這一點(diǎn)，但1990年代的合并浪潮不太符合鐘擺敘事的論點(diǎn)，即與1980年代助長合并浪潮的極端主義、寬松政策相比，1990年代的執(zhí)法實(shí)現(xiàn)了合理的適度。如果鐘擺敘事是正確的，即不充分的合并控制有助于刺激合并浪潮，那么1990年代的聯(lián)邦執(zhí)法政策至少與1980年代司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會的政策一樣軟弱無力。如果說合并控制不充分的基準(zhǔn)是大規(guī)模交易項(xiàng)目的完成，至多是在有限條件下完成，那么1990年代的合并順從并不比1980年代遜色。1980年代，政策制定者“激進(jìn)地”愿意考慮更高的并購后集中度，并允許大規(guī)模交易在剝離的前提下進(jìn)行，這在1990年代已成為慣例。46. See Stephen Labaton, Despite a Tough Stance or Two, White House Is Still Consolidation Friendly, N.Y. Times, Nov. 8, 1999, at A22 (評論道“克林頓先生和他的政府將被載入史冊，因?yàn)槠湓谠S多年里鼓勵(lì)了最大數(shù)量的商業(yè)合并——在一些行業(yè)中是經(jīng)濟(jì)力量的最大集中；引用John Shepard Wiley Jr.教授的話:“我們正處于歷史上最大的合并浪潮中，然而我們幾乎沒有處于最大的訴訟浪潮中。對大規(guī)模合并的態(tài)度發(fā)生了巨大變化。”).

3.1980年代和90年代合并執(zhí)法規(guī)范的相似性：兩個(gè)行業(yè)案例

石油和航空航天/國防部門的合并經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)調(diào)了1980年代建立的聯(lián)邦合并執(zhí)法規(guī)范如何持續(xù)到1990年代。下面的討論并不批評在相關(guān)交易中取得的政策成果；相反，它假設(shè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在審查這些合并時(shí)取得了明智的政策結(jié)果。呈現(xiàn)這些交易是為了請人們考慮，競爭政策界會如何回應(yīng)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會在1990年代作出的執(zhí)法決定，如果這些決定已經(jīng)在1980年代被作出。1990年代的決定，如果是在1980年代作出的，會不會被指責(zé)為不可原諒的緊縮的證據(jù)，或者評論者會不會把結(jié)果稱為聯(lián)邦合并政策可取的、必要的重新定位的一部分？

a.石油

一位評論者在描述1990年代石油行業(yè)的聯(lián)邦合并政策時(shí)寫道，聯(lián)邦反壟斷機(jī)構(gòu)“在全國石油行業(yè)掀起了一股瘋狂的合并狂熱，以至于重現(xiàn)了自一個(gè)世紀(jì)前法院下令打破標(biāo)準(zhǔn)石油（Standard Oil）壟斷以來從未見過的那種結(jié)構(gòu)性支配的幽靈?！?7. Brock, supra note 210, at 773.1990年代，聯(lián)邦貿(mào)易委員會允許?？松‥xxon）收購美孚（Mobil），英國石油（British Petroleum）收購阿莫科（Amoco），英國石油阿莫科（BP Amoco）收購阿科（Arco）。每筆交易都以要求雙方進(jìn)行實(shí)質(zhì)性剝離為條件。如下所述，埃克森在1980年代以任何條件試圖收購美孚的可能性極小。48. See id. at 779 (注意到，在1999年，“聯(lián)邦貿(mào)易委員會允許了?？松兔梨谄駸o法想象的合并”).英國石油也不可能在1980年代以任何條件試圖吸收阿莫科和阿科。正如聯(lián)邦貿(mào)易委員會最終批準(zhǔn)的那樣，這些合并之所以可能，只是因?yàn)樵撐瘑T會在1990年代采納了1980年代確立的執(zhí)法規(guī)范。49. Compare John E. Kwoka, Jr. & Lawrence J. White, The Antitrust Revolution 3 (4th ed. 2004) (“大多數(shù)反壟斷的學(xué)生在某個(gè)時(shí)候都會學(xué)習(xí)1960年代的案件，這些案件支持保護(hù)小企業(yè)的民粹主義目標(biāo)，并禁止市場份額較小的公司之間的合并。相比之下，到了1980年代和90年代，大型石油公司的合并只需稍加限定就被批準(zhǔn)了……”).

一個(gè)簡短的歷史回顧強(qiáng)調(diào)了這一變化。自從1890年國會通過《謝爾曼法》以來，石油工業(yè)在反壟斷顯微鏡下花費(fèi)的時(shí)間比美國經(jīng)濟(jì)的任何部門都多。美國反壟斷政策的演變可以通過只關(guān)注石油部門來教授。正是司法部起訴標(biāo)準(zhǔn)石油的案件在1911年瓦解了John D. Rockefeller的帝國，并確立了合理原則作為反壟斷分析的基本工具。50. Standard Oil Co. v. U.S., 221 U.S. 1 (1911).當(dāng)時(shí)被稱為Socony-Vacuum的美孚是司法部案的主要被告，該案導(dǎo)致聯(lián)邦最高法院在1940年禁止競爭者操縱價(jià)格。51. United States v. Socony-Vacuum Oil Co., 310 U.S. 150 (1940).加州標(biāo)準(zhǔn)（Standard of California）的分銷行為引發(fā)了另一個(gè)司法部反壟斷局的挑戰(zhàn)，并導(dǎo)致聯(lián)邦最高法院在1949年作出了一項(xiàng)限制獨(dú)家交易(exclusive dealing)的有持續(xù)重大影響的判決。52. Standard Oil Co. of California v. U.S., 337 U.S. 293 (1949).

在1960年代和70年代初，聯(lián)邦貿(mào)易委員會采取了幾項(xiàng)措施，使其成為主要的處理石油工業(yè)案件的聯(lián)邦反壟斷機(jī)構(gòu)。1960年代，聯(lián)邦貿(mào)易委員會說服聯(lián)邦最高法院約束主要煉油商強(qiáng)迫零售商生產(chǎn)輪胎、電池和配件的行為；1973年，聯(lián)邦貿(mào)易委員會控告包括?？松兔梨谠趦?nèi)的八大美國煉油商維持非競爭性市場結(jié)構(gòu)的行為違反了《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》第5條。53. The FTC’s “TBA” cases from the 1960s included FTC v. Texaco, Inc., 393 U.S. 223 (1968). The complaint and disposition of the shared monopoly refi ning case is reported in Exxon Corp., 98 F.T.C. 452 (1981).

1970年代，立法機(jī)關(guān)對石油工業(yè)的擔(dān)憂也日益加深。國會為國內(nèi)石油生產(chǎn)制定了價(jià)格控制措施，并多次舉行聽證會，審查石油工業(yè)和整個(gè)能源部門的競爭情況。有關(guān)能源部門的反壟斷法案受到了廣泛關(guān)注，包括縱向重組美國主要生產(chǎn)商和煉油商，剝離大型石油公司對煤炭等非石油能源的所有權(quán)，以及限制購買能源部門以外的企業(yè)的措施。54. See, e.g., S. Rep. No. 94-1005, The Petroleum Industry Competition Act of 1976, Report of the Senate Commiittee on the Judiciary, 94th Cong., 2d Sess., Pt. 1 (1976) (討論垂直重組全國領(lǐng)先的綜合石油企業(yè)的立法提案).

隨著1970年代的結(jié)束和80年代的開始，大型石油公司在國會和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密監(jiān)管下運(yùn)營。1981年，里根任期內(nèi)聯(lián)邦貿(mào)易委員會反對美孚收購馬拉松石油（Marathon Oil）的努力，馬拉松石油是一家實(shí)力雄厚的二級煉油廠和原油生產(chǎn)商。聯(lián)邦貿(mào)易委員會考慮通過剝離來解決這個(gè)問題，但即使是這種姿態(tài)也招致了批評，因?yàn)樗砻髟摍C(jī)構(gòu)愿意考慮絕對禁止以外的任何事情。55. See Fox & Sullivan, supra note 18, at 949:里根政府的合并執(zhí)法也是以政府促進(jìn)合并的積極努力為特征的。當(dāng)美國第二大石油公司——美孚公司(Mobil Corporation)試圖收購馬拉松石油公司(Marathon Oil Company)時(shí)，聯(lián)邦貿(mào)易委員會不情愿地、姍姍來遲地對美孚公司提起了訴訟。馬拉松石油公司是領(lǐng)先的獨(dú)立石油公司，也是非品牌經(jīng)銷商(削價(jià)者)的銷售商。它同時(shí)公布了一份藍(lán)圖，展示美孚如何可以繼續(xù)收購并通過拆分馬拉松來解決所有競爭問題。1982年，聯(lián)邦貿(mào)易委員會阻止了海灣石油（Gulf）收購城市服務(wù)（Cities Service）的努力。1990年代后期，聯(lián)邦貿(mào)易委員會批準(zhǔn)了一系列石油公司合并，包括德士古（Texaco）/蓋蒂（Getty）和雪佛龍（Chevron）/海灣石油（Gulf），但這類剝離要求在1990年代成為批準(zhǔn)石油行業(yè)交易的常見條件。

是什么使得?？松?美孚、英國石油/阿莫科和英國石油阿莫科/阿科在1990年代的合并成為可能，并導(dǎo)致了重大的剝離？有三個(gè)源于1980年代的發(fā)展引人注目。一個(gè)是越來越多的人認(rèn)為聯(lián)邦執(zhí)法政策應(yīng)該在應(yīng)用合并規(guī)則時(shí)更充分地考慮效率因素。第二個(gè)現(xiàn)象是分析視角的改變，即在決定競爭活力時(shí)不太重視結(jié)構(gòu)性行業(yè)狀況。自1982年以來，聯(lián)邦《橫向合并指南》不再強(qiáng)調(diào)集中數(shù)據(jù)，而是更加重視定性因素，定性因素為決定增加集中是否會使合并各方單方面行使市場權(quán)力或與其余的行業(yè)參與者協(xié)調(diào)行為提供了更充分的依據(jù)。第三個(gè)轉(zhuǎn)變是反壟斷機(jī)構(gòu)越來越愿意明確說明競爭問題，并考慮采取救濟(jì)措施，而不是完全禁止合并。

b.航空航天與國防

1990年代見證了航空航天和國防部門的顯著的合并。在很大程度上，合并過程是1980年代中期到1990年代初國防開支減少的必然結(jié)果。在某些情況下，聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)完全反對合并交易；在其他情況下，他們堅(jiān)持采取重要的救濟(jì)措施。然而，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在1990年代允許一些大的合并進(jìn)行有限的修改，并允許其他的合并不做任何調(diào)整。56. See William E. Kovacic, Competition Policy in the Postconsolidation Defense Industry, 44 Antitrust Bull. 421 (1999) (描述1990年代美國對防御式合并的反壟斷政策).

最引人注目的非執(zhí)法事件是1997年波音（Boeing）收購了麥克唐納·道格拉斯（McDonnell Douglas Corporation，MDC）。57. 關(guān)于聯(lián)邦貿(mào)易委員會和歐盟委員會對波音/麥克唐納·道格拉斯合并審查的討論參見Douglas merger are discussed in William E. Kovacic, Transatlantic Turbulence: The Boeing-McDonnell Douglas Merger and International Competition Policy, 68 Antitrust L.J. 805 (2001). 作者就此交易向麥克唐納·道格拉斯提供了建議。該合并使得世界上大型商用飛機(jī)制造商的數(shù)量從三家減少到兩家，使得美國國防部最大的兩家航空產(chǎn)品供應(yīng)商相結(jié)合。聯(lián)邦貿(mào)易委員會允許交易在沒有干預(yù)的情況下進(jìn)行，58. Statement of Chairman Robert Pitofsky and Commissioners Janet D. Steiger, Roscoe B. Starek III and Christine A. Varney in the Matter of Boeing Company/McDonnell Douglas Corporation, FTC File No. 971-0051 (解釋聯(lián)邦貿(mào)易委員會不起訴的決定), available at http://www.ftc.opa/1997/9707/boeingsta.htm.歐盟委員會隨后對合并各方的行為施加了某些限制。59. 聯(lián)邦貿(mào)易委員會1997年7月30日的裁決宣布集中與共同市場和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)定的運(yùn)作相一致 (Case No. IV/M.877-Boeing/McDonnell Douglas), 1997 O.J. (L. 336) 16.合并涉及許多困難的問題。60. See Gavil et al., supra note 82, at 17–21 (討論波音收購麥克唐納·道格拉斯公司引發(fā)的競爭政策問題).如果合并被阻止，背靠著墻的MDC會不會找到一種作為一個(gè)重要的商業(yè)客機(jī)的邊緣生產(chǎn)商獨(dú)立生存的方法？波音是否應(yīng)該被允許吸收二戰(zhàn)后美國最具創(chuàng)新性的一些武器設(shè)計(jì)？此次合并帶來的創(chuàng)新問題難道不與1998年促使司法部反對洛克西德·馬丁（Lockheed Martin）收購諾斯羅普·格魯曼（Northrop Grumman）的問題相類似嗎？61. See Robert Kramer, Chief, Litigation II Section, U.S. Dep’t of Justice Antitrust Div., Antitrust Considerations in International Defense Mergers 3, Speech Before the American Institute of Aeronautics and Astronautics (May 4, 1999) (討論創(chuàng)新相關(guān)效應(yīng)在司法部反對洛克希德·馬丁收購諾斯羅普·格魯曼的裁決中的重要性), available at http://www.usdoj.gov/atr/public/speeches/2649.htm.

這一時(shí)期的另一個(gè)例子是空對空戰(zhàn)術(shù)導(dǎo)彈市場的整合。1990年代，司法部允許將美國生產(chǎn)這些武器的能力合并為一家公司。這一部門合并的各個(gè)步驟都受到監(jiān)管承諾。這一過程的最后階段，雷神（Raytheon）在1997年對休斯飛機(jī)（Hughes Aircraft）的收購是合二為一的合并。

這些并不是人們可以援引的1990年代的唯一例子。62. 1999年，聯(lián)邦貿(mào)易委員會決定不阻止BF Goodrich收購美國唯一一家重型起落架系統(tǒng)生產(chǎn)商。歐盟委員會允許交易繼續(xù)進(jìn)行，前提是這是一個(gè)3→2的合并，而不是2→1的合并。商用飛機(jī)制造商和美國國防部認(rèn)為一家歐洲公司(Messier- Douty)是有能力與Goodrich競爭的可以接受的替代來源。對這些以及航空航天和國防行業(yè)的其他合并的評估迫使司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會作出異常艱難的判斷，并解決了反壟斷分析中一些最棘手的問題。在每一種情況下，都可以提出很好的理由，允許有爭議的交易以最終選定的方式進(jìn)行。反壟斷機(jī)構(gòu)及其在國防部的同事一直都意識到，同意某些交易將導(dǎo)致嚴(yán)重后果，這些交易可能會嚴(yán)重削弱一個(gè)重視保持武器系統(tǒng)質(zhì)量優(yōu)勢的國家在軍事研發(fā)上的競爭。

如果上述航空航天和國防工業(yè)交易發(fā)生在1980年代會發(fā)生什么？不可能知道。與分析航空航天和國防部門中合并相關(guān)的行業(yè)狀況在1980年代和1990年代并不相同。1970年代末和1980年代上半葉，武器系統(tǒng)和相關(guān)研發(fā)的支出大幅增加。1986年以后，硬件和研發(fā)的支出下降了。隨著1980年代接近尾聲，下降的需求顯然無法維持現(xiàn)有產(chǎn)能水平——這種狀況將推動1990年代的大規(guī)模合并行動。

在1980年代和90年代初，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會面臨的航空航天和國防行業(yè)交易相對較少。在一些值得注意的例子中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對這些交易的審查導(dǎo)致了干預(yù)。1981年，里根任期內(nèi)聯(lián)邦貿(mào)易委員會起訴阻止LTV收購格魯曼(Grumman)，63. Federal Trade Commission, Annual Report For the Fiscal Year Ended September 30, 1982, at 25 (1982) (描述聯(lián)邦貿(mào)易委員會努力尋求初步禁令以禁止LTV購買格魯曼，因?yàn)檫@會對艦載飛機(jī)行業(yè)造成不利的競爭影響).如果合并，美國戰(zhàn)斗機(jī)供應(yīng)商的數(shù)量將從7家減少到6家，艦載戰(zhàn)斗機(jī)制造商的數(shù)量將從3家減少到2家。在1980年代中期，聯(lián)邦貿(mào)易委員會阻止了一項(xiàng)涉及駕駛艙透明膠片生產(chǎn)商的收購(PPG)（如果該收購成功會使生產(chǎn)商數(shù)量從4家減少到3家）。1989年，聯(lián)邦貿(mào)易委員會起訴禁止涉及夜視設(shè)備供應(yīng)商的收購（如果該收購成功會使供應(yīng)商數(shù)量從2家減少到1家），64. FTC v. Imo Inc., 1992-2 Trade Cas. (CCH) ? 69,943 (D.D.C. 1989).并于1992年獲得停止美國剩余的兩個(gè)坦克彈藥制造商合并的禁令。65. FTC v. Alliant Techsystems Inc., 808 F. Supp. 9 (D.D.C. 1992).

在比較1980年代和1990年代的聯(lián)邦合并政策時(shí)，人們可以提出在考慮執(zhí)法規(guī)范和石油行業(yè)交易時(shí)的同樣問題。如果在1980年代波音/麥克唐納·道格拉斯或雷神/休斯飛機(jī)收購事件出現(xiàn)在類似的情況下，而里根任期內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)允許它們按照克林頓任期內(nèi)反壟斷官員認(rèn)為可以接受的同樣條件進(jìn)行，那么競爭政策界和其他評論者將對這樣的決定作何反應(yīng)？這樣的決定會被當(dāng)作鐘擺敘事論點(diǎn)（該論點(diǎn)認(rèn)為里根任期內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)支持危險(xiǎn)激進(jìn)的不干涉政策）的證明嗎？假設(shè)里根任期內(nèi)官員面臨的行業(yè)狀況與1990年代的情況相似，那么聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在1990年代為捍衛(wèi)結(jié)果而提出的理由會不會在1980年代被譴責(zé)為陳腐的合理化？在沒有對這些問題提供明確答案的情況下，可以合理地說，1990年代的結(jié)果在今天之所以被視為合法和可支持的政策選擇主要是因?yàn)?980年代的聯(lián)邦合并政策執(zhí)法規(guī)范具有持久的分析基礎(chǔ)，而不是意識形態(tài)的異常。

c.總結(jié)

石油和航空航天/國防部門并不是唯一可以用來質(zhì)疑鐘擺敘述的例子。1990年代存在使1980年代最大的交易相形見絀的其他合并。有些是在剝離資產(chǎn)或接受監(jiān)管控制后進(jìn)行的。其他則沒有受到聯(lián)邦反壟斷機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑。1980年代會如何看待1990年代以來發(fā)生的一些其他的重大合并事件以及聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對這些事件的反應(yīng)？根據(jù)與司法部和聯(lián)邦通信委員會（Federal Communications Commission）達(dá)成的各種協(xié)議，66. See Stephanie N. Mehta, In Phones, the New Number Is Four, Wall St. J., Mar. 8, 1999, at B1 (描述1990年代電信行業(yè)的合并).地區(qū)貝爾運(yùn)營公司（Regional Bell Operating Companies）的數(shù)量從7家減少到4家被認(rèn)為是可以接受的嗎？戴姆勒（Daimler）對克萊斯勒（Chrysler）的未受挑戰(zhàn)的收購是否會引發(fā)強(qiáng)烈抗議？

對反壟斷歷史的鐘擺敘事經(jīng)常提到，1980年代的聯(lián)邦執(zhí)法在美國經(jīng)濟(jì)競爭中承擔(dān)了嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。用鐘擺敘事所采用的放任標(biāo)準(zhǔn)來衡量，很難看出1980年代所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是如何超過，或者可能甚至匹配審查1990年代發(fā)生的一系列合并所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。這并不是說1990年代承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是不合理的，或者相關(guān)交易的競爭效應(yīng)不是良性或有利于競爭的。這僅僅是說，與1960年代或70年代的合并控制相比，1990年代的聯(lián)邦執(zhí)法本身可以說是政策的“徹底”放松。如果聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不接受司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會在1980年代接受的規(guī)范，1990年代司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會在航空航天、國防、石油和其他領(lǐng)域取得的許多成果是不可能實(shí)現(xiàn)的。

（四）有爭議的規(guī)范:支配性企業(yè)和縱向合同限制

現(xiàn)代美國反壟斷執(zhí)法的明顯不連續(xù)性似乎在競爭政策的兩個(gè)領(lǐng)域表現(xiàn)得最為突出：對支配性企業(yè)行為的控制和對縱向合同限制的控制，如獨(dú)家交易、維持轉(zhuǎn)售價(jià)格和搭售安排。以執(zhí)法干預(yù)的數(shù)量來衡量，過去30年來聯(lián)邦政府在這些領(lǐng)域的活動差異更加明顯，最類似于鐘擺敘事中呈現(xiàn)的活動隨時(shí)間的分布。盡管鐘擺敘事正確地指出了立案數(shù)量上的顯著差異，但在解釋聯(lián)邦執(zhí)法政策為何在這些時(shí)期發(fā)生變化時(shí)它并不堅(jiān)定，并且這樣做模糊了我們對執(zhí)法規(guī)范演變的理解。

1.支配性企業(yè)

表4列出了從1961年到2000年司法部根據(jù)《謝爾曼法》第2條和聯(lián)邦貿(mào)易委員會根據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》第5條啟動的新的壟斷和試圖壟斷案件的總數(shù)：

表4 司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會壟斷/試圖壟斷案件——1961-200067. 這些數(shù)據(jù)收集自CCH Trade Regulation Reporter.

鐘擺敘事經(jīng)常將對支配性企業(yè)的排他行為的處理視為聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法搖擺不定的主要例證。據(jù)說，在1960年代和1970年代，涉及支配性企業(yè)的執(zhí)法力度過大。68. See Pitofsky, supra note 29, at 324 & n.10 (評論道“行業(yè)范圍的調(diào)查和案件是根據(jù)《謝爾曼法》第2條啟動的，且沒有關(guān)于什么構(gòu)成壟斷行為的明確理論”，并補(bǔ)充說“最極端的例子是分別于1973年和1976年啟動的聯(lián)邦貿(mào)易委員會對石油和汽車工業(yè)的調(diào)查”).鐘擺敘事將1980年代的聯(lián)邦政策描述成對可能的試圖壟斷和壟斷案件的嚴(yán)重忽視，以及錯(cuò)誤地對新經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)中確認(rèn)的攻擊排他性定價(jià)行為的可能性漠不關(guān)心。69. See id. at 322 (“雖然價(jià)格掠奪理論上是一種反競爭的商業(yè)策略，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)似乎找不到值得挑戰(zhàn)的這類非法行為?！?.隨著時(shí)間的推移，鐘擺敘事的反復(fù)敘述往往會使里根政府的少數(shù)案件簡單地消失。70. See id. at 321 (“盡管《謝爾曼法》第2條仍然宣布壟斷為非法，但里根政府七年來從未提起過任何訴訟?！?; Pitofsky, supra note 7, at 587 (“在里根時(shí)代，沒有對非橫向合并和合資企業(yè)、聯(lián)合抵制、最低轉(zhuǎn)售價(jià)格維持、獨(dú)家交易合同、搭售、壟斷企圖和壟斷進(jìn)行任何執(zhí)法?！?; Pitofsky, First Annual Miles W. Kirkpatrick Antitrust Lecture, supra note 26, at 7, 8 (在里根政府時(shí)期，“聯(lián)邦政府沒有提起訴訟來挑戰(zhàn)……試圖壟斷或壟斷”); Pitofsky, Remedies, supra note 26, at 170 (在里根政府時(shí)期，“缺乏對……壟斷和試圖壟斷的執(zhí)法(至少在司法部通過監(jiān)督電話壟斷的解體解決了早先對AT&T的挑戰(zhàn)之后)”). 從1981年到1987年，聯(lián)邦貿(mào)易委員會起訴了兩起涉及非法壟斷指控的案件。See AMERCO, 109 F.T.C. 135 (1987) (認(rèn)定非法壟斷責(zé)任的聯(lián)邦貿(mào)易委員會裁決); Western Gen. Dairies, Inc., 99 F.T.C. 433 (1982) (解決非法壟斷索賠的同意令). 在同一時(shí)期，司法部起訴了兩起《謝爾曼法》第2條案件,包括United States v. American Airlines, Inc., 743 F.2d 1114 (5th Cir. 1984)案中的共謀要約指控。在1990年代，濫用支配地位案件在聯(lián)邦執(zhí)法組合中發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

在Alcoa案之后的1950年代末，人們對反壟斷政策的標(biāo)準(zhǔn)批評是，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在處理集中的行業(yè)時(shí)過于謹(jǐn)慎。71. Kovacic, Failed Expectations, supra note 57, at 1136.據(jù)說，對傳統(tǒng)橫向限制的執(zhí)法的關(guān)注顯示出缺乏想象力和治理勇氣。盡管政府偶爾取得勝利，但這種批評在1960年代依然存在，最終導(dǎo)致Neal委員會（時(shí)任總統(tǒng)林登·約翰遜請芝加哥大學(xué)法學(xué)院院長Phil C. Neal帶領(lǐng)一群杰出的律師和經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究美國工業(yè)的競爭狀況，并對改革反壟斷法提出建議）在1969年建議國會和執(zhí)法機(jī)構(gòu)采用一種新的規(guī)范，促進(jìn)執(zhí)法，打擊支配性企業(yè)的濫用行為，并在許多情況下分散主要經(jīng)濟(jì)部分的權(quán)力。72. See id. at 1136 (討論Neal委員會的工作).從1969年開始，一直持續(xù)到1970年代，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)接受了新的支配性企業(yè)執(zhí)法規(guī)范。自1905年至1920年司法部處理涉及《謝爾曼法》第2條的案件以來，他們對這一批評作出了回應(yīng)，啟動了一系列數(shù)量和范圍都不匹配的壟斷和試圖壟斷案件。

從1969年到1980年，司法部使用《謝爾曼法》第2條攻擊支配性企業(yè)和寡頭，聯(lián)邦貿(mào)易委員會援引《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》第5條攻擊集中的市場結(jié)構(gòu)。這個(gè)計(jì)劃的雄心和風(fēng)險(xiǎn)很難夸大。作為一個(gè)群體，案件的目標(biāo)解釋了顯著范圍和數(shù)量的商業(yè)活動。一個(gè)競爭政策當(dāng)局在十年時(shí)間里挑戰(zhàn)和重組以下任何兩三個(gè)案件都將是一個(gè)值得注意的成就：世界領(lǐng)先的計(jì)算機(jī)生產(chǎn)商(IBM)，73. United States v. IBM Corp., [1961–1970 Transfer Binder] Trade Reg. Rep. (CCH) ? 45,069 (S.D.N.Y. fi led Jan. 17, 1969) (對壟斷和試圖壟斷的控告).世界領(lǐng)先的復(fù)印機(jī)生產(chǎn)商(Xerox)，74. Xerox Corp., 86 F.T.C. 364, 367–68 (1975) (對壟斷、試圖壟斷和維持高度集中市場結(jié)構(gòu)的控告).世界最大的電話系統(tǒng)(AT&T)，75. United States v. AT&T Co., [1970–1979 Transfer Binder] Trade Reg. Rep. (CCH)? 45,074 (D.D.C. fi led Nov. 20, 1974) (對壟斷、試圖壟斷和共謀壟斷的控告).世界兩大輪胎生產(chǎn)商(Firestone和Goodyear)，76. United States v. Goodyear Tire & Rubber Co., & United States v. Firestone Tire & Rubber Co., [1970–1979 Transfer Binder] Trade Reg. Rep. (CCH) ? 45,073 (N.D. Ohio fi led Aug. 9, 1973) (對試圖壟斷的控告).美國八大石油精煉商，77. Exxon Corp., 98 F.T.C. 453, 456–59 (1981) (對協(xié)議壟斷和維持非競爭性市場結(jié)構(gòu)的控告).或四大早餐谷物供應(yīng)商。78. Kellogg Co, 99 F.T.C. 8, 11–16 (1982) (對維持高度集中、非競爭性市場結(jié)構(gòu)和共享壟斷的控告).司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會起訴了所有上述案件。在這樣做的時(shí)候，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有時(shí)會依賴于經(jīng)濟(jì)學(xué)習(xí)和法律理論的邊界。79. See Fox & Sullivan, supra note 18, at 943 (“在1960年代和70年代初至中期，一些人將高度集中會削弱競爭的理論的政策含義推到了極限。象征性的高點(diǎn)出現(xiàn)在聯(lián)邦貿(mào)易委員會……為一個(gè)集中行業(yè)中主要企業(yè)的解體尋找一個(gè)測試案件。聯(lián)邦貿(mào)易委員會將即食谷物市場確定為目標(biāo)……”).直到1979年，聯(lián)邦貿(mào)易委員會的高級官員還建議應(yīng)用“無過錯(cuò)”責(zé)任理論來重組支配性企業(yè)，這些企業(yè)在很長一段時(shí)間里享有不可歸因于更高效率的壟斷力。80. See Robert Pitofsky, Commissioner, Federal Trade Commission, In Defense of “No- Fault Monopoly” Proposals, Presentation Before the 20th Annual Law Symposium of the Columbia University Law School (Mar. 31, 1979) (copy on fi le with author) (捍衛(wèi)無過錯(cuò)壟斷理論).

從1960年代末到1980年，聯(lián)邦政府反對支配性企業(yè)的運(yùn)動中的一些問題產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的救濟(jì)措施。這一組包括在AT&T、Eli Lilly81. Eli Lilly & Co., 95 F.T.C. 538 (1980) (entering consent order).、Hercules82. U.S. v. Hercules, Inc., 1981-1 Trade Cas. (CCH) ? 63,968 (D.N.J. 1981) (達(dá)成同意判決).、Sunkist83. Sunkist Growers, Inc., 97 F.T.C. 443 (1981) (達(dá)成同意令).、和Xerox84. Xerox Corp., 86 F.T.C. 364 (1975) (達(dá)成同意令).等案中達(dá)成的和解協(xié)議，以及在Otter Tail案中的訴訟勝利。85. United States v. Otter Tail Power Co., 410 U.S. 366 (1973).這些案件對經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的實(shí)際影響很難衡量，其中更突出的案件(AT&T和Xerox)引發(fā)了一場激烈的辯論。出于討論的目的，我將它們視為救濟(jì)成功。Borden (ReaLemon)案在責(zé)任問題上取得了勝利，但最終以一個(gè)輕巧的和解告終。86. Borden, Inc., 92 F.T.C. 669, 802–09 (1978) (認(rèn) 定 責(zé) 任), aff’d, 674 F.2d 498 (6th Cir. 1982), order modifi ed, 102 F.T.C. 1147 (1983).ReaLemon案為聯(lián)邦貿(mào)易委員會提供了一個(gè)機(jī)會，來影響當(dāng)時(shí)關(guān)于掠奪性定價(jià)理論輪廓的激烈辯論，但聯(lián)邦貿(mào)易委員會的主要意見提出了一個(gè)如此開放的標(biāo)準(zhǔn)，以至于它從視野中消失了。

涉及集中工業(yè)的聯(lián)邦運(yùn)動的主要遺產(chǎn)是失敗，表現(xiàn)為案情 (DuPont87. E.I. du Pont de Nemours & Co., 96 F.T.C. 653, 751 (1980) (撤回控告).、General Foods88. General Foods Corp., 103 F.T.C. 204, 364–68 (1984) (撤回控告).、ITT89. Int’l Tel. & Tel. Corp., 104 F.T.C. 280, 451 (1984) (撤回控告).、Kellogg90. Kellog Co., 99 F.T.C. 8, 269 (1982) (撤回控告).和 OAG案91. Reuben H. Donnelley Corp., 95 F.T.C. 1 (1980) (認(rèn)定責(zé)任), enforcement denied sub nom. Official Airline Guides, Inc. v. FTC, 630 F.2d 920 (2d Cir. 1980).)和審理前撤回(Exxon92. Exxon Corp., 98 F.T.C. 453, 461 (1981) (撤回控告).、 Firestone和Goodyear案93. United States v. Goodyear Tire & Rubber Co. and United States v. Firestone Tire & Rubber Co., [1970–1979 Transfer Binder] Trade Reg. Rep. (CCH) ? 45,073, at 53,542 (N.D. Ohio fi led Mar. 2, 1976) (撤回控告).)方面的訴訟失敗。一些案件產(chǎn)生了關(guān)于處理支配性企業(yè)行為的重要判例。94. See, e.g., E.I. du Pont de Nemours & Co., 96 F.T.C. 653 (1980) (聯(lián)邦貿(mào)易委員會決定撤回對杜邦非法試圖壟斷二氧化鈦市場的控告); see also F.M. Scherer, Antitrust, Efficiency, and Progress, 62 N.Y.U. L. Rev. 998, 1007 (1987) (“對壟斷訴訟的恐懼可能會抑制支配性企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張?jiān)鲩L——或者，至少在最近杜邦二氧化鈦案將法律的尖牙拔掉之前是這樣的?！?.在大多數(shù)情況下，濫用支配地位案件的失敗引起了人們對執(zhí)法機(jī)構(gòu)成功處理這類案件的能力的懷疑。一些案件的持續(xù)時(shí)間(Exxon、General Foods、IBM、ITT、Kellogg)95. Exxon和IBM案成了兩個(gè)最常被引用的起訴能力欠缺的象征。聯(lián)邦貿(mào)易委員會于1973年提起Exxon案控告，經(jīng)過八年的發(fā)現(xiàn)和其他審前程序后撤回了控告。聯(lián)邦貿(mào)易委員會撤回此案的命令稱，“原告律師和被告都同意，發(fā)現(xiàn)的完成至少需要幾年時(shí)間?！?Exxon, 98 F.T.C. at 460. 司法部的IBM案歷時(shí)13年。審理日達(dá)到700天，審理記錄超過104000頁。See Post-Mortem on IBM Case Provides Forum for Confl icting Perspectives, 42 Antitrust&Trade Reg. Rep. (BNA) 310–11 (1982). 其他的事情吸引的關(guān)注較少，但也花了相當(dāng)長的時(shí)間來解決。從提起控告到聯(lián)邦貿(mào)易委員會做出裁決的時(shí)間，General Foods案是8年，ITT案是10年，ReaLemon案是5年，Kellogg案是10年。表明，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不擅長管理涉及困難的排他行為問題的復(fù)雜訴訟。在許多情況下，案件的分析基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)和排他理論，這些理論未能解釋工業(yè)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新發(fā)展。96. 在關(guān)于集中度與經(jīng)濟(jì)績效之間關(guān)系的經(jīng)濟(jì)研究相當(dāng)激烈的時(shí)候，政府啟動了一些最重要的案件，如IBM、Kellogg和Exxon。at a time of considerable ferment in economic research concerning the relationship between concentration and economic performance. 這一發(fā)展在后來被稱為關(guān)于“新知識”的Airlie House會議上最為著名。會議的主要文件和部分會議記錄被出版為Industrial Concentration: The New Learning (Harvey J. Goldschmid et al. eds., 1974).到卡特政府結(jié)束時(shí)，對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)處理濫用支配地位案件的批評是跨黨派和廣泛的。97. 一些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的案件作為選舉舞臺上詆毀的對象獲得了不同尋常的關(guān)注。在1980年11月總統(tǒng)選舉的前一天，副總統(tǒng)Walter Mondale出現(xiàn)在密歇根州巴特克里克的一次集會前，并向觀眾保證卡特政府不會允許聯(lián)邦貿(mào)易委員會在Kellogg共享壟斷案中尋求結(jié)構(gòu)性救濟(jì)。Merrill Brown, Candidates Hit FTC Cereal Action, Wash. Post, Nov. 4, 1980, at A7.

從羅納德·里根總統(tǒng)任期開始到喬治·布什總統(tǒng)任期結(jié)束，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以重組電信巨頭的同意判決（consent decree）解決了AT&T案，并公布了四個(gè)濫用支配地位的案件。98. 聯(lián)邦貿(mào)易委員會于1985年提出AMERCO案的控告并于1987年解決了這個(gè)案件。AMERCO, 109 F.T.C. 135 (1987). 聯(lián)邦貿(mào)易委員會還于1982年接受了一項(xiàng)涉及乳制品行業(yè)壟斷的同意判決。 Western General Dairies, Inc., 99 F.T.C. 433 (1982). 聯(lián)邦貿(mào)易委員會主席Miller沒有參與Western General Dairies案。在羅納德·里根于1981年就職后不久，司法部提起了電力行業(yè)的壟斷案。 United States v. Kentucky Utils. Co., [1980–1988 Transfer Binder] Trade Reg. Rep. (CCH) ? 45,081 (D. Ky. fi led Feb. 26, 1981). 如前所述，see supra note 101, Kentucky Utilities案, 盡管從技術(shù)上來說是“里根政府”的案件，卻是在William Baxter 于1981年來到反壟斷局之前提出的. 司法部在1983年提起了涉及試圖壟斷的控告。United States v. American Airlines, Inc., 570 F. Supp. 654 (N.D. Tex. 1983) (dismissing complaint), rev’d, 743 F.2d 1114 (5th Cir. 1984).這是自1890年《謝爾曼法》通過以來，在任何可比時(shí)期政府啟動的支配性企業(yè)案件的最小數(shù)量。除了立案之外，布什政府還啟動了聯(lián)邦貿(mào)易委員會的調(diào)查，為克林頓任期內(nèi)司法部對微軟的調(diào)查和1995年接受同意判決的決定建立了部分的證據(jù)基礎(chǔ)。99. 在布什總統(tǒng)任期內(nèi)，聯(lián)邦貿(mào)易委員會在是否對微軟提起訴訟的問題上陷入了2比2的僵局。司法部同意令的進(jìn)入是在United States v. Microsoft Corp., 56 F.3d 1448 (D.C. Cir. 1995)中被命令的。鐘擺敘事將這一記錄描述為明顯不足，特別是與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在1990年代承辦的涉及美國航空（American Airlines）、英特爾（Intel）、微軟（Microsoft）和邁蘭（Mylan）等公司的濫用支配地位案件相比。

沒有科學(xué)的計(jì)算方法來確定試圖壟斷或壟斷執(zhí)法活動的適當(dāng)程度。盡管如此，在將鐘擺敘事作為涉及支配性企業(yè)行為的現(xiàn)代聯(lián)邦執(zhí)法的適當(dāng)解釋時(shí)，有幾個(gè)考慮因素有必要謹(jǐn)慎對待。

第一個(gè)觀察涉及到我們對重要性的度量。從1969年到1980年，在聯(lián)邦反壟斷機(jī)構(gòu)啟動的濫用支配地位案件中，哪個(gè)案件對反壟斷理論影響最大？我認(rèn)為Otter Tail案是最有影響力的。Otter Tail案創(chuàng)立了一個(gè)關(guān)于受管制行業(yè)中的支配性企業(yè)有義務(wù)為競爭對手提供準(zhǔn)入的大型判例，并且如下文所述，該案在推動AT&T案的發(fā)展中發(fā)揮了重大作用。Otter Tail案是一個(gè)“制定大法律的小案件”的完美例子。

Otter Tail案對反壟斷政策做出的意想不到的貢獻(xiàn)可以通過考慮該案產(chǎn)生的背景來看到。1969年是聯(lián)邦反壟斷政策中關(guān)于支配性企業(yè)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在1969年1月林登·約翰遜總統(tǒng)任期的最后一天，司法部指控IBM通過掠奪性定價(jià)、產(chǎn)品開發(fā)和促銷策略進(jìn)行非法壟斷。100. 對IBM案件的歷史及其處置的詳細(xì)考察參見John E. Lopatka, United States v. IBM: A Monument to Arrogance, 68 Antitrust L.J. 145 (2000).當(dāng)William Baxter領(lǐng)導(dǎo)的反壟斷局于1982年尋求撤回該案時(shí)，101. In re IBM Corp., 687 F.2d 591, 593 (2d Cir. 1982) (確認(rèn)駁回政府針對IBM的《謝爾曼法》第2條訴訟).該案已經(jīng)消耗了大量資源，并成為起訴失敗的一個(gè)獨(dú)特象征——用Robert Bork的話說，“反壟斷局的越南”。102. Bork法官的評論被引用在 Donald I. Baker, Government Enforcement of Section Two, 61 Notre Dame L. Rev. 898, 899 n.13 (1986).

1969年也發(fā)生了當(dāng)時(shí)鮮為人知的起訴事件。司法部的目標(biāo)是奧特泰爾電力公司（Otter Tail Power Company），該公司為明尼蘇達(dá)州和達(dá)科他州的465個(gè)城鎮(zhèn)供電。司法部認(rèn)為奧特泰爾通過拒絕向試圖用市政配電公司取代奧特泰爾的城鎮(zhèn)出售批發(fā)電力，和拒絕通過輸電線路向這些地區(qū)輸送電力，而壟斷了電力銷售。在人數(shù)不多的情況下，司法部在審判中獲勝，并于1973年在聯(lián)邦最高法院成功地為下級法院的判決辯護(hù)。103. United States v. Otter Tail Power Co., 331 F. Supp. 54 (D. Minn. 1971), aff’d, 410.U.S. 366 (1973). 關(guān)于Otter Tail案的詳盡描述, see Andrew N. Kleit & Robert J. Michaels, Antitrust, Rent-Seeking, and Regulation: The Past and Future of Otter Tail, 34 Antitrust Bull. 689 (1994).

總的來說，IBM案和Otter Tail案促進(jìn)了壟斷理論和執(zhí)法政策的重大調(diào)整。IBM案激發(fā)了許多對IBM行為的私人挑戰(zhàn)，其中大部分最終以給予處于無管制市場的公司選擇定價(jià)、產(chǎn)品開發(fā)和促銷策略的廣泛自由裁量權(quán)的決定而告終。104. See Kovacic, supra note 57, at 1431–32 (描述IBM在1970年代成功擊退了大多數(shù)針對它的私人訴訟).在公共執(zhí)法領(lǐng)域，司法部在IBM案中訴訟的經(jīng)歷，加上聯(lián)邦貿(mào)易委員會對Exxon和Kellogg壟斷案件的處理，引起了人們對聯(lián)邦主管機(jī)構(gòu)處理“大案”的能力的持久關(guān)注105. See id. at 1108–09 & n.20 (描述了1960年代末和70年代司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會提起的大多數(shù)去集中案件的失敗).

盡管IBM訴訟和相關(guān)私人訴訟縮小了反壟斷政策的視野，但Otter Tail案擴(kuò)大了視野。Otter Tail案促進(jìn)了必要設(shè)施理論（essential facility doctrine）的現(xiàn)代出現(xiàn)。這一理論在早期的案件中就有先例，例如Terminal Railroad Association案106. United States v. Terminal R.R. Ass’n, 224 U.S. 383 (1912).和Associated Press案107. United States v. Associated Press, 326 U.S. 1 (1945).，但Otter Tail案為法院和執(zhí)法機(jī)構(gòu)界定支配商業(yè)瓶頸準(zhǔn)入的反壟斷原則提供了現(xiàn)代出發(fā)點(diǎn)。Otter Tail案還標(biāo)志著聯(lián)邦執(zhí)法政策全面進(jìn)入受到嚴(yán)格監(jiān)管的企業(yè)領(lǐng)域。Otter Tail案加強(qiáng)了司法部起訴AT&T的決心，108. See Peter Temin, The Fall of the Bell System 108–90 (1987) (討論Otter Tail案在司法部起訴AT&T的決定中的重要性). 幾年來，司法部的訴訟團(tuán)隊(duì)是由同一位律師(Kenneth Anderson)領(lǐng)導(dǎo)的，他曾為政府審理Otter Tail案。 Stephen Coll, The Deal of the Century: The Breakup of AT&T 22–23 (1986).并促使私人原告在各種受監(jiān)管的行業(yè)環(huán)境中提出必要設(shè)施權(quán)利主張。109. 例如，在最高法院作出判決后不久，MCI的主席William McGowan似乎就已經(jīng)意識到了Otter Tail案的重要性，并利用這一判決制定了MCI的策略，以獲得AT&T本地分銷網(wǎng)絡(luò)的準(zhǔn)入權(quán)。See Coll, supra note 284, at 22–23 (描述Otter Tail案對MCI反壟斷訴訟策略的影響).自O(shè)tter Tail案以來，反壟斷和傳統(tǒng)受監(jiān)管行業(yè)的交叉刺激了競爭政策概念在美國和國外極其重要的擴(kuò)展。110. 關(guān)于受管制產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中Otter Tail案的反壟斷后代, see Stephen P. Mahinka, Antitrust Analysis of Exclusionary Conduct, 57 Antitrust L.J. 751 (1989).

Otter Tail案提出了一個(gè)關(guān)于執(zhí)法過程規(guī)范的相關(guān)點(diǎn)。一個(gè)機(jī)構(gòu)可以通過多種途徑達(dá)到特定的執(zhí)法政策結(jié)果，尤其是當(dāng)它試圖探索新的執(zhí)法領(lǐng)域時(shí)。它可以立即追查明顯的大案，或者可以從測試相關(guān)概念有效性的較小的訴訟原型開始，并向更明顯的重要執(zhí)法案件發(fā)展。該機(jī)構(gòu)不能規(guī)定提供執(zhí)法場合的商業(yè)場景的展開，但可以考慮原型模型——執(zhí)法原則的逐步細(xì)化——作為評估如何應(yīng)對新的商業(yè)條件或開發(fā)案例生成項(xiàng)目的過程規(guī)范。

鐘擺敘事的第二個(gè)限定條件包括分析1980年代涉及支配性企業(yè)的聯(lián)邦執(zhí)法活動的重要性。在討論1980年代時(shí)有一種傾向認(rèn)為政府剛剛解決了AT&T案便啟動了一些新的案件。僅僅解決AT&T案不是小成就。William Baxter制定了最終資產(chǎn)剝離的基本綱要——強(qiáng)調(diào)競爭與受監(jiān)管活動的分離——并最終解決了該案。111. Baxter在設(shè)計(jì)和談判貝爾系統(tǒng)重組中的關(guān)鍵作用被回憶于Coll, supra note 284, at 172–89, 211–53, 291–323.

人們也不能低估設(shè)計(jì)和成功實(shí)施1982年修改后最終裁決（1982 Modifi ed Final Judgment/1982 Consent Decree）所強(qiáng)制執(zhí)行的重組的重要性。112. See Wernhard Mo¨schel, The Goals of Antitrust Revisited, 147 J. Institutional & Theoretical Econ. 7, 12 (Mar. 1991) (“就其影響而言，AT&T解體可能是迄今達(dá)成的最重要的反壟斷裁決。”).如果AT&T案救濟(jì)措施的執(zhí)行是一團(tuán)糟，人們能想象美國和全球競爭政策的后果嗎？人們普遍認(rèn)為設(shè)計(jì)和實(shí)施貝爾系統(tǒng)的重組是失敗的，這可能從根本上使反壟斷政策不可信。113. Donald Baker在1986年發(fā)表的一篇文章中強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)：《謝爾曼法》第2條等式中的另一個(gè)變量是公眾對貝爾系統(tǒng)解體的長期看法。這顯然是美國產(chǎn)業(yè)史上的一件大事，而且上面寫滿了“反壟斷”。如果公眾(無論多么錯(cuò)誤)離開時(shí)覺得整件事是一場大災(zāi)難，由此產(chǎn)生的政治反應(yīng)可能會對未來需要資產(chǎn)剝離救濟(jì)的《謝爾曼法》第2條案件設(shè)置政治障礙。Baker, supra note 278, at 926.無法保證資產(chǎn)剝離會相對順利地進(jìn)行或產(chǎn)生預(yù)期的競爭結(jié)果。從事前的角度來看，AT&T案的解決涉及相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)。114. 風(fēng)險(xiǎn)的巨大，以及最初迎接貝爾系統(tǒng)重組的負(fù)面公眾反應(yīng)，被講述于Coll, supra note 284, at 365–68.妥善管理這些風(fēng)險(xiǎn)必須被視為一項(xiàng)重大成就。115. See Skitol, supra note 23, at 250 (“Ma Bell帝國被分成七個(gè)獨(dú)立的本地交換運(yùn)營商和一個(gè)專注于長途電話服務(wù)和設(shè)備制造的‘新’AT&T，被視為一種勇氣的表現(xiàn)，Baxter的繼任者對此表示熱烈歡迎，即使在其他方面尖銳批評他的政策方向?！?.AT&T案的經(jīng)驗(yàn)也強(qiáng)調(diào)了政策制定和執(zhí)法規(guī)范的累積性。Thomas Kauper策劃了AT&T案，他的繼任者，包括William Baxter，則成功解決了這個(gè)案件。如果沒有跨任期的一系列漸進(jìn)貢獻(xiàn)，結(jié)果是不可能實(shí)現(xiàn)的。

在考察1981年至1992年間啟動的新的支配性企業(yè)案件的重要性時(shí)，人們也應(yīng)該毫不猶豫地認(rèn)為這些新案件無關(guān)緊要。一個(gè)案件(AMERCO)116. 109 F.T.C. 135 (1987).試圖限制私人當(dāng)事方利用政府程序?qū)Ω偁帉κ质┘痈偁幜觿莸哪芰?。第二個(gè)案件 (American Airlines117. United States v. American Airlines, Inc., 743 F.2d 1114 (5th Cir. 1984).)確立了備受爭議的原則，即根據(jù)《謝爾曼法》，一家公司向其競爭對手發(fā)出的特定共謀要約可以被認(rèn)定為試圖壟斷。The American Airlines案的決定為司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會今后努力起訴共謀要約提供了重要的推動力，并為1998年司法部訴微軟案中試圖壟斷的部分提供了重要的法律依據(jù)。118. United States v. Microsoft Corp., 97 F. Supp. 2d 59 (D.D.C. 2000) (基于共謀要約維持試圖壟斷主張), aff’d, rev’d, and remanded in part, 253 F.3d 34 (D.C. Cir.), cert. denied, 534 U.S. 952 (2001).

另一個(gè)考慮因素有助于解釋1969年至1992年間涉及支配性企業(yè)的聯(lián)邦執(zhí)法產(chǎn)出模式。在1960年代末和整個(gè)1970年代，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)采用了一種執(zhí)法規(guī)范，即強(qiáng)調(diào)對涉及單個(gè)企業(yè)和多個(gè)企業(yè)壟斷以及試圖壟斷的案件進(jìn)行起訴。在很大程度上，執(zhí)法機(jī)構(gòu)接受了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即通過涉及集中行業(yè)的案件的數(shù)量和影響力來衡量它們的價(jià)值。執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅致力于起訴大企業(yè)和引人注目的行業(yè)，還經(jīng)常迫切要求強(qiáng)有力的救濟(jì)解決辦法，如剝離和知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)制許可。

一種支持鐘擺敘事的評論將這一時(shí)期的執(zhí)法計(jì)劃描述為過度激進(jìn)主義，具體而言，在1960年代末和70年代，關(guān)于支配性企業(yè)的執(zhí)法計(jì)劃是建立在一個(gè)強(qiáng)大的“大即是壞”的信念的知識框架上。將1960年代末和70年代的支配性企業(yè)執(zhí)法計(jì)劃描述為建立在一個(gè)比“大是壞”的信念更強(qiáng)大的知識框架上。這是一個(gè)不可支持的描述。這些案件的前提是一個(gè)工業(yè)組織框架，該框架在Alcoa案之后的1950年代和60年代得到了推廣，該框架認(rèn)為高度集中不可避免地會促進(jìn)整個(gè)行業(yè)在定價(jià)或產(chǎn)出方面的有效協(xié)調(diào)，卓越的表現(xiàn)很少解釋一個(gè)企業(yè)的市場優(yōu)勢，而將大企業(yè)分解成更小的組成部分的努力很少會犧牲重要的效率。必須回顧，競爭政策的這一愿景促使一批令人印象深刻的學(xué)者在1969年支持Neal委員會的建議，119. Neal委員會的去集中提議出現(xiàn)在White House Task Force Report on Antitrust Policy, reprinted in 2 Antitrust L. & Econ. Rev. 11, 14–15, 65–76 (1968–69). Neal 委員會支持這些提議的成員包括William Baxter，幾年后他改變了立場。并在1970年代后期贊同無過錯(cuò)壟斷措施的建議。120. 1979年，國家反壟斷法律和程序?qū)彶槲瘑T會(NCRALP)建議國會考慮修改《謝爾曼法》，以建立無過錯(cuò)壟斷訴訟理由。1 Report to the President and the Attorney General of the National Commission for the Review of Antitrust Laws and Procedures Ⅷ–ix (1979).在起草NCRALP報(bào)告之前的十年左右，一群令人敬佩的學(xué)者以各種形式認(rèn)可了無過錯(cuò)概念。這一時(shí)期值得注意的學(xué)術(shù)論述包括 3 Phillip Areeda & Donald Turner, Antitrust Law ?? 614–23 (1978); Oliver Williamson, Dominant Firms and the Monopoly Problem: Market Failure Considerations, 85 Harv. L. Rev. 1512, 1527–30 (1972); see also Alfred Dougherty et al., Elimination of the Conduct Requirement in Government Monopolization Cases, 37 Wash. & Lee L. Rev. 83, 84 (1980) (收集支持無過錯(cuò)壟斷概念的學(xué)術(shù)權(quán)威).

對1960年代末和70年代初支配性企業(yè)案件的更準(zhǔn)確和更復(fù)雜的批評可以從兩個(gè)方面進(jìn)行。一方面是涉及執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理濫用支配地位案件的知識基礎(chǔ)。這些機(jī)構(gòu)沒有實(shí)現(xiàn)一個(gè)簡單的信念，即大企業(yè)是一種威脅。它們的模式更加成熟，在競爭政策界有許多受人尊敬的追隨者。問題在于這些機(jī)構(gòu)所依賴的模式正在崩潰。聯(lián)邦貿(mào)易委員會在起訴谷物和石油共享壟斷案件時(shí)更為準(zhǔn)確和發(fā)人深省的失敗是，這些案件是在越來越多的證據(jù)表明它們的分析基礎(chǔ)正在失去智力支持的情況下啟動的。支持這些和其他案件的理論假設(shè)正在衰落，執(zhí)法機(jī)構(gòu)未能解釋這一發(fā)展。

另外一方面是批評涉及機(jī)構(gòu)能力。作為一個(gè)群體，一心想著分散的案件是如此雄心勃勃，其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)如此廣泛，以至于這些機(jī)構(gòu)的能力無法高度匹配。從1969年到1974年的五年時(shí)間里，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會致力于實(shí)現(xiàn)大規(guī)模重組，涉及全國四大谷物生產(chǎn)商、八大石油精煉商、全球領(lǐng)先的電腦生產(chǎn)商、全國兩大輪胎生產(chǎn)商、美國最大的面包生產(chǎn)商、全球最大的電話系統(tǒng)和全球最大的復(fù)印機(jī)生產(chǎn)商。在許多方面，這些舉措被視為一個(gè)良好的開端。相反，《謝爾曼法》第2條案件的收集造成了執(zhí)法目標(biāo)和機(jī)構(gòu)能力之間的嚴(yán)重不匹配。如果聯(lián)邦機(jī)構(gòu)接受一個(gè)強(qiáng)調(diào)選擇較少數(shù)量的案件并妥善處理它們的執(zhí)法規(guī)范，它們會做得更好。

即使吉米·卡特在1980年成功連任，涉及支配性企業(yè)的聯(lián)邦執(zhí)法政策在1980年代肯定會經(jīng)歷一次根本性的重新評估。不管他們的身份如何，1981年初聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的首腦們應(yīng)該已經(jīng)知道DuPont和Offi cial Airline Guides案的訴訟失敗，F(xiàn)irestone和Goodyear案的駁回，以及Exxon、Kellogg和IBM案訴訟中的混亂。新管理者還必須在AT&T案中整理他們的救濟(jì)計(jì)劃，并決定如何最好地繼續(xù)起訴三起案件(ReaLemon、ITT和General Foods)，這三起案件涉及到一種責(zé)任理論(掠奪性定價(jià))，上訴法院對此要求原告滿足越來越苛刻的標(biāo)準(zhǔn)。

對于里根任期內(nèi)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)來說，詢問現(xiàn)有案件清單中哪一個(gè)值得爭取并不是不合理的。讓AT&T案成為關(guān)注的中心，并在電信案件中投入必要的資源來設(shè)計(jì)和實(shí)施有效救濟(jì)措施是明智的一步。對1970年代支配性企業(yè)運(yùn)動的眾多支柱的失敗原因提出根本性的問題是一種負(fù)責(zé)任的行為。診斷失敗的原因和重新評估聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在這一領(lǐng)域的能力是在增加新的支配性企業(yè)案件之前的適當(dāng)措施。

如上所述，克林頓政府增加了用于對支配地位案件的資源投入。最值得注意的是，司法部對Dentsply、微軟和美國航空公司提起訴訟，聯(lián)邦貿(mào)易委員會對英特爾的壟斷提出調(diào)整。政府在Intel案中年達(dá)成和解121. Intel Corp., 1999 FTC LEXIS 145 (Aug. 3, 1999) (entering consent order).并在Microsoft案中的一些責(zé)任問題上取勝，122. United States v. Microsoft Corp., 753 F.3d 34 (D.C. Cir.), cert. denied, 534 U.S. 952(2001).救濟(jì)程序尚未完成。美國航空公司獲得了針對司法部主張的簡易判決，123. United States v. AMR Corp., 140 F. Supp. 2d 1141 (D. Kan. 2001), aff’d, 335 F.3d 1109 (10th Cir. 2003).Dentsply在審判法庭上擊敗了政府的指控。124. United States v. Dentsply Int’l, Inc., 2003 U.S. Dist. LEXIS 14139 (D.Del. Aug. 8, 2003).

1990年代的執(zhí)法規(guī)范反映了人們對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)處理此類案件的能力的更大信心。盡管1990年代的訴訟計(jì)劃的全部救濟(jì)效果仍不確定，但聯(lián)邦機(jī)構(gòu)證明了其比1970年代更有效地管理重大壟斷案件的能力，并在諸如Microsoft這類的案件中在責(zé)任的關(guān)鍵問題上取勝。這一點(diǎn)不適合嚴(yán)格的證明，但似乎可以合理地假設(shè)，與1992年相比，2000年的企業(yè)經(jīng)營者更清楚地意識到因壟斷或試圖壟斷而受到聯(lián)邦起訴的可能性。與1960年代末和70年代的《謝爾曼法》第2條計(jì)劃相比，1990年代的計(jì)劃在目標(biāo)上更加適度，在責(zé)任理論的選擇和運(yùn)用上更有章法。也許人們可以說，1990年代的規(guī)范對1980年代的規(guī)范中反映的過度擴(kuò)張的可能性很敏感，并試圖吸收過去經(jīng)驗(yàn)中的最佳做法，避免最壞的情況。

2.縱向合同限制

下表5列出了1961年至2000年間司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會新的縱向限制案件總數(shù)。

表5 司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會縱向限制案件——1961-2000125. 這些數(shù)據(jù)收集自CCH Trade Regulation Reporter.

鐘擺敘事將縱向限制作為一個(gè)主要例子，說明聯(lián)邦執(zhí)法是如何從1960年代和1970年代的過度活動發(fā)展到1980年代的減少和1990年代的合理恢復(fù)的。鐘擺敘事的核心主題是1980年代以司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會災(zāi)難性的政策失誤為特色。對1980年代的敘事有兩條線索。第一種是人為地強(qiáng)調(diào)不干預(yù)的趨勢。126. 消除不一致的數(shù)據(jù)是鐘擺敘事方法論的核心工具。在1987年的一次研討會上，紐約州總檢察長指出，“在縱向限制方面，過去六年沒有一次聯(lián)邦執(zhí)法行動。” Abrams, supra note 182, at 990; see also Marina Lao, Tortious Interference and the Federal Antitrust Law of Vertical Restraints, 83 Iowa L. Rev. 35, 43 & n.50 (1997) (“1980年代，芝加哥學(xué)派的支持者同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)司法部反壟斷局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會，聯(lián)邦政府在12年的時(shí)間里沒有提起過一起縱向案件?！?; Pitofsky, supra note 29, at 321 (整個(gè)1987年，里根政府“沒有提起過一個(gè)涉及轉(zhuǎn)售價(jià)格維持或非價(jià)格縱向限制的案件”).從1981年到1987年，聯(lián)邦貿(mào)易委員會就五個(gè)縱向限制案件作出了同意協(xié)議。Great Dane Distribution Council and Great Dane Trailers, Inc., 102 F.T.C. 1315 and 102 F.T.C. 1307 (1983) (涉及地域縱向分配的相關(guān)案件；這里算作一個(gè)案件); Onkyo U.S.A. Corp., 100 F.T.C. 59 (1982) (轉(zhuǎn)售價(jià)格維持); Germaine Monteil Cosmetiques Corp., 100 F.T.C. 513 (1982) (相同); Palm Beach Co., 98 F.T.C. 51 (1981) (相同); Pillsbury Co., 97 F.T.C. 354 (1981) (獨(dú)家交易). 其中的兩個(gè)案件(Palm Beach and Pillsbury) 是在1981年1月羅納德·里根就職后，James Miller作為里根的第一個(gè)任命者到達(dá)聯(lián)邦貿(mào)易委員會之前就已經(jīng)解決的。其他案件在Miller主席任期開始后就結(jié)束了，盡管引發(fā)這些案件的調(diào)查幾乎肯定是在卡特政府時(shí)期開始的。布什政府時(shí)期的聯(lián)邦貿(mào)易委員會在四個(gè)案件上接受了同意令。Sandoz, 115 F.T.C. 625 (1992) (搭售); Nintendo of Am., Inc., 114 F.T.C. 702 (1991) (轉(zhuǎn)售價(jià)格維持); Kreepy Krauly USA, Inc., 114 F.T.C. 777 (1991) (相同); Gerald S. Friedman, 113 F.T.C. 625 (1990) (搭售).第二種是暗示對積極執(zhí)行現(xiàn)行法律規(guī)則的任何退縮（特別是針對維持最低轉(zhuǎn)售價(jià)格的本身違法原則）都是非法的。127. Correia, supra note 15, at 330 (評論道里根政府“太經(jīng)常地只是愿意忽略法律，如果法律不符合其自己關(guān)于法律應(yīng)該是什么的偏見的話”，并且聲明“最顯著的例子是未能執(zhí)行轉(zhuǎn)售價(jià)格維持本身違法原則”); Pitofsky, Antitrust Policy, supra note 26, at 219 (“我一直覺得，盡管聯(lián)邦最高法院和國會支持本身違法原則，但取消對轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的執(zhí)法是過去12年來最站不住腳的起訴決定?！?.由于它對支配性企業(yè)活動的處理，鐘擺敘事忽略了這一領(lǐng)域現(xiàn)代經(jīng)驗(yàn)的一些值得注意的特征。

在1960年代，兩個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都有涉及分銷行為的積極計(jì)劃。聯(lián)邦執(zhí)法官員接受了一種對縱向合同限制持嚴(yán)重懷疑態(tài)度的規(guī)范。這十年來，機(jī)構(gòu)縱向限制努力的兩個(gè)代表性標(biāo)志非常突出。在Brown Shoe獨(dú)家交易案中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會對導(dǎo)致不到1%縱向封鎖率的獨(dú)家交易安排提出質(zhì)疑。128. Brown Shoe Co., 62 F.T.C. 679 (1963), rev’d, 339 F.2d 45 (8th Cir. 1964), rev’d, 384 U.S. 316 (1966).司法部起訴了Schwinn案，聯(lián)邦最高法院在該案判決中認(rèn)為應(yīng)對所有的非價(jià)格縱向限制適用本身違法原則。129. United States v. Arnold, Schwinn & Co., 388 U.S 365 (1967).在1970年代上半葉，兩個(gè)機(jī)構(gòu)都大幅增加了對縱向合同限制的起訴，聯(lián)邦貿(mào)易委員會成為新案件的主要來源。130. 這些案件包括許多嚴(yán)重依賴于所有非價(jià)格縱向限制本身違法原則的案件，例如一系列涉及軟飲料裝瓶行業(yè)使用獨(dú)占地域的聯(lián)邦貿(mào)易委員會案件。 See, e.g., Coca Cola Co., 91 F.T.C. 517 (1978) (fi nding liability), remanded for dismissal, 642 F.2d 1387 (D.C. Cir. 1981).

有證據(jù)表明，司法部改變了其執(zhí)法規(guī)范以回應(yīng)新出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和法律文獻(xiàn)，這些文獻(xiàn)批評現(xiàn)有法律規(guī)則譴責(zé)所有縱向限制是本身違法的。在聯(lián)邦最高法院于1997年作出Sylvania案判決之前的幾年里，Donald Turner在1968年《合并指南》中的合并政策明顯體現(xiàn)出來的自我評估和自我約束的規(guī)范似乎影響了反壟斷局對非價(jià)格縱向限制案件的選擇?？v向關(guān)系的新經(jīng)濟(jì)學(xué)顯然導(dǎo)致司法部運(yùn)用其自由裁量權(quán)不去起訴為Schwinn案判決所可能允許的案件。131. Thomas Kauper曾于1973年至1975年擔(dān)任反壟斷助理司法部長，他在任職期間描述了反壟斷局的做法：在我擔(dān)任助理司法部長的那些年里，根據(jù)聯(lián)邦最高法院對United States v.Arnold, Schwinn & Co.案的判決，縱向地域限制本身就是違法的。這項(xiàng)規(guī)則沒有任何經(jīng)濟(jì)意義。我們沒有提起此類案件，解釋說行為是公開的，據(jù)稱受到傷害的人知道他們是"受害者"并掌握了適用本身違法原則所需的所有事實(shí)，私人救濟(jì)辦法隨時(shí)可用，因此沒有理由在此類案件上花費(fèi)反壟斷局的資源。Kauper, supra note 67, at 99.

Sylvania案在聯(lián)邦貿(mào)易委員會對非價(jià)格限制的分析中引起了一些謹(jǐn)慎。聯(lián)邦貿(mào)易委員會在1982年對Beltone案的裁決132. Beltone Elecs. Corp., 100 F.T.C. 68 (1982).中撤回了其指控，并發(fā)表了一項(xiàng)意見，宣布對獨(dú)家交易采取更寬容的態(tài)度。作為對一項(xiàng)立法要求的回應(yīng)，聯(lián)邦貿(mào)易委員會還進(jìn)行了一系列事后評估，以評估最近涉及價(jià)格和非價(jià)格限制的聯(lián)邦貿(mào)易委員會案件的影響。133. Federal Trade Commission, Impact Evaluations of Federal Trade Commission Vertical Restraints Cases ( John B. Kirkwood et al. eds., 1984).然而在其他領(lǐng)域，聯(lián)邦貿(mào)易委員會和司法部尋求擴(kuò)大適用Sylvania案遺留下來的本身違法的因素——禁止維持轉(zhuǎn)售價(jià)格。1980年，司法部對涉及Cuisinart（廚具品牌）的轉(zhuǎn)售價(jià)格維持（RPM）提起刑事訴訟。134. United States v. Cuisinarts, Inc., 1981-1 Trade Cas. (CCH) ? 63,979 (D. Conn. 1981).1970年代末，聯(lián)邦貿(mào)易委員會在Russell Stover案135. Russell Stover Candies, Inc., 100 F.T.C. 1 (1982) (認(rèn)定責(zé)任), enforcement denied, 718 F.2d 256 (8th Cir. 1983).中進(jìn)行了一項(xiàng)不成功的努力，旨在限縮“高露潔特例”（Colgate Doctrine）并促進(jìn)對轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的起訴。

里根任期內(nèi)反壟斷機(jī)構(gòu)在五個(gè)縱向限制案件中發(fā)布了同意命令，這五個(gè)案件似乎起源于卡特任期內(nèi)的調(diào)查。136. See supra note 302 (收集里根政府時(shí)期發(fā)布的同意令).在里根任命的人員任職期間，司法部或聯(lián)邦貿(mào)易委員會似乎沒有啟動導(dǎo)致提起縱向限制指控的調(diào)查。137. See William E. Kovacic, Built to Last? The Antitrust Legacy of the Reagan Administration, 35 Fed. Bar News & J. 244, 245 (1988) (根據(jù)導(dǎo)致執(zhí)法案件的調(diào)查開始日期，區(qū)分里根政府期間執(zhí)法的案件); Kovacic, supra note 69, at 481–82 (same).里根任期內(nèi)司法部還發(fā)布了縱向限制指南，試圖界定非價(jià)格限制的狹窄執(zhí)法范圍。138. U.S. Department of Justice, Vertical Restraints Guidelines, reprinted in 4 Trade Reg. Rep. (CCH) ? 13,104 ( Jan. 23, 1985). Anne Bingaman withdrew these Guidelines soon after becoming Assistant Attorney General for Antitrust in 1993.布什任期內(nèi)起訴了四個(gè)縱向限制案件，包括兩個(gè)挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的案件。139. See supra note 302 (收集布什政府的縱向限制案件).

在克林頓任期內(nèi)，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會增加了縱向限制執(zhí)法活動，總共起訴了16起案件。一個(gè)最初被認(rèn)為是縱向限制案件的重要行動最終在基于集體抵制理論的上訴中得到了辯護(hù)。在Toys “R” Us案中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會反對一家領(lǐng)先的玩具零售商從玩具生產(chǎn)商那里獲取協(xié)議，停止向折扣倉庫俱樂部出售特定玩具。聯(lián)邦第七巡回上訴法院維持了聯(lián)邦貿(mào)易委員會的責(zé)任認(rèn)定，但依靠的是集體抵制理論和Interstate Circuit案的軸輻式協(xié)議/中心輻射型壟斷協(xié)議（hub-and-spoke conspiracy）概念來這樣做。140. Toys “R” Us, Inc. v. FTC, 221 F.3d 928 (7th Cir. 2000).一些聯(lián)邦貿(mào)易委員會案件，如Hale/Waterous獨(dú)家交易案，援引橫向合作的威懾作為干預(yù)的合理根據(jù)。在Sony MAP案中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會綜合運(yùn)用了本身違法原則和合理原則來反對這種行為。兩個(gè)機(jī)構(gòu)還在State Oil v. Khan案141. 522 U.S. 3 (1997).中提交了一份法庭之友書狀（amicus brief），敦促聯(lián)邦最高法院以合理原則處理最高轉(zhuǎn)售價(jià)格維持。

縱向限制案件的實(shí)際產(chǎn)出反映了關(guān)于正確執(zhí)法規(guī)范的不同看法?？肆诸D任期內(nèi)的執(zhí)法計(jì)劃平均每年產(chǎn)生兩個(gè)案件——比里根任期內(nèi)每年少于一個(gè)案件的產(chǎn)出和布什任期內(nèi)每年一個(gè)案件的產(chǎn)出要多，但遠(yuǎn)低于卡特任期內(nèi)每年七個(gè)案件的產(chǎn)出。與1980年代相比，縱向限制在1990年代的執(zhí)法組合中發(fā)揮了更突出的作用，但在1970年代沒有接近其重要程度。142. 一些在1970年代末曾是聯(lián)邦執(zhí)法設(shè)計(jì)師的評論者在1980年代末預(yù)見到，未來的聯(lián)邦執(zhí)法程度——不管白宮的黨派如何變化——都不會與1980年代的執(zhí)法程度大相徑庭。在1987年的一次研討會上，卡特政府最后幾年的反壟斷局負(fù)責(zé)人、也是最后一位對轉(zhuǎn)售價(jià)格維持提起刑事訴訟的助理司法部長Sanford Litvack提出了以下評估：我也不認(rèn)為政府的執(zhí)法會在縱向限制方面發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。首先，重要的是要認(rèn)識到，在過去的20年里，政府在縱向限制領(lǐng)域沒有進(jìn)行大量的執(zhí)法。其次，政府資源將越來越緊張，因此縱向執(zhí)法必然會退居二線。Sanford M. Litvack, The Future Viability of the Current Antitrust Treatment of Vertical Restraints, 75 Cal. L. Rev. 955, 956 (1987). Litvack對過去政府執(zhí)法模式的印象是不準(zhǔn)確的——從1967年到1977年，政府執(zhí)法一直很有力——但他的評估是正確的，即1970年代和80年代司法理論的變化可能會導(dǎo)致政府官員接受更為謹(jǐn)慎的縱向限制執(zhí)法規(guī)范。

自1961年以來聯(lián)邦執(zhí)法政策的演變是在對分銷限制的競爭意義進(jìn)行廣泛的學(xué)術(shù)辯論的背景下發(fā)生的。除了明顯的例外，這種文獻(xiàn)不贊成明確禁止分銷限制的法律規(guī)則。曾在不同時(shí)期敦促嚴(yán)格禁止最低轉(zhuǎn)售價(jià)格維持等做法的學(xué)者們，已傾向于承認(rèn)允許本身違法原則存在有限例外的合理根據(jù)。143. See Turner, supra note 196, at 804 (提議法院“對最低轉(zhuǎn)售價(jià)格限制本身違法原則設(shè)定一個(gè)或多個(gè)例外”).如上所述，聯(lián)邦官員在1990年代遵循的縱向限制執(zhí)法規(guī)范往往反映了對擴(kuò)大執(zhí)法的擔(dān)憂。

（五） 公共執(zhí)法目標(biāo)的演變：效率規(guī)范的接受

鐘擺敘事忽略了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在過去40年里在多大程度上接受了一個(gè)執(zhí)法規(guī)范，即在反壟斷分析中把微觀經(jīng)濟(jì)分析和效率考慮放在首位。在1999年發(fā)表的一篇論文中，兩位作為執(zhí)法官員而具有豐富經(jīng)驗(yàn)的評論者指出了聯(lián)邦執(zhí)法目標(biāo)和方法的現(xiàn)代調(diào)整：

自1970年代初以來，聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法發(fā)生了很大變化。焦點(diǎn)的主要轉(zhuǎn)變是，對市場和競爭的嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)分析已經(jīng)成為機(jī)構(gòu)和法院的規(guī)范。學(xué)術(shù)研究，大部分是由“芝加哥學(xué)派”發(fā)起的，揭露了一些先前反壟斷思想的不一致和草率。如今，法院和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更加依賴反競爭損害的消費(fèi)者福利標(biāo)準(zhǔn)而不是結(jié)構(gòu)性假設(shè)。除非有令人信服的反競爭理由，否則不會提起訴訟。

其結(jié)果是一個(gè)依賴于新古典經(jīng)濟(jì)理論的某些核心原則并得到廣泛政治支持的法律體系。144. William J. Baer & David A. Balto, The Politics of Federal Antitrust Enforcement, 23 Harv. J.L. & Pub. Pol’y 113, 120 (1999).

與這些評論相一致，很難確定在過去二十年里聯(lián)邦貿(mào)易委員會或司法部所預(yù)測的執(zhí)法行動是以實(shí)現(xiàn)除提高經(jīng)濟(jì)效率以外的目標(biāo)為基礎(chǔ)的。

在關(guān)鍵方面，現(xiàn)代聯(lián)邦機(jī)構(gòu)執(zhí)法規(guī)范反映了聯(lián)邦法院政策規(guī)范的演變。1960年代和70年代初，聯(lián)邦最高法院作出了一系列判決，將關(guān)注小型企業(yè)的福祉作為反壟斷政策的明確目標(biāo)。1981年，里根任命William Baxter領(lǐng)導(dǎo)司法部反壟斷局，James Miller領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦貿(mào)易委員會，反壟斷體系的目標(biāo)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生重新定位。相反，它至少早在1977年就發(fā)生了，當(dāng)聯(lián)邦最高法院審理Continental T.V., Inc. v. GTE Sylvania Inc.145. 433 U.S. 36 (1977).、Brunswick Corp. v. Pueblo Bowl-O-Mat, Inc.146. 429 U.S. 477 (1977).、Illinois Brick Co. v. Illinois147. 431 U.S. 720 (1977).和United States Steel Corp. v. Fortner Enterprises, Inc148. 429 U.S. 610 (1977).等案件時(shí)。1979年，隨著最高法院發(fā)布Broadcast Music, Inc. v. Columbia Broadcasting System, Inc.案，149. 441 U.S. 1 (1979).以及聯(lián)邦第二巡回上訴法院對Berkey Photo, Inc. v. Eastman Kodak Co.案作出判決，150. 603 F.2d 263 (2d Cir. 1979).框架再次改變。

里根時(shí)代司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會修訂反壟斷執(zhí)法規(guī)范的舉措是對司法判決的回應(yīng)，司法判決使得重新評估成為必要。151. See Robert H. Bork, The Role of the Courts in Applying Economics, 54 Antitrust L.J. 21, 25 (1985) (“如果反壟斷的基礎(chǔ)沒有發(fā)生思想上的轉(zhuǎn)變，William Baxter作為司法部反壟斷局的負(fù)責(zé)人所做的事情……在政治上是不可能的?！?.司法規(guī)范不是在知識真空中發(fā)展起來的，部分取決于被任命為法官的個(gè)人的偏好。盡管理查德·尼克松任命了聯(lián)邦貿(mào)易委員會的主席(Caspar Weinberger、Miles Kirkpatrick和Lewis Engman)，這些人共同被認(rèn)為大大擴(kuò)展了聯(lián)邦貿(mào)易委員會的反壟斷執(zhí)法計(jì)劃，但尼克松對聯(lián)邦最高法院的任命有助于促進(jìn)反壟斷法學(xué)的大規(guī)?？s減。152. 在法院的其他任命中，尼克松提名Lewis Powell，他在重塑法院對一些反壟斷問題的思考中發(fā)揮了核心作用。See Andrew I. Gavil, A First Look at the Powell Papers: Sylvania and the Process of Change in the Supreme Court, Antitrust, Fall 2002, at 8.尼克松政府的一套決定(對聯(lián)邦貿(mào)易委員會的任命)在關(guān)鍵領(lǐng)域(例如對支配性企業(yè)的處理)向外拓寬了反壟斷政策的界限，而另一套決定(司法任命)則縮小了這些界限。同樣顯而易見的是，里根政府傾向于任命比吉米·卡特任命的法官對反壟斷干預(yù)表現(xiàn)出更大懷疑的法官。153. See William E. Kovacic, Reagan’s Judicial Appointees and Antitrust in the 1990s, 60 Fordham L. Rev. 49 (1991) [hereinafter Reagan’s Judicial Appointees] (卡特和里根司法任命者的反壟斷投票記錄比較); William E. Kovacic, Judicial Appointments and the Future of Antitrust Policy, Antitrust, Spring 1993, at 8 [hereinafter Judicial Appointments] (相同).

然而即使是在這里，人們也必須謹(jǐn)慎地將太多的意義歸于里根的司法任命。從1970年代開始并持續(xù)到現(xiàn)在的理論變化贏得了司法機(jī)關(guān)的廣泛支持。被普遍認(rèn)為同情政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的法學(xué)家寫下了這個(gè)時(shí)代許多有持續(xù)重大影響的有利于被告的意見，包括Brunswick案 (Thurgood Marshall) and BMI案(Byron White)。154. 關(guān)于Marshall法官對縮小反壟斷理論的貢獻(xiàn)的分析參見William E. Kovacic, Antitrust Decision Making and the Supreme Court: Perspectives from the Thurgood Marshall Papers, 42 Antitrust Bull. 93 (1997).克林頓任命的聯(lián)邦最高法院大法官(Ruth Ginsburg和Stephen Breyer)撰寫或參與形成了許多上訴法院的意見，這些意見贊同與反壟斷責(zé)任規(guī)則的謹(jǐn)慎有限適用相一致的立場。155. See Kovacic, Reagan’s Judicial Appointees, supra note 329, at 95–97 & n.193; Kovacic, Judicial Appointments, supra note 329, at 11.作為哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院的成員，Ginsburg大法官在Rothery Storage & Van Co. v. Atlas Van Lines, Inc案156. F.2d 210 (D.C. Cir. 1986).中加入了Robert Bork的多數(shù)意見，許多反對Bork的反壟斷評論者譴責(zé)這是極端的。157. See Testimony of Robert Pitofsky, Nomination of Robert H. Bork to Be Associate Justice of the Supreme Court of the United States, Hearings Before the Committee on the Judiciary, U.S. Senate, 100th Cong., 1st Sess., Pt. 3, at 3516 (1987) (Rothery的意見“反映了一種判決案件并將特殊觀點(diǎn)引入法律的非常積極的方式”).Ginsburg大法官也是發(fā)布United States v. Baker Hughes Inc.案158. 908 F.2d 981 (D.C. Cir. 1990).的一致同意審判小組的成員(與Clarence Thomas和David Sentelle一起)，該案批評了司法部過度依賴結(jié)構(gòu)性測試。159. Id. at 992. n.13 ("當(dāng)政府只允許統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)觸發(fā)其笨拙的執(zhí)法機(jī)制時(shí)，它并沒有最大限度地利用其稀缺資源。").作為聯(lián)邦第一巡回上訴法院的成員，Breyer大法官在涉及排他性定價(jià)160. See Clamp-All Corp. v. Cast Iron Soil Pipe Inst., 851 F.2d 478, 482–86 (1st Cir. 1988)(在掠奪性定價(jià)案件中否定責(zé)任); Barry Wright Corp. v. ITT Grinnell Corp., 724 F.2d 227, 230–36 (1st Cir. 1983) (相同).、搭售161. See Grappone, Inc. v. Subaru of New Eng., Inc., 858 F.2d 792, 797–800 (1st Cir. 1988)(在搭售案件中否定責(zé)任).以及公用事業(yè)監(jiān)管和反壟斷監(jiān)管之間關(guān)系的案件中寫了一些免除被告責(zé)任的有影響力的的案件。162. See Town of Concord v. Boston Edison Co., 915 F.2d 17, 21–29 (1st Cir. 1990)(否定關(guān)于電力公司利用價(jià)格擠壓壟斷本地配電的主張).這些備受尊敬的法學(xué)家的判決表明，1980年代司法機(jī)關(guān)普遍接受了對反壟斷執(zhí)法的更為謹(jǐn)慎的看法。

反壟斷執(zhí)法模式會隨著時(shí)間的推移而改變。美國競爭政策體系的制度設(shè)計(jì)存在一定程度的差異。隨著對商業(yè)現(xiàn)象理解的增加，以及法院和執(zhí)法機(jī)構(gòu)積累經(jīng)驗(yàn)，美國反壟斷法在理論和政策上考慮了持續(xù)演變。在這個(gè)框架內(nèi)，持續(xù)的調(diào)整——有時(shí)是根本性的調(diào)整——是不可避免的并被認(rèn)為是必要的。

上述討論挑戰(zhàn)了鐘擺敘事的觀念，即美國聯(lián)邦執(zhí)法的變化在1960年代、70年代和80年代走向極端，然后在1990年代達(dá)到清醒的適度。由于影響美國制度變革的方向和持久性的限制因素，1990年代的計(jì)劃在很大程度上延續(xù)了1980年代的政策，并在值得注意的方面延續(xù)了更早的幾十年。163. See also White, supra note 12, at 12 (在克林頓政府時(shí)期，“當(dāng)然沒有對前政權(quán)的主要方向進(jìn)行革命性的顛覆；在1980年代之前，民粹主義和保護(hù)小企業(yè)的熱情有時(shí)會影響反壟斷政策，但現(xiàn)在這種熱情沒有恢復(fù)。).例如，從1970年代末開始并在1990年代大幅加速，隨著對支配性企業(yè)行為和縱向限制的關(guān)注減少，橫向限制執(zhí)法在聯(lián)邦執(zhí)法案件的組合中變得越來越重要。

1980年代和90年代的執(zhí)法模式為進(jìn)一步研究美國反壟斷執(zhí)法的制度安排確定了有趣的領(lǐng)域。與鐘擺敘事的傳統(tǒng)知識相反，聯(lián)邦政府在1980年代維持了一項(xiàng)重要的民事非合并執(zhí)法計(jì)劃。然而，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會之間有明顯的不同，尤其是在羅納德·里根的第二個(gè)總統(tǒng)任期。在此期間，聯(lián)邦貿(mào)易委員會繼續(xù)起訴重大民事非合并案件，而司法部很少啟動此類案件。對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和分配資源的內(nèi)部決策過程中的執(zhí)法模式進(jìn)行更仔細(xì)的審查，將有助于深入了解競爭政策權(quán)力在公共機(jī)構(gòu)中的適當(dāng)分配。

五、解釋鐘擺敘事的持久性

鐘擺敘事對競爭政策執(zhí)法規(guī)范的演變提供了不可靠的描述。盡管存在缺陷，鐘擺敘事仍是反壟斷話語的一個(gè)常見元素。鐘擺敘事的吸引力和受歡迎的原因是什么？一個(gè)根本原因是簡單。鐘擺敘事提供了一個(gè)容易理解的對現(xiàn)代反壟斷政策的描述。將政府行為的變化比作鐘擺的機(jī)械擺動無疑是一個(gè)更容易的選擇（盡管通常是智力上懶惰的表現(xiàn)），而不是費(fèi)力地仔細(xì)識別影響公共機(jī)構(gòu)的因素，并解釋這些因素如何導(dǎo)致政策的具體調(diào)整。164. 我不否認(rèn)這種權(quán)宜之計(jì)的誘惑力。我不止一次援引鐘擺或類似形象來解釋政策現(xiàn)象，這些現(xiàn)象應(yīng)該得到更復(fù)雜、更非決定化的解釋。 See William E. Kovacic, Philosophical Perspective: An Introduction, in 2 The Antitrust Impulse 575, 576–78 (Theodore P. Kovaleあ ed., 1994) (用“擺動”來描述反壟斷執(zhí)法政策的變化過程); Kovacic, Reagan’s Judicial Appointees, supra note 329, at 49, 56 (1991) (“隨著恢復(fù)活力的公共和私人原告接近聯(lián)邦法院，里根-布什司法機(jī)構(gòu)將在決定反壟斷鐘擺多大程度上擺回到里根時(shí)代之前的平衡狀態(tài)中發(fā)揮重要作用。”).

作為第二個(gè)相關(guān)因素，鐘擺敘事也有助于學(xué)術(shù)文章和大眾媒體報(bào)道的組織和呈現(xiàn)。鐘擺敘事吸引了律師、法學(xué)教授、立法者和記者以大案為中心的關(guān)注。鐘擺敘事傾向于通過引人注目的案件來衡量執(zhí)法的活力和進(jìn)展。165. See Skitol, Shifting Sands, supra note 23, at 259 (“在21世紀(jì)即將來臨之際，反壟斷政策再次引起了公眾的關(guān)注，這是因?yàn)椴扇×嗽S多引人注目的執(zhí)法行動，但最引人注目的莫過于司法部對微軟公司的壟斷訴訟?！?.它傾向于忽略對公共執(zhí)法的不明顯的貢獻(xiàn)。具有重要理論影響的小案例會被忽略，而一個(gè)機(jī)構(gòu)對制度基礎(chǔ)設(shè)施的投資會提高績效，這超出了鐘擺敘事的視野。

第三個(gè)因素是路徑依賴在塑造學(xué)者和記者寫作中的力量。選擇了一個(gè)主題后，許多作者發(fā)現(xiàn)很難放棄這個(gè)主題而采用不同的解釋。隨著每一次敘說和贊同，鐘擺敘事變得更加緊密地與作者的思想聯(lián)系在一起，并充滿了她的個(gè)性。評論者越是強(qiáng)調(diào)鐘擺敘事，就越難離開鐘擺敘事的路徑，即使在執(zhí)法活動中容易觀察到的模式表明該路徑缺乏足夠的基礎(chǔ)并且轉(zhuǎn)換到不同的路徑是合適的。166. Compare Stephen Labaton, Justice Dept. Said to Be Opposing Satellite TV Merger, N.Y. Times, Sept. 24, 2002, at A1 (“司法部禁止EchoStar收購其唯一競爭對手DirecTV的裁決也反映了布什政府反對公司合并的罕見例子?！?; Paul Meller, Second European Union Ruling to Block a Merger Is Overturned, N.Y. Times, Oct. 26, 2002, at B1 (“歐盟競爭事務(wù)專員Mario Monti在法庭上的一連串失敗，發(fā)生在布什政府將反壟斷執(zhí)法作為次要任務(wù)、讓Monti成為國際合并的主要監(jiān)察者的時(shí)候?！?, with Yvette Kantrow, The New York Times Overstates its Case on its DirecTV and Echostar Story and Martha Stewart Fans Gather on the Web to Cheer Their Hero On, Daily Deal, Sept. 27, 2002 (討論DirecTV/ Echostar交易的覆蓋范圍；評論道《泰晤士報(bào)》……應(yīng)該比一個(gè)非正式的評論者更有見識，尤其是當(dāng)試圖給一個(gè)普通故事放到首頁時(shí)。快速瀏覽一下統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)就會發(fā)現(xiàn)，政府對企業(yè)合并的反對并不像Gray Lady希望我們相信的那樣“罕見”).

鐘擺敘事受歡迎的第四個(gè)原因是它可以服務(wù)于敘事者的工具性目的。各種觀點(diǎn)的評論者在鐘擺敘事所運(yùn)用的鮮明對比中找到了價(jià)值。一些不喜歡1960年代和70年代執(zhí)法政策的評論者更喜歡強(qiáng)調(diào)這幾十年失敗的敘事，并把執(zhí)法機(jī)構(gòu)描繪成魯莽的干涉主義者。167. 1981年，在擔(dān)任管理和預(yù)算辦公室主任期間，David Stockman尋求取消對聯(lián)邦貿(mào)易委員會競爭計(jì)劃的資助。為了支持削減預(yù)算，Stockman在一次報(bào)紙采訪中說，聯(lián)邦貿(mào)易委員會是“一群反對商業(yè)體系、反對自由企業(yè)體系的理論家，他們坐在那里編造理論來證明對經(jīng)濟(jì)的更多干預(yù)和干涉是正當(dāng)?shù)?。?Chicago Trib., Feb. 23, 1981, at A-1.鐘擺敘事通過敘述過度激進(jìn)主義時(shí)代的非理性，極好地充實(shí)了法案。在1978年的《反壟斷悖論》（Antitrust Paradox）中，168. Robert H. Bork, The Antitrust Paradox (1978).Robert Bork用悲觀的語言描述了美國反壟斷政策的現(xiàn)狀，并給聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)帶來了徹底的悲觀。Bork法官的描述低估了1970年代司法理論的轉(zhuǎn)向，夸大了執(zhí)法機(jī)構(gòu)的全能，忽視了里根政府將在1980年代建立的政策轉(zhuǎn)變的開端。為了證明他所建議的反壟斷理論改革的合理性，Bork法官夸大了反壟斷體系的混亂。169. See Kovacic, supra note 1, at 1419–37 (描述《反壟斷悖論》如何夸大了美國反壟斷體系的混亂).最近的一些作品擔(dān)心過度激進(jìn)的公共執(zhí)法的可能性，夸大了1990年代司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會活動的擴(kuò)張，并低估了1980年代確立的規(guī)范對1990年代界定執(zhí)法方法的影響。170. See generally Bittlingmayer, supra note 15.

想要強(qiáng)調(diào)已察覺到的缺陷并輕描淡寫某個(gè)特定時(shí)期的優(yōu)點(diǎn)的沖動會扭曲敘事者的判斷。1980年代下半葉，里根政府的一些反壟斷官員被要求根據(jù)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不會做的事情來界定他們自己的計(jì)劃。演講和公眾評論經(jīng)常停留在1960年代和70年代的原始狀態(tài)。通過強(qiáng)調(diào)它們想要避免的事情，里根任期內(nèi)執(zhí)法主管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移了人們對它們已經(jīng)啟動并打算開始的案件的注意力。對過去的譴責(zé)模糊了對現(xiàn)在和未來執(zhí)法計(jì)劃的看法。

鐘擺敘事同樣吸引著評論者，他們在1960年代和70年代找到了喜歡的東西，并沮喪地看待80年代的執(zhí)法。對這些評論者來說，鐘擺敘事通過將里根政府的反壟斷計(jì)劃視為一片荒地而提供了滿足感。鐘擺故事有助于將敘事者的偏好描繪成明智和中間派，與1960年代的過度繁榮和80年代的無所作為形成鮮明對比。171. 在克林頓政府競爭官員的著作中，明智的節(jié)制和中間派定位策略的主題經(jīng)常出現(xiàn)。例如，David Balto談到了聯(lián)邦反壟斷機(jī)構(gòu)在1990年代是如何“制定了一個(gè)謹(jǐn)慎的中間路線”。Balto, supra note 4 and accompanying text. Robert Pitofsky在一篇名為《來自中間的觀點(diǎn)》(“A View from the Middle”)的論文中，將他作為聯(lián)邦貿(mào)易委員會主席的任期描繪成一個(gè)理性適度的時(shí)期，“反壟斷執(zhí)法不再從部分基于民粹主義意識形態(tài)的激進(jìn)執(zhí)法，轉(zhuǎn)向基于對反壟斷核心假設(shè)的敵意的最低限度執(zhí)法?！?Pitofsky, supra note 7, at 586. See also Pitofsky, Remedies, supra note 26, at 170 (克林頓的反壟斷執(zhí)法“試圖在1960年代的過度執(zhí)法和1980年代許多人認(rèn)為的執(zhí)法不力之間劃出一個(gè)中間地帶”).

六、制度影響

法律命令制度的影響主要取決于為執(zhí)行這些命令而建立的機(jī)構(gòu)的質(zhì)量。172. See Jean-Jacques Laffont, Competition, Information, and Development, in Annual World Bank Conference on Development Economics 1998, at 237 (Boris Pleskovic & Joseph E. Stiglitz eds., 1999) (討論成功的競爭政策體系的制度基礎(chǔ)).在經(jīng)濟(jì)監(jiān)管領(lǐng)域，美國的反壟斷法因其普遍性而獨(dú)一無二。許多反壟斷立法的開放結(jié)構(gòu)——例如《謝爾曼法》禁止“貿(mào)易限制”173. 15 U.S.C. § 1.中的合同和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》禁止“不公平競爭方法”174. 15 U.S.C. § 45.——提升了設(shè)計(jì)的重要性和被指派執(zhí)行它們的機(jī)構(gòu)的能力。鑒于競爭政策制定的進(jìn)化和實(shí)驗(yàn)性質(zhì)以及對公共執(zhí)法官員的獨(dú)特制度要求，反壟斷機(jī)構(gòu)的績效評估應(yīng)遵循哪些規(guī)范？

（一）透明度

法治的一項(xiàng)基本原則是，公共主管機(jī)構(gòu)應(yīng)使公共政策的根據(jù)和制定這種政策的過程透明。透明度提高了制定公共競爭政策的清晰度，增加了受影響方對法律命令的理解，并通過對公職人員的行為進(jìn)行外部審查和批評來約束他們行使自由裁量權(quán)。175. See Shyam Khemani &Mark A. Dutz, Instruments of Competition Policy and Their Relevance for Economic Development, in Regulatory Policies and Reform: A Comparative Perspective 16, 28 (Claudio R. Frischtak ed., 1995) (強(qiáng)調(diào)透明的決策過程在制定競爭政策中的重要性).透明的政策制定方法使外部評論者(特別是企業(yè)經(jīng)營者)了解具體決定的內(nèi)容和根據(jù)，并有助于確保公共行政的規(guī)律性和誠實(shí)性。176. 透明度差的管理體制會損害公共行政的質(zhì)量。See Joseph E. Stiglitz, Knowledge for Development: Economic Science, Economic Policy, and Economy Advice, in Annual World Bank Conference on Development Economics 9, 40 (Boris Pleskovic & Joseph E. Stiglitz eds., 1999) (“許多國家的政府都有很強(qiáng)的保密傾向……保密為特殊利益集團(tuán)的工作提供了更大的空間，為腐敗提供了更多的掩護(hù)，也為掩蓋錯(cuò)誤提供了更多的機(jī)會?！?.

對執(zhí)法規(guī)范如何隨著時(shí)間的推移而發(fā)展和變化的認(rèn)識強(qiáng)調(diào)了透明度手段的重要性。要求機(jī)構(gòu)披露如何作出起訴決定的信息的政策有助于競爭政策界了解機(jī)構(gòu)內(nèi)部執(zhí)法規(guī)范的內(nèi)容，并允許討論現(xiàn)有規(guī)范是否值得調(diào)整。

反壟斷機(jī)構(gòu)可以通過各種措施增加透明度，包括公布執(zhí)法案件的決定、發(fā)布指南以及使用演講來闡明具體舉措的根據(jù)。在許多方面，這些工具中最重要的是利用訴訟來建立和闡明法律原則。177. 討論訴訟作為澄清反壟斷理論的手段的優(yōu)勢, see Stephen Calkins, In Praise of Antitrust Litigation: The Second Annual Bernstein Lecture, 72 St. John’s L. Rev. 1 (1998).鐘擺敘事強(qiáng)調(diào)了司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會在1990年代利用訴訟來塑造法律的努力。178. See Klein, supra note 214 (描述司法部對訴訟的重視).鐘擺敘事對鮮明對比的依賴通常忽略了訴訟——特別是利用行政程序——在1980年代是聯(lián)邦貿(mào)易委員會政策制定的一個(gè)關(guān)鍵工具的程度。179. See D. Bruce Hoffman & M. Sean Royall, Administrative Litigation at the FTC: Past, Present, and Future, 71 Antitrust L.J. 319, 326 (2003) (討論1980年代聯(lián)邦貿(mào)易委員會的訴訟成就).

（二）實(shí)驗(yàn)、冒險(xiǎn)和將承諾與能力相匹配

審查反壟斷執(zhí)法規(guī)范發(fā)展的一個(gè)焦點(diǎn)是反壟斷執(zhí)法固有的實(shí)驗(yàn)性質(zhì)。制定競爭政策的過程經(jīng)常要求公共反壟斷主管機(jī)構(gòu)在各種商業(yè)行為的競爭意義不確定的情況下做出艱難的判斷。兩個(gè)主要競爭對手的合并會阻礙還是增加競爭？對合資企業(yè)參與者自由的限制對于確保新產(chǎn)品的開發(fā)而言是否是必要的？支持拒絕交易或獨(dú)家交易的商業(yè)理由是真實(shí)的還是人為的？

單個(gè)政府執(zhí)法決策可以被視為實(shí)驗(yàn)，在實(shí)驗(yàn)中公共主管機(jī)構(gòu)測試關(guān)于商業(yè)行為競爭重要性的不同假設(shè)的有效性。隨著時(shí)間的推移，公共反壟斷機(jī)構(gòu)通過定期擴(kuò)大和縮小執(zhí)法區(qū)域達(dá)到了一個(gè)既定的政策平衡。測試不同假設(shè)的有效性涉及到作出執(zhí)法決定，這些決定要么干預(yù)過度，要么干預(yù)不夠。如果沒有有時(shí)干預(yù)過多或過少的實(shí)驗(yàn)，執(zhí)法主管機(jī)構(gòu)就無法確定正確的政策組合。

聯(lián)邦貿(mào)易委員會在1984年決定允許通用汽車（General Motors）和豐田（Toyota）建立生產(chǎn)合資企業(yè)，這是一個(gè)很有啟發(fā)性的例子。180. See General Motors Corp., 103 F.T.C. 374 (1984) (同意令允許通用汽車公司和豐田公司在受到各種限制的前提下參與生產(chǎn)合資企業(yè)).聯(lián)邦貿(mào)易委員會批準(zhǔn)這項(xiàng)交易反映了一種意見，即要實(shí)現(xiàn)重要的效率提高和生產(chǎn)率的提高，就需要愿意至少在試驗(yàn)的基礎(chǔ)上放松對涉及主要競爭對手的合作的現(xiàn)有反壟斷限制。在交易時(shí)， 一些評論者強(qiáng)調(diào)說，聯(lián)邦貿(mào)易委員會做出了災(zāi)難性的政策選擇。181. See Joseph Brodley, The Economic Goals of Antitrust: Efficiency, Consumer Welfare, and Technological Progress, 62 N.Y.U. L. Rev. 1020, 1022 (1987) (“盡管存在明顯的反競爭風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)邦貿(mào)易委員會的……多數(shù)決定不對合資企業(yè)提出挑戰(zhàn)，而是作出在若干方面修改擬議的合資企業(yè)的同意裁決。聯(lián)邦貿(mào)易委員會的裁決主要基于這樣的發(fā)現(xiàn)，即合資企業(yè)將實(shí)現(xiàn)重要的經(jīng)濟(jì)效益……聯(lián)邦貿(mào)易委員會的裁決值得注意，因?yàn)檫@種效率的存在不會導(dǎo)致任何先前的聯(lián)邦貿(mào)易委員會批準(zhǔn)產(chǎn)生如此大反競爭風(fēng)險(xiǎn)的交易?！?.對聯(lián)邦貿(mào)易委員會在通用汽車/豐田案件中的決定的最嚴(yán)厲的批評大多是基于這樣一種觀點(diǎn)，即聯(lián)邦貿(mào)易委員會允許世界第一和第三大汽車公司以任何條件進(jìn)行合作違反了不可改變的實(shí)質(zhì)性規(guī)范。182. See, e.g., General Motors, 104 F.T.C. at 391, 397 (Patricia Bailey委員的不同意見):如果世界第一和第三大汽車公司之間的合資企業(yè)沒有違反反壟斷法，那么聯(lián)邦貿(mào)易委員會認(rèn)為什么會違反？這肯定是潛在合資伙伴會問自己的問題。在這一裁決中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會將另一套普遍認(rèn)可的反壟斷原則掃進(jìn)了垃圾箱，再次使用了現(xiàn)在主導(dǎo)聯(lián)邦貿(mào)易委員會決策的無形經(jīng)濟(jì)說辭。在這個(gè)案件中，這個(gè)裁決導(dǎo)致了一個(gè)商業(yè)提案的通過，這個(gè)商業(yè)提案既大膽得令人吃驚，又對美國主要企業(yè)和尋求伸出援手的主要外國競爭對手之間未來的合資企業(yè)產(chǎn)生了令人厭煩的影響。See also Schwartz, supra note 41, at 161 (“當(dāng)通用汽車和豐田被授權(quán)成立一家合資企業(yè)在加州生產(chǎn)小型汽車時(shí)，最微不足道的效率主張都被嚴(yán)肅對待……”).對通用汽車/豐田合資企業(yè)的隨后分析表明，這種合作為通用汽車提供了實(shí)施精干生產(chǎn)和勞動力管理制度的寶貴經(jīng)驗(yàn)，有助于啟發(fā)該公司土星分部（Saturn division）的設(shè)計(jì)。183. See David Roos, Automobile Competitiveness: A Report of the MIT International Motor Vehicle Program, Statement prepared for the Capital Hill Forum on Industrial Competitiveness in September 1995 and submitted with Professor Roos’s presentation at the FTC Hearings on Global and Innovation-Driven Competition, Oct. 18, 1995 (描述通用汽車/豐田合資企業(yè)對通用汽車采用生產(chǎn)和管理創(chuàng)新的重要性).合資企業(yè)是否具有通用汽車預(yù)想的變革效果令人懷疑。 但同樣清楚的是該合資企業(yè)的反對者預(yù)測的災(zāi)難并沒有發(fā)生。184. 在1990年代聯(lián)邦貿(mào)易委員會撤銷了1984年的裁決。General Motors Corp., 116 F.T.C.1276 (1993).

執(zhí)法機(jī)構(gòu)不可避免地必須愿意在訴訟中冒險(xiǎn)。敗訴案件本身就多少說明了機(jī)構(gòu)執(zhí)法計(jì)劃的質(zhì)量。與此同時(shí)，一個(gè)持續(xù)的失敗模式很可能被認(rèn)為是出了問題并需要重新評估的跡象。如上所述，185. See supra notes 244–73 and accompanying text (描述了1960年代末和70年代對支配性企業(yè)案件的更多關(guān)注).聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在1960年代末和1970年代初對批評作出了回應(yīng)，這些批評認(rèn)為它們回避了嚴(yán)重的競爭問題，并接受了涉及更大風(fēng)險(xiǎn)的執(zhí)法規(guī)范。它們對支配性企業(yè)和寡頭提起了許多訴訟，186. 例子包括在司法部或聯(lián)邦貿(mào)易委員會案件中提出的壟斷、試圖壟斷或共享壟斷的主張，例如IBM、Firestone/Goodyear、Exxon、Kellogg、Xerox、AT&T、ITT、General Foods、Borden (ReaLemon)、DuPont (titanium dioxide)和Official Airline Guides。包括檢驗(yàn)了促進(jìn)行為（facilitating practices）理論前沿的案件187. 涉及促進(jìn)行為的聯(lián)邦貿(mào)易委員會起訴失敗的例子包括E.I. du Pont de Nemours & Co. v. FTC, 729 F.2d 128 (2d Cir. 1984), and Boise Cascade Corp. v. FTC, 637 F.2d 573 (9th Cir. 1980).和一個(gè)試圖擴(kuò)大禁止轉(zhuǎn)售價(jià)格維持的范圍的判例。188. Russell Stover Candies, Inc. v. FTC, 718 F.2d 256 (8th Cir. 1983) (denying enforcement of FTC order).

盡管偶爾取得成功，但旨在擴(kuò)張或重新界定理論的案件往往未能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。1980年代的執(zhí)法機(jī)構(gòu)有理由重新評估1970年代指引這些機(jī)構(gòu)的計(jì)劃的知識。原則上，可以得出這樣的結(jié)論：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在1980年代和90年代進(jìn)行了涉及支配性企業(yè)的適當(dāng)程度的活動。1980年代可能被視為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（a）迅速處理分析和證據(jù)基礎(chǔ)不再得到尊重的案件（如IBM、Exxon、General Foods、ITT和Kellogg案），（b）在 涉及重大風(fēng)險(xiǎn)但有合理的分析支撐的案件（如AT&T案）中實(shí)現(xiàn)并成功實(shí)施救濟(jì)措施，以及（c）在選定的實(shí)驗(yàn)區(qū)域擴(kuò)張邊界（如American Airlines和AMERCO案）的時(shí)代。從另一個(gè)角度看，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)成功地完成了涉及最大經(jīng)濟(jì)利益的案件（AT&T案），該案對政府處理支配性企業(yè)不當(dāng)行為的合法性是必不可少的，并對《謝爾曼法》第2條的法理和American Airlines案中的政策做出了重要補(bǔ)充。189. 正如本文中討論的其他案件一樣，我認(rèn)為像American Airlines這樣的案件在理論上是重要的，但并沒有要求讀者同意案件中建立的概念最終被證明是在法律上或經(jīng)濟(jì)上是明智的。

1990年代司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會的支配性企業(yè)案件可以說是對1980年代引起謹(jǐn)慎的一些政策關(guān)切的回應(yīng)。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)很少尋求發(fā)展新的理論領(lǐng)域，而且他們在確定其責(zé)任主張的范圍時(shí)通常會遵守相當(dāng)多的紀(jì)律。

鐘擺敘事含蓄地認(rèn)可了執(zhí)法機(jī)構(gòu)對大型商業(yè)企業(yè)提起引人注目的訴訟的傾向。上面的討論表明了小案件如何能產(chǎn)生大法律。許多對現(xiàn)代反壟斷政策產(chǎn)生重大影響的案件——Otter Tail 和IFD案——都是具有重大理論影響的“小”案例。有人可能會說，現(xiàn)代聯(lián)邦經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)教訓(xùn)是，在大規(guī)模推出理論之前在有限的基礎(chǔ)上原型化新理論或理論方法的價(jià)值。創(chuàng)新的概念在被廣泛應(yīng)用之前也許應(yīng)在更小的范圍內(nèi)進(jìn)行檢驗(yàn)。

（三）制度建設(shè)與能力：反壟斷政策的累積性

現(xiàn)代美國執(zhí)法歷史表明，政策的長期成功在很大程度上取決于任何一屆政府是否愿意對行政能力和提高公共執(zhí)法機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)進(jìn)行長期投資。這有幾個(gè)方面。一個(gè)是接受和增進(jìn)由前任發(fā)起的合理計(jì)劃。政府官員可能不會傾向于將他們的使命界定為包括有效執(zhí)行由先前總統(tǒng)任期內(nèi)的前任開始的計(jì)劃。被任命到重要政府部門的人可能會覺得有必要確定自己的獨(dú)特成就，尤其是當(dāng)白宮的政治控制權(quán)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)政黨的時(shí)候。

第二個(gè)要素是在現(xiàn)任決策者離職后進(jìn)行可能會產(chǎn)生回報(bào)的投資。這要求忠實(shí)于強(qiáng)調(diào)長期機(jī)構(gòu)改進(jìn)的規(guī)范，不鼓勵(lì)將重點(diǎn)放在能立即產(chǎn)生適當(dāng)結(jié)果的措施上。190. See Hugh Heclo, The Spirit of Public Administration, 35 PS: Political Sci. & Politics 689, 691 (2002) (“沒有什么比機(jī)會主義更能關(guān)上真正機(jī)會的大門了。一個(gè)永遠(yuǎn)在權(quán)衡立即成功的可能性的人永遠(yuǎn)不會相信任何足以使其成功的東西?！?.任何一個(gè)時(shí)期的反壟斷政策的成功往往取決于早期執(zhí)法官員的貢獻(xiàn)。為了證明執(zhí)法中的不連續(xù)性，鐘擺敘事往往掩蓋了聯(lián)邦活動關(guān)鍵領(lǐng)域的政策在多大程度上反映了早期的貢獻(xiàn)。

聯(lián)邦機(jī)構(gòu)促進(jìn)政策改進(jìn)的最重要的手段之一是接受一種有利于事后評估結(jié)果的規(guī)范。競爭機(jī)構(gòu)有相當(dāng)大的空間來擴(kuò)張對事后評估的使用，以評估同意令，并以其他方式改進(jìn)未來的政策制定。一種方法是由機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。這些機(jī)構(gòu)將為其職員創(chuàng)建一種常規(guī)方法來選擇已完成的執(zhí)法案件(包括訴訟案件和同意令)，并分析其影響。執(zhí)法機(jī)構(gòu)可在內(nèi)部審查會議上審查這種分析的結(jié)果。執(zhí)法機(jī)構(gòu)還應(yīng)在保護(hù)敏感商業(yè)數(shù)據(jù)的同時(shí)向公眾公布這些會議的結(jié)果。

第二種方法是依靠外部審計(jì)——例如，通過與執(zhí)法機(jī)構(gòu)簽訂合同的外部人員 (聯(lián)邦貿(mào)易委員會在1970年代末和80年代初評估縱向限制影響時(shí)使用的模式)。外部審計(jì)將通過審查機(jī)構(gòu)的審議過程、訪問被調(diào)查者以及咨詢參與案件的其他主體來詳細(xì)研究具體的執(zhí)法情況。同樣，外部審計(jì)的結(jié)果應(yīng)該公開。

七、結(jié)論

好的歷史解釋技術(shù)與好的航海方法論有很多共同之處。有一張正確描述坐標(biāo)和距離的好地圖是有幫助的。對去哪里以及如何去那里做出自信的判斷，會讓你對自己在哪里以及去過哪里有一個(gè)準(zhǔn)確的概念。

準(zhǔn)確理解現(xiàn)代聯(lián)邦執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)是制定良好政策的必要因素。對過去進(jìn)行準(zhǔn)確的敘述，可以說明競爭主管機(jī)構(gòu)必須做些什么來為未來制定合理的計(jì)劃。競爭政策是一項(xiàng)長期的工作，目前制定周密的舉措需要仔細(xì)、準(zhǔn)確地了解過去發(fā)生的情況，并需要致力于了解具體措施成功或失敗的原因。

鐘擺敘事在敘述美國反壟斷政策時(shí)沒有滿足任何這些條件。鐘擺敘事是一種不可靠的工具，既不能對過去的經(jīng)驗(yàn)做出積極的判斷，也不能利用過去的經(jīng)驗(yàn)來規(guī)劃未來執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。通過強(qiáng)調(diào)政策極端之間的搖擺，鐘擺敘事掩蓋了任何一個(gè)時(shí)期的執(zhí)法成功在多大程度上依賴于早期執(zhí)法機(jī)構(gòu)的貢獻(xiàn)。與許多領(lǐng)域執(zhí)法的累積性和漸進(jìn)性相協(xié)調(diào)的解釋揭示了未來政策的成功需要對公共執(zhí)法機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢和劣勢有一個(gè)準(zhǔn)確的認(rèn)識，也需要任何一個(gè)行政部門愿意投入資源來改善這些機(jī)構(gòu)。

敘述和解釋現(xiàn)代反壟斷經(jīng)驗(yàn)的準(zhǔn)確性也對全球競爭政策標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展有重大影響。美國反壟斷機(jī)構(gòu)通過與其他司法管轄區(qū)的雙邊安排、多邊機(jī)構(gòu)或向轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體提供技術(shù)援助，積極參與關(guān)于競爭政策的國際討論。191. See Federal Trade Commission & Department of Justice, TheUnited States Experience in Competition Law Technical Assistance: A Ten Year Perspective (note submitted for the Global Competition Forum of the Organization for Economic Cooperation and Development, Feb. 2002) (描述司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會的競爭政策技術(shù)援助活動); William E. Kovacic, Getting Started: Creating New Competition Policy Institutions in Transition Economies, 23 Brooklyn J. Int’l L. 403, 406–08 (1997) (討論具有舊的反壟斷制度的國家的競爭政策技術(shù)援助努力).假設(shè)鐘擺敘事準(zhǔn)確地描述了現(xiàn)代美國的經(jīng)驗(yàn)。外國評論者有理由不信任一個(gè)國家的反壟斷觀點(diǎn)，這個(gè)國家在過去40年中的30年里經(jīng)歷了持續(xù)的、大規(guī)模的對公認(rèn)的正當(dāng)執(zhí)法手段的偏離。如果沒有對反壟斷歷史更好的解釋，鐘擺敘事（經(jīng)常地、強(qiáng)調(diào)地復(fù)述）可能會被國際競爭政策界廣泛接受為美國反壟斷歷史的真實(shí)再現(xiàn)，并為理解美國的經(jīng)驗(yàn)提供一個(gè)有缺陷的視角。192. 這不是一個(gè)投機(jī)的問題。在我自己與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體競爭主管機(jī)構(gòu)的合作中，我遇到了一些官員，他們了解到美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在1980年代實(shí)際上停止了對反壟斷法的民事執(zhí)行，并采取了非法行為。為了尋求支持，他們引用了杰出的競爭政策學(xué)者的工作。

我們不需要相信鐘擺敘事對現(xiàn)代反壟斷歷史的支離破碎的描述。對美國經(jīng)驗(yàn)的更好解讀承認(rèn)執(zhí)法規(guī)范會隨著時(shí)間的推移而調(diào)整，但也認(rèn)識到連續(xù)性的重要性?，F(xiàn)代美國聯(lián)邦執(zhí)法的故事更多地與政策的漸進(jìn)、累積發(fā)展有關(guān)，而不是隨著時(shí)間的推移在塑造聯(lián)邦機(jī)構(gòu)活動內(nèi)容方面的突然、不連續(xù)的調(diào)整。

通過觀察政策實(shí)際上是如何演變的，我們可以更好地理解執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須做些什么來提高未來的績效。任何一屆政府的活動都有賴于前任和繼任政府的貢獻(xiàn)。我們應(yīng)該通過公職人員是否愿意承認(rèn)這些相互依存關(guān)系來衡量他們，并做出能夠長期提高質(zhì)量的機(jī)構(gòu)投資。鐘擺敘事表明只有愚蠢的管理者才會進(jìn)行這樣的投資，而對聯(lián)邦政府活動更仔細(xì)的解讀表明這些投資勢在必行。

附錄

1961年1月至2003年7月聯(lián)邦貿(mào)易委員會反壟斷非合并案件

年份 橫向限制 縱向限制 支配性企業(yè) 《羅賓遜-帕特曼法》 總數(shù)1990 7 1 0 0 6 1991 4 2 0 0 6 1992 9 1 0 0 10 1993 12 0 0 0 12 1994 11 1 0 0 12 1995 11 1 0 0 12 1996 2 3 1 0 6 1997 3 1 0 0 4 1998 10 0 3 0 13 1999 6 1 0 0 7 2000 8 1 0 1 10 2001 3 0 0 0 3 2002 8 0 2 0 10 2003 (7/22) 10 0 2 0 12