劉 璨，劉 浩，劉彪彪

(1.北京農(nóng)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 102206；2.國家林業(yè)和草原局 發(fā)展研究中心，北京 100714)

黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，貫徹優(yōu)化協(xié)同高效原則，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能，轉(zhuǎn)變政府職能為根本目的，全面提升政府效能。習(xí)近平總書記指出:省市縣主要機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同中央保持基本對應(yīng)，構(gòu)建起從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系，地方在堅決貫徹黨中央決策部署的同時，要發(fā)揮主觀能動性，結(jié)合地方實(shí)際開展創(chuàng)造性工作。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，各省市縣、包括縣鄉(xiāng)林草主管部門均根據(jù)各自實(shí)際，開展了新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革。在《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部以及國家林業(yè)和草原局，受到了社會各屆和國內(nèi)外媒體的廣泛關(guān)注，且讓社會清晰地看到了新時代我國生態(tài)文明建設(shè)的美好前景[1]。蔣世昌、齊哲研究發(fā)現(xiàn)在基層林業(yè)管理機(jī)構(gòu)存在較多問題，應(yīng)增加人員和相應(yīng)力量，從而達(dá)到全面提高林業(yè)發(fā)展的目的[2-3]；程彥博、楊秀英通過對遼寧省和山西省的林業(yè)站及林草人才隊(duì)伍改革現(xiàn)狀研究發(fā)現(xiàn)，縣級編制部門對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位重新定崗定編，大多數(shù)林業(yè)站已無站牌和公章，人才隊(duì)伍在總量上嚴(yán)重不足，人員結(jié)構(gòu)不合理，森林經(jīng)營管理人才缺乏[4-5]?，F(xiàn)有研究對于林業(yè)部門機(jī)構(gòu)分析不足，且缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)支撐。為全面了解新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革后縣鄉(xiāng)兩級林業(yè)管理部門的運(yùn)行狀況，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時發(fā)現(xiàn)新形勢、新任務(wù)下出現(xiàn)的新的矛盾和問題，有針對性地制定確保基層林業(yè)管理部門順暢高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政策措施，推動生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興和美麗中國戰(zhàn)略，從2020年開始，國家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心連續(xù)兩年對覆蓋華北、華中、華南、華東、西北、西南、東北的17個省(市區(qū))、43個縣(區(qū)市)、138個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機(jī)構(gòu)改革后的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和權(quán)責(zé)效能等方面情況，通過問卷調(diào)查、座談討論、查閱資料、實(shí)地走訪等方式開展專題調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況進(jìn)行報告。

1 新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀

調(diào)研顯示，新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革基本理順了部門職責(zé)分工，促進(jìn)了基層林業(yè)主管部門職能的優(yōu)化配置，有效提高了縣鄉(xiāng)兩級林業(yè)管理機(jī)構(gòu)的治理效率。

1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置

1.1.1 縣級機(jī)構(gòu)設(shè)置

新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革后，縣級林業(yè)管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，從業(yè)務(wù)范圍劃分，有5種類型:一是以林業(yè)工作為主單獨(dú)設(shè)置的林業(yè)局。南方集體林區(qū)的江西、安徽、福建、廣東、湖南、貴州的全部樣本縣和廣西的環(huán)江、山東的蒙陰、陜西的鎮(zhèn)安、云南的宜良、四川的馬邊和沐川等24個樣本縣均采取該模式，占比為55.81%；二是將林業(yè)和草原職能整合的林業(yè)和草原局。實(shí)行這種模式的有云南和河北兩省的3個樣本縣，占比為6.98%；三是把林業(yè)和城市園林職責(zé)相整合的園林綠化局。實(shí)行此種模式的有北京市的昌平和房山兩個區(qū)，占比為4.65%；四是將林業(yè)與原獨(dú)立行使茶葉管理職能相整合的林業(yè)和茶業(yè)局。實(shí)行此種模式的有河南省的浉河區(qū)，占比為2.32%；五是將林業(yè)與國土規(guī)劃職能相整合的自然資源(和規(guī)劃)局。實(shí)行此種模式的有遼寧、山東、河北、四川、河南的6個樣本縣，占比為13.95%。

從行政隸屬關(guān)系劃分，有3種類型:一是政府組成部門。共有24個樣本縣，占比為55.81%；二是劃歸自然資源局管理的政府組成部門。有7個樣本縣，占比為16.28%。上述兩種類型均為政府的組成部門，并沒有實(shí)質(zhì)性的差別，因此，被重組為政府組成部門的樣本縣實(shí)際上應(yīng)為31個，占比為72.09%。三是把職能整合到自然資源局的部門，12個樣本縣，占比為27.91%。其中仍保留林業(yè)局牌子的樣本縣有7個，占比為16.28%。

新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革后，樣本縣林草主管部門機(jī)構(gòu)設(shè)置充分體現(xiàn)了新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革在貫徹中央“規(guī)定動作”基礎(chǔ)上，各級按當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和需要，因地制宜確定黨政機(jī)構(gòu)“自選動作”的原則。具體表現(xiàn)為:一是凡森林資源豐富、林業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中占據(jù)重要地位的地區(qū)，林業(yè)主管部門幾乎全部被確定為單獨(dú)設(shè)置的政府組成部門或者由自然資源部門管理的政府組成部門。在南方集體林區(qū)的8個樣本省區(qū)中，江西、福建、湖南、廣東、貴州、安徽6個省區(qū)15個樣本縣的林業(yè)主管部門全部為單獨(dú)設(shè)立的政府組成部門。另外，針對廣西的2個樣本縣，一個是林業(yè)部門單設(shè)，另一個是由自然資源局管理的政府組成部門；僅有浙江省2個樣本縣的林業(yè)職能被整合到自然資源部門。經(jīng)機(jī)構(gòu)改革后，8個樣本省區(qū)的各縣級林業(yè)主管部門被重組為政府組成部門的比重為86.67%。這體現(xiàn)了地方黨委政府對林業(yè)工作的重視。西南地區(qū)的云南、四川、重慶3個省市以及與四川毗鄰的陜西省的12個樣本縣，被直接確定為政府組成部門的有3個，接受自然資源部門管理的政府組成部門的有6個，職能整合到自然資源局的有3個，政府組成部門的占比為75%。二是凡林業(yè)資源較少的地區(qū)，機(jī)構(gòu)改革后的林業(yè)主管部門大多被整合到自然資源局，山東、遼寧、河南、河北的10個樣本縣，被確定為政府組成部門的只有1個縣，接受自然資源局管理的政府組成部門有2個，職能整合到自然資源局的有7個。政府部門的占比為30%，被整合到自然資源部門的比例達(dá)到70%(見表1)。

表1 機(jī)構(gòu)改革后樣本縣林草部門隸屬關(guān)系

1.1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機(jī)構(gòu)設(shè)置

近十幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站先后經(jīng)歷了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和事業(yè)單位改革等多次變革。新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的改革主要表現(xiàn)在隸屬關(guān)系的變化。調(diào)研組于2021年重點(diǎn)對10個省區(qū)11個樣本縣的138個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的單位性質(zhì)、管理體制、職能變化和人員配置等方面進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)查。

新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革前，在138個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站中，為縣林業(yè)主管部門派出機(jī)構(gòu)的有60個，占比為43.48%；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的有54個，占比為39.13%；由縣林業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理的有24個，占比為17.39%。機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站仍然屬于縣林業(yè)主管部門派出機(jī)構(gòu)有24個，占比為17.39%；實(shí)施雙重管理的有20個，占比為14.49%；完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的有94個，占比為68.12%。從中可知，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的明顯大幅增加，這有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)從實(shí)際出發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、科學(xué)布局當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)生態(tài)建設(shè)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站下放后與其他涉農(nóng)部門合署辦公，便于實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)的一站式便捷服務(wù)，強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本地區(qū)林業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的單位性質(zhì)，新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革前，屬于全額撥款事業(yè)單位的有115個，占比83.33%；差額撥款單位23個，占比16.67%。新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革后，原全額撥款事業(yè)單位性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站基本得以維持，只有浙江省的德清縣在林業(yè)站下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理后，2個全額撥款單位轉(zhuǎn)為差額撥款，使得實(shí)施差額撥款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站總數(shù)由23個增加到25個，占比由16.67%提高至18.16%。

1.2 職能配置

新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革后，單獨(dú)設(shè)立和由自然資源局管理的政府組成部門職能與中央和省市層級對口部門的配置基本上保持一致，即將森林公安整體移交公安部門，森林防火指揮部的火災(zāi)撲救、林權(quán)登記管理、林業(yè)執(zhí)法職能整合到應(yīng)急管理、國土資源和跨領(lǐng)域組建的執(zhí)法部門。其中林地登記管理職能整體劃轉(zhuǎn)或者歸口自然資源部門管理，從體制上解決了長期以來林地、耕地、草原的管理部門分割、各自為政以及由此引起的一系列矛盾的混亂局面，實(shí)現(xiàn)了土地資源的統(tǒng)籌管理和合理利用?；馂?zāi)撲救職能交由應(yīng)急管理部門行使，可以有效發(fā)揮應(yīng)急管理部門的資源優(yōu)勢和快速反應(yīng)的工作機(jī)制，在一定程度上提高了森林火災(zāi)的撲救效率。各部門職能配置使得林業(yè)主管部門能夠集中精力開展以造林營林、森林資源管護(hù)、發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)確保國家生態(tài)和木材安全為主的現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)。整合增加了原屬于農(nóng)業(yè)、水務(wù)、國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門管理草原、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等職能。這實(shí)現(xiàn)了自然資源的統(tǒng)一管理，拓展了林業(yè)主管部門的管理職能，確保了林業(yè)在“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位。林業(yè)管理職能整合到自然資源局的，重新組建的林業(yè)部門的職能與改革之前基本相同，部分樣本縣的自然資源局保留了林業(yè)執(zhí)法職能。機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的工作職能在政策規(guī)定和工作要求上基本與改革前保持一致。

2 一輪黨政機(jī)構(gòu)改革存在的問題

2.1 縣級林草部門上下銜接機(jī)制有待完善

2.1.1 縣市級業(yè)務(wù)關(guān)系需要進(jìn)一步規(guī)范

從調(diào)研可知，17個樣本省(區(qū))的地市和縣級林業(yè)主管部門經(jīng)機(jī)構(gòu)改革后既有縣林業(yè)局或林業(yè)和草原局對口地市自然資源局，縣自然資源局對口市林業(yè)局或林業(yè)和草原局的，又有地市自然資源局同時對口縣林業(yè)局和自然資源局，縣自然資源局同時對口市林業(yè)和草原局和自然資源局的。這在一定程度上造成上下級之間在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資金撥付、工作銜接等方面不便。某樣本縣林業(yè)局反映，機(jī)構(gòu)改革后的縣林業(yè)局和自然資源局同時對口市自然資源局，市自然資源局分配的防火資金直接對口撥付到了并沒有防火職能的縣自然資源局，而具有防火職能的縣林業(yè)局卻沒有得到相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)。

2.1.2 縣級林草部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系亟需完善

歷年來，縣級林草部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作銜接上存在諸多矛盾，始終沒有得到很好的解決，這些矛盾因鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站不同管理類型而異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站是縣林業(yè)主管部門的派出機(jī)構(gòu)，由于縣林業(yè)局對林業(yè)站進(jìn)行人財物管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)過問，加之鎮(zhèn)林業(yè)站長期工作在外的原因，對其管理監(jiān)督存在缺位。在縣林業(yè)局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通協(xié)調(diào)不力、工作配合不夠的情況下，林業(yè)站只接受林業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)而忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的工作，從而導(dǎo)致兩部門聯(lián)動機(jī)制存在脫節(jié)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理林業(yè)站，使得大量使用林業(yè)站工作人員開展諸如扶貧幫困、征地拆遷、村政建設(shè)等，甚至常年駐村、擔(dān)任村支部書記等方面工作，忽略了林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。而林業(yè)站只重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)，忽視業(yè)務(wù)主管部門工作和任務(wù)。

實(shí)施縣林業(yè)主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙重領(lǐng)導(dǎo)的林業(yè)站的弊端，一是兩個管理主體若權(quán)責(zé)劃分不清，會導(dǎo)致決策和執(zhí)行成本增加；二是在雙重管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏資金技術(shù)優(yōu)勢，而林業(yè)主管部門只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)職能，雙方對林業(yè)站的管理難以服務(wù)到位。在這兩個主體發(fā)生矛盾沖突時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站無法滿足雙方期待必然會對工作造成較大的負(fù)面影響。

2.2 縣級林草部門與其他部門關(guān)系需理順

2.2.1 不動產(chǎn)登記職能劃分不清

調(diào)研結(jié)果顯示，多數(shù)樣本縣將森林資源確權(quán)、林權(quán)類不動產(chǎn)登記職能劃歸不動產(chǎn)登記部門。截至2021年8月，樣本縣工作交接已基本完成，但個別縣因職責(zé)劃分不夠明晰、部門統(tǒng)計口徑不一、林權(quán)糾紛積壓、林權(quán)流轉(zhuǎn)備案手續(xù)疏漏等原因，致使林權(quán)類不動產(chǎn)工作延誤與相關(guān)業(yè)務(wù)無法順利交接。同時，部分樣本縣雖然在職責(zé)上明確集體林權(quán)制度改革由林業(yè)部門負(fù)責(zé)，林地林木確權(quán)由不動產(chǎn)登記部門實(shí)施，但在實(shí)際操作過程中，卻將林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)集體林改工作的所有人員和檔案資料整體移交不動產(chǎn)登記部門，直接造成了林業(yè)部門開展集體林改既無機(jī)構(gòu)又無人員，工作近乎斷檔的局面。

2.2.2 森林消防職能劃分不清

森林消防的任務(wù)主要分預(yù)防和撲救兩個方面。從職能上講，林業(yè)部門負(fù)責(zé)預(yù)防，應(yīng)急部門負(fù)責(zé)撲救。調(diào)研顯示:部分樣本縣將火災(zāi)劃分為大火和小火兩個等級，規(guī)定小火由林業(yè)部門處理，大火撲救由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)，但界定大火和小火缺少標(biāo)準(zhǔn)尺度，造成雙方相互推諉扯皮、可能存在貽誤撲火戰(zhàn)機(jī)的隱患。與此同時，森林消防職能的調(diào)整還帶來兩個不容忽視的問題。一是防火機(jī)構(gòu)人員整體劃轉(zhuǎn)應(yīng)急管理部門后，林業(yè)部門承擔(dān)的組織編制森林草原火災(zāi)防治規(guī)劃、指導(dǎo)開展防火巡護(hù)、火源管理、防火設(shè)施建設(shè)以及組織開展日常的防火宣傳教育、監(jiān)測預(yù)警、督促檢查等大量工作缺少機(jī)構(gòu)和人員支撐。林業(yè)部門開展防火工作只能靠機(jī)構(gòu)內(nèi)部調(diào)劑或招聘社會人員解決；二是部分樣本縣反映，森林消防職能調(diào)整后，地方各級財政的防火經(jīng)費(fèi)直接撥付應(yīng)急管理部門，林業(yè)部門的防火開支缺少資金來源。

2.2.3 林草執(zhí)法體系有待規(guī)范

深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，是深化機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。在機(jī)構(gòu)改革后，縣級林業(yè)主管部門的執(zhí)法有三種模式，一是將執(zhí)法職能整體移交綜合執(zhí)法部門；二是將職能轉(zhuǎn)交自然資源部門的執(zhí)法大隊(duì)行使；三是原由森林公安局行使的執(zhí)法職能，在森林公安局劃轉(zhuǎn)公安局后改由林業(yè)局實(shí)施。前兩種模式存在兩方面問題，即部門間的溝通協(xié)調(diào)不暢通；一些樣本縣職能已劃轉(zhuǎn)，機(jī)構(gòu)和人員卻尚未完全到位，出現(xiàn)了自然資源執(zhí)法部門和綜合職能部門有職能無人員，林業(yè)管理機(jī)關(guān)有人員無職能，從而出現(xiàn)大量違法案件無人受理的狀況，如某樣本縣50多起林業(yè)行政案件的久拖不決。第三種模式是當(dāng)移交到林業(yè)局行使執(zhí)法職能時，存在缺乏執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法設(shè)施和專業(yè)執(zhí)法人員的問題。如某樣本縣林業(yè)局與綜合服務(wù)中心合署辦公的林業(yè)執(zhí)法大隊(duì)，核定事業(yè)編制18人，實(shí)際在編9人，抽調(diào)做其他工作的有7人，實(shí)際在崗只有2人，嚴(yán)重影響了日常執(zhí)法工作的開展。2020年重新修訂的《森林法》使林草執(zhí)法更規(guī)范，但取消木材運(yùn)輸許可證審批和木材檢查站條款后，對基層林業(yè)主管部門實(shí)施森林資源管護(hù)和林木采伐限額管理造成一定壓力。

2.3 縣級林草部門集體林權(quán)改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不全

2008年全面啟動集體林權(quán)制度改革以后，全國縣級林業(yè)主管部門均設(shè)立了專門負(fù)責(zé)改革的“集體林權(quán)制度改革辦公室”(以下簡稱“林改辦”)。集體林確權(quán)改革完成以后，相當(dāng)一部分地區(qū)把“林改辦”調(diào)整為與縣政府山林糾紛辦公室合署辦公。但新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革后，多數(shù)地區(qū)取消了林改的機(jī)構(gòu)設(shè)置，集體林權(quán)制度改革相關(guān)事務(wù)交由其他機(jī)構(gòu)處理。在調(diào)閱了15個省區(qū)32個樣本縣林業(yè)主管部門機(jī)構(gòu)改革的“三定方案”后，設(shè)置以履行集體林改的職能科室的林業(yè)主管部門只有4個；“三定方案”明確集體林改與其他業(yè)務(wù)科室合署辦公的有1個；將集體林改的職能整合到人事、教育、計劃財務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國土綠化、資源管理、野生動植物保護(hù)、森林防火等其他業(yè)務(wù)科室的有24個；在“三定方案”中未明確具體科室履行集體林改職能的有3個。據(jù)四川省林業(yè)和草原局反映，該省大多數(shù)市縣集體林權(quán)管理機(jī)構(gòu)不明確、人員不穩(wěn)定、管理服務(wù)缺位。廣西壯族自治區(qū)一半左右的縣級林業(yè)部門合并到自然資源部門后，因自然資源廳沒有具體指示，基本停止了集體林地確權(quán)發(fā)證的查缺補(bǔ)漏工作，未撤并機(jī)構(gòu)的縣市區(qū)，也因職能劃轉(zhuǎn)自然資源局停止了這方面的工作。

2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)直管和縣鄉(xiāng)雙重領(lǐng)導(dǎo)的林業(yè)站運(yùn)轉(zhuǎn)不實(shí)不暢

部分實(shí)行農(nóng)林水牧合署辦公的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，缺乏對專業(yè)工作崗位的科學(xué)設(shè)置，個別綜合服務(wù)中心甚至沒有明確的分工。調(diào)研結(jié)果顯示，在60個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的276個在編在崗人員中，擔(dān)任支部書記5人，駐村干部55人，改做其他工作40人，不在專業(yè)崗位人員總數(shù)達(dá)到100人，占在編在崗人員總數(shù)的36.23%。湖南省兩個樣本縣的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，在52名在編在崗人員中，改做其他工作的有35人，占比為67.30%；廣東省兩個樣本縣4個林業(yè)站的10名在編人員，有8名常年駐村，占比為80%；四川省某樣本縣一個林業(yè)站的3名工作人員全部被抽調(diào)常年駐村。在2021年度的調(diào)研中，貴州省某樣本縣提供的15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的數(shù)據(jù)顯示，63個在編人員中，專職從事林業(yè)工作的僅有14人，其余49人全部被鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派開展其他方面的工作，占比為77.78%(見表2)。一些樣本縣由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人員缺乏，縣林業(yè)主管部門下達(dá)的工作任務(wù)難以或不能落實(shí)的情況時有發(fā)生。

表2 樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人員結(jié)構(gòu)崗位分布情況統(tǒng)計表

3 對策和建議

當(dāng)前，各地林業(yè)主管部門要從鞏固機(jī)構(gòu)改革成果出發(fā)，積極爭取中央和地方政府的支持，最大限度地提升基層林業(yè)機(jī)構(gòu)治理體系和治理能力，協(xié)同組織、人事、編制、執(zhí)法、應(yīng)急管理等部門，認(rèn)真開展機(jī)構(gòu)改革“回頭看”活動，全面總結(jié)新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革后縣鄉(xiāng)兩級林業(yè)管理部門工作運(yùn)行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，梳理解決在工作中出現(xiàn)的各種矛盾問題，確保重組后基層林業(yè)管理部門科學(xué)、規(guī)范、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨的形勢在變、任務(wù)在變、工作要求也在變，黨中央對林業(yè)和草原改革與發(fā)展提出了新要求和新任務(wù)，因此，必須準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，把解決實(shí)際問題作為“回頭看”的出發(fā)點(diǎn)，提高縣鄉(xiāng)林業(yè)機(jī)構(gòu)改革與其他改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，以優(yōu)化縣鄉(xiāng)林業(yè)機(jī)構(gòu)職能和加快職能轉(zhuǎn)變?yōu)楦灸康?，踐行習(xí)近平生態(tài)文明理念，推進(jìn)林草高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 完善和落實(shí)縣級林草部門“三定方案”

3.1.1 完善縣級林草部門的機(jī)構(gòu)人員配置

行使國土資源管理和林業(yè)工作綜合職能的自然資源部門，要按照科室設(shè)置覆蓋所有職能，在林業(yè)行政和業(yè)務(wù)管理領(lǐng)域需用好用足新一輪黨政機(jī)構(gòu)前的專業(yè)人員，并注入“新鮮血液”保持林業(yè)專業(yè)管理技術(shù)人員基本穩(wěn)定。按照內(nèi)部分工明確、各司其職的原則，全面檢查相關(guān)部門職能科室和工作崗位的設(shè)置情況，盡早發(fā)現(xiàn)問題并予以穩(wěn)妥解決。縣級林草部門需進(jìn)一步明確主體職責(zé)，優(yōu)化人員機(jī)構(gòu)，配齊短缺急需專業(yè)人員，為林草事業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的組織保障和治理能力。

3.1.2 科學(xué)界定并完善部門間的職能分工

①準(zhǔn)確劃分林業(yè)部門和不動產(chǎn)登記部門集體林地林業(yè)產(chǎn)權(quán)管理的職能職責(zé)。不動產(chǎn)登記部門只負(fù)責(zé)新增林地和林權(quán)證換發(fā)不動產(chǎn)證的外業(yè)勘界核實(shí)、林地經(jīng)營權(quán)界定登記發(fā)證以及林權(quán)糾紛調(diào)解；林業(yè)部門全權(quán)負(fù)責(zé)對主體改革遺留問題的查缺補(bǔ)漏。同時根據(jù)職能職責(zé)對工作崗位的需求，合理確定留職林業(yè)主管部門和轉(zhuǎn)隸不動產(chǎn)登記部門的編制人員并抓緊落實(shí)盡快啟動已經(jīng)滯后的不動產(chǎn)登記工作。

②進(jìn)一步完善森林消防的指揮系統(tǒng)和職能配置。從實(shí)現(xiàn)森林消防機(jī)構(gòu)職能職責(zé)最優(yōu)配置的目標(biāo)出發(fā)，將防火和撲火職能分開，明確防火由林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，撲火由應(yīng)急部門負(fù)責(zé)。堅決杜絕小火撲救由林業(yè)部門負(fù)責(zé)，大火由應(yīng)急部門處理的職責(zé)劃分，避免部門之間的推諉扯皮，以致貽誤撲火戰(zhàn)機(jī)情況。將防火、救火職能合并，由應(yīng)急部門全權(quán)行使防火和撲火于一體的森林防火指揮部職能，統(tǒng)籌安排、集中發(fā)揮防火和撲火兩個環(huán)節(jié)的人力、物力、財力和行政資源的作用，以期獲得統(tǒng)一指揮、高度協(xié)調(diào)的工作效果。

③強(qiáng)化林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。在機(jī)構(gòu)改革中，把原林業(yè)部門的林業(yè)公安轉(zhuǎn)隸至公安部門，將林業(yè)行政執(zhí)法職能劃歸綜合執(zhí)法和自然部門的地區(qū)，須設(shè)置專門的林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配備專職的執(zhí)法人員；重建的林業(yè)主管部門保留執(zhí)法職能的，要穩(wěn)定和加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

3.2 切實(shí)抓好切實(shí)抓好縣級林草部門的隊(duì)伍建設(shè)

一是各級林業(yè)主管部門要主動作為，積極爭取組織、人事、科技、財政等部門在人才選拔、職稱晉升、福利待遇、工作經(jīng)費(fèi)等方面向林業(yè)部門適度傾斜，采取優(yōu)惠政策吸引專業(yè)人才向林業(yè)流動。同時加強(qiáng)對現(xiàn)有干部職工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著力提高林業(yè)管理技術(shù)隊(duì)伍的整體素質(zhì)；二是加強(qiáng)對干部職工隊(duì)伍的政治思想建設(shè)，努力克服因機(jī)構(gòu)改革所導(dǎo)致的各種思想情緒，調(diào)動積極因素，確保林業(yè)改革發(fā)展的順利推進(jìn)。

二是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人才隊(duì)伍建設(shè)?；罨萌藱C(jī)制，在職稱評定、升職晉級等方面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站適度傾斜；協(xié)調(diào)促請人事部門按照盡可能專業(yè)對口的原則，加大部門間人事調(diào)整的力度，制定一定的優(yōu)惠政策引進(jìn)和招收一部分分散在各單位的林業(yè)專業(yè)人員和農(nóng)林院校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院的大中專畢業(yè)生，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，全面落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員資格認(rèn)證、持證上崗制度，逐步探索建立林務(wù)官制度。

3.3 理順與優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的管理體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)部門承擔(dān)著技術(shù)和政策咨詢以及具體林草工作，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)部門的職能、人員和編制等直接關(guān)系能否推動林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的大局。

一是需進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的管理體制。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，按照結(jié)構(gòu)優(yōu)化、簡約高效的原則，對森林資源豐富、生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站一律采取“一鎮(zhèn)一站”或“幾鎮(zhèn)聯(lián)合站”設(shè)置的模式；對合署辦公的林業(yè)站，為便于工程投資和行業(yè)管理，全部加掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站牌子并指定明確的法人代表；對屬于縣林業(yè)主管部門派出機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和雙重領(lǐng)導(dǎo)三種管理模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，要明確各主管機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍。

二是著力優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的管理機(jī)制。在進(jìn)一步鞏固提升作為縣林業(yè)主管部門派出機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站運(yùn)行效率的基礎(chǔ)上，全力完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)直管和實(shí)施雙重領(lǐng)導(dǎo)林業(yè)站，特別是與其他涉農(nóng)部門合署辦公林業(yè)站的管理機(jī)制。其核心是用明確的職責(zé)理順林業(yè)主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相互協(xié)調(diào)、彼此制約監(jiān)督的工作關(guān)系，建立和完善林業(yè)主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府雙向考核林業(yè)站及其工作人員的激勵機(jī)制，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站對縣林業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時負(fù)責(zé)的管理制度，確保林業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政令暢通。