熊 燁

（南京信息工程大學(xué)環(huán)境與健康研究院，江蘇 南京 210044）

改革開放四十多年，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，創(chuàng)造了國(guó)家治理奇跡。這一國(guó)家治理奇跡既是中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)物，也與中國(guó)獨(dú)特的政策過程機(jī)制分不開。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)引下，中國(guó)各級(jí)政府開展了形式多樣的政策創(chuàng)新，在中央政府“吸納-輻射”、上級(jí)政府“倡導(dǎo)-響應(yīng)”、其他地區(qū)政府“學(xué)習(xí)-跟進(jìn)”等多種機(jī)制作用下，政策創(chuàng)新跨越層級(jí)、區(qū)域轉(zhuǎn)移現(xiàn)象不斷增多。作為當(dāng)今中國(guó)政策供給的一種基本方式，政策轉(zhuǎn)移顯現(xiàn)出不同于理性決策的過程邏輯。一方面，轉(zhuǎn)移過程的循證性和調(diào)試性為政策制定提供了經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)的注入機(jī)制，增加了治理系統(tǒng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)能力；另一方面，政策轉(zhuǎn)移過程中的政策建構(gòu)空間也為利益滲透、非理性因素介入提供了可能性，隱含著政策失敗的風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，政策轉(zhuǎn)移過程中的政策建構(gòu)成為新時(shí)代國(guó)家適應(yīng)能力的重要影響變量，深入探討我國(guó)政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)機(jī)制對(duì)于推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要的理論與實(shí)踐意義。條塊關(guān)系是中國(guó)行政組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，它在不同的層面和領(lǐng)域影響和制約著整個(gè)政府的行政管理［1］。近年來，隨著中國(guó)跨域、跨部門公共事務(wù)治理的不斷增多，“條”“塊”之間的互動(dòng)成為應(yīng)對(duì)復(fù)雜跨域事務(wù)挑戰(zhàn)的必然選擇，而這也推動(dòng)了條塊互嵌型政策的增多。所謂條塊互嵌型政策指的是在某項(xiàng)政策的制定、實(shí)施、評(píng)估過程中同時(shí)涉及到條和塊主體，通常表現(xiàn)為政策發(fā)文對(duì)象同時(shí)涵蓋了下級(jí)政府和其他職能部門。盡管存在“牽頭”“配合”的角色分工，但實(shí)質(zhì)上不同于局限于單獨(dú)的條塊系統(tǒng)的政策類型，比較典型的政策包括流域治理中的河長(zhǎng)制政策，北京市基層治理中的“吹哨報(bào)到”政策、江蘇省不見面審批標(biāo)準(zhǔn)化指引政策等。條塊互嵌型政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移較之單一部門內(nèi)的政策轉(zhuǎn)移更為復(fù)雜，除了知識(shí)學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)模仿、行政指令、社會(huì)建構(gòu)等政策轉(zhuǎn)移機(jī)制外，還存在條塊之間的權(quán)力博弈、邀功避責(zé)等復(fù)雜互動(dòng)機(jī)制，那么中國(guó)特色的“條”“塊”主體之間的互動(dòng)會(huì)對(duì)政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移過程產(chǎn)生何種建構(gòu)效應(yīng)，這為理解新時(shí)代中國(guó)特色政策過程邏輯提供了新視角。

1 文獻(xiàn)回顧

政策轉(zhuǎn)移研究起源于美國(guó)的比較公共政策分析，最早進(jìn)入學(xué)術(shù)界是“政策擴(kuò)散”（Policy Diffusion）概念。早期研究致力于發(fā)現(xiàn)政策擴(kuò)散的時(shí)空趨勢(shì)及結(jié)果相似性［2］，其對(duì)擴(kuò)散過程多樣性的忽視受到學(xué)者批判。在批判中誕生了教訓(xùn)吸?。↙esson?drawing）和政策學(xué)習(xí)（Policy Learn?ing）概念，政策擴(kuò)散被視為有效理性約束下的政策學(xué)習(xí)過程［3］，然而，其內(nèi)含的自愿和理性假設(shè)同樣受到批判［4］?；诟拍钫吓c內(nèi)涵拓展需要，于1996年提出政策轉(zhuǎn)移，意指某地區(qū)的政策知識(shí)被其他地區(qū)應(yīng)用于實(shí)踐的過程［5］，強(qiáng)制型、混合型政策轉(zhuǎn)移也由此被納入到研究中。近年來，隨著政策轉(zhuǎn)移研究中建構(gòu)主義思潮的興起，政策創(chuàng)新在移入地區(qū)所經(jīng)歷的建構(gòu)受到關(guān)注，由此產(chǎn)生了政策轉(zhuǎn)譯（Policy Translation）［6］政策流動(dòng)（Policy Mobilities）［7］政策組合（Policy Assemblage）［8］等概念。政策轉(zhuǎn)移作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念于2006 年被引入中國(guó)［9］，早期研究中還有政策擴(kuò)散［10］、政策移植［11］等相關(guān)概念。發(fā)展至今，政策擴(kuò)散與政策轉(zhuǎn)移逐漸成為國(guó)內(nèi)政策創(chuàng)新研究的兩大主流概念，并開始出現(xiàn)兩種研究途徑的分野，即擴(kuò)散研究致力于模式發(fā)現(xiàn)而轉(zhuǎn)移研究致力于過程追蹤［12］。

早期國(guó)外研究將政策轉(zhuǎn)移視為因變量，致力于發(fā)掘影響政策轉(zhuǎn)移的諸多因素［13］，形成了多層次的分析框架［14］。隨著政策轉(zhuǎn)移研究邁入深化拓展階段，逐漸形成了兩種研究路徑：其一，過程研究。相繼誕生了階段論［15］、學(xué)習(xí)論［16］和前瞻性評(píng)估論［17］等代表性理論，還有學(xué)者聚焦于知識(shí)［18］和信息［19］等政策元素探討政策轉(zhuǎn)移過程，而在建構(gòu)主義思潮中，政策轉(zhuǎn)移則被視為建構(gòu)轉(zhuǎn)化的過程［20］。其二，行動(dòng)者研究。政府系統(tǒng)內(nèi)行動(dòng)者是早期政策轉(zhuǎn)移研究關(guān)注的重點(diǎn)，研究的主題包括決策主體的動(dòng)機(jī)［21］、策略［22］和學(xué)習(xí)［23］等。近年來非政府行動(dòng)主體也受到學(xué)者關(guān)注，并由此發(fā)展出政策轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)［24］概念，并呈現(xiàn)出核心行動(dòng)者向行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)向的研究趨勢(shì)［25］。

中國(guó)國(guó)內(nèi)的政策轉(zhuǎn)移研究大體可以分為兩大類：一類是國(guó)外研究成果的介紹和應(yīng)用。相當(dāng)大比例的文獻(xiàn)致力于相關(guān)概念辨析［26］和西方研究成果介紹［27］。還有一些學(xué)者運(yùn)用國(guó)外的理論框架分析中國(guó)的政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)象［28］等。另一類則是本土化探索。涵蓋了強(qiáng)制型和自愿型兩種政策轉(zhuǎn)移類型。從政策創(chuàng)新來源來看，強(qiáng)制型政策轉(zhuǎn)移既包括“設(shè)計(jì)試驗(yàn)—層級(jí)推廣”模式［29］，也包括“地方創(chuàng)新—中央吸納推廣”［30］模式，其核心機(jī)制主要有央地互動(dòng)［31］和指令控制［32］。自愿型政策轉(zhuǎn)移則指的是不存在隸屬關(guān)系的地方政府等之間的轉(zhuǎn)移，其核心機(jī)制包括政策學(xué)習(xí)［33］、主官交流［34］、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)［35］、社會(huì)建構(gòu)［36］和風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)［37］等。此外，政策轉(zhuǎn)移動(dòng)因［38-39］、政策轉(zhuǎn)移過程［40］、政策轉(zhuǎn)移中的政策變異［41］、政策轉(zhuǎn)移適用性［42］和政策轉(zhuǎn)移失靈［43］等議題也受到關(guān)注。

綜上，國(guó)外政策轉(zhuǎn)移研究已經(jīng)逐漸摒棄“政策創(chuàng)新的線性傳播”假設(shè)，政策轉(zhuǎn)移過程的復(fù)雜性和建構(gòu)性受到關(guān)注，這一趨勢(shì)也啟發(fā)作者關(guān)注到中國(guó)政策轉(zhuǎn)移過程的獨(dú)特性和情境建構(gòu)性。近年來中國(guó)學(xué)者也開始探索中國(guó)獨(dú)特的政策轉(zhuǎn)移模式和機(jī)制，而對(duì)于政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中政策建構(gòu)問題，當(dāng)前研究主要從組織間學(xué)習(xí)［44］、情境約束［45］和社會(huì)建構(gòu)［46］等角度進(jìn)行討論，而對(duì)中國(guó)政府系統(tǒng)內(nèi)部“條”“塊”互動(dòng)的政策建構(gòu)效應(yīng)依然有待于進(jìn)一步深入研究。

2 政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的條塊互動(dòng)與政策建構(gòu)

隨著地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)等多學(xué)科學(xué)者加入到政策轉(zhuǎn)移研究，政策科學(xué)的研究途徑受到批判，政治科學(xué)研究途徑傾向于忽視基本的社會(huì)實(shí)踐，人際關(guān)系，制度嵌入，流動(dòng)過程［47］，由此推動(dòng)了建構(gòu)主義研究途徑的興起。正統(tǒng)的政策轉(zhuǎn)移研究?jī)A向于關(guān)注不同地區(qū)政策實(shí)踐中進(jìn)行最佳的理性選擇，而建構(gòu)主義研究途徑則更加關(guān)注的是政策制定活動(dòng)的社會(huì)空間環(huán)境建構(gòu)，以及政策在轉(zhuǎn)移過程中的混合與轉(zhuǎn)變［48］。政策轉(zhuǎn)移被視為復(fù)雜動(dòng)力驅(qū)動(dòng)的流動(dòng)過程，既包括流動(dòng)、動(dòng)員、解域，但同時(shí)也包括停滯、穩(wěn)定、領(lǐng)域擴(kuò)張，政策創(chuàng)新在轉(zhuǎn)移過程中也經(jīng)歷著解釋和重新塑造［49］，轉(zhuǎn)移什么、如何轉(zhuǎn)移這些問題并不完全是政策主體基于利益的考慮，還受到社會(huì)物質(zhì)環(huán)境的影響和塑造。政策轉(zhuǎn)移被視為一個(gè)具有歷史根源的政策現(xiàn)象，并且受到廣闊環(huán)境的塑造，倡導(dǎo)將歷史和環(huán)境置于研究的中心［50］。政策轉(zhuǎn)移中建構(gòu)主義研究途徑本質(zhì)上是植根于政治科學(xué)的理性形式主義傳統(tǒng)向跨社會(huì)科學(xué)學(xué)科的社會(huì)建構(gòu)視角的延伸［51］。各種形式的政策轉(zhuǎn)移和政策學(xué)習(xí)是嵌入在話語范式、思想觀念、制度框架和權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，將政策轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)納入研究視野為傳統(tǒng)的政策轉(zhuǎn)移研究提供了新的增長(zhǎng)點(diǎn)。不同的社會(huì)空間環(huán)境塑造了行動(dòng)者的結(jié)構(gòu)與行動(dòng)邏輯，在中國(guó)的政治環(huán)境下，條塊關(guān)系作為中國(guó)行政組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，“條”“塊”構(gòu)成中國(guó)政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中核心行動(dòng)主體，尤其是在條塊互嵌型政策創(chuàng)新的轉(zhuǎn)移中，“條”與“塊”之間的互動(dòng)成為政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的主導(dǎo)性建構(gòu)力量。

條塊結(jié)構(gòu)是一種中國(guó)特色的政府組織架構(gòu)，“條條”指的是從中央到地方各級(jí)政府業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門，“塊塊”指的是由不同職能部門組合而成的各層級(jí)政府［52］。受雙重從屬制［53］、職責(zé)同構(gòu)［54］和超大規(guī)模集權(quán)系統(tǒng)的內(nèi)部紊亂［55］等因素影響，條塊之間矛盾一直是中國(guó)政府治理中的顯性存在，表現(xiàn)為條塊之間的推諉不配合、權(quán)力的碎片化［56］。事實(shí)上，中國(guó)的條塊關(guān)系既存在矛盾對(duì)立的一面也存在互動(dòng)合作的一面，有學(xué)者研究了扶貧中的縣鄉(xiāng)條塊共同體［57］、項(xiàng)目制下的條塊共謀［58］和城市基層治理?xiàng)l塊協(xié)調(diào)機(jī)制［59］。盡管有學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到“條條”主導(dǎo)的政策創(chuàng)新擴(kuò)散和“塊塊”主導(dǎo)的政策創(chuàng)新擴(kuò)散的模式差異［60］，政府間關(guān)系對(duì)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的影響［61］，而對(duì)于條塊互動(dòng)在政策轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)性作用依然有待于深入發(fā)掘。

吸收建構(gòu)主義研究途徑的觀點(diǎn)，政策轉(zhuǎn)移并非一個(gè)簡(jiǎn)單的線性傳播過程，政策在轉(zhuǎn)移過程中經(jīng)歷著解釋和建構(gòu)。由于政策建構(gòu)的抽象性，很難做出直觀的呈現(xiàn)，但政策移入地區(qū)的政策內(nèi)容與具體實(shí)踐則是建構(gòu)的產(chǎn)物。因此，對(duì)政策內(nèi)容與具體實(shí)踐的分析成為研究政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中政策建構(gòu)的重要途徑。為了全面把握政策創(chuàng)新在整個(gè)過程中所經(jīng)歷的建構(gòu)，需要把研究的視野從傳播環(huán)節(jié)拓展到創(chuàng)新生成、傳播、應(yīng)用的全過程。如圖1所示，條塊互嵌型政策轉(zhuǎn)移存在于中國(guó)特有的條塊體制下，作為政策轉(zhuǎn)移核心行動(dòng)者的條塊主體構(gòu)成政策轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)性力量。條塊互嵌型政策存在于條塊主體構(gòu)成的核心行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)之中，在轉(zhuǎn)移的各個(gè)環(huán)節(jié)受到條塊互動(dòng)機(jī)制的作用。隨著政策情境的動(dòng)態(tài)發(fā)展演進(jìn)，條塊核心行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)也將隨之發(fā)生變化，推動(dòng)著政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移過程中的三重建構(gòu)，呈現(xiàn)出復(fù)雜的動(dòng)態(tài)更迭建構(gòu)圖景。

圖1 條塊互嵌型政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的三重建構(gòu)框架

3 案例分析：江蘇省河長(zhǎng)制轉(zhuǎn)移

3.1 案例概述

河長(zhǎng)制是中國(guó)河湖水域管理保護(hù)的制度創(chuàng)新，即由當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)人兼任河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的水污染治理和水質(zhì)保護(hù)，試圖通過河長(zhǎng)這一制度設(shè)計(jì)落實(shí)地方主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，推動(dòng)形成責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序的河湖管理保護(hù)機(jī)制。由此可見，盡管河長(zhǎng)制是以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)為標(biāo)志，但這一政策的實(shí)施實(shí)質(zhì)上涵蓋地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、“條”“塊”核心主體，屬于本研究所界定的條塊互嵌型政策。2007年，無錫市政府為應(yīng)對(duì)“太湖藍(lán)藻”創(chuàng)立河長(zhǎng)制，2008年中共無錫市委、無錫市人民政府發(fā)布的《關(guān)于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長(zhǎng)制”全面加強(qiáng)河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》標(biāo)志著無錫市河長(zhǎng)制的誕生。河長(zhǎng)制在江蘇省的轉(zhuǎn)移擴(kuò)散大體上經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一階段：“有限吸納—局部推廣”階段（2007—2008）。2008年，江蘇省政府在總結(jié)無錫市河長(zhǎng)制經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，將河長(zhǎng)制擴(kuò)大到省內(nèi)太湖流域，太湖15條主要入湖河流實(shí)行了由省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長(zhǎng)的“雙河長(zhǎng)制”。第二階段：自主學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)移階段（2008—2012）。江蘇省政府尚未出臺(tái)全省推行河長(zhǎng)制的政策文件，只是在工作會(huì)議等場(chǎng)合肯定倡導(dǎo)河長(zhǎng)制實(shí)踐，宿遷、淮安、鹽城和泰州四個(gè)地級(jí)市已經(jīng)自行開展無錫市河長(zhǎng)制的政策學(xué)習(xí)，推動(dòng)河長(zhǎng)制的轉(zhuǎn)移。第三階段：省政府強(qiáng)制性推廣階段（2012—2017）。2012年江蘇省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理“河長(zhǎng)制”工作的意見》，在全省范圍內(nèi)推行以保障河道防洪安全、供水安全和生態(tài)安全為目標(biāo)的河長(zhǎng)制，通過強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、綜合治理、控源截污以及巡查考核等舉措，全省骨干河道的河長(zhǎng)基本落實(shí)到位，其中由各級(jí)行政首長(zhǎng)擔(dān)任河長(zhǎng)的占70%，河長(zhǎng)制辦公室基本建立。第四階段：中央指示下的全面升級(jí)階段（2017年至今）。2016年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，標(biāo)志著河長(zhǎng)制由地方制度創(chuàng)新上升為全國(guó)性水環(huán)境治理方略，在此背景下，2017年江蘇省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于在全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，推動(dòng)江蘇省河長(zhǎng)制工作全面升級(jí)。2017年12月27日江蘇省召開新聞發(fā)布會(huì)宣布：河長(zhǎng)制組織體系全部建立，11位省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任省級(jí)河長(zhǎng)，全省落實(shí)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)共66 037人，管理著15.86萬個(gè)在冊(cè)河道、湖泊、水庫和村級(jí)小微水體，實(shí)現(xiàn)了全省水體全覆蓋［62］。

3.2 案例分析

3.2.1 政策創(chuàng)新生成（第一重建構(gòu)）：有限政策空間下的條塊力量整合

2007 年5 月底，太湖暴發(fā)大面積的藍(lán)藻“水華”，數(shù)百萬居民陷入了嚴(yán)重的水危機(jī)，引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注，無錫市政府快速做出政策回應(yīng)，秉著治湖先治河的理念，任命市主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任13條入太湖主要河道的河長(zhǎng)，全面提升重點(diǎn)河湖水環(huán)境整治力度，由此拉開了河長(zhǎng)制的探索帷幕。無錫市成立河長(zhǎng)制管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市黨政主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，市委宣傳部、市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、市發(fā)展與改革委員會(huì)、市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、市監(jiān)察局、市財(cái)政局、市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)（規(guī)劃）局、市交通運(yùn)輸局、市農(nóng)林局、市水利局、市環(huán)境保護(hù)局、城市綜合行政執(zhí)法局等部門主要負(fù)責(zé)人為成員（注：2007年是環(huán)境保護(hù)局），下設(shè)綜合辦公室和檢查考核小組，推動(dòng)河道綜合整治的總體指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核驗(yàn)收。綜合辦公室設(shè)在市水利局，由市政府分管副市長(zhǎng)兼任辦公室主任，市水利局、市環(huán)境保護(hù)局、交通運(yùn)輸局等部門主要負(fù)責(zé)人任辦公室副主任。檢查考核小組設(shè)在市監(jiān)察局，由市紀(jì)委書記、市政府常務(wù)副市長(zhǎng)任正副組長(zhǎng)，市紀(jì)律檢查委員會(huì)、市委組織部、市委督查室、市監(jiān)察局等部門負(fù)責(zé)同志為小組成員，負(fù)責(zé)對(duì)市和市（縣）區(qū)兩個(gè)層面的河長(zhǎng)制工作落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查和考核問責(zé)，同時(shí)，要求各市（縣）區(qū)和各鎮(zhèn)、街道、園區(qū)相應(yīng)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)轄區(qū)實(shí)施河長(zhǎng)制管理。

太湖藍(lán)藻爆發(fā)是“中國(guó)縱向垂直分級(jí)、橫向多頭管理”流域治理體制危機(jī)的體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國(guó)水法》規(guī)定：國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作。縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作。中國(guó)的流域治理存在條塊交織的復(fù)雜行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)之中，流域治理的跨域性使科層組織的職能分工體系陷入了協(xié)同困境。在藍(lán)藻危機(jī)下，上級(jí)問責(zé)、民眾需求、社會(huì)評(píng)價(jià)都給太湖治理主體帶來巨大的外在壓力，高壓環(huán)境極大地壓縮了政策回應(yīng)的空間，利用黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威推動(dòng)分散力量的整合成為一項(xiàng)應(yīng)急的政策選擇。如圖2所示，讓地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，不僅有助于利用塊的資源，還有助于整合條的力量，河長(zhǎng)辦由各職能部門負(fù)責(zé)人兼任組成，成為聯(lián)絡(luò)職能部門的中樞紐帶，借助河長(zhǎng)制這一制度框架，初步地整合了系統(tǒng)內(nèi)力量，形成流域治理中的核心行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。隨著河長(zhǎng)制實(shí)踐的深入，逐漸形成了考核問責(zé)、目標(biāo)分解、“一河一策”、責(zé)任清單、區(qū)域聯(lián)合行動(dòng)、技術(shù)賦能以及社會(huì)參與等運(yùn)行機(jī)制，河長(zhǎng)制深刻地改變了無錫市的流域治理狀況，通過責(zé)任“發(fā)包—分包”機(jī)制建構(gòu)起應(yīng)對(duì)復(fù)雜水問題的責(zé)任鏈條，通過“一河一策”推動(dòng)流域治理的精準(zhǔn)化，以重點(diǎn)任務(wù)劃定了流域生態(tài)環(huán)境攻堅(jiān)戰(zhàn)坐標(biāo)，以常態(tài)化的聯(lián)席會(huì)議鏈接了分散的治理主體，以民間河長(zhǎng)引入社會(huì)力量……初步形成了一種具有中國(guó)特色的流域治理模式，在無錫市產(chǎn)生了顯著的成效，實(shí)施一年后，無錫市79 條河流考核斷面達(dá)標(biāo)率從53.2%提高到71.1%［63］。綜上，河長(zhǎng)制作為地方政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的政策創(chuàng)新，為解決中國(guó)復(fù)雜水問題提供了新的解題思路。通過對(duì)河長(zhǎng)的任命和問責(zé)考核，推動(dòng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的注意力集聚和資源調(diào)度，開發(fā)出一系列整合體制內(nèi)外力量的配套制度和運(yùn)行機(jī)制，重構(gòu)了復(fù)雜水問題治理中的職責(zé)體系，強(qiáng)化了流域治理中政策執(zhí)行力和制度剛性約束，一定程度上優(yōu)化了中國(guó)條塊分割的流域治理體制。然而，無錫市河長(zhǎng)制受到危機(jī)應(yīng)對(duì)和強(qiáng)考核問責(zé)雙重驅(qū)動(dòng)，危機(jī)場(chǎng)域下形成的責(zé)任共同體奠定了流域治理的協(xié)作基礎(chǔ)。這一危機(jī)下的政策創(chuàng)新能否在常規(guī)情境下繼續(xù)書寫中國(guó)流域治理的奇跡？

圖2 河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新生成邏輯圖

3.2.2 政策創(chuàng)新傳播（第二重建構(gòu)）：“條”“塊”雙重驅(qū)動(dòng)下政策品牌化

河長(zhǎng)制并非學(xué)術(shù)研究成果的應(yīng)用，而是中國(guó)地方政府實(shí)踐探索的產(chǎn)物。在河長(zhǎng)制問世后一段時(shí)期，學(xué)術(shù)界在河長(zhǎng)制上依然存在一些疑慮。如有學(xué)者認(rèn)為因事設(shè)崗增設(shè)河長(zhǎng)存在制度邏輯錯(cuò)亂［64］，還有學(xué)者指出河長(zhǎng)制面臨著能力困境、組織邏輯困境和責(zé)任困境［65］，甚至有學(xué)者將河長(zhǎng)制定位為“一個(gè)有效而非長(zhǎng)效的階段性制度設(shè)置”［66］。與學(xué)術(shù)界的一分為二謹(jǐn)慎評(píng)價(jià)態(tài)度不同，媒體對(duì)河長(zhǎng)制則更多地呈現(xiàn)積極倡導(dǎo)態(tài)度。在河長(zhǎng)制被中央吸納之前，新華每日電訊、光明日?qǐng)?bào)、中國(guó)環(huán)境報(bào)、中國(guó)改革報(bào)、中國(guó)水利報(bào)、人民長(zhǎng)江報(bào)和無錫日?qǐng)?bào)等官方報(bào)紙都對(duì)其做了宣傳報(bào)道。新華每日電訊2009年9月17日?qǐng)?bào)道了無錫市河長(zhǎng)制的制度優(yōu)越性和治理成效［67］。光明日?qǐng)?bào)2009年8月14日?qǐng)?bào)道了太湖、松花江、淮河和遼河開展河長(zhǎng)制取得的成效［68］。中國(guó)環(huán)境報(bào)2009年2月刊文報(bào)道了無錫市河長(zhǎng)制實(shí)施一年取得的巨大成績(jī)，指出“河長(zhǎng)制抓住了治水牛鼻子”［69］。中國(guó)改革報(bào)2009 年7 月報(bào)道了江蘇的雙河長(zhǎng)制在太湖水質(zhì)改善上取得的成效［70］。

河長(zhǎng)制之所以能夠得到廣泛傳播得益于其品牌效應(yīng)，河長(zhǎng)制的品牌化同時(shí)受到“條”“塊”的驅(qū)動(dòng)。隨著我國(guó)進(jìn)入為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)期［71］，對(duì)于具有全國(guó)推廣潛力的政策創(chuàng)新在政府考核指標(biāo)中占據(jù)著越來越重要的位置，地方政府具有推廣屬地政策創(chuàng)新品牌的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。流域治理是困擾人類社會(huì)發(fā)展的世界性難題，對(duì)我國(guó)流域治理碎片化問題的反思由來已久，但如何破解“九龍治水”困局一直是學(xué)術(shù)界未完成的使命。作為實(shí)踐部門探索產(chǎn)物的河長(zhǎng)制在無錫市產(chǎn)生了真實(shí)的治理績(jī)效，這為歸屬地江蘇省提供了打造全國(guó)性治水政策創(chuàng)新品牌的可能性。2008 年6 月江蘇省辦公廳出臺(tái)政策在太湖主要入湖河流實(shí)施雙河長(zhǎng)制，已經(jīng)體現(xiàn)了江蘇省政府對(duì)河長(zhǎng)制的認(rèn)同態(tài)度。在2007至2014年期間，江蘇13個(gè)地級(jí)市都相繼出臺(tái)了加強(qiáng)河道管理河長(zhǎng)制工作意見，其中，由市政府辦公室發(fā)文的地級(jí)市有10 個(gè)，由市委辦公室發(fā)文的地級(jí)市有1個(gè)，還有一個(gè)地級(jí)市是由市委辦公室和市政府辦公室聯(lián)合發(fā)文。由此可見，作為“塊”的地級(jí)市政府是河長(zhǎng)制的積極倡導(dǎo)者。

除了作為塊的地方政府的認(rèn)同和倡導(dǎo)，作為條的職能部門也在河長(zhǎng)制的傳播擴(kuò)散中發(fā)揮著重要作用，代表性的有水利部門、環(huán)保部門和財(cái)務(wù)部門。作為水行政主管部門的水利部門在河長(zhǎng)制的傳播擴(kuò)散中發(fā)揮著重要作用。泰州市最早于2011 年開展河長(zhǎng)制探索，其發(fā)起部門是泰州市水利局，出臺(tái)了泰州市關(guān)于建立河長(zhǎng)制的實(shí)施意見，直到2013 年才由市政府出臺(tái)相關(guān)政策文件。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于水利部門在地方治理權(quán)力結(jié)構(gòu)中的相對(duì)弱勢(shì)地位，水利部門試圖借河長(zhǎng)制之勢(shì)強(qiáng)化部門的履職能力，提升部門政績(jī)。

“水利部門作為水行政主管單位承擔(dān)著河道管護(hù)的日常職能，河流治得好不好，問責(zé)起來水利部門逃不掉。河道的問題很多還是出在岸上，很多影響到河道管理的事情又不是全靠水利部門就能解決。由于水利部門在職能部門里相對(duì)弱勢(shì)，如果能夠借助地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威來開展一些工作能夠更加順利一些，也能取得更好的成績(jī)”（訪談?dòng)涗洠禾┲菔泻娱L(zhǎng)辦公室z 副主任，201706012）。

2014 年水利部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》中提出“鼓勵(lì)各地推行政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的河長(zhǎng)制，對(duì)河湖的生命健康負(fù)總責(zé)?！苯K省于2012 年在水利廳設(shè)置了河道管理河長(zhǎng)制辦公室。2012 年11 月，江蘇省水利廳和江蘇省財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布關(guān)于印發(fā)江蘇省骨干河道考核辦法的通知，明確指出由河長(zhǎng)制辦公室負(fù)責(zé)骨干河道考核的具體組織工作。

2014 年10 月江蘇省河道管理河長(zhǎng)制辦公室印發(fā)《江蘇省骨干河道日常巡查管理辦法》，強(qiáng)化河長(zhǎng)在河道日常管理中的作用。此外，環(huán)保部門也在河長(zhǎng)制轉(zhuǎn)移中發(fā)揮著推動(dòng)作用。早在2009 年6 月25 日，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)在無錫視察時(shí)指出“河長(zhǎng)制是新形勢(shì)下治水、治河、治污以及治湖的新經(jīng)驗(yàn)，是確保讓江河湖海休養(yǎng)生息最重要的組織保證，要在全國(guó)的江河湖海治理中推廣這一經(jīng)驗(yàn)”［72］。綜上，河長(zhǎng)制在江蘇省的轉(zhuǎn)移主要受到“條”“塊”主體的雙重推動(dòng)。江蘇省政府在太湖主要入湖河流實(shí)施雙河長(zhǎng)制釋放了認(rèn)同肯定的信號(hào)，為地級(jí)市政府指明了風(fēng)向標(biāo)，在屬地創(chuàng)新政策政績(jī)化的推動(dòng)下，作為塊的地方政府成為河長(zhǎng)制轉(zhuǎn)移擴(kuò)散的主導(dǎo)行動(dòng)者。作為水行政主管部門的水利部門則試圖借河長(zhǎng)制的“東風(fēng)”獲得更多的資源和上級(jí)關(guān)注，以強(qiáng)化部門的履職能力，提升部門的績(jī)效，成為條里面最為積極的核心行動(dòng)者，而環(huán)保部門、財(cái)務(wù)部門等部門則主要發(fā)揮著參與者、協(xié)助者的角色。在條塊主體的推動(dòng)下，河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)了最佳實(shí)踐的政策品牌化建構(gòu)。

3.2.3 政策創(chuàng)新移入（第三重建構(gòu)）：情境轉(zhuǎn)換下的“條”“塊”職能讓渡與政策再生產(chǎn)

當(dāng)河長(zhǎng)制這一危機(jī)情境下的制度設(shè)計(jì)被打造成流域治理創(chuàng)新品牌之后，迅速在江蘇省全境獲得推廣擴(kuò)散。然而，政策轉(zhuǎn)移意味著政策情境的切換，河長(zhǎng)制從水危機(jī)情境下脫嵌，繼而重新嵌入常態(tài)流域治理的情境中，這一政策情境轉(zhuǎn)換使得河長(zhǎng)制的運(yùn)行面臨著新的問題。其一，常態(tài)化考核悖論。不同于發(fā)源地的危機(jī)情境驅(qū)動(dòng)，常態(tài)情境下的河長(zhǎng)制依賴于考核評(píng)估的驅(qū)動(dòng)。然而，危機(jī)具有突發(fā)性和不確定性，在量化考核上存在諸多困難。以徐州市河長(zhǎng)制考核工作為例，其考核的內(nèi)容集中在河道管理情況，河長(zhǎng)制辦公室工作情況兩方面，可以看到河長(zhǎng)制的考核已經(jīng)朝著日常管護(hù)方向發(fā)展，危機(jī)情境下的跨域跨部門聯(lián)動(dòng)內(nèi)涵已經(jīng)逐漸弱化。事實(shí)上，在河長(zhǎng)制考核上，政策主體也存在認(rèn)知上分歧，從課題組2017 年11 月15 日對(duì)第四期河長(zhǎng)制專題研討班學(xué)員的問卷調(diào)研來看（課題組利用2017年11月15日水利部人力資源研究院和河海大學(xué)河長(zhǎng)制研究與培訓(xùn)中心共同舉辦第四期河長(zhǎng)制專題研討班的機(jī)會(huì)，對(duì)來自北京、重慶、廣東、河南、山東、山西等15個(gè)省份的參會(huì)學(xué)員代表進(jìn)行問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷250份，回收200份，剔除無效問卷14份，最終形成186份有效問卷），在考核對(duì)象上，52.2%的受訪者認(rèn)為河長(zhǎng)制考核應(yīng)該考核各涉水部門，38.8%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)考核河長(zhǎng)。在由誰考核上，高達(dá)60.2%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該由各級(jí)政府開展河長(zhǎng)制考核，18.4%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該由上級(jí)河長(zhǎng)及河長(zhǎng)辦開展考核，10.4%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該由第三方開展考核。在考核內(nèi)容上，28.4%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)考核河長(zhǎng)履職狀況，23.1%受訪者認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)考核部門履職狀況，還有25.9%受訪者認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)考核河湖生態(tài)環(huán)境。在常規(guī)情境下，河長(zhǎng)制的開展依賴于考核驅(qū)動(dòng)，然而，常態(tài)化考核體系難以有效地涵蓋跨域、跨部門治理的要素，這使得河長(zhǎng)制陷入了考核依賴—偏差的困境。其二，常規(guī)情境下的注意力轉(zhuǎn)移。河長(zhǎng)制以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)作為標(biāo)志，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和掌握的體制內(nèi)外資源是其運(yùn)行的核心要素，然而，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在地方發(fā)展中承擔(dān)著多重職責(zé)，諸多的治理任務(wù)在注意力上存在天然的競(jìng)爭(zhēng)性。在常規(guī)情境下，由于危機(jī)的解除和考核的局限性，流域治理在身兼多重角色黨政領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配排序上陷入了后移的境地，在江蘇的調(diào)研中依然存在增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)重視的呼吁。

“河長(zhǎng)大多是兼職的，每年能投入在河流治理上的時(shí)間和精力有限，2007 年藍(lán)藻事件爆發(fā)后，領(lǐng)導(dǎo)重視，所以2008 年到2010 年執(zhí)行較嚴(yán)，效果較好。2011 年以后領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，執(zhí)行效果就越來越弱。當(dāng)前河長(zhǎng)制在人員編制、經(jīng)費(fèi)上都面臨著困難，希望領(lǐng)導(dǎo)能夠加大對(duì)河長(zhǎng)制的重視，沒有領(lǐng)導(dǎo)的支持很多工作都無法開展”（訪談?dòng)涗洠簾o錫市惠山區(qū)河長(zhǎng)辦W科長(zhǎng)，20180627）。

此外，江蘇省多數(shù)地區(qū)河長(zhǎng)制辦公室由各職能部門抽調(diào)組成，兼職屬性也限制了河長(zhǎng)辦公室工作人員的時(shí)間精力投入。

當(dāng)河長(zhǎng)制移入到常規(guī)河湖治理中，在常態(tài)考核悖論和領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)換等影響下，作為核心行動(dòng)主體的“條”“塊”的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)受到?jīng)_擊，“塊”職能讓渡到“核心條”，“參與條”動(dòng)力衰減，水利部門作為河長(zhǎng)辦公室的掛靠部門，成為承擔(dān)河長(zhǎng)制常態(tài)化運(yùn)作職能的主要主體，危機(jī)情境下的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力介入的強(qiáng)中心網(wǎng)絡(luò)演變?yōu)槌Ｒ?guī)情境下牽頭部門主導(dǎo)的弱中心網(wǎng)絡(luò)。

“目前市里各級(jí)河長(zhǎng)都是兼職，雖然市里也有相應(yīng)的考核辦法，但其效用較小，相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施和辦法也沒有辦法落實(shí)到位。除非出現(xiàn)重大水利事故，否則所謂的考核也只是走過場(chǎng)。河長(zhǎng)辦公室設(shè)在水利部門，水利部門的責(zé)任不斷強(qiáng)化，而環(huán)保、城管等其他部門則參與不足，很多工作都是水利部門在推行。以前水利部門的一些責(zé)任可以推諉，現(xiàn)在有河長(zhǎng)盯著，職責(zé)無法推諉，水利部門的工作壓力非常大”（訪談?dòng)涗洠盒熘菔泻娱L(zhǎng)辦公室C 副主任，201800712）。

作為牽頭的水利部門被鎖定為職責(zé)的主要承擔(dān)者，“河長(zhǎng)制工作成了水利部門的工作”（訪談?dòng)涗洠盒熘菔泻娱L(zhǎng)辦公室C 副主任，201800712）。由于流域治理復(fù)雜的成本—效益分配關(guān)系，環(huán)保、交通、農(nóng)水等“參與條”部門的投入難以在河長(zhǎng)制的考核中體現(xiàn)，這也導(dǎo)致“參與條”部門參與動(dòng)力的下降。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)電視會(huì)議，參會(huì)人員中10 個(gè)有8 個(gè)是水利站負(fù)責(zé)人員”（訪談?dòng)涗洠盒熘菔秀~山區(qū)水利局L科長(zhǎng)，20180713）。然而，水利部門并不具備地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威地位，危機(jī)情境下的強(qiáng)中心網(wǎng)絡(luò)異化為牽頭部門負(fù)責(zé)的弱中心網(wǎng)絡(luò)。

“河長(zhǎng)制的實(shí)施必須有行政單位，需要協(xié)調(diào)各個(gè)部門，一個(gè)水利部門去協(xié)調(diào)那么多部門怎么可能。水利部門本就是弱勢(shì)部門，在執(zhí)法過程中，由于水政執(zhí)法的力度較弱，沒有經(jīng)費(fèi)，沒有相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)制，因此，仍然需要依靠公安、城管等部門對(duì)涉水違法行為進(jìn)行出發(fā)管理，目前并沒橫向的協(xié)調(diào)制度，主要就是依靠水利部門工作人員的私人關(guān)系來進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法……河長(zhǎng)制不是水利部門的辦公室，河長(zhǎng)制辦公室必須要由河長(zhǎng)的行政辦公室主任來管”（訪談?dòng)涗洠禾K州市水利局C副局長(zhǎng)，20180613）。

隨著常規(guī)情境下河長(zhǎng)制條塊核心行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的變化，河長(zhǎng)制在應(yīng)用落地環(huán)節(jié)被注入新的內(nèi)涵，主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，常規(guī)性任務(wù)的嵌入。通過對(duì)2008 年發(fā)源地?zé)o錫市河長(zhǎng)制政策文本與2016 年中共中央《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》的文本比較分析，初始文件中十一項(xiàng)具體舉措被壓縮和簡(jiǎn)化，中央政策增加了加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)以及加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管六項(xiàng)主要任務(wù)，主要任務(wù)的植入使得河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)了與常規(guī)性流域治理的結(jié)合。對(duì)標(biāo)江蘇省編辦對(duì)各部門職責(zé)的規(guī)定，六項(xiàng)核心任務(wù)中均涉及到“核心條”水利部門。江蘇省積極推動(dòng)河長(zhǎng)制與生態(tài)河湖行動(dòng)結(jié)合起來，《江蘇省生態(tài)河湖行動(dòng)計(jì)劃（2017—2020 年）》中8 項(xiàng)核心任務(wù)分解的31 項(xiàng)子任務(wù)中，水利部門作為牽頭部門的子任務(wù)達(dá)21項(xiàng)，作為配合單位的子任務(wù)達(dá)7 次?！昂诵臈l”職責(zé)在河長(zhǎng)制任務(wù)中的體現(xiàn)也是河長(zhǎng)制常規(guī)情境下建構(gòu)的產(chǎn)物。另一方面，地方性經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的結(jié)合。河長(zhǎng)制明確了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)治水的責(zé)任，但在黨政領(lǐng)導(dǎo)如何治水上存在較大的探索空間，在轉(zhuǎn)移的過程中，地方主體在考核壓力下也開始了一些有益探索，為河長(zhǎng)制注入了地方性經(jīng)驗(yàn)知識(shí)。例如，南京市設(shè)立河湖“社會(huì)河長(zhǎng)”“企業(yè)河長(zhǎng)”和“巾幗河長(zhǎng)”等民間河長(zhǎng)，河長(zhǎng)辦帶領(lǐng)民間河長(zhǎng)們學(xué)習(xí)怎樣做好河道宣傳員、巡視員以及反饋員，義務(wù)參與全面推行河長(zhǎng)制的河湖管理，履行查、評(píng)、議、宣等職責(zé)，全面配合和支持官方河長(zhǎng)開展水環(huán)境治理工作，推動(dòng)形成政府和社會(huì)治水合力。地方性知識(shí)的注入并沒有根本上改變常規(guī)情境下河長(zhǎng)制形成的職責(zé)體系，更多的是從技術(shù)層面補(bǔ)充完善常規(guī)河湖治理。

4 研究結(jié)論與政策建議

隨著跨地域、跨部門公共事務(wù)的增多，條塊互嵌型政策創(chuàng)新也在不斷增多，成為新時(shí)代國(guó)家治理中值得關(guān)注的政策現(xiàn)象。在中國(guó)條塊體制下，條與塊構(gòu)成條塊互嵌型政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的核心行動(dòng)者，基于江蘇省河長(zhǎng)制政策轉(zhuǎn)移的過程追蹤，探討了條塊之間的互動(dòng)對(duì)政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移的建構(gòu)作用，如圖3所示，初步得出了以下研究結(jié)論：第一，政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移并非一個(gè)無差別的政策傳播采納過程，在政策創(chuàng)新的生成、傳播、應(yīng)用全過程經(jīng)歷著多重建構(gòu)。水危機(jī)推動(dòng)了條塊責(zé)任共同體的生成，在強(qiáng)場(chǎng)域壓力下地方黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的介入推動(dòng)了條塊協(xié)同，由此實(shí)現(xiàn)了河長(zhǎng)制政策創(chuàng)新的第一重建構(gòu)，塑造出危機(jī)情境下的條塊職責(zé)體系。在屬地創(chuàng)新政績(jī)和部門履職績(jī)效的雙重激勵(lì)下，條塊共同推動(dòng)了河長(zhǎng)制“最佳實(shí)踐”品牌建構(gòu)，河長(zhǎng)制由此實(shí)現(xiàn)了去危機(jī)情景化，被塑造為可以轉(zhuǎn)移到常規(guī)治理情境的政策創(chuàng)新，在江蘇省范圍內(nèi)迅速傳播擴(kuò)散。當(dāng)河長(zhǎng)制引入到新的政策情境中，面臨著常態(tài)化考核悖論、領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移等困境，河長(zhǎng)制常態(tài)化運(yùn)作職能讓渡到牽頭部門的水利部門，河長(zhǎng)制這一危機(jī)情境下的制度設(shè)計(jì)也開始在常規(guī)情境下被重新構(gòu)建，表現(xiàn)為河湖治理常規(guī)性任務(wù)的嵌入和地方技術(shù)型治理知識(shí)的注入。第二，政策轉(zhuǎn)移存在于復(fù)雜的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)之中，隨著政策情境的切換，政策行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的態(tài)勢(shì)，成為政策建構(gòu)的核心驅(qū)動(dòng)力。河長(zhǎng)制作為地方政府主導(dǎo)的政策創(chuàng)新，存在于“塊”“核心條”和“參與條”構(gòu)成的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)之中，隨著危機(jī)情境向常規(guī)情境的轉(zhuǎn)換，河長(zhǎng)制所處的核心行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)也從地方黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力介入的強(qiáng)中心網(wǎng)絡(luò)演變?yōu)闋款^部門主導(dǎo)的弱中心網(wǎng)絡(luò)，而這也影響著河長(zhǎng)制在新情境下的再生產(chǎn)。第三，政策轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)并不必然帶來正向制度變遷與績(jī)效，轉(zhuǎn)移過程中的多重建構(gòu)為政策創(chuàng)新績(jī)效帶來了不確定性因素。河長(zhǎng)制為發(fā)源地?zé)o錫帶來了較高的治理績(jī)效，但這一制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域時(shí)卻呈現(xiàn)出較大的差異性，既有地方性知識(shí)注入引發(fā)的政策再創(chuàng)新，也存在組織退耦現(xiàn)象［73］，這意味著政策轉(zhuǎn)移的績(jī)效生成邏輯更為復(fù)雜。

圖3 河長(zhǎng)制轉(zhuǎn)移中條塊關(guān)系網(wǎng)絡(luò)演變與政策建構(gòu)

政策轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)狀況影響著政策創(chuàng)新外溢效應(yīng)的發(fā)揮，構(gòu)成新時(shí)代國(guó)家治理效能的影響變量。如何優(yōu)化中國(guó)政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的建構(gòu)機(jī)制，最大限度地發(fā)揮政策轉(zhuǎn)移在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的驅(qū)動(dòng)效應(yīng)，可以從以下幾個(gè)方面加以推進(jìn)：①完善政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中多重互動(dòng)機(jī)制。政策創(chuàng)新的轉(zhuǎn)移擴(kuò)散經(jīng)歷了生成、傳播和應(yīng)用多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要強(qiáng)化多主體之間的互動(dòng)，盡管本研究聚焦的是條與塊，但從規(guī)范意義上而言，還需要強(qiáng)化央地、系統(tǒng)內(nèi)外、知識(shí)與權(quán)力、政策目標(biāo)群體之間等多重互動(dòng)機(jī)制，通過構(gòu)建良性的互動(dòng)機(jī)制，打破政策轉(zhuǎn)移場(chǎng)域的單中心壟斷，將政策的民主化、科學(xué)化目標(biāo)滲入到轉(zhuǎn)移的各個(gè)環(huán)節(jié)。②完善政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的情境適應(yīng)性調(diào)試機(jī)制。政策轉(zhuǎn)移意味著政策創(chuàng)新所處的情境發(fā)生了變化，誕生于危機(jī)情境的河長(zhǎng)制，其轉(zhuǎn)移不僅地域發(fā)生了變化，而且還涉及到危機(jī)情境向常規(guī)情境的轉(zhuǎn)換，知識(shí)的地方性和情境差異性決定了政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移帶來的績(jī)效不盡相同。在治理情境高度復(fù)雜化的新時(shí)代，需要打破政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移等于外溢效應(yīng)獲得的預(yù)設(shè)，完善政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)移中的情境適應(yīng)性調(diào)試機(jī)制，增強(qiáng)政策創(chuàng)新對(duì)于政策情境的回應(yīng)力，推動(dòng)政策創(chuàng)新在轉(zhuǎn)移過程中的再創(chuàng)新。③構(gòu)建政策創(chuàng)新品牌的評(píng)價(jià)體系。在為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，品牌化的政策創(chuàng)新也是政策主體的政績(jī)，因此，在政策轉(zhuǎn)移過程中，政策創(chuàng)新發(fā)起者存在將政策品牌化的動(dòng)機(jī)。政策創(chuàng)新的品牌營(yíng)銷容易過濾掉很多有價(jià)值的政策信息，從而影響政策學(xué)習(xí)方對(duì)政策創(chuàng)新績(jī)效生成邏輯的理解。因此，需要構(gòu)建政策創(chuàng)新品牌的評(píng)價(jià)體系，改變過去政策創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)表彰，系統(tǒng)外傳播的品牌構(gòu)建邏輯，將“最佳政策實(shí)踐”的評(píng)定權(quán)交由第三方，強(qiáng)化對(duì)政策創(chuàng)新的績(jī)效狀況、支撐條件、推廣價(jià)值和推廣形式的綜合評(píng)價(jià)。