■/ 李永海 蔡 璇 潘菊霞

一、引言

黨的十九屆五中全會及《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》都提到，“十四五”時期，應逐步提高直接稅比重，完善稅收制度體系，充分發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。因此，直接稅是我國“十四五”期間不斷深化稅制改革的主要內(nèi)容之一。相較總攬全局的中央政府，地方政府在國家治理進程中承上啟下，不僅在貫徹落實中央政府方針政策中發(fā)揮舉足輕重的作用，而且直接面向社會、市場和居民，能夠最先感知經(jīng)濟社會變遷和人民群眾的需求變化。所以，深入討論直接稅對地方政府治理能力的影響具有重要意義，這既是優(yōu)化我國稅制結構的內(nèi)在要求，也是“十四五”期間經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本保證，更是促進地方政府提升治理能力的重要手段。

直接稅與政府治理是如影隨形、密不可分的關系。在長期稅收制度改革與實踐過程中，直接稅作為稅收的重要組成部分，因其稅負難轉嫁，更符合現(xiàn)代稅制中稅負公平和量能負擔原則，比間接稅更能促進社會公平、為實現(xiàn)國家長治久安保駕護航。所以，在推進地方政府提升治理能力的過程中，直接稅肩負了不可替代的歷史使命。新中國成立以來，我國經(jīng)歷了數(shù)次意義重大的稅制改革，稅收在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用不斷增強。1994 年的分稅制改革確立了我國以間接稅為主的稅制結構，旨在促進經(jīng)濟增長。但隨著時代進步、國家富強，當下的發(fā)展更注重共同富裕和可持續(xù)發(fā)展，以間接稅為主的稅制結構已不能適應經(jīng)濟社會運行格局，甚至出現(xiàn)制約資源合理配置、造成中低收入者稅負加重等負面影響。與此同時，經(jīng)過多次稅制改革后，直接稅占比也在逐年上升，根據(jù)財政部網(wǎng)站顯示，1994-2021 年，直接稅占比由26.3%提高到46.7%。因此，加快直接稅制度改革、逐步提高直接稅比重是推動財稅可持續(xù)發(fā)展、完善現(xiàn)代稅收制度必不可少的改革路徑，更是厘清政府與市場邊界、推動地方政府不斷提升治理能力的必要手段。

二、文獻綜述

迄今為止，國內(nèi)外學者多數(shù)研究聚焦于稅制結構的經(jīng)濟社會效應。目前學者們所公認的是直接稅具有自動穩(wěn)定器作用，能夠有效調(diào)節(jié)收入分配，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟。關于直接稅對經(jīng)濟社會的影響研究，分為兩種觀點：一種是直接稅具有自動穩(wěn)定器作用，能夠縮小居民收入差距，有利于社會經(jīng)濟發(fā)展。李紹榮和耿瑩（2005）的研究表明，增加直接稅比重能夠提高經(jīng)濟總體規(guī)模或推動消費等形式發(fā)展，從而促進經(jīng)濟的增長；張斌（2019）認為調(diào)整稅制符合“逐步提高直接稅比重”的做法，具有累退性的增值稅比重的下降，不僅有利于降低消費的稅負，促進內(nèi)需的擴大，而且有助于改善收入分配狀況。另一種則是直接稅會抑制經(jīng)濟增長，征收企業(yè)所得稅不利于企業(yè)創(chuàng)新，征收個人所得稅會降低消費支出的負向效應。馬栓友（2001）、王亮(2004)認為直接稅對經(jīng)濟增長有抑制作用，且明顯強于間接稅；劉華等（2015）通過稅收凸顯性發(fā)現(xiàn)個人所得稅降低了居民消費支出，而消費稅由于凸顯性較低，沒有產(chǎn)生顯著影響；曹潤林和陳海林（2021）通過實證研究發(fā)現(xiàn)提高企業(yè)所得稅比重會顯著降低地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平，征收企業(yè)所得稅不利于企業(yè)創(chuàng)新。

在直接稅對地方政府治理能力影響的研究方面，Knack &Keefer（1995）認為，人們習慣上將高稅收與政府干預主義相聯(lián)系，并將其視為劣質(zhì)的指標。然而，越來越多的學者認為，稅收是國家與社會互動的關鍵紐結，稅收政策是政府和公民之間討價還價的結果，高稅收將政府和公民綁定在一起，有助于治理水平的提高。Pramugar &Sinaga（2021）提出良好的稅收征管和有效的稅收管理可以使政府在提供便利設施方面表現(xiàn)良好。張景華（2014）認為，稅收能夠促進政府改善治理質(zhì)量，直接稅在改善治理中的作用尤為顯著。劉元生和李建軍（2019）認為，稅收主要從財力、表達、激勵和征管這四個層面影響國家治理。儲德銀等（2020）認為，在當前稅制結構下，直接稅仍有較大提升空間，稅制結構對地方政府治理能力的積極效應依賴于稅制結構的調(diào)整而不斷顯現(xiàn)。吳俊培等（2021）采用189個國家1980-2018年的面板數(shù)據(jù)研究稅制結構對國家治理的影響，發(fā)現(xiàn)提高直接稅比重促進了治理效率的提升。

目前學者們對于我國直接稅改革的必要性已經(jīng)基本形成共識，但深入探究稅制結構變遷與地方政府治理之間關系的文獻相對較少，且多側重于理論與規(guī)范分析。本文試圖在國內(nèi)外學者研究成果的基礎上，構建地方政府治理能力綜合指標體系，開展直接稅與地方政府治理能力之間的實證研究，分析直接稅與地方政府治理能力的關系。

三、理論分析和研究假設

黨的十八屆三中全會《決定》中提出，財政是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎和重要支柱。稅收作為財政收入的主要來源，是政治、經(jīng)濟、社會三者相互聯(lián)系的紐帶，同樣具有基礎與支柱作用。構建市場型政府是地方政府治理能力提升的必經(jīng)之路，這就要求政府的稅收制度體現(xiàn)出公平的政策選擇，尊重市場規(guī)律，政府才能更好發(fā)揮作用，而直接稅稅負難以轉嫁，更能體現(xiàn)公平原則。另外，直接稅在矯正市場失靈、彌補市場缺陷、穩(wěn)定經(jīng)濟增長等方面發(fā)揮著重要作用，是政府參與國民收入分配與再分配的重要工具，提高直接稅比重不僅能夠改善居民收入及財富分配狀況、有效縮小居民收入差距，而且有助于促進政府與社會之間均衡互動。由此提出假設1：

H1：直接稅能促進地方政府治理能力的提升。

直接稅中占比最高的是所得稅，所得稅可直接調(diào)節(jié)納稅人的收入，發(fā)揮收入再分配效應，尤其是個人所得稅在調(diào)節(jié)個人收入方面，效果更為明顯。在大多數(shù)國家的稅制結構中，因稅負難以轉嫁、“稅負痛感”更明顯，個人所得稅改革是政府與社會成員共同關注的重點，納稅人會更加積極、更有動力監(jiān)督政府行為，從而影響地方政府治理能力。此外，提高直接稅比重有助于企業(yè)發(fā)展。通過提高直接稅比重，降低間接稅比重，推動稅制結構性調(diào)整，使企業(yè)獲得更多的稅收優(yōu)惠與政策支撐，也可通過直接稅提高要素配置效率、助力企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、保障財政收入的同時減輕企業(yè)的稅負。而財產(chǎn)稅以物為征稅對象，稅基窄、靈活性弱，加之現(xiàn)行的財產(chǎn)稅占稅收收入比重較少，未能充分發(fā)揮增加財政收入、調(diào)節(jié)居民財產(chǎn)收入差距、均衡收入水平的作用，效果較所得稅可能不明顯。由此提出假設2：

H2：所得稅與財產(chǎn)稅均能促進地方政府治理能力的提升，但所得稅的促進效果優(yōu)于財產(chǎn)稅。

四、研究設計

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

本文實證樣本為2013—2019年剔除西藏之外的30個省、自治區(qū)和直轄市的數(shù)據(jù)，其中地方政府治理能力指標由前述方法測度得到；直接稅占比、所得稅占比、財產(chǎn)稅占比、城鎮(zhèn)化率和財政轉移支付數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國稅務年鑒》。

（二）變量定義與測度

1.被解釋變量

本文以地方政府治理能力作為被解釋變量，基于指標可測量性與數(shù)據(jù)可得性，借鑒施雪華（2010）、俞可平（2012）、趙新宇和范欣（2016）、李靖等（2020）和儲德銀等（2020）的研究成果，從政府績效、經(jīng)濟發(fā)展、法治水平、生態(tài)環(huán)境、民生保障等五個維度選取一級測度指標，并通過熵權法來構建地方政府治理能力指標體系。同時，還在一級測度指標下設置了政府相對規(guī)模、行政效率、貪污腐敗數(shù)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人均GDP、中介組織發(fā)育和法律得分、環(huán)境監(jiān)管、教育水平以及城鄉(xiāng)居民收入比等9個二級指標，其中，政府相對規(guī)模、行政效率、貪污腐敗數(shù)、城鄉(xiāng)居民收入比均為逆向指標，用“-”來表示；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人均GDP、中介組織發(fā)育和法律得分、環(huán)境監(jiān)管、教育水平為正向指標，用“+”來表示。其中，地方政府治理能力計算的相關數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國稅務年鑒》、各省份人民檢察院歷年工作報告，中介組織發(fā)育和法律得分數(shù)據(jù)來源于王小魯?shù)龋?021）測算的市場化指數(shù)中的相關數(shù)據(jù)，具體見表1。

表1 地方政府治理能力綜合指標體系

由于各指標存在著量綱差異，本文首先采用極差標準化法對各指標進行無量綱化處理，隨后采用客觀賦權法中的熵權法確定地方政府治理能力指標的綜合指數(shù)，指數(shù)區(qū)間為0-1，指數(shù)越接近1，表明地方政府治理效果越好，治理能力越強?？傮w來看，2013-2019年多數(shù)地區(qū)的綜合治理指數(shù)呈上升趨勢，個別地區(qū)呈現(xiàn)下降趨勢。從各地區(qū)地方政府治理指數(shù)平均值比較來看，各地區(qū)間差距較大。其中，北京市的指數(shù)為0.856，位居首位，其次是上海市、天津市、浙江省、江蘇省、廣東省，均超過0.500，再加上福建省和山東省，共有8個地區(qū)地方政府治理指數(shù)平均值超過全國平均值（0.358），其余地區(qū)均低于全國平均值，指數(shù)最低的是青海省，僅為0.176。具體測度結果見表2。

表2 2013-2019年各地區(qū)地方政府治理指數(shù)

2.解釋變量

（1）直接稅占比。依據(jù)直接稅的稅負難以轉嫁，且納稅人與負稅人一致的標準，將現(xiàn)行18個稅種中的所得稅和財產(chǎn)稅共9個稅種劃為直接稅，具體包括企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、車船稅和車輛購置稅。

（2）所得稅占比和財產(chǎn)稅占比。為進一步探討直接稅內(nèi)部結構對地方政府治理能力的影響，將直接稅進一步劃分為所得稅和財產(chǎn)稅。參考朱志鋼和高夢瑩（2013）的分類，所得稅包括企業(yè)所得稅和個人所得稅2 個稅種，財產(chǎn)稅包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、車船稅和車輛購置稅7個稅種。

3.控制變量

本文參考儲德銀和費冒盛（2021）的研究，選取城鎮(zhèn)化率、財政轉移支付作為控制變量，具體變量定義見表3。

表3 變量定義

（三）模型構建

為檢驗前述假設，本文構建如下基本模型（1）；由于所得稅和財產(chǎn)稅對地方政府治理能力影響的理論機制存在一定差異，所以本文進一步采用所得稅占比和財產(chǎn)稅占比構建模型（2）：

五、實證分析

（一）描述性統(tǒng)計分析

從各變量描述性統(tǒng)計值可知，地方政府治理能力最小值為0.143，最大值為0.886，其標準差為0.167，表明各地區(qū)地方政府治理能力存在較大差異。直接稅占比最大值為0.669，最小值為0.239，標準差為0.068，這表明我國各地區(qū)的直接稅占比也存在較大差距。各變量描述性統(tǒng)計特征見表4。

表4 變量描述性統(tǒng)計

（二）回歸結果分析

依照前述設定的計量模型，我們使用STA?TA16.0 統(tǒng)計軟件，對模型進行面板回歸，然后對各模型做Hausman 檢驗，選出合理的模型，實證結果如表5所示。

表5 實證估計結果

其中，模型1-1是直接稅占比與地方政府治理能力的基準回歸模型，其結果在5%的置信水平上顯著為正，這說明直接稅占比的提升顯著促進了地方政府治理能力的提升，假設1 得到驗證。模型1-2 是在模型1-1 的基礎上加入控制變量后的結果，直接稅占比的系數(shù)依然在5%的置信水平上顯著為正，假設1 再次得到驗證。這是因為，一方面，我國稅收改革通過提高直接稅占比，持續(xù)優(yōu)化稅制結構，助力國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；另一方面，提高直接稅占比將使納稅人流轉稅稅負水平下降，減輕企業(yè)和個人的流轉稅稅收負擔，促進企業(yè)投資和居民消費，推動產(chǎn)業(yè)升級，使經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，并且有利于保障財政收入，減少地方政府財政收支缺口，提升地方政府的治理能力。

為進一步檢驗直接稅內(nèi)部結構對地方政府治理能力影響效應的異質(zhì)性，我們將直接稅分為所得稅和財產(chǎn)稅分別進行實證檢驗。模型2-1 是針對所得稅占比與財產(chǎn)稅占比的檢驗，實證結果表明：所得稅占比與地方政府治理能力在1%的置信水平上正顯著，而財產(chǎn)稅占比的系數(shù)不顯著，這說明所得稅促進地方政府治理能力的效果優(yōu)于財產(chǎn)稅，假設2 得到驗證。模型2-2 是加入控制變量后針對所得稅占比與財產(chǎn)稅占比的檢驗，結果表明：所得稅占比的系數(shù)依然在1%置信水平上顯著為正，財產(chǎn)稅占比系數(shù)仍不顯著，假設2 再次得到驗證。這可能是由于所得稅占直接稅比重較大，并且是直接向企業(yè)與個人征收，其稅負直接被納稅人感知，稅收負擔難以轉嫁，納稅人對其更加敏感，因此納稅人會更加關注所得稅稅率是否合理，所征稅款是否被地方政府合理支出，從而增強了公民對地方政府稅收收入使用的監(jiān)督意識，提高了公民的政治參與度，顯著提升了地方政府的公共服務質(zhì)量與治理能力。

此外，從模型1-2 和2-2 來看，控制變量城鎮(zhèn)化率在1%的置信水平上顯著為正，這說明城鎮(zhèn)常住人口占比高，且有穩(wěn)定收入，有能力在城鎮(zhèn)定居，城市的公共服務、治安、教育、經(jīng)濟發(fā)展等都極具吸引力和發(fā)展?jié)摿?。城?zhèn)化率逐年遞增，城市從業(yè)人員增多，消費能力提高，促進經(jīng)濟發(fā)展，形成良性循環(huán)，倒逼政府提升治理能力?？刂谱兞控斦D移支付在1%的置信水平上顯著為負，這說明財政轉移支付的增加可能不利于地方政府治理能力的提升。一方面專項轉移支付帶有不確定性，沒有固定的分配制度，一定程度上可能出現(xiàn)尋租等不良情況；另一方面中央政府增加財政轉移支付總量，使得地方政府更加依賴財政轉移支付，抑制了地方政府自主發(fā)展的積極性，進而影響到治理能力的提升。

六、研究結論及對策建議

本文分別從理論與實證層面進行了研究，得到的主要結論為：總體來看，提高直接稅比重可顯著促進地方政府提升治理能力，城鎮(zhèn)化率同樣具有顯著的正向促進作用，而財政轉移支付顯著抑制地方政府治理能力的提升。分結構來看，直接稅中的所得稅發(fā)揮了主要作用，與地方政府治理能力呈顯著正相關，財產(chǎn)稅對地方政府治理能力的影響不顯著。根據(jù)以上結論，為有效促進地方政府提升治理能力，對我國直接稅改革提出如下建議：

（一）逐步提高直接稅比重

直接稅作為我國的主體稅種，其占比不足以體現(xiàn)直接稅主體地位，所以應該繼續(xù)加快直接稅改革，逐步提高直接稅比重。具體而言，一是實施個人所得稅改革，拓寬稅基，優(yōu)化稅率結構，實現(xiàn)以家庭為納稅主體的綜合個人所得稅制度，從而降低低收入群體稅收負擔，減少稅制漏洞，實現(xiàn)橫縱向均公平的個稅布局。二是通過財產(chǎn)稅改革，推動房地產(chǎn)稅試點改革，充分發(fā)揮縮減財富分配差距及避免財富集中的作用，并通過稅制設計及其他配套措施，使其弊端最小化。三是加大反避稅力度，完善細化反避稅條款，加強國際合作，積極與其他國家交換共享納稅人信息，防止納稅人鉆政策漏洞實現(xiàn)避稅目的。

（二）強化直接稅征管效能

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和人工智能等信息技術的迅猛發(fā)展，將大數(shù)據(jù)技術與稅收相結合是我國稅收工作的新方向。一方面，需應用先進技術和人工智能，研發(fā)稅收征管智能軟件，建立嚴密的納稅人信息庫系統(tǒng)，全面監(jiān)督納稅人收入情況，提升稅收征管效率；另一方面，充分利用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術，構建高效、科學、透明的稅收征管和激勵機制，共同提升直接稅的稅收治理效率。

（三）推動多元主體共同治理

一是要在明晰中央與地方及地方各級政府之間財權與事權的劃分基礎上，處理好中央與地方的經(jīng)濟分權，不僅要將稅種在中央與地方間合理劃分，而且對于直接稅收入也要做到合理劃分。二是要規(guī)范和完善轉移支付制度，從優(yōu)化財政轉移支付結構、提高財政資金使用效益、加強資金使用監(jiān)督等方面來提升政府治理能力。三是要處理好政府、市場、社會三者的關系，充分發(fā)揮“看得見的政府之手”、“看不見的市場之手”與社會的積極作用。強化市場型政府，通過制度劃定政府與市場的界限，明確政府職能與權責，以政策引導市場而非直接干預，同時根據(jù)公開、社會參與和監(jiān)督機制，打造責任政府、透明政府，培育公民意識，提高公民參與公共事務的能力，培育公共理性，增強政府與社會的良性互動，構建合作型社會。