程波輝，彭向剛

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100029）

自黨的十八大作出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程”的戰(zhàn)略決策以來(lái)［1］，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)加速推進(jìn)，取得顯著成效。黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》作出了中國(guó)生態(tài)環(huán)保“發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化”的高度評(píng)價(jià)［2］。近年來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)發(fā)力，“生態(tài)文明建設(shè)”“綠色發(fā)展”“美麗中國(guó)”等先后被寫(xiě)進(jìn)黨章和憲法。在此背景下，理論界對(duì)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的研究不斷深化。這些研究對(duì)進(jìn)一步開(kāi)拓中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的理論和實(shí)踐具有重要的啟示和參考意義。同時(shí)，也要看到，目前的總結(jié)與分析仍不夠全面和深入，尤其是生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)多、問(wèn)題挖掘少。實(shí)踐層面也往往是生態(tài)法規(guī)政策制定多、具體現(xiàn)實(shí)問(wèn)題解決少。法規(guī)政策的落實(shí)及實(shí)施效果不僅與執(zhí)法部門(mén)的能力素質(zhì)、府際關(guān)系的協(xié)調(diào)、區(qū)域環(huán)境的復(fù)雜性以及公眾的政策認(rèn)同度等相關(guān)，也與法規(guī)政策本身的質(zhì)量密切相關(guān)。政策目標(biāo)的科學(xué)設(shè)定、政策工具的優(yōu)化組合、政策內(nèi)容與時(shí)代和實(shí)踐的相容契合以及政策的預(yù)見(jiàn)性、靈活性、合理性、可實(shí)施性等問(wèn)題，同樣是制約和影響政策實(shí)施的重要因素，直接影響生態(tài)文明建設(shè)效果。質(zhì)言之，從治理的角度對(duì)法規(guī)政策本身加以診斷并矯正非常重要，而前提是必須有一套可行的“診斷方案”，即治理框架。因此，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的治理框架是一項(xiàng)適洽且極具研究意義的重要課題。

1 文獻(xiàn)綜述

綜合來(lái)看，與該研究相關(guān)的文獻(xiàn)主要包括生態(tài)文明建設(shè)的中國(guó)治理視角（具體涉及生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化問(wèn)題）、中國(guó)生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系以及生態(tài)法規(guī)政策文本分析等研究主題。

1.1 生態(tài)治理現(xiàn)代化相關(guān)研究

生態(tài)文明制度建設(shè)。研究者認(rèn)為，生態(tài)文明制度體系是指圍繞推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)所制定的各種制度、規(guī)則等的總和。既包括促進(jìn)、保障生態(tài)文明的各項(xiàng)具體制度和辦法，如源頭保護(hù)、損害賠償、生態(tài)追責(zé)和環(huán)境修復(fù)等，也包括從中央到地方制定的生態(tài)法規(guī)和政策［3］。就研究路徑而言，主要包括生活環(huán)境主義、制度路徑依賴(lài)、制度公正、會(huì)計(jì)和會(huì)計(jì)信息、全局和戰(zhàn)略、馬克思主義生態(tài)觀、人與自然、人與人之間的關(guān)系處理、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)以及基于政府-市場(chǎng)-公眾系統(tǒng)分析，全方位與整體性、系統(tǒng)性與銜接性、層級(jí)性與協(xié)調(diào)性、創(chuàng)新性與傳承性等特征維度，宏觀、中觀、微觀層次，思想觀念、頂層設(shè)計(jì)、管理體制、動(dòng)力機(jī)制等創(chuàng)新維度的研究視角［4-15］。

生態(tài)治理能力建設(shè)。主要包括基于國(guó)家治理視角的“構(gòu)建多元主體參與、增強(qiáng)社會(huì)生態(tài)自治以及激活人的主體性”；生態(tài)責(zé)任視角的“以環(huán)保促發(fā)展、發(fā)現(xiàn)并管理風(fēng)險(xiǎn)以及公民全球生態(tài)意識(shí)塑造”；法治視角的“通過(guò)立法辦法解決府際、央地關(guān)系，就業(yè)與環(huán)境治理，中產(chǎn)與農(nóng)工利益沖突等問(wèn)題”；“去中心化”視角的“政府、多中心主體的廣泛參與，個(gè)人生態(tài)治理的自覺(jué)行動(dòng)”；系統(tǒng)論視角的“價(jià)值觀、縱橫向權(quán)力關(guān)系、政府官員、公民社會(huì)、市場(chǎng)主體、國(guó)際合作”等路徑［16-20］。

生態(tài)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)路徑。主要包括雙圈層體系嵌入、大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入、馬克思主義生態(tài)文化觀、督察視角、軟法規(guī)范、治理行動(dòng)體系、整體性思維、公共參與、對(duì)象-過(guò)程-主體維度，價(jià)值理念-治理制度-參與主體-行動(dòng)能力-公共服務(wù)供給維度，生態(tài)政府-生態(tài)企業(yè)-生態(tài)公民維度，加強(qiáng)主體建設(shè)-完善制度體系-打造智慧生態(tài)-深化體制改革-優(yōu)化評(píng)估體系-明晰減碳目標(biāo)維度等［21-25］。

1.2 生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系研究

主要包括以“生態(tài)環(huán)境-經(jīng)濟(jì)質(zhì)量-社會(huì)進(jìn)步”系統(tǒng)為評(píng)價(jià)目標(biāo)、以“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”（PSR）子系統(tǒng)為評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、包括63 個(gè)指標(biāo)的復(fù)合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［26］。但這種綜合、適用范圍廣的生態(tài)文明評(píng)價(jià)研究還是比較少見(jiàn)，常見(jiàn)的還是針對(duì)某一生態(tài)領(lǐng)域構(gòu)建評(píng)價(jià)體系框架。如以水生態(tài)、水工程、水經(jīng)濟(jì)、水管理、水文化作為城市水生態(tài)文明評(píng)價(jià)的框架；以生態(tài)的資源要素、環(huán)境要素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素作為能源生態(tài)文明評(píng)價(jià)的框架；以資源利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、綠色保障等系統(tǒng)作為礦區(qū)生態(tài)文明評(píng)價(jià)的框架；以生態(tài)自然、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)社會(huì)作為京津冀生態(tài)文明評(píng)價(jià)的框架等［27-29］。

1.3 生態(tài)文明政策文本研究

基于不同的研究視角、主題和方法，學(xué)者們對(duì)生態(tài)文明政策文本進(jìn)行了研究。從研究視角看，主要包括基于“政策演進(jìn)-政策工具”框架的國(guó)家政策文本分析，基于“基本政策工具-網(wǎng)絡(luò)生態(tài)系統(tǒng)要素”框架的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理政策文本研究，基于政策工具視角的省域流域治理政策文本分析，基于“發(fā)文時(shí)間-發(fā)文主體-政策主題-政策工具”框架的跨界環(huán)境保護(hù)政策文本研究，以及基于“政策主體-政策工具與技術(shù)-規(guī)范取向”框架的中央環(huán)境政策文本分析等［30-32］。從研究主題看，主要包括政府生態(tài)環(huán)境治理注意力主題的報(bào)告文本分析，政府生態(tài)環(huán)境治理意志主題的文本分析，農(nóng)村環(huán)境污染防治主題的政策文本研究，農(nóng)村綠色發(fā)展主題的政策文本分析，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理主題的政策文本研究等［33-35］。從研究方法來(lái)看，主要是文本分析法，具體包括詞頻統(tǒng)計(jì)法、扎根理論研究法、內(nèi)容分析法、運(yùn)用NVivo軟件編碼分析法、批評(píng)話語(yǔ)分析法、政策文獻(xiàn)計(jì)量法、文本統(tǒng)計(jì)與聚類(lèi)分析法、政策文本量化法等［36-38］。

1.4 研究述評(píng)

對(duì)既有研究的梳理可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)治理現(xiàn)代化及生態(tài)文明評(píng)價(jià)研究盡管比較豐富，在理論層面仍存在不足：一是相關(guān)概念的內(nèi)涵和外延界定不清，往往把小概念放大，如對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)問(wèn)題的探討就涉及理念、制度、機(jī)制、技術(shù)等方方面面，和生態(tài)治理現(xiàn)代化相混淆，也難以與生態(tài)治理能力建設(shè)相區(qū)分；二是缺乏系統(tǒng)、整合的生態(tài)文明治理框架，對(duì)具體生態(tài)領(lǐng)域的研究比較多，但從宏觀角度回應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的研究比較少，對(duì)治理與生態(tài)文明建設(shè)的邏輯關(guān)系的闡述不夠深入和全面。

生態(tài)文明政策文本研究成果近年來(lái)增長(zhǎng)較快，但也存在不足：一是研究視角比較狹窄，多是基于政策工具的研究，從治理視角的探討較少；二是研究主題不夠前沿，主要局限于政府注意力等少數(shù)幾個(gè)主題，對(duì)生態(tài)文明相關(guān)命題挖掘不夠；三是用于文本分析的樣本比較單一，多是政府工作報(bào)告或其他報(bào)告，對(duì)生態(tài)法規(guī)政策進(jìn)行全樣本或多樣本的考察較少；四是研究目的比較雷同，多是探討政策的演進(jìn)邏輯、發(fā)展階段及基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政策文本信息的深入挖掘不夠，亦即研究的開(kāi)拓性欠缺。

文章力求有所突破和創(chuàng)新：一是將生態(tài)文明建設(shè)嵌入治理范疇加以探討，研究主題較為前沿；二是運(yùn)用大樣本的文本分析方法檢視中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)成效，在研究方法上有所拓展和提升；三是研究目的具有一定的開(kāi)拓性，不再局限于發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境政策的演進(jìn)邏輯或規(guī)律，而是通過(guò)文本內(nèi)容的深度剖析發(fā)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)存在的問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐作出學(xué)術(shù)關(guān)懷。因此，從治理視角對(duì)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)加以探討具有極其重要的研究意義。該研究意在構(gòu)建一個(gè)宏觀的、適用范圍比較廣泛的生態(tài)文明治理框架，并運(yùn)用黨的十八大以來(lái)生態(tài)法規(guī)政策的文本數(shù)據(jù)對(duì)框架進(jìn)行檢驗(yàn)，對(duì)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)行深入的理論思考。

2 制度-能力：生態(tài)文明建設(shè)的治理框架

2.1 治理內(nèi)涵的闡釋

就中國(guó)語(yǔ)境而言，“治理”是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)“治國(guó)理政”理念的傳承和對(duì)西方治理觀揚(yáng)棄的一種新概念。既包括統(tǒng)治、管理之意，又強(qiáng)調(diào)合法性、責(zé)任性、公開(kāi)性、法制性等“善治”之意。治理現(xiàn)代化就是把國(guó)家或政府所管控的各項(xiàng)事務(wù)按照現(xiàn)代化的要求加以規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、協(xié)同化，亦即對(duì)國(guó)家、社會(huì)的良好運(yùn)行進(jìn)行積極地協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、激勵(lì)、管理、服務(wù)和規(guī)范［39］。由此，生態(tài)文明建設(shè)的治理含義，就是國(guó)家或政府對(duì)生態(tài)環(huán)境事務(wù)按照規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、協(xié)同化的要求進(jìn)行服務(wù)和管理，使生態(tài)環(huán)境及其治理達(dá)到一種文明的狀態(tài)。其實(shí)質(zhì)就是推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化?！吧鷳B(tài)文明建設(shè)是全球環(huán)境治理的中國(guó)方案，其政府治理模式蘊(yùn)涵著‘中國(guó)之治’的制度密碼”［40］。這表明探索和構(gòu)建生態(tài)治理現(xiàn)代化的中國(guó)理論和中國(guó)話語(yǔ)正當(dāng)其時(shí)［41］。國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，相應(yīng)地，生態(tài)治理現(xiàn)代化的核心必定是生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.2 制度、能力與治理之間的邏輯關(guān)系推演

根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》可知，治理體系、治理能力和制度密切相關(guān)。生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化集中體現(xiàn)的是中國(guó)生態(tài)文明制度及其執(zhí)行能力，也即“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”［42］，這才是生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目的所在。由此可見(jiàn)，在治理體系中，制度、能力、治理是一組可以通約的概念范疇，從制度、能力兩個(gè)具體維度即“制度-能力”框架，去解構(gòu)復(fù)雜的生態(tài)治理及其治理體系問(wèn)題是可能和適當(dāng)?shù)摹Ｗ鳛橐环N分析工具，“制度-能力”框架對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的適用性在于：一是能夠使生態(tài)文明建設(shè)嵌入治理范疇中；二是能夠使繁雜的生態(tài)治理問(wèn)題簡(jiǎn)約化甚至模型化。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)亦表明，只有將生態(tài)文明制度建設(shè)與生態(tài)治理能力建設(shè)相結(jié)合，才能有效推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程?！吧鷳B(tài)文明制度建設(shè)是當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的核心，生態(tài)治理能力建設(shè)又是生態(tài)文明制度建設(shè)的關(guān)鍵”［17］。一方面，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”［43］。另一方面，又必須加強(qiáng)生態(tài)治理能力建設(shè)，因?yàn)椤爸卫砟芰Σ恍?，再好的制度也?huì)因得不到有效落實(shí)而難以發(fā)揮作用”［44］。質(zhì)言之，“制度-能力”框架能夠解析生態(tài)文明建設(shè)的基本問(wèn)題，生態(tài)文明制度建設(shè)滯后，或者生態(tài)治理能力不足，抑或兩者不協(xié)同、不均衡，直接影響和決定生態(tài)文明建設(shè)的成敗。

2.3 “制度-能力”治理框架的學(xué)理基礎(chǔ)

生態(tài)文明建設(shè)的“制度-能力”治理框架的學(xué)理基礎(chǔ)主要涉及三個(gè)方面的理論支撐。其一，政府規(guī)制理論。從政府規(guī)制的角度看，生態(tài)文明建設(shè)可視為一種環(huán)境規(guī)制。一般而言，政府規(guī)制工具（政策工具）可分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是基于“命令-控制”型的規(guī)制方法，一類(lèi)是基于市場(chǎng)的政策工具。前者的方法一般簡(jiǎn)單直接，如用統(tǒng)一的污染控制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范企業(yè)行為；后者的方法采用市場(chǎng)信號(hào)引導(dǎo)企業(yè)降污行為，這些政策工具包括對(duì)排污組織進(jìn)行勸誡與說(shuō)服、對(duì)排放物的數(shù)量或質(zhì)量進(jìn)行限制、對(duì)減少污染的企業(yè)給予補(bǔ)貼、對(duì)排放物進(jìn)行征稅、征生產(chǎn)稅和進(jìn)入費(fèi)、限額、可交易“排污許可證”制度等［45-46］。該研究關(guān)于制度維度的相關(guān)指標(biāo)設(shè)定便以政府規(guī)制理論為基礎(chǔ)。其二，制度分類(lèi)理論。主要包括諾斯的制度分類(lèi)理論和沈滿(mǎn)洪的生態(tài)文明制度分類(lèi)框架。諾斯［47］認(rèn)為，“制度是由非正式約束、正式法規(guī)及其相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制組成”?；谥贫润w系的角度，沈滿(mǎn)洪［48］認(rèn)為，“生態(tài)文明制度體系是由別無(wú)選擇的強(qiáng)制性制度、權(quán)衡利弊的選擇性制度、公民自覺(jué)的引領(lǐng)性制度等共同構(gòu)成的制度體系……生態(tài)文明制度建設(shè)的實(shí)施機(jī)制集中表現(xiàn)為信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制”。該研究對(duì)制度的分類(lèi)及其操作化定義主要參考了以上兩位學(xué)者的觀點(diǎn)。其三，組織行為理論。具體涉及個(gè)體行為中的能力、學(xué)習(xí)、態(tài)度、價(jià)值觀；群體行為中的群體決策；以及組織激勵(lì)、組織領(lǐng)導(dǎo)、組織文化、組織變革等理論［49］。目前運(yùn)用組織行為理論構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的指標(biāo)框架的相關(guān)研究結(jié)果主要包括四篇文獻(xiàn)，分別為：生態(tài)精神、政治斂合、生態(tài)治理結(jié)構(gòu)“三條件論”［16］；頂層設(shè)計(jì)、思想引領(lǐng)、技術(shù)革新“三維度論”［50］；更新治理理念、重構(gòu)主體結(jié)構(gòu)、變革治理方式、創(chuàng)新治理機(jī)制“四途徑論”［51］；學(xué)習(xí)能力、戰(zhàn)略能力、組織能力、創(chuàng)新能力、引領(lǐng)能力“五要素說(shuō)”［52］。該研究關(guān)于能力維度的相關(guān)指標(biāo)設(shè)定主要參考了以上觀點(diǎn)。

2.4 生態(tài)文明建設(shè)的“制度-能力”框架指標(biāo)設(shè)定

基于上述的學(xué)理基礎(chǔ)，構(gòu)建具體的生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系。該研究主要從治理維度、治理工具、治理措施三個(gè)層面建立了一個(gè)“制度-能力”的治理框架。三者的關(guān)系是：治理維度統(tǒng)攬治理工具和治理措施，在生態(tài)文明建設(shè)中起到提綱挈領(lǐng)的作用；治理工具是治理維度的延伸，旨在實(shí)現(xiàn)治理維度的目標(biāo)和任務(wù)；治理措施是治理工具的具體展開(kāi)，屬于操作層面的治理手段。

首先，制度（用A 表示）、能力（用B 表示）作為兩個(gè)治理維度，主要用來(lái)考察治理視域下中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)體系結(jié)構(gòu)的完整度和均衡度，是否存在生態(tài)文明制度與治理能力不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的現(xiàn)象和問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，制度規(guī)定多而相應(yīng)的制度執(zhí)行能力不足，或者執(zhí)行能力有余但制度制定滯后，都不利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，以強(qiáng)制性制度（用A1表示）、選擇性制度（用A2表示）、引領(lǐng)性制度（用A3 表示）、實(shí)施機(jī)制（用A4 表示）、頂層設(shè)計(jì)（用B1 表示）、思想引領(lǐng)（用B2 表示）、治理手段（用B3 表示）等7 個(gè)一級(jí)指標(biāo)作為治理工具。其中，強(qiáng)制性制度和選擇性制度對(duì)應(yīng)諾斯所說(shuō)的正式制度范疇，引領(lǐng)性制度對(duì)應(yīng)諾斯所說(shuō)的非正式制度范疇。這7 個(gè)指標(biāo)工具主要用來(lái)考察治理視域下中國(guó)生態(tài)文明治理工具的組合優(yōu)化狀況，是否存在治理工具的單一化或過(guò)度依賴(lài)某些工具及工具結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象和問(wèn)題。依據(jù)國(guó)際著名公共政策學(xué)者豪利特等［53］的經(jīng)典政策工具分類(lèi)（即強(qiáng)制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具），以及組織行為學(xué)中有關(guān)組織文化、組織變革等理論內(nèi)涵［54］，可對(duì)這7個(gè)指標(biāo)工具的“治理蘊(yùn)含”進(jìn)行價(jià)值排序：選擇性制度相比強(qiáng)制性制度和實(shí)施機(jī)制，其治理蘊(yùn)含明顯高，而引領(lǐng)性制度要比選擇性制度的治理蘊(yùn)含稍強(qiáng)；頂層設(shè)計(jì)和思想引領(lǐng)要強(qiáng)于治理手段的治理蘊(yùn)含。

最后，對(duì)7 個(gè)治理工具分別進(jìn)行操作化的定義，構(gòu)建作為二級(jí)指標(biāo)的治理措施，主要用來(lái)考察治理視域下中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的有效性問(wèn)題，亦即是否存在治理措施無(wú)效或失靈、措施不均衡的現(xiàn)象以及“強(qiáng)管制、弱服務(wù)”問(wèn)題。具體來(lái)看，強(qiáng)制性制度具體用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等強(qiáng)制行為指標(biāo)（用A1n 表示）測(cè)量；選擇性制度具體用環(huán)境稅收、環(huán)境交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁袌?chǎng)行為指標(biāo)（用A2n 表示）測(cè)量；引領(lǐng)性制度具體用教育倡導(dǎo)、文化引領(lǐng)、公眾參與等軟性行為指標(biāo)（用A3n 表示）測(cè)量；實(shí)施機(jī)制（用A4 表示）的指標(biāo)結(jié)構(gòu)主要用信息公開(kāi)、考核評(píng)價(jià)和嚴(yán)格獎(jiǎng)懲三個(gè)指標(biāo)（用A4n 表示）去考察。頂層設(shè)計(jì)、思想引領(lǐng)、治理手段三個(gè)一級(jí)指標(biāo)分別用生態(tài)文明建設(shè)的黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織保障、綜合決策、學(xué)習(xí)能力（用B1n 表示），生態(tài)治理理念轉(zhuǎn)變、主體思維轉(zhuǎn)變、生態(tài)意識(shí)與自覺(jué)塑造（用B2n 表示），生態(tài)環(huán)境宣傳教育、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)應(yīng)用（用B3n表示）等二級(jí)指標(biāo)考察。

通過(guò)與生態(tài)文明領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者研討和論證，最終確立7個(gè)一級(jí)指標(biāo)、24個(gè)二級(jí)指標(biāo)（表1）。

表1 生態(tài)文明建設(shè)的“制度-能力”框架指標(biāo)

3 “制度-能力”治理框架的檢驗(yàn)

一種治理框架是否有效，關(guān)鍵在于其對(duì)現(xiàn)實(shí)是否具有解釋力。運(yùn)用法規(guī)政策文本作為經(jīng)驗(yàn)素材，對(duì)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的“制度-能力”治理框架進(jìn)行定性檢驗(yàn)。

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源及研究邊界

該研究將2012 年11 月—2021 年12 月定為時(shí)間區(qū)間，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)和關(guān)鍵詞搜索法，進(jìn)行中國(guó)生態(tài)法規(guī)政策的樣本選擇。法規(guī)政策選擇的標(biāo)準(zhǔn)包括：限定中央國(guó)家層面的生態(tài)法規(guī)政策，不包括地方政府層面；與生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的法律、法規(guī)、政策和政府工作報(bào)告，不包括領(lǐng)導(dǎo)人講話和其他非官方途徑發(fā)布的文件；最新版本的法規(guī)政策，不包括同版但已廢除或停止使用的法規(guī)政策；只統(tǒng)計(jì)每年新增的法規(guī)政策，對(duì)歷年法規(guī)政策不進(jìn)行累加。最終篩選出國(guó)家層面有效法規(guī)政策樣本407 份作為研究中國(guó)生態(tài)法規(guī)政策的代表性文本。文本制發(fā)主體涉及黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)以及國(guó)家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部等眾多部門(mén)，內(nèi)容范圍涵蓋山水林田湖草沙和節(jié)能減碳降污等眾多領(lǐng)域（表2）。

表2 生態(tài)法規(guī)政策出臺(tái)情況統(tǒng)計(jì)

從發(fā)文時(shí)序來(lái)看，自黨的十八大以來(lái)，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)度呈“間斷-均衡”態(tài)勢(shì)，除2012年因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)時(shí)間為黨的十八大召開(kāi)（即2012 年11 月8 日）以后，2013—2014 年間的發(fā)文量較均衡。受《加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺(tái)影響，2015年增加10 個(gè)文件；2016—2020 年間發(fā)文趨于均衡。2021 年均衡又被打破，發(fā)文數(shù)量急劇上升，從42 增加到91，這主要得益于國(guó)務(wù)院及各部委出臺(tái)關(guān)于“碳達(dá)峰碳中和”的戰(zhàn)略部署和組織規(guī)劃?？傮w來(lái)看，黨的十八大以來(lái)的中國(guó)生態(tài)法規(guī)政策演進(jìn)比較漸進(jìn)，沒(méi)有給生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐造成無(wú)所適從的沖擊。

通過(guò)對(duì)發(fā)文5 件以上主體（表3）（因?yàn)榇嬖诼?lián)合發(fā)文現(xiàn)象，所以各主體發(fā)文數(shù)的總和會(huì)大于407 分的總數(shù)）進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的府際協(xié)同度較高。生態(tài)環(huán)境部、國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委是生態(tài)文明政策、法規(guī)出臺(tái)的主要發(fā)文主體，其次為工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部等。這表明中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的主體間的協(xié)同性較高，不存在單一部門(mén)的“孤軍奮戰(zhàn)”。

表3 發(fā)文主體及數(shù)量統(tǒng)計(jì)

此外，該研究認(rèn)為，通過(guò)法規(guī)政策文本的分析能夠有效檢驗(yàn)建構(gòu)的生態(tài)文明“制度-能力”治理框架。一方面，生態(tài)法規(guī)與生態(tài)文明制度建設(shè)緊密相關(guān)?！吧鷳B(tài)文明政策是我國(guó)生態(tài)文明制度體系的集中反映，更是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)落地落實(shí)的重要抓手”［30］。而且，從廣義上來(lái)看，法規(guī)政策屬于制度的范疇，區(qū)別在于法規(guī)是已經(jīng)定型化的制度，政策則是處于過(guò)渡階段的制度。因此，生態(tài)文明法規(guī)政策制定與實(shí)施，在本質(zhì)上就體現(xiàn)為生態(tài)文明制度建設(shè)。另一方面，生態(tài)法規(guī)與生態(tài)治理能力建設(shè)也密不可分，法規(guī)政策中蘊(yùn)含大量的治理能力的條款和規(guī)定，諸如生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、組織領(lǐng)導(dǎo)、方式方法在法規(guī)政策中都有呈現(xiàn)。

3.2 研究方法

基于“制度-能力”治理框架，該研究擬通過(guò)政策文本分析方法（主要是文本計(jì)量和內(nèi)容分析法）對(duì)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的治理框架進(jìn)行檢驗(yàn)，從中發(fā)現(xiàn)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的治理特征及存在的問(wèn)題。為了提高文本分析的效率性和科學(xué)性，借助于質(zhì)性分析軟件進(jìn)行具體研究操作：首先，運(yùn)用QSR NVivo 12 質(zhì)性分析軟件建立父節(jié)點(diǎn)（7 個(gè)一級(jí)指標(biāo)）和子節(jié)點(diǎn)（24 個(gè)二級(jí)指標(biāo)）。其次，把所有的407份數(shù)據(jù)材料導(dǎo)入軟件中逐一編碼，即將材料與節(jié)點(diǎn)匹配，形成節(jié)點(diǎn)的“參考點(diǎn)”和“覆蓋率”（已編碼的文字占單個(gè)文本的比率）。第一輪用關(guān)鍵詞篩選和詞頻統(tǒng)計(jì)進(jìn)行編碼，第二輪用人工手動(dòng)進(jìn)行編碼修改，統(tǒng)一用“小寫(xiě)字母+數(shù)字”作為編號(hào)。最后，對(duì)編碼的參考點(diǎn)和覆蓋率進(jìn)行數(shù)值統(tǒng)計(jì)。編碼效果見(jiàn)表4。這種質(zhì)性分析方法能夠有效觀測(cè)法規(guī)政策文本（材料來(lái)源）對(duì)7 個(gè)一級(jí)指標(biāo)和24 個(gè)二級(jí)指標(biāo)（節(jié)點(diǎn)）的支撐度。“參考點(diǎn)”多、“覆蓋率”大，則支撐度高，反之則低。質(zhì)言之，支撐度越高，說(shuō)明能夠滿(mǎn)足對(duì)應(yīng)的指標(biāo)定義的法規(guī)政策越多，該種定義的指標(biāo)采用率就越高，在生態(tài)文明建設(shè)中的作用也就越明顯；反之采用率低，作用不明顯?？梢哉f(shuō)，這種研究技術(shù)是大數(shù)據(jù)理念的一種應(yīng)用，能夠客觀地反映事實(shí)并提高研究效率［55］。比如，“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”指標(biāo)的“參考點(diǎn)”或“覆蓋率”如果比“總量控制”指標(biāo)高，就說(shuō)明，作為一種治理措施，“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”在生態(tài)文明建設(shè)中的作用比“總量控制”高。但是不是實(shí)施效果一定更好，首先需要依據(jù)治理的蘊(yùn)含對(duì)這兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行價(jià)值判斷和比較。這里顯然“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”相對(duì)于“總量控制”，治理蘊(yùn)含稍高，因此，最終可以得出“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)施效果相對(duì)高一些。此外，指標(biāo)的“材料來(lái)源”越廣泛，表明該指標(biāo)的數(shù)據(jù)支撐越充分，其對(duì)生態(tài)文明建設(shè)效果也具有更大的影響。

表4 生態(tài)文明建設(shè)編碼舉例

3.3 數(shù)據(jù)處理及調(diào)適

在使用編碼過(guò)程中，為了規(guī)避或減少單個(gè)文本的詞頻少但文字長(zhǎng)導(dǎo)致覆蓋率低的現(xiàn)象，該研究根據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)中的加權(quán)平均值的原理，建立公式對(duì)原始覆蓋率的數(shù)值進(jìn)行調(diào)適，以提高詞頻少但文字長(zhǎng)的文本的覆蓋率，據(jù)此降低數(shù)值之間的離散程度。

二級(jí)指標(biāo)覆蓋率計(jì)算公式：

一級(jí)指標(biāo)覆蓋率計(jì)算公式：

其中：ICj、ICi分別表示一、二級(jí)指標(biāo)覆蓋率，ICs、ICf分別表示一、二級(jí)指標(biāo)原始覆蓋率；Nt表示材料來(lái)源總數(shù)量，Nf表示二級(jí)指標(biāo)的材料來(lái)源數(shù)量，Ns表示一級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)下二級(jí)指標(biāo)的材料來(lái)源數(shù)量，n表示一級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)下二級(jí)指標(biāo)的數(shù)量。Ml表示賦值，若或的值范圍分別為0～33.33%、33.34%～66.66%、66.67%～100%之間（保留小數(shù)點(diǎn)后兩位），則Ml分別取值1、2、3。

3.4 編碼信度檢驗(yàn)

為了研究的準(zhǔn)確性，需要對(duì)文本編碼進(jìn)行信度檢驗(yàn)。在內(nèi)容分析法中進(jìn)行的信度測(cè)試，主要是以?xún)蓚€(gè)（及以上）數(shù)量的研究者以同樣的方法分別展開(kāi)分析的模式。具體而言，是研究者對(duì)相同的材料根據(jù)同樣的分析維度進(jìn)行研究，依據(jù)這些分析結(jié)果的一致情況檢驗(yàn)文本分析的信度。這種分析判別手段保證了結(jié)果的客觀性和可靠性，具體操作過(guò)程如下：首先，由受過(guò)相關(guān)的技能培訓(xùn)的評(píng)判者（兩人及以上），對(duì)相同的材料內(nèi)容進(jìn)行內(nèi)容分析；其次，對(duì)評(píng)判者的不同判別結(jié)果代入信度公式R=R為信度，N為評(píng)判人數(shù)量，K為平均相互同意度，指兩個(gè)評(píng)判者之間相互同意的程度，計(jì)算公式為，M為兩者都完全同意的類(lèi)目數(shù)，N1為第一評(píng)判者分析的類(lèi)目數(shù)，N2 為第二評(píng)判者分析的類(lèi)目數(shù)），從而計(jì)算得出信度系數(shù)；然后，根據(jù)上述評(píng)判情況和信度系數(shù)的計(jì)算結(jié)果對(duì)分析過(guò)程進(jìn)行修正；最后，在取得可接受的信度之前，可以不斷重復(fù)上述評(píng)判過(guò)程，以完成內(nèi)容分析法研究。

該研究的做法是，從407 個(gè)樣本中隨機(jī)抽取一個(gè)樣本，由另一位經(jīng)過(guò)訓(xùn)練的編碼員進(jìn)行編碼，通過(guò)計(jì)算各自的編碼數(shù)目和相互同意的數(shù)量得到N1、N2、M值，代入上述公式中，計(jì)算出K值；得到平均相互同意度，再代入文本分析信度的計(jì)算公式中求得R=87.65%。一般認(rèn)為，如果R大于80%，則可以認(rèn)為該研究編碼可靠和客觀［56］。

3.5 研究發(fā)現(xiàn)

通過(guò)運(yùn)用QSR NVivo 12 對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的法規(guī)政策文本分析，發(fā)現(xiàn)“制度-能力”治理框架具有較高的解釋力度，生態(tài)文明建設(shè)編碼效果與中國(guó)生態(tài)文明現(xiàn)實(shí)狀況比較一致（表5）。從治理維度、治理工具、治理措施三個(gè)層面詳加分析。

表5 生態(tài)文明建設(shè)編碼效果統(tǒng)計(jì)

3.5.1 制度建設(shè)與能力建設(shè)較為協(xié)同

盡管制度建設(shè)的參考點(diǎn)為7 677 個(gè)（3 085+1 618+1 160+1 814），而能力建設(shè)的參考點(diǎn)只有3 990 個(gè)（710+850+2 430），但由于制度建設(shè)的二級(jí)指標(biāo)數(shù)（14 個(gè)）比能力建設(shè)指標(biāo)數(shù)（10 個(gè)）多4 個(gè)，所以從均值來(lái)看，兩者的參考點(diǎn)就比較接近，分別為548、399 個(gè)。同樣，對(duì)制度建設(shè)和能力建設(shè)的覆蓋率分別進(jìn)行均值換算，前者為29.2%，后者為19.81%，兩者雖然有9.39%的差距，但在編碼的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，能力建設(shè)指標(biāo)中不僅存在大量的長(zhǎng)詞條，而且可以提取的“參考點(diǎn)”也較少，尤其是頂層設(shè)計(jì)和思想引領(lǐng)兩個(gè)治理工具，即便進(jìn)行了加權(quán)處理，但覆蓋率依然比較低。從經(jīng)驗(yàn)層面來(lái)看，頂層設(shè)計(jì)、思想引領(lǐng)的法規(guī)政策內(nèi)容主要是思想指導(dǎo)類(lèi)的文本，不僅詞條長(zhǎng)，而且難以切割，比如“貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的理念與精神（o55）”這個(gè)詞條就比較長(zhǎng)且不易分割。相反，制度建設(shè)指標(biāo)的關(guān)鍵詞詞條相對(duì)較短，容易切割。此外，從材料來(lái)源來(lái)看，兩者的均值差不多（前者281個(gè)，后者263個(gè)）。這表明，在已經(jīng)制定并實(shí)施的中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)法規(guī)政策系統(tǒng)中，制度建設(shè)與能力建設(shè)較為均衡，沒(méi)有出現(xiàn)明顯的偏頗，生態(tài)治理的總體結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)固?，F(xiàn)實(shí)中也可以明顯感覺(jué)到，黨的十八大以來(lái)，政府的生態(tài)治理能力和素質(zhì)明顯提升，“一刀切”“一票否決”等粗暴、簡(jiǎn)單執(zhí)法行為得到有效遏制，環(huán)境執(zhí)法效果不斷增強(qiáng)。

3.5.2 治理工具組合發(fā)力明顯，強(qiáng)制性制度工具為主導(dǎo)

對(duì)7個(gè)治理工具按照參考點(diǎn)和覆蓋率的大小排序，分別為：強(qiáng)制性制度（參考點(diǎn)3 085 個(gè)、覆蓋率149.96%）、治理手段（參考點(diǎn)2 430 個(gè)、覆蓋率120.78%）、實(shí)施機(jī)制（參考點(diǎn)1 814 個(gè)、覆蓋率117.64%）、選擇性制度（參考點(diǎn)1 618 個(gè)、覆蓋率91.27%）、引領(lǐng)性制度（參考點(diǎn)1 160 個(gè)、覆蓋率49.99%）、頂層設(shè)計(jì)（參考點(diǎn)710 個(gè)、覆蓋率44.43%）、思想引領(lǐng)（參考點(diǎn)850 個(gè)、覆蓋率32.88%）（對(duì)于參考點(diǎn)與覆蓋率數(shù)值方向變化不一致的，如頂層設(shè)計(jì)與思想引領(lǐng)兩個(gè)治理工具，以覆蓋率為準(zhǔn)進(jìn)行排序）。7個(gè)治理工具的材料來(lái)源相差不大，在此忽略不計(jì)。從這組數(shù)據(jù)可以得出三個(gè)結(jié)論：第一，強(qiáng)制性制度工具仍是國(guó)家生態(tài)治理的主要政策工具。中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)仍需在諸如完善碳排放核查核算報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)（a12）、城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)全覆蓋（b78）、推進(jìn)煤炭消費(fèi)替代（b91）、降低全生命周期能耗和碳排放（b156）等方面給予強(qiáng)制性制度工具的運(yùn)用和強(qiáng)化。第二，作為治理手段的政策工具在國(guó)家生態(tài)法規(guī)政策制定和實(shí)施中的作用日益凸顯，在諸如新興技術(shù)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)融合（x6）、綠色城市標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)支撐平臺(tái)（x23）、加快核電關(guān)鍵技術(shù)裝備攻關(guān)（x34）、建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)能技術(shù)產(chǎn)教融合創(chuàng)新平臺(tái)（x48）、節(jié)水技術(shù)裝備研發(fā)（x56）等方面，技術(shù)治理賦能生態(tài)文明建設(shè)的作用越來(lái)越突出。第三，實(shí)施機(jī)制、選擇性制度、引領(lǐng)性制度、思想引領(lǐng)、頂層設(shè)計(jì)等治理工具的輔助和協(xié)同作用逐步彰顯。在諸如發(fā)布企業(yè)碳排放信息（l25），實(shí)施禁燒監(jiān)管目標(biāo)責(zé)任考核和獎(jiǎng)懲制度（n29），健全自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度（e23），完善綠色金融體系（f17），開(kāi)展全民綠色行動(dòng)（i6），建立清潔生產(chǎn)協(xié)同推進(jìn)機(jī)制（p19），增強(qiáng)全民節(jié)約、環(huán)保、生態(tài)意識(shí)（u1）等方面，對(duì)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同推進(jìn)發(fā)揮了重要的制度保障功效。

需要說(shuō)明的是，盡管在治理工具的參考點(diǎn)和覆蓋率數(shù)值上沒(méi)有統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，但數(shù)值之間差距太大肯定有問(wèn)題。從該研究的7個(gè)治理工具的數(shù)值看，整體符合梯度分布：強(qiáng)制性制度和治理手段作為生態(tài)法規(guī)政策體系的穩(wěn)定器，理應(yīng)數(shù)值偏大；實(shí)施機(jī)制、選擇性制度和引領(lǐng)性制度分別作為生態(tài)文明制度的補(bǔ)充、強(qiáng)制性制度的備選和替代、生態(tài)文明正式制度的潤(rùn)滑劑，數(shù)值稍低居中合理；頂層設(shè)計(jì)和思想引領(lǐng)作為整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)的宏觀規(guī)劃和軟性法規(guī)，對(duì)生態(tài)環(huán)境規(guī)制不可能做到面面俱到，因而參考點(diǎn)和覆蓋率的數(shù)值偏低可以理解。據(jù)此可以說(shuō)，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的治理工具結(jié)構(gòu)基本合理。

3.5.3 生態(tài)治理效能有所增強(qiáng)，管制色彩依然嚴(yán)重

依據(jù)覆蓋率的大小對(duì)24 個(gè)治理措施進(jìn)行排序和劃分，可以分為三個(gè)層次的措施組合。

第一層次為集中分布于強(qiáng)制性制度和實(shí)施機(jī)制兩個(gè)治理工具中的4個(gè)相對(duì)高覆蓋率（大于50%）的治理措施，分別為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)（參考點(diǎn)1 309，覆蓋率64.79%）、總量控制（參考點(diǎn)1 162，覆蓋率55.91%）、生態(tài)環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制（參考點(diǎn)898，覆蓋率60.51%）、生態(tài)環(huán)境獎(jiǎng)懲機(jī)制（參考點(diǎn)643，覆蓋率52.46%）。從治理的角度看，這4 個(gè)措施的管制色彩相對(duì)較高，如曝光違反排污許可制度的典型案例（l58），完善碳排放核查核算報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)（a12），水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控（b169），責(zé)令無(wú)污染防治設(shè)施及運(yùn)行不正常的企業(yè)停產(chǎn)、限期治理或注（吊）銷(xiāo)執(zhí)照（n56）等。由于這些措施相對(duì)容易量化核算或統(tǒng)計(jì)，因而在生態(tài)法規(guī)政策及其執(zhí)行中的覆蓋率較高，在生態(tài)治理實(shí)踐中較為常用。

第二層次為8個(gè)覆蓋率位于20%～50%之間的治理措施，這些措施分布相對(duì)均衡（7 個(gè)治理工具中的5 個(gè)當(dāng)中），包括較能體現(xiàn)治理現(xiàn)代化蘊(yùn)含的生態(tài)治理理念轉(zhuǎn)變（參考點(diǎn)475，覆蓋率28.76%）、公眾參與（參考點(diǎn)626，覆蓋率38.02%）、教育倡導(dǎo)（參考點(diǎn)448，覆蓋率23.62%）、生態(tài)環(huán)境技術(shù)應(yīng)用（參考點(diǎn)908，覆蓋率44.10%）、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)（參考點(diǎn)875，覆蓋率47.78%）、生態(tài)環(huán)境宣傳教育（參考點(diǎn)647，覆蓋率29.36%）以及彰顯市場(chǎng)化手段運(yùn)用的環(huán)境金融（參考點(diǎn)393，覆蓋率22.88%）、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入（參考點(diǎn)614，覆蓋率31.06%）等具體措施。例如，堅(jiān)持清潔生產(chǎn)理念（s52），鼓勵(lì)第三方節(jié)水服務(wù)企業(yè)參與（i19），加快環(huán)境質(zhì)量在線實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)及網(wǎng)絡(luò)建設(shè)（w61），加快核電關(guān)鍵技術(shù)裝備攻關(guān)（x34）等。盡管這些措施在整個(gè)措施系統(tǒng)中占比不高，覆蓋范圍不廣，但依然能夠彰顯中國(guó)生態(tài)治理現(xiàn)代化的良性發(fā)展趨勢(shì)。

第三層次為其他12 個(gè)覆蓋率低于20%的治理措施，分別為環(huán)境稅收（參考點(diǎn)129，覆蓋率5.15%）、生態(tài)補(bǔ)償（參考點(diǎn)480，覆蓋率19.19%）、環(huán)境交易（參考點(diǎn)330，覆蓋率10.75%）、價(jià)格改革（參考點(diǎn)286，覆蓋率11.50%）、文化引領(lǐng)（參考點(diǎn)86，覆蓋率2.73%）、生態(tài)績(jī)效評(píng)估機(jī)制（參考點(diǎn)285，覆蓋率12.79%）、生態(tài)文明建設(shè)的黨的領(lǐng)導(dǎo)（參考點(diǎn)144，覆蓋率11.35%）、生態(tài)文明建設(shè)的組織保障（參考點(diǎn)353，覆蓋率15.96%）、生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策（參考點(diǎn)117，覆蓋率6.07%）、生態(tài)治理的學(xué)習(xí)能力（參考點(diǎn)96，覆蓋率3.28%）、生態(tài)治理主體的思維方式轉(zhuǎn)變（參考點(diǎn)194，覆蓋率11.92%）、全社會(huì)生態(tài)意識(shí)與自覺(jué)塑造（參考點(diǎn)181，覆蓋率8.97%）。例如，落實(shí)支持節(jié)能減排的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策（d24），建立上下游間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（e55），完善綠色低碳技術(shù)交易體系（g12），碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)和舉措落實(shí)情況納入考核評(píng)價(jià)（m18），加強(qiáng)生物多樣性人才培養(yǎng)（p8），鼓勵(lì)企業(yè)采取自愿性綠色措施（t50），綠色社區(qū)創(chuàng)建行動(dòng)（u15）等。這些措施的參考點(diǎn)和覆蓋率都偏低，表明中國(guó)生態(tài)文明在選擇性制度、頂層設(shè)計(jì)、思想引領(lǐng)3個(gè)治理工具領(lǐng)域以及文化引領(lǐng)、生態(tài)績(jī)效評(píng)估機(jī)制建設(shè)方面仍有提升的空間。

4 結(jié)論與建議

綜上所述，該研究建構(gòu)的中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)“制度-能力”治理框架具有可適性，對(duì)中國(guó)生態(tài)法規(guī)政策的制定與實(shí)施效果具有較好的評(píng)估功效，對(duì)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐也具有一定的回應(yīng)性。研究結(jié)論為：一是中國(guó)生態(tài)法規(guī)政策體系總體較為完善和合理，對(duì)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)能夠起到推動(dòng)和保障功效。二是生態(tài)文明制度建設(shè)和治理能力提升總體較為協(xié)同，沒(méi)有出現(xiàn)“制度建設(shè)一條腿長(zhǎng)，能力建設(shè)一條腿短”的嚴(yán)重失衡現(xiàn)象。三是中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的治理工具結(jié)構(gòu)較為均衡和合理，治理工具之間的組合發(fā)力趨勢(shì)日趨明顯。但也存在著強(qiáng)制性制度工具使用過(guò)度，導(dǎo)致選擇性制度等其他治理工具被擠壓的問(wèn)題。四是中國(guó)生態(tài)治理效能有所增強(qiáng)，治理措施的現(xiàn)代化水平有所提高，但總體上并不均衡，措施的管制色彩依然比較明顯，尤其在強(qiáng)制性制度和實(shí)施機(jī)制兩個(gè)治理工具中，措施的管制性很突出，而生態(tài)文明建設(shè)的常態(tài)化和內(nèi)生性機(jī)制卻還任重道遠(yuǎn)。

鑒于此，推進(jìn)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，從治理現(xiàn)代化的角度進(jìn)一步優(yōu)化和完善生態(tài)治理結(jié)構(gòu)成為關(guān)鍵。具體而言，首先，進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)和治理能力建設(shè)的協(xié)同性和均衡度，完善生態(tài)文明制度體系，提升生態(tài)治理能力水平，進(jìn)一步筑牢生態(tài)文明建設(shè)的根基。其次，進(jìn)一步優(yōu)化和完善生態(tài)治理工具結(jié)構(gòu)，著力提升頂層設(shè)計(jì)和思想引領(lǐng)在中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的作用，有效避免不同類(lèi)別的生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)思想和規(guī)劃設(shè)計(jì)的過(guò)度“同質(zhì)化”；增強(qiáng)選擇性制度、引領(lǐng)性制度和實(shí)施機(jī)制在中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的輔助和協(xié)作功能，進(jìn)一步鞏固和發(fā)揮治理手段在中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的促進(jìn)作用，逐步降低強(qiáng)制性制度在中國(guó)生態(tài)治理工具中的占比，彰顯生態(tài)文明建設(shè)的治理價(jià)值。最后，著力優(yōu)化和均衡生態(tài)治理措施，提升治理措施的現(xiàn)代化水平，逐步降低管制性的治理措施的使用，尤其需要加大生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境稅收、環(huán)境交易、生態(tài)績(jī)效評(píng)估、生態(tài)意識(shí)與自覺(jué)等蘊(yùn)含現(xiàn)代市場(chǎng)和治理理念的措施的使用。上述建議既適用于中國(guó)生態(tài)文明法規(guī)政策的制定與完善，也對(duì)當(dāng)下中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐探索具有指導(dǎo)和參考價(jià)值。

該研究的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)在于：基于治理的中國(guó)視角為生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)建了一個(gè)分析框架，即“制度-能力”治理模型，并運(yùn)用黨的十八大以來(lái)國(guó)家層面生態(tài)法規(guī)政策的文本數(shù)據(jù)加以檢驗(yàn)。結(jié)果表明，“制度-能力”治理框架對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)具有極強(qiáng)的解析和評(píng)價(jià)功效?？赡艿牟蛔阍谟冢河糜跈z驗(yàn)生態(tài)文明治理框架的數(shù)據(jù)是二手的法規(guī)政策文獻(xiàn)，缺失一手的調(diào)研數(shù)據(jù)，研究結(jié)論可能與生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際狀況有一定差距。但畢竟法規(guī)政策源于現(xiàn)實(shí)，該研究在一定程度上還是能夠反映中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。未來(lái)將通過(guò)實(shí)踐調(diào)研數(shù)據(jù)與國(guó)家有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相結(jié)合的辦法，對(duì)生態(tài)文明治理框架作進(jìn)一步檢驗(yàn)和修正。