單凱 / 中共杭州市委黨校

一、引言

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)及其全球領(lǐng)先公司如谷歌、亞馬遜、阿里巴巴的影響力正超越地理概念，悄然地重塑著世界政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間1. Kenney Martin,Zysman John. The platform economy: restructuring the space of capitalist accumulation[J]. Cambridge Journal of Regions, Economy and Society,2020,13(1):。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展強(qiáng)烈沖擊了受到嚴(yán)格監(jiān)管的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，并為社會(huì)提供了必要的服務(wù)——這意味著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)應(yīng)被視為一種新的、功能強(qiáng)大得多的基礎(chǔ)設(shè)施類型2. Matthias Finger,Juan Montero. The Rise of the New Network Industries:Regulating Digital Platforms[M].Taylor and Francis:2020-11-09.。它一方面通過(guò)分享經(jīng)濟(jì)模式允許他人使用未充分利用的資源并增加社會(huì)價(jià)值，另一方面它允許權(quán)力、財(cái)富和控制的高度集中，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)資本實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化3. Yifat Solel. If Uber were a Cooperative: A Democratically Biased Analysis of Platform Economy[J]. The Law & Ethics of Human Rights,2019,13(2):。于是，當(dāng)市場(chǎng)“無(wú)形之手”開(kāi)始被平臺(tái)經(jīng)濟(jì)“數(shù)字之手”所取代，壟斷便如同打開(kāi)了潘多拉的盒子，導(dǎo)致“平臺(tái)失靈”。越來(lái)越多人注意到，過(guò)去平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造出的勞動(dòng)力市場(chǎng)和工作條件與十九世紀(jì)的自由放任時(shí)代類似，全球市場(chǎng)建立有效監(jiān)管框架的呼聲越來(lái)越高4. Brian Fabo,Jovana Karanovic,Katerina Dukova. In search of an adequate European policy response to the platform economy. Transfer: European Review of Labour and Research,2017,23(2):。其中，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷機(jī)制建設(shè)是關(guān)鍵內(nèi)容，它關(guān)系到經(jīng)濟(jì)主權(quán)和經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題，是統(tǒng)籌安全與發(fā)展關(guān)系的應(yīng)有之義。而由于各國(guó)各地平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段各不相同，當(dāng)?shù)卣畬?duì)參與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷機(jī)制建設(shè)的認(rèn)知與行為亦不相同。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

近年來(lái)，全球平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)逐步進(jìn)入到了強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代。尤其2020年以來(lái)各國(guó)法律規(guī)范出臺(tái)數(shù)量、反壟斷調(diào)查頻次、懲罰力度都創(chuàng)新高，阿里巴巴、臉書(shū)、谷歌、蘋果等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)巨頭無(wú)一例外。統(tǒng)計(jì)顯示，近三年來(lái)，歐美國(guó)家平臺(tái)經(jīng)濟(jì)巨頭如谷歌、亞馬遜、臉書(shū)、蘋果等在全球范圍內(nèi)遭遇100多起反壟斷調(diào)查及訴訟糾紛，國(guó)內(nèi)的阿里巴巴、閱文集團(tuán)、豐巢科技等也同樣面臨著反壟斷調(diào)查與行政處罰。相比起傳統(tǒng)市場(chǎng)壟斷行為的豐富研究成果，我們?cè)跀?shù)量有限的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)壟斷行為研究中依然形成了很多精彩的研究成果。相關(guān)研究為反壟斷立法及執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法提供了理論參考。綜合國(guó)內(nèi)外研究成果可見(jiàn)，強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷工作研究實(shí)現(xiàn)了四個(gè)方向的轉(zhuǎn)變：

（一）研究從聚焦平臺(tái)經(jīng)濟(jì)不同于傳統(tǒng)市場(chǎng)的新型壟斷表現(xiàn)形式，開(kāi)始往運(yùn)用模型分析論證壟斷行為的應(yīng)然性轉(zhuǎn)變。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，在壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中等傳統(tǒng)壟斷行為之外，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域又出現(xiàn)過(guò)大數(shù)據(jù)殺熟等差別待遇（算法歧視）、“強(qiáng)制二選一”行為，數(shù)據(jù)保護(hù)、隱私侵犯、算法共謀等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)特有的新壟斷表現(xiàn)愈加受到社會(huì)關(guān)注。學(xué)者們還注意到，未來(lái)在推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)相融合過(guò)程中可能會(huì)形成跨界壟斷等更加復(fù)雜隱蔽的壟斷行為。于是，在案例分析基礎(chǔ)上，開(kāi)始有學(xué)者運(yùn)用理論模型分析平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是否具有天然壟斷屬性，如喬岳、楊錫運(yùn)用博弈論方法建構(gòu)模型并定量分析“強(qiáng)制二選一”等具體行為后，發(fā)現(xiàn)社會(huì)總福利呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)5. 喬岳、楊錫：《平臺(tái)獨(dú)家交易妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)嗎？——以互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)“二選一”為例》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第2期，第98-109頁(yè)。。陳永偉則在平臺(tái)市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定上，提出了兩種分析路徑，一種是采用更新的方法來(lái)界定相關(guān)市場(chǎng)，然后利用一些新的結(jié)構(gòu)性指標(biāo)來(lái)判斷平臺(tái)是否具有市場(chǎng)支配地位；另一種路徑是采用更為直接的指標(biāo)來(lái)認(rèn)定平臺(tái)的市場(chǎng)支配地位，以求得更為精準(zhǔn)合理的指標(biāo)效果6. 陳永偉：《平臺(tái)的市場(chǎng)支配地位認(rèn)定：方法、流程和指標(biāo)》，載北京大學(xué)法學(xué)院編：《經(jīng)濟(jì)法研究》第2期，北京大學(xué)出版社2019年版，第197-216頁(yè)。。

（二）研究從聚焦平臺(tái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展給反壟斷工作帶來(lái)顛覆性挑戰(zhàn)，開(kāi)始往探討應(yīng)對(duì)壟斷行為的具體方法轉(zhuǎn)變。學(xué)者們認(rèn)為，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)壟斷問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)是重大的，全方位的。對(duì)優(yōu)步、愛(ài)彼迎等平臺(tái)公司的商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式研究表明，與傳統(tǒng)監(jiān)管體系下的創(chuàng)新相比，平臺(tái)公司往往遵循一類反向創(chuàng)新的過(guò)程： 他們首先啟動(dòng)自己的在線平臺(tái)，然后才申請(qǐng)政府許可7. Peter Pelzer,Koen Frenken,Wouter Boon. Institutional entrepreneurship in the platform economy: How Uber tried (and failed) to change the Dutch taxi law[J]. Environmental Innovation and Societal Transitions,2019,33:。而通過(guò)對(duì)優(yōu)步在中國(guó)大陸、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和中國(guó)香港的運(yùn)營(yíng)情況的比較研究則顯示，不同的監(jiān)管體制和反壟斷傳統(tǒng)反過(guò)來(lái)又會(huì)推動(dòng)平臺(tái)企業(yè)不斷進(jìn)化出新的發(fā)展策略8. Chan Ngai Keung,Kwok Chi. Guerilla capitalism and the platform economy: Governing Uber in China, Taiwan, and Hong Kong[J]. Information, Communication & Society,2021,24(6):。熊鴻儒進(jìn)而提出，面對(duì)來(lái)自數(shù)字平臺(tái)的挑戰(zhàn)，過(guò)去基于靜態(tài)、單向的傳統(tǒng)壟斷行為的分析框架和判斷標(biāo)準(zhǔn)難以適用數(shù)字時(shí)代動(dòng)態(tài)、跨界的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)，面對(duì)界定相關(guān)市場(chǎng)難度大、市場(chǎng)支配地位認(rèn)定難問(wèn)題，應(yīng)加快完善適合我國(guó)國(guó)情和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求的反壟斷規(guī)制體系9. 熊鴻儒：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代反壟斷規(guī)制的主要挑戰(zhàn)與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2019年第7期，第83-92頁(yè)。。王先林、方翔同意平臺(tái)壟斷問(wèn)題對(duì)反壟斷法的理論、制度和實(shí)踐帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，但同時(shí)認(rèn)為當(dāng)前《反壟斷法》的基本分析框架仍未被徹底顛覆，其在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域仍然可以使用。他們進(jìn)而提出要穩(wěn)步推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)維度的《反壟斷法》修訂和配套規(guī)章制度指南的完善10. 王先林、方翔：《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷的趨勢(shì)、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021第2期，第87-97頁(yè)。。還有唐艷、胡雨薇注意到美團(tuán)等平臺(tái)型企業(yè)通過(guò)壟斷行為來(lái)提升核心競(jìng)爭(zhēng)力的動(dòng)機(jī)，提出在反壟斷新規(guī)的制約下，需要?jiǎng)?chuàng)新商業(yè)模式，彌補(bǔ)發(fā)展缺陷，接受新的挑戰(zhàn)者入駐行業(yè)帶來(lái)的威脅11. 唐艷、胡雨薇：《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)背景下美團(tuán)互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式創(chuàng)新及風(fēng)險(xiǎn)分析》，載《全國(guó)流通經(jīng)濟(jì)》2020年第33期，第6-8頁(yè)。。

（三）研究從聚焦分析歐美等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的反壟斷機(jī)制建設(shè)，開(kāi)始往借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)建設(shè)本國(guó)機(jī)制轉(zhuǎn)變。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)美國(guó)、歐盟等是被重點(diǎn)研究對(duì)象。近年國(guó)內(nèi)研究歐美國(guó)家平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷機(jī)制建設(shè)或者涉及國(guó)外企業(yè)反壟斷調(diào)查的研究文章呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在相關(guān)研究中，繆大軍梳理了市場(chǎng)壟斷定位濫用、不合理的價(jià)格政策、壟斷銷售等行為等國(guó)外平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷法律制度12. 繆大軍：《域外平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷法律制度》，載《人民法院報(bào)》2020年12月18日第008版。。王健、吳宗澤研究了美國(guó)《數(shù)字化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查報(bào)告》，指出美國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)特別是明確反壟斷法基礎(chǔ)價(jià)值目標(biāo)、完善反壟斷事前預(yù)防與監(jiān)管措施、革新反壟斷事中事后規(guī)制方法、構(gòu)建中小企業(yè)友好型市場(chǎng)環(huán)境等具有較大的借鑒價(jià)值13. 王健、吳宗澤：《反壟斷邁入新紀(jì)元——評(píng)美國(guó)眾議院司法委員會(huì)<數(shù)字化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查報(bào)告>》，載《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2020年第4期，第63-83頁(yè)。。也有學(xué)者們注意到不同國(guó)家平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，因此在選擇反壟斷機(jī)制上應(yīng)該有所區(qū)別。即使在歐美等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，對(duì)待平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的態(tài)度也并不相同，從歡迎接受和適應(yīng)監(jiān)管調(diào)整，再到徹底拒絕法律禁令，不一而足14. Kathleen Thelen. Regulating Uber: The Politics of the Platform Economy in Europe and the United States. Perspectives on Politics,2018,16(4):。進(jìn)而，劉猛、陳霞等學(xué)者提出，鑒于我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)整體上處于大而不強(qiáng)階段，不宜照搬美國(guó)審慎規(guī)制策略或者歐盟的嚴(yán)格規(guī)制模式，而是要平衡規(guī)范與發(fā)展二元目標(biāo)15. 劉猛、陳霞：《美歐規(guī)制大型科技企業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為舉措簡(jiǎn)析》，載《財(cái)政科學(xué)》2021年第1期，第144-149頁(yè)。。同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)國(guó)外對(duì)中國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷機(jī)制建設(shè)的研究相對(duì)較少，且主要集中在電子商務(wù)領(lǐng)域。這與中國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在全球市場(chǎng)中的現(xiàn)實(shí)地位較為吻合。而我國(guó)電子商務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管體系建設(shè)呈現(xiàn)出一種多中心、參與式和協(xié)作式治理的新模式，同樣為其他國(guó)家和地區(qū)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)16. You Chuanman. Law and policy of platform economy in China. Computer Law & Security Review: The International Journal of Technology Law and Practice,2020,39:。

（四）研究從聚焦某類壟斷行為的具體反壟斷措施，開(kāi)始往分析反壟斷機(jī)制建設(shè)參與主體的職能作用轉(zhuǎn)變。學(xué)者們認(rèn)為，反壟斷機(jī)制的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，參與主體包括各國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)、平臺(tái)自身以及第三方力量。對(duì)于政府的作用發(fā)揮，學(xué)者們的研究重點(diǎn)主要集中在監(jiān)管組織建設(shè)和反壟斷法律法規(guī)體系的加快完善上。喬博娟等人通過(guò)對(duì)近年國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管的研究，提出反壟斷法律法規(guī)的建設(shè)充分保障了反壟斷機(jī)構(gòu)的功能發(fā)揮17. 喬博娟：《加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2021年2月3日第002版。。熊鴻儒提出面對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、算法驅(qū)動(dòng)型特性帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，反壟斷機(jī)構(gòu)要不斷創(chuàng)新執(zhí)法思路，努力將大數(shù)據(jù)利用中的潛在負(fù)面影響降到最低18. 熊鴻儒：《我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的平臺(tái)壟斷及其治理策略》，載《改革》2019年第7期，第52-61頁(yè)。。楊東、劉通過(guò)對(duì)《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）》的解讀，提出要加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代反壟斷法的重構(gòu)19. 楊東、劉煉箴：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代反壟斷法重構(gòu)的有益嘗試——評(píng)<關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）>》，載《中國(guó)信息安全》2020年第12期，第74-77頁(yè)。。對(duì)于平臺(tái)的自我規(guī)范，時(shí)建中、馬棟提出平臺(tái)具有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)管理者的雙重身份，當(dāng)前采取反壟斷包容審慎原則并不意味著反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)放棄監(jiān)管，相關(guān)部門要在需要監(jiān)管的領(lǐng)域加強(qiáng)監(jiān)管，必須要厘清平臺(tái)自治和政府監(jiān)管的界限，對(duì)平臺(tái)失靈的地方進(jìn)行合理有效地干預(yù)20. 時(shí)建中、馬棟：《雙重身份視角下平臺(tái)自治與反壟斷監(jiān)管的界限》，載《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2020年第4期，第41-53頁(yè)。。馮煦明則提出，如淘寶、攜程、滴滴等市場(chǎng)性企業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的“第三只手”，在資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，未來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行需要市場(chǎng)、政府、平臺(tái)三方的協(xié)調(diào)配合21. 馮煦明：《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新窗口期，反壟斷理論框架應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2020年12月21日第003版。。對(duì)于積極利用第三方力量，學(xué)者們還提出要著重發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)在立法調(diào)研中的積極作用。

回顧現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷研究主要集中在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)壟斷行為的判定、反壟斷法律保障、反壟斷機(jī)構(gòu)建設(shè)以及平臺(tái)企業(yè)自治等領(lǐng)域，對(duì)于地方政府自身存在的壟斷行為以及地方政府在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷機(jī)制建設(shè)中的作用發(fā)揮方面，依舊存在三個(gè)方面的研究不足：

1.對(duì)涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的政府壟斷行為重視不夠。在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，相關(guān)地方政府壟斷行為以及推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制建設(shè)的研究可謂汗牛充棟。而對(duì)于在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的地方政府行政壟斷行為，研究相對(duì)有限。如熊鴻儒注意到網(wǎng)約車市場(chǎng)的新情況：各地因?yàn)樵O(shè)置了過(guò)高的準(zhǔn)入門檻，反而增加了少數(shù)平臺(tái)寡頭濫用市場(chǎng)支配地位以及采取不正當(dāng)手段損害消費(fèi)者權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。他進(jìn)而提出，政府不合理的行政干預(yù)會(huì)加劇平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的壟斷風(fēng)險(xiǎn)22. 熊鴻儒：《我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的平臺(tái)壟斷及其治理策略》，載《改革》2019年第7期，第52-61頁(yè)。。而除了行政機(jī)構(gòu)本身作出具體政府壟斷行為外，以行政指令等方式推動(dòng)受益經(jīng)營(yíng)者出現(xiàn)的行政壟斷行為同樣值得重視。李國(guó)海、彭詩(shī)程將行政壟斷經(jīng)營(yíng)者分為“掩飾型受益經(jīng)營(yíng)者”、“協(xié)作型受益經(jīng)營(yíng)者”、“服從型受益經(jīng)營(yíng)者”、“間接關(guān)聯(lián)型受益經(jīng)營(yíng)者”等，進(jìn)而指出，相關(guān)受益經(jīng)營(yíng)者不僅不完全具備“合規(guī)審查”能力，也會(huì)陷入如不遵從行政主體命令或強(qiáng)制行為就會(huì)遭遇行政制裁的兩難困境。因此，給企業(yè)設(shè)置合理的“抗辯空間”不僅是必要的，也是急迫的23. 李國(guó)海、彭詩(shī)程：《制裁行政壟斷受益經(jīng)營(yíng)者:動(dòng)因、范式與規(guī)則》，載《法學(xué)雜志》2019年第8期，第88-97頁(yè)。

2.沒(méi)有就地方政府在反壟斷機(jī)制建設(shè)中的積極作用展開(kāi)深入分析。通過(guò)對(duì)近年“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)”、“反壟斷”、“互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)”、“地方政府”等關(guān)鍵詞的檢索，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)于地方政府在反壟斷機(jī)制建設(shè)中的具體作用研究，主要局限在各級(jí)反壟斷職能機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮以及國(guó)家反壟斷機(jī)構(gòu)與地方部門之間的監(jiān)管分工方面：如孫方江研究了數(shù)據(jù)壟斷視角下金融業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的共生發(fā)展問(wèn)題，提出平臺(tái)經(jīng)濟(jì)應(yīng)突破地方監(jiān)管半徑、服務(wù)屬性的范疇，應(yīng)明確中央和地方金融監(jiān)管分工，盡快明確相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)歸屬24. 孫方江：《數(shù)據(jù)壟斷視角下金融業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的共生發(fā)展問(wèn)題研究》，載《西南金融》2021年第3期，第28-38頁(yè)。。對(duì)國(guó)外案例的經(jīng)驗(yàn)研究，也只有擁有地方立法權(quán)且平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的加利福尼亞州的反壟斷立法工作被提起。

3.忽視全球化市場(chǎng)格局中的地方平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問(wèn)題。學(xué)者們雖然注意到我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)整體上處于大而不強(qiáng)階段，不宜直接照搬歐美國(guó)家的反壟斷機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但沒(méi)有針對(duì)我國(guó)不同地區(qū)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問(wèn)題進(jìn)行專題研究。而從各地實(shí)際情況來(lái)看，地方政府為了追求轄區(qū)利益的最大化以及官員政績(jī)最大化，會(huì)選擇與其他地方政府展開(kāi)激烈的動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)一方面帶來(lái)各地經(jīng)濟(jì)的騰飛，同時(shí)也產(chǎn)生了政府行為背離法治、地方保護(hù)主義橫行等問(wèn)題25. 馬幸榮：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)制研究》，載《伊犁師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期，第73-78頁(yè)。

以上三方面的研究不足為本文提供了新的研究空間。鑒于現(xiàn)有國(guó)家反壟斷體系滯后于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展且反壟斷機(jī)制建設(shè)具有強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求，以及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷行為和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷行為有共同之處又有新的表現(xiàn)形式的客觀存在，地方政府可以在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷機(jī)制建設(shè)中起到積極作用。而基于各地平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的基礎(chǔ)條件，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)或許可以成為國(guó)家反壟斷機(jī)制建設(shè)新的突破口。下文試圖將地方政府的認(rèn)知與行為、地方政府與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)關(guān)系納入同一個(gè)理論框架，分析個(gè)中的治理邏輯，并通過(guò)實(shí)證研究為地方政府參與反壟斷機(jī)制建設(shè)提供理論貢獻(xiàn)。

三、理論框架建構(gòu)：三類認(rèn)知模式

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡期間，地方政府行為曾經(jīng)是反壟斷問(wèn)題理論研究的重點(diǎn)。隨著我國(guó)市場(chǎng)化程度越來(lái)越高，各地政府越發(fā)注意自身參與市場(chǎng)的行為邊界。特別在近些年，諸如設(shè)置行政壁壘等壟斷行為大為減少，而提供優(yōu)質(zhì)的政府服務(wù)助推當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展成了地方政府工作的重中之重。但不可忽視的是，在鼓勵(lì)地方平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或?yàn)槟骋桓鼮樯钸h(yuǎn)的社會(huì)發(fā)展目的而強(qiáng)化地方政府監(jiān)管的同時(shí)，涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的一些政府行為表現(xiàn)同樣值得注意。在此，我們將各地地方政府視為具有特定認(rèn)知能力且能夠理性地運(yùn)用“看得見(jiàn)手”的行為主體，考察其在推動(dòng)當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，能否清晰地預(yù)見(jiàn)自身行為和行為后果。這種地方政府的認(rèn)知，主要表現(xiàn)為：發(fā)展認(rèn)知、角色認(rèn)知和行為認(rèn)知。

1.發(fā)展認(rèn)知：是否能夠正確認(rèn)識(shí)到目前當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性和復(fù)雜性。在全球平臺(tái)經(jīng)濟(jì)大競(jìng)爭(zhēng)格局之下，各國(guó)各地平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不平衡。為搶占世界平臺(tái)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)高地，諸如美國(guó)、中國(guó)、歐盟等占據(jù)較大世界市場(chǎng)份額的強(qiáng)國(guó)依舊大力支持平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)更加警惕平臺(tái)經(jīng)濟(jì)行業(yè)壟斷、數(shù)據(jù)保護(hù)等安全發(fā)展問(wèn)題。就我國(guó)國(guó)內(nèi)而言，則處于大市場(chǎng)監(jiān)管趨嚴(yán)同時(shí)地方競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的大格局。如廣東、上海、浙江等地平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，面臨的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)壟斷問(wèn)題相對(duì)較多也較為復(fù)雜。而平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較慢的其他省份，同樣也出現(xiàn)過(guò)一些政府壟斷行為。正是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致各種壟斷行為出現(xiàn)點(diǎn)發(fā)多發(fā)易發(fā)的特點(diǎn)。因此，各地政府對(duì)當(dāng)?shù)靥幱诓煌l(fā)展階段的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展反壟斷機(jī)制建設(shè)時(shí)，工作側(cè)重點(diǎn)和工作內(nèi)容應(yīng)因地而異有所不同，需要明晰本地平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是否存在壟斷行為及其對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深遠(yuǎn)影響。以下問(wèn)題需要被重點(diǎn)關(guān)注：如當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中平臺(tái)經(jīng)濟(jì)比重占多少？平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是否在全國(guó)市場(chǎng)形成經(jīng)營(yíng)者集中等壟斷效應(yīng)，又是否存在著壟斷豁免內(nèi)容？當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)（群）被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定為壟斷行為后，對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展是否產(chǎn)生了一定負(fù)面影響，又如何進(jìn)行科學(xué)評(píng)估？當(dāng)?shù)卣欠窠?yīng)急預(yù)案有序引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

[21] 費(fèi)瑯輯注 耿升等譯，《阿拉伯波斯突厥人東方文獻(xiàn)輯注》[M]，北京：中華書(shū)局,1989年，P216.

2.角色認(rèn)知：是否能夠正確認(rèn)識(shí)到地方政府在反壟斷機(jī)制建設(shè)中的獨(dú)特作用。過(guò)去《反壟斷法》的實(shí)施以及公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建設(shè)，推動(dòng)地方政府愈加重視自身在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的行為邊界。然而，對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)這一相對(duì)全新的市場(chǎng)，多地在秉承“讓市場(chǎng)成為決定性因素”的發(fā)展理念，或者是鼓勵(lì)發(fā)展，或者是較為放任發(fā)展，而沒(méi)有意識(shí)到自身“看得見(jiàn)的手”的積極作用。以下問(wèn)題需要被重點(diǎn)關(guān)注：如地方政府在促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序健康發(fā)展中應(yīng)該扮演什么樣的角色，即地方政府的管理服務(wù)邊界問(wèn)題？地方政府是否意識(shí)到自身在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷工作中的重要性，是否建立反壟斷自查監(jiān)控機(jī)制？平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的核心資源在于“大數(shù)據(jù)”，地方政府是否可以擔(dān)負(fù)起“嚴(yán)管數(shù)據(jù)”的監(jiān)督職責(zé)？地方各級(jí)政府和國(guó)家反壟斷機(jī)構(gòu)的監(jiān)管分工在哪，是否存在政出多門或者政策標(biāo)準(zhǔn)相互沖突問(wèn)題，以及線上線下部門如何劃分職責(zé)和協(xié)同工作？平臺(tái)經(jīng)濟(jì)企業(yè)大多是民營(yíng)企業(yè)，投資成分復(fù)雜，那么在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷工作中，地方黨委應(yīng)該引導(dǎo)兩新黨組織發(fā)揮怎么樣的作用？法律救濟(jì)是否及時(shí)有效，地方性法規(guī)體系建設(shè)是否適合當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要等。

3.行為認(rèn)知：是否能夠正確認(rèn)識(shí)到從積極壟斷行為向消極壟斷行為的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變。過(guò)去，建立行政壁壘、濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)等主動(dòng)壟斷行為或積極壟斷行為是政府壟斷行為的主要內(nèi)容。而從網(wǎng)約車監(jiān)管等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域暴露出的政府壟斷行為來(lái)看，傳統(tǒng)政府壟斷行為已出現(xiàn)新的變體。為推動(dòng)當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地方政府習(xí)慣將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考量放在全國(guó)大市場(chǎng)的反壟斷監(jiān)管之前，或者為保護(hù)某一公共利益而采取一些壟斷行為，盡管受益群體可能并不會(huì)給當(dāng)?shù)匕l(fā)展帶來(lái)直接收益。我們把這樣的政府壟斷行為稱為消極壟斷行為。其中，設(shè)置不合理或歧視性的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件是典型表現(xiàn)之一，盡管設(shè)置準(zhǔn)入條件可能并不是為了推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而僅僅在于保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用衿渌妗＜又胤秸畬?duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跟蹤服務(wù)能力相對(duì)不足，近年消極壟斷行為將呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。因此，以下問(wèn)題需被重點(diǎn)關(guān)注：需判定地方政府的哪些行為是主動(dòng)性壟斷行為，即通過(guò)地方政府文件形式設(shè)置行政壁壘或者市場(chǎng)準(zhǔn)入條件？哪些行為是被動(dòng)性壟斷行為，即地方政府的服務(wù)政策直接推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)形成市場(chǎng)壟斷（即使只是在地方局部市場(chǎng)）？鑒于行政壟斷行為的復(fù)雜性，進(jìn)而需要分析當(dāng)?shù)卣M織制定涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件等行為時(shí)，是否按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查？當(dāng)?shù)卣欠翊嬖谥鵀E用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)？如已經(jīng)存在，又該如何整改？是否已將數(shù)據(jù)內(nèi)容監(jiān)管列入公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制等。

整體上，在三類認(rèn)知中，發(fā)展認(rèn)知決定地方政府是否已經(jīng)注意到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)壟斷問(wèn)題與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾關(guān)系；角色認(rèn)知?jiǎng)t決定地方政府能否把握自身在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色定位；行為認(rèn)知?jiǎng)t決定地方政府將采取哪些具體政府行為。在發(fā)展認(rèn)知、角色認(rèn)知和行為認(rèn)知的共同驅(qū)動(dòng)下，地方政府助推當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)形成不同的發(fā)展態(tài)勢(shì)，用四象限表述如下：

事實(shí)上，反壟斷機(jī)制的內(nèi)容不僅僅是單向維度的政府監(jiān)管，同時(shí)也包含政府主動(dòng)引導(dǎo)內(nèi)容。過(guò)去，一些地方政府習(xí)慣將“監(jiān)管”和“引導(dǎo)”作為“零和博弈”的兩個(gè)范疇，或簡(jiǎn)單混為一談，并常常在實(shí)際工作中出現(xiàn)“一放就亂，一抓就死”的發(fā)展困境。而“監(jiān)管”和“引導(dǎo)”作為推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)維度，也是反壟斷機(jī)制建設(shè)的兩塊基石。

當(dāng)?shù)胤秸軌蜉^好地判斷當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際，強(qiáng)化政府引導(dǎo)規(guī)范企業(yè)行為，并能夠有效配合壟斷機(jī)構(gòu)推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管時(shí)，將有利于當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，即象限一所展示的健康生長(zhǎng)狀態(tài)，這也是地方政府在參與反壟斷機(jī)制建設(shè)時(shí)所希望達(dá)到的理想狀態(tài)。

當(dāng)?shù)胤秸畯?qiáng)化政府引導(dǎo)，但在市場(chǎng)監(jiān)管中缺乏作為或是市場(chǎng)監(jiān)管技術(shù)落后平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么平臺(tái)經(jīng)濟(jì)將會(huì)受限生長(zhǎng)，即象限二所展示。發(fā)展壓力主要來(lái)自國(guó)家反壟斷機(jī)關(guān)或者他國(guó)市場(chǎng)的反壟斷部門。一旦反壟斷調(diào)查啟動(dòng)，無(wú)論地方政府還是當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都面臨著較大的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力。尤其是當(dāng)?shù)卣姆?wù)能力會(huì)受到來(lái)自市場(chǎng)的質(zhì)疑。

當(dāng)?shù)胤秸畯?qiáng)于監(jiān)管而弱于引導(dǎo)，那么其實(shí)施的政府行為將限制創(chuàng)新，約束平臺(tái)經(jīng)濟(jì)生長(zhǎng)，即象限三所展示。處于這個(gè)象限的地方政府，在面臨著本地平臺(tái)經(jīng)濟(jì)壟斷行為時(shí)，往往會(huì)為了保護(hù)某一公共利益或純粹為了完成上級(jí)部門的行政命令，而采取各種具體政府行為限制企業(yè)發(fā)展。與壓力來(lái)自外界的“受限生長(zhǎng)”象限相比，象限三“約束生長(zhǎng)”的壓力主要來(lái)自地方政府自身。

當(dāng)?shù)胤秸跤谝龑?dǎo)同時(shí)監(jiān)管滯后，那么將會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)經(jīng)濟(jì)野蠻成長(zhǎng)，即象限四所展示?？梢哉f(shuō)，各國(guó)各地平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展初期均處于這個(gè)象限。在面對(duì)來(lái)自外部市場(chǎng)的直接競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，地方政府在把握“監(jiān)管”和“引導(dǎo)”度上的籌劃反復(fù)，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)在第二象限和第三象限之間徘徊。下文將通過(guò)對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證分析，來(lái)評(píng)估地方政府三種認(rèn)知偏差推動(dòng)反壟斷機(jī)制建設(shè)的治理邏輯，并提出平臺(tái)經(jīng)濟(jì)如何向第一象限躍升的具體建議。

四、地方經(jīng)驗(yàn)分析：以杭州市Y區(qū)為例

杭州市Y區(qū)是全國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，具有較強(qiáng)的典型性。當(dāng)?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)、平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)者眾多，既有參與全球競(jìng)爭(zhēng)的阿里巴巴，又有眾多營(yíng)業(yè)額過(guò)億的包括搜索引擎、移動(dòng)支付、電商平臺(tái)、社交網(wǎng)絡(luò)、其他交易模式等不同類型的中小互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，并不斷出現(xiàn)新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)凸顯。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，無(wú)論是對(duì)當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政的直接貢獻(xiàn)，還是推動(dòng)地方城市競(jìng)爭(zhēng)力提升，抑或是解決就業(yè)問(wèn)題貢獻(xiàn)巨大。

當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)突出，具體表現(xiàn)在種類繁多，同時(shí)對(duì)單一平臺(tái)經(jīng)濟(jì)依存度高，具有一定的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，相對(duì)領(lǐng)先的互聯(lián)網(wǎng)金融、電商平臺(tái)也是近年平臺(tái)企業(yè)壟斷行為的高發(fā)區(qū)，且被調(diào)查處罰多次。下文以該地平臺(tái)經(jīng)濟(jì)及地方政府的具體政府行為為實(shí)證分析對(duì)象，綜合判定當(dāng)?shù)卣娜N認(rèn)知：

在發(fā)展認(rèn)知上，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與壟斷監(jiān)管的價(jià)值取向困境，在落實(shí)包容審慎原則時(shí)選擇兩難。地方政府意識(shí)到，一方面，當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間監(jiān)管相對(duì)寬松的發(fā)展階段，已經(jīng)出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象且已有被處罰案例；近年國(guó)內(nèi)外反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)企業(yè)作出的調(diào)查和處罰也確實(shí)影響到當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展環(huán)境，反壟斷機(jī)制建設(shè)是迫切的。另一方面，具體壟斷行為主要發(fā)生在電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融等個(gè)別領(lǐng)域而不是整個(gè)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。其他類平臺(tái)經(jīng)濟(jì)諸如直播經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還處于完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，市場(chǎng)進(jìn)入較為容易，并不容易產(chǎn)生某一平臺(tái)企業(yè)的獨(dú)家壟斷行為。同時(shí)，就當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展而言，內(nèi)部發(fā)展依舊不平衡，“一家獨(dú)大”問(wèn)題較為突出，但沒(méi)有完全占據(jù)世界互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地，正處于草根創(chuàng)業(yè)模式創(chuàng)新轉(zhuǎn)向國(guó)家隊(duì)、大企業(yè)引領(lǐng)的硬核科技創(chuàng)新階段；在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)細(xì)分市場(chǎng)，均面臨著來(lái)自國(guó)內(nèi)外和行業(yè)內(nèi)外的直接競(jìng)爭(zhēng)。從上下游產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)來(lái)看，當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈頭部位置，但產(chǎn)業(yè)集中度不強(qiáng)且供應(yīng)鏈企業(yè)大量分散在全國(guó)各地，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)、其他傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的融合發(fā)展存在偏差，產(chǎn)業(yè)整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力有待提高。

在角色認(rèn)知上，受制于監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱與政出多門的協(xié)同困境，在角色發(fā)揮上存在折扣效應(yīng)。當(dāng)?shù)卣炎⒁獾阶陨淼慕巧珦?dān)當(dāng)，尤其在2020年后進(jìn)行了多維度的反壟斷機(jī)制建構(gòu)。但就如何更好地發(fā)揮引導(dǎo)監(jiān)管者的角色，當(dāng)?shù)匾琅f在探索之中，且和其他地方類似，監(jiān)管手段和監(jiān)管技術(shù)一定程度上也落后于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，面對(duì)跨界壟斷、跨地域壟斷行為無(wú)從下手。現(xiàn)有垂直化、條塊化、屬地化的地方監(jiān)管體制尚不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，執(zhí)法機(jī)構(gòu)與主管部門協(xié)調(diào)配合問(wèn)題突出；甚至在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的范疇、平臺(tái)企業(yè)認(rèn)定、市場(chǎng)行為判定等問(wèn)題上，各級(jí)政府及監(jiān)管機(jī)構(gòu)還存在著一定認(rèn)識(shí)偏差，這導(dǎo)致地方聯(lián)動(dòng)引導(dǎo)、監(jiān)管效果大打折扣。急缺專業(yè)監(jiān)管人才，編制的縮緊和人才培養(yǎng)的周期性又加劇了這些問(wèn)題。現(xiàn)有法規(guī)體系強(qiáng)執(zhí)法弱規(guī)范引導(dǎo)，《反壟斷法》以及近年新定法規(guī)諸如《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷指南》《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》有待深入完善，具體落實(shí)效果有待檢驗(yàn)；各地缺乏與當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的反壟斷地方性法規(guī)配套，但《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》等地方性法規(guī)的制定是個(gè)積極突破。兩新黨組織在反壟斷工作中的角色發(fā)揮有待探索。

在行為認(rèn)知上，受制于政府主動(dòng)服務(wù)和消極壟斷的認(rèn)定困境，在政策實(shí)施時(shí)存在模糊地帶。作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)區(qū)域之一，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)化程度相對(duì)較高，從過(guò)去行政審批代辦到近年“最多跑一次”，十余年來(lái)當(dāng)?shù)卣畬⒋蛟靸?yōu)質(zhì)市場(chǎng)環(huán)境作為當(dāng)?shù)氐暮诵母?jìng)爭(zhēng)力之一。在這種行為認(rèn)知下，當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)限定購(gòu)買、政府采購(gòu)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的積極壟斷行為屈指可數(shù)，即使在諸如打造帶有試驗(yàn)性質(zhì)的未來(lái)社區(qū)以及近期系列數(shù)字化改革項(xiàng)目中，轄內(nèi)阿里巴巴等平臺(tái)企業(yè)巨頭也并沒(méi)有獲得額外的優(yōu)惠政策；還有在夢(mèng)想小鎮(zhèn)這類特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，也是由企業(yè)承擔(dān)建設(shè)主體，政府輔以優(yōu)質(zhì)服務(wù)。但地方政府組織制定涉及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件、優(yōu)惠稅收政策等直接助推企業(yè)形成市場(chǎng)壟斷的問(wèn)題同樣值得注意，尤其是在針對(duì)納稅大戶的“一企一議”、“一事一議”時(shí)。而在招商引資過(guò)程中，為推動(dòng)地方形成產(chǎn)業(yè)集聚，特定規(guī)模企業(yè)的入駐會(huì)更受青睞，以至于客觀形成了一種企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。這些政府服務(wù)內(nèi)容很容易與消極壟斷行為形成混淆。

從2020年開(kāi)始，當(dāng)?shù)剌爡^(qū)內(nèi)接受的數(shù)起反壟斷調(diào)查均由國(guó)家反壟斷機(jī)構(gòu)發(fā)起，當(dāng)?shù)卣块T配合調(diào)查。這在一定程度上反映出當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷工作的相對(duì)滯后。但無(wú)論是當(dāng)?shù)卣€是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)企業(yè)自身，都已經(jīng)注意到平臺(tái)經(jīng)濟(jì)野蠻生長(zhǎng)所帶來(lái)的高昂機(jī)會(huì)成本，阿里巴巴等企業(yè)的規(guī)范自查也不能完全替代政府引導(dǎo)的積極作用。雖然當(dāng)?shù)卣淮嬖诜e極壟斷行為，且消極壟斷行為還需要更為精準(zhǔn)的判定和行為后果評(píng)估，但近期一系列的反壟斷機(jī)制建設(shè)和企業(yè)自我規(guī)范行為說(shuō)明，當(dāng)?shù)貜倪^(guò)去更多寄希望平臺(tái)規(guī)范自治逐步轉(zhuǎn)向政府主動(dòng)監(jiān)管和引導(dǎo)，同時(shí)企業(yè)的創(chuàng)新行為依舊受到保護(hù)和鼓勵(lì)。整體評(píng)價(jià)，當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷機(jī)制建設(shè)已經(jīng)由過(guò)去的第四象限進(jìn)入到第二象限，并積極向第一象限挺進(jìn)。

五、優(yōu)化認(rèn)知模式推進(jìn)地方政府平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理的建議

地方政府不能被動(dòng)地等待國(guó)家反壟斷機(jī)構(gòu)的調(diào)查配合要求，也不能完全寄托于企業(yè)自我規(guī)范。尤其對(duì)諸如杭州市Y區(qū)等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，未來(lái)地方政府應(yīng)積極優(yōu)化發(fā)展認(rèn)知以明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展價(jià)值取向選擇，優(yōu)化角色認(rèn)知以把握平臺(tái)數(shù)據(jù)具有的部分公共物品屬性，優(yōu)化行為認(rèn)知落實(shí)依法行政要求聚焦精準(zhǔn)施策內(nèi)容推動(dòng)數(shù)字治理服務(wù)，通過(guò)反壟斷機(jī)制“五治”建設(shè)推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)向“健康生長(zhǎng)”的第一象限躍升。

1.統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與監(jiān)管規(guī)范的“政治”引領(lǐng)目標(biāo)。將反壟斷機(jī)制建設(shè)列入各地?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。特別是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)要持續(xù)鞏固和擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，深化政府服務(wù)改革規(guī)范引導(dǎo)，打造各類創(chuàng)新主體公平競(jìng)爭(zhēng)、百花齊放的營(yíng)商環(huán)境。結(jié)合地區(qū)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)創(chuàng)新監(jiān)管模式，審慎監(jiān)管阿里巴巴等超大型平臺(tái)企業(yè)以及字節(jié)跳動(dòng)等新興巨頭，給予其更大的發(fā)展空間，推動(dòng)平臺(tái)創(chuàng)新力與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展的保護(hù)，提升上下游產(chǎn)業(yè)鏈整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。注重發(fā)揮兩新黨組織的積極作用。

2.明晰政府監(jiān)管與平臺(tái)自治的“共治”權(quán)力邊界。構(gòu)建政府、平臺(tái)、社會(huì)多元協(xié)同治理體系，各治理主體不越位不缺位協(xié)同建設(shè)。推動(dòng)政府審慎監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管、功能監(jiān)管相結(jié)合，構(gòu)建反壟斷合規(guī)的評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)自治的積極性和主動(dòng)性，避免從松監(jiān)管、不監(jiān)管的極端走向過(guò)度監(jiān)管的另一個(gè)極端。聚焦平臺(tái)企業(yè)兼具市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者和市場(chǎng)管理者的二重性身份，將公共物品屬性較強(qiáng)的平臺(tái)數(shù)據(jù)內(nèi)容列入監(jiān)管重點(diǎn)，引導(dǎo)阿里巴巴等大型平臺(tái)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)強(qiáng)化公共治理意識(shí)，積極開(kāi)展內(nèi)部市場(chǎng)規(guī)范自查，設(shè)置混業(yè)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)鲗?dǎo)的“電子圍欄”，承擔(dān)與其規(guī)模相匹配的社會(huì)責(zé)任，做真正的創(chuàng)新和更大的價(jià)值創(chuàng)造。

3.融合全國(guó)大局與地方實(shí)際的“法治”監(jiān)管內(nèi)容。優(yōu)化地方性法規(guī)體系，將法治環(huán)境營(yíng)造成平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一。如浙江省和杭州市等較大的市可以借鑒臉書(shū)、谷歌總部所在地的美國(guó)加利福尼亞州經(jīng)驗(yàn)，圍繞《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷指南》制定地方反壟斷工作補(bǔ)充條例等市場(chǎng)行為規(guī)范或執(zhí)法指南，突出司法保護(hù)和救濟(jì)措施的及時(shí)性與有效性。推動(dòng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他主管部門數(shù)字化治理?xiàng)l塊整合，組織相關(guān)部門、科研院校、企業(yè)開(kāi)展前瞻性研究和執(zhí)法調(diào)研，為全國(guó)性的反壟斷立法“現(xiàn)代化改革”提供新的立法經(jīng)驗(yàn)和釋法支持。對(duì)算法深度學(xué)習(xí)后產(chǎn)生的分類數(shù)據(jù)使用權(quán)屬判定等尚有爭(zhēng)議的法規(guī)模糊地帶，不作簡(jiǎn)單“有罪推定”，而是更多將創(chuàng)新因素作為分析重點(diǎn)。

4.形成動(dòng)態(tài)跟蹤和全程預(yù)警的“智治”閉環(huán)體系。積極探索規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定，打造平臺(tái)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化治理的“地方方案”。建立產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化指標(biāo)體系，對(duì)各行各業(yè)的數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用覆蓋面和應(yīng)用進(jìn)度進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)?？h級(jí)以上政府成立反壟斷工作專班，由公共數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)化主管部門以及市場(chǎng)監(jiān)管、經(jīng)信、統(tǒng)計(jì)等組成，提升專業(yè)化水平，積極借助外部技術(shù)專家、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)力量，加快熟悉大數(shù)據(jù)和算法運(yùn)行模式，搭建數(shù)字政府反壟斷監(jiān)控平臺(tái)，通過(guò)“爬取”平臺(tái)經(jīng)濟(jì)公開(kāi)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)進(jìn)行日常監(jiān)管，及時(shí)發(fā)出預(yù)警。加大與國(guó)內(nèi)外執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作，探索建立模擬立案調(diào)查機(jī)制，打造平臺(tái)經(jīng)濟(jì)“數(shù)字特區(qū)”先行先試，建立個(gè)人數(shù)據(jù)規(guī)范采集、隱私保護(hù)地方標(biāo)準(zhǔn)。

5.建立政策評(píng)估和績(jī)效管理的“善治”行為導(dǎo)向。細(xì)分監(jiān)管領(lǐng)域，將反壟斷工作成效作為評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的重要內(nèi)容。每年發(fā)布平臺(tái)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估報(bào)告，密切關(guān)注平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)態(tài)，跟蹤研究國(guó)內(nèi)外平臺(tái)經(jīng)濟(jì)壟斷行為新形式新趨勢(shì)，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策建議。建立地方政府服務(wù)政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，設(shè)定“非限制即允許”的前置條件，對(duì)新出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）扶持政策尤其是“一事一議”政策進(jìn)行事前反壟斷評(píng)估，出臺(tái)豁免執(zhí)行內(nèi)容及參照標(biāo)準(zhǔn)，保持監(jiān)管的有效性和靈活性，確保市場(chǎng)的可進(jìn)入性、可競(jìng)爭(zhēng)性。定期對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，警惕因財(cái)政補(bǔ)助導(dǎo)致要素配置效率下降問(wèn)題?？梢氲谌搅α繀⑴c對(duì)特定平臺(tái)和特定項(xiàng)目的壟斷行為評(píng)估工作。

六、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域蔓延到社會(huì)治理領(lǐng)域時(shí)，其反壟斷建設(shè)不僅僅限于法律層面，也不能只涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，而是要從全球大市場(chǎng)的角度去分析反壟斷工作對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)特價(jià)值。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，不僅要避免積極壟斷行為的出現(xiàn)，更要注意消極壟斷行為對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)造成的深遠(yuǎn)影響。

本文初步建構(gòu)了“認(rèn)知—行為”理論分析框架，提出在推動(dòng)當(dāng)?shù)仄脚_(tái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)，地方政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起引導(dǎo)者和監(jiān)管者的積極角色，并用杭州市Y區(qū)這一有代表性的分析樣本進(jìn)行了理論檢驗(yàn)。但地方政府的三類認(rèn)知分析還處于初步階段。未來(lái)，除了更多的地方樣本尤其是異質(zhì)性案例將會(huì)被進(jìn)行定量分析和比較研究之外，進(jìn)入數(shù)字化改革時(shí)代的地方政府的“數(shù)字素養(yǎng)”分析、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷指數(shù)建設(shè)將是新的研究重點(diǎn)。