邢永亮

（中共都江堰市委黨校 教育科，四川 成都 611830）

2022年1月14日， 《人民日報》頭版頭條刊載《減負增效強基層、輕裝奮進新時代——2021年以習近平同志為核心的黨中央整治形式主義為基層減負紀實》，強調(diào)“基層減負工作已成為加強黨的作風建設、進行自我革命的重要抓手”[1]。基層減負不是一個新提法，但不管從理論研究角度還是從實踐探索角度來看，基層減負都是一個值得持續(xù)關(guān)注的話題。筆者立足減負增效，將工作減負和工作增效進行結(jié)合，認為四川D市針對村（社區(qū)）減負增效的實踐對于基層減負工作具有個案跟蹤、問題剖析、制度反饋和對策思考等多重價值。

一、基層減負增效工作的理論分析視角

長期以來關(guān)于減負增效的討論不絕于耳，學界出現(xiàn)了對這一現(xiàn)實話題不同的理論分析視角。在中國知網(wǎng)以“基層減負”為主題檢索的結(jié)果顯示，自1997年至2021年，關(guān)于基層減負的各類公開成果共計822篇，其中其他成果類247篇，占比30.05%；學術(shù)成果類575篇（學術(shù)期刊類550篇、碩士論文類25篇），占比69.95%。

（一）研究類別

筆者以575篇學術(shù)成果為研究對象，按如下兩個標準分類：一是從各年度成果發(fā)布篇數(shù)看，1997年至2018年累計58篇，2019年至2021年累計517篇，其中篇數(shù)峰值為2019年271篇，占比47.13%；二是從成果分布的主題類別看，涉及中國共產(chǎn)黨、行政學及國家行政管理、工業(yè)經(jīng)濟、中國政治與國際政治、金融、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、企業(yè)經(jīng)濟、政黨及群眾組織、審計等40多個學科，囊括形式主義、基層減負、基層治理、官僚主義、生成邏輯、演化邏輯等40多個主要主題，其中理論課題研究類382篇、占比66.43%，其他行業(yè)及地方實踐類（銀行、企業(yè)、電力、教師、基建、交通、金融、新聞媒體、公安民警、紀檢監(jiān)察及地方實踐等）193篇、占比33.57%。總的來說，基層減負一直是學界賡續(xù)研究的現(xiàn)實話題，同時基于中共中央辦公廳《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》的出臺，不僅從中央層面將2019年明確為“基層減負年”，更明確了基層減負“動員令”，在基層減負史上具有里程碑式的意義和作用，直接帶來學界研究成果峰值的出現(xiàn)。眾多理論課題研究類和地方實踐類的公開研究成果為本課題研究提供了參考。

（二）分析視角

學界關(guān)于基層負擔和基層減負的表現(xiàn)、原因及路徑等方面的分析雖然不盡相同，但“主要是基于科層制運作困境與技術(shù)治理兩個維度”來進行，并以“結(jié)構(gòu)-行動-困境”或“結(jié)構(gòu)-制度-技術(shù)”等作為理解“基層減負為什么難”的解釋性框架，認為基層減負之所以陷入減負政策層出不窮而減負效果不甚明顯的內(nèi)卷化困境的根源在于制度結(jié)構(gòu)本身，而從制度結(jié)構(gòu)本身破題才能達到有效優(yōu)化治理路徑的目的[2]。此外，筆者認為關(guān)于基層減負的代表性分析視角主要體現(xiàn)為以下幾個方面：其一，“壓力-回應”分析視角認為，科層制下的基層治理是一個通過政策分解來傳導任務壓力的過程，表現(xiàn)為“壓力生成-壓力轉(zhuǎn)移-壓力消解”的運行軌跡，其結(jié)果可能會出現(xiàn)減負的中央政令在地方實踐過程中“名實分離”的現(xiàn)象[3]；其二，清晰化治理分析視角認為，公共治理中的模糊性是不可忽略的重大變量，模糊化治理可能導致基層減負難以落到實處，因此清晰化治理路徑對于基層減負工作極為必要，包括減負對象、工作任務、主體因素、主觀因素、工作方式、體制方面等均需要清晰化[4]；其三，基層治理困境再生產(chǎn)分析視角認為，在傳統(tǒng)治理體制的消解與基層制度機制的創(chuàng)新過程中存在新的實踐再生產(chǎn)和傳統(tǒng)治理體制待消解的新情況，在舊制度的延續(xù)和新治理結(jié)構(gòu)之間的制度墮距中，基層主動行政化會強化其與政府的非均衡依賴，將進一步加重基層負擔[5]。

綜上所述，從典型分析視角來看，基層減負增效工作相關(guān)研究對基層負擔重的由來和現(xiàn)實具有不同的分析視角和事實依據(jù)，當對形式主義的“減法”遇上對職責擴張的“加法”這一加壓環(huán)境，勢必會導致基層減負難?；鶎訙p負增效的“病癥”在基層，但“病灶”不單在基層?；诨鶎訙p負難這一現(xiàn)象產(chǎn)生原因的多維度性、存在現(xiàn)實的長時間性、頑癥痼疾的深層次性等，迫切需要緊盯基層減負工作中的老問題和改頭換面甚至隱形變異的新表現(xiàn)，在建立健全基層減負長效機制上持續(xù)發(fā)力。要回答好基層減負工作為什么難，需要尋找好理論解釋框架即“加壓式減負”，簡而言之至少包括由外而內(nèi)的政府體系整體職能的與日俱增、自上而下的政府體系外種種壓力的層層傳導、自下而上的基層自我加壓等多重維度。鑒于此理解基層減負不是簡單減少基層工作量[6]，而是在厘清政府、市場、社會等邊界關(guān)系的基礎上，圍繞準入、隊伍、資金等問題，形成減負增效體系、本體、動力等長效機制，實現(xiàn)基層減負與工作增效的結(jié)合。

二、基層減負增效工作的經(jīng)驗做法

（一）政策措施類

中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央心系基層和關(guān)愛干部的情懷層面、全面從嚴治黨和狠抓作風建設的要求層面、為基層松綁減負和激勵干部擔當作為的導向?qū)用娴热齻€維度的政策考量[7]。從現(xiàn)實來看，山西等直接以“關(guān)于貫徹《中共中央辦公廳關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》的工作措施”之類的方式進行專項政策措施制定，北京、天津、山東、浙江、福建、甘肅、廣東、湖南等以“關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的若干措施”之類的方式進行專項政策措施制定。不難發(fā)現(xiàn)，雖然不同層級和地方關(guān)于基層減負的政策對基層負擔的表現(xiàn)界定、措施要求等有所不同，如遼寧省朝陽市“20條措施”，要求全年下發(fā)文件和召開會議雙雙實現(xiàn)減少40%，又如湖南“20條措施”、山東“五大舉措”、安徽“十戒十做”等[8]，但不同層級和地方在價值認同上都與中共中央辦公廳《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》保持了較高的趨同性，如四川從“樹立正確政績觀”“大力精簡文件”“大力精簡會議”“統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核”“規(guī)范管理調(diào)查研究、創(chuàng)建示范、表彰獎勵和宣傳標語口號”“完善問責制度和激勵關(guān)懷機制”“加強組織領導”等七個方面制定35條措施[9]，是對“以黨的政治建設為統(tǒng)領加強思想教育，著力解決黨性不純、政績觀錯位的問題”“嚴格控制層層發(fā)文、層層開會，著力解決文山會海反彈回潮的問題”“加強計劃管理和監(jiān)督實施，著力解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題”“完善問責制度和激勵關(guān)懷機制，著力解決干部不敢擔當作為的問題”“加強組織領導，為解決困擾基層的形式主義問題提供堅強保障”等中共中央關(guān)于基層減負的政策文本和政策價值的雙重回應。

（二）地方實踐類

從總體層面來看，以中國知網(wǎng)收錄的各類報紙圍繞各地基層減負實踐報道為例，自2000年8月15日《人民武警報》對武警安徽總隊蕪湖市支隊制訂措施幫基層減負進行專題報道，到2021年12月29日《農(nóng)民日報》對“四川德陽市羅江區(qū)實行村干部實績與待遇掛鉤——減負激發(fā)基層自治活力”進行專題刊載，期間共有相關(guān)報道247次，其中“基層減負年”以來的報道超160次，《新華每日電訊》《人民日報》《中國組織人事報》等報道數(shù)量分布占比分別為5.63%、5.63%、5%。由此可見，基層減負不僅是理論研究的重點，也是主流媒體關(guān)注的熱點。從個案層面來看，如貴州雷山縣緊盯“保障”做“加法”、緊扣“減負”做“減法”、緊扣“活力”做“乘法”、緊抓“頑疾”做“除法”的“四緊法”組合拳[10]，又如浙江省桐廬縣推行抓基層抓調(diào)研、轉(zhuǎn)學風轉(zhuǎn)會風即“兩抓兩轉(zhuǎn)”活動，做實“五聯(lián)系一領銜”“周一無會日”和“七多”問題專項治理等[11]，不難看出此類個案實踐并無新奇之舉，重在“真”“實”二字。從技術(shù)層面來看，基層減負不僅是被分析的學術(shù)話題也是被關(guān)注的現(xiàn)實命題，技術(shù)流的介入對于這一現(xiàn)實命題的破解值得推廣，如針對破解“同類事項多頭采集”“實時數(shù)據(jù)匯總難”“系統(tǒng)太多體驗差”“無效采集負擔重”等基層減負中出現(xiàn)的四大共性難題，上海依托現(xiàn)代科技立足基層減負的現(xiàn)實需求，通過“人機協(xié)同”，首創(chuàng)“一網(wǎng)統(tǒng)管”這一城市運行品牌，助力基層解決跨層級和跨部門帶來的問題[12]。

三、四川D市減負增效工作的現(xiàn)狀與問題分析

本文選取四川D市作為基層減負工作個案進行剖析。一方面，D市在人員現(xiàn)狀、事項現(xiàn)狀及權(quán)責問題、隊伍問題、資金問題等方面均呈現(xiàn)出當前基層減負的現(xiàn)實狀況。另一方面，自“基層減負年”以來，D市根據(jù)基層減負工作要求結(jié)合自身現(xiàn)狀，嘗試將減負與增效有機結(jié)合，以“一專多能、全崗都通”“以民為本、高效服務”“回歸本位、聚焦主業(yè)”等三大原則，實施村（社區(qū)）工作者“全崗通”工作機制，截至2021年底共有980名基層工作者取得“全崗通”證書，占村（社區(qū)）工作者總數(shù)的76.56%，同時制定囊括黨務工作、社會工作、就業(yè)和社保工作、經(jīng)濟發(fā)展、社會綜治等領域100余項基層日常性工作在內(nèi)的“全崗通”操作手冊，提升基層治理效能。D市減負增效工作的現(xiàn)狀與問題具體如下：

（一）輕與重的現(xiàn)狀呈現(xiàn)

D市在村（社區(qū)）建制調(diào)整的背景下同步進行整治困擾基層的形式主義問題，以期達到切實減輕基層負擔的效果，然而村（社區(qū)）建制、工作人員結(jié)構(gòu)和實際承擔的日常工作是否存在輕重失衡的問題需要進行客觀分析。

1.市域現(xiàn)狀

D市轄區(qū)面積1208平方公里，具有山區(qū)、淺丘、平原等多元地理形態(tài)。2019年，D市進行村（社區(qū)）建制調(diào)整，數(shù)量由256個調(diào)整為166個，平均管轄面積由約4.72平方公里擴大至約7.28平方公里。在城市社區(qū)未進行建制調(diào)整的情況下，涉農(nóng)村（社區(qū)）平均管轄面積擴大至7.28平方公里以上，與此同時涉農(nóng)村（社區(qū)）“兩委”職數(shù)由4～5名增加至7名。

2.人員現(xiàn)狀

D市共有（村）社區(qū)專職工作者1267人（建制調(diào)整前），其中社區(qū)負責人（含書記、主任、下派書記）、副職（含副書記、副主任）、委員分別為465人、118人、684人。從年齡結(jié)構(gòu)來看，40歲至50歲占比最高，約為38.75%；從學歷分層來看，高中及以下占比最高，約為72.22%；從行業(yè)認證來看，有社會工作專業(yè)背景或持有專業(yè)社工證的社區(qū)專職工作者為144人，占比僅約11.37%，具體專業(yè)技術(shù)等級統(tǒng)計情況詳見表1。

3.事項現(xiàn)狀

在中央和地方關(guān)于切實提高基層減負工作質(zhì)效的相關(guān)政策措施中，均針對行政性事務、表格填寫、平臺使用等困擾基層干部的問題進行了要求，以期從本質(zhì)上破解濫用屬地管理原則把責任推卸給基層的現(xiàn)實問題。廣大基層在面對脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等主責主業(yè)的同時對承擔各單位下派事項顯得不堪重負，具體事項類型及頻次詳見表2。

表2 D市（村）社區(qū)承擔單位年度下派事項情況統(tǒng)計表

（二）減與增的問題呈現(xiàn)

基層負擔重的現(xiàn)實問題產(chǎn)生的原因，一是基層處于體制機制末端，二是權(quán)責、隊伍、資金等方面存在一定的問題。

1.權(quán)責問題

第一，從體制上看，非體制內(nèi)的基層村（社區(qū)）存在泛體制化對待和“一級考核一級，上級考核下級”的共性問題，加之考核結(jié)果與資金資源統(tǒng)籌配套掛鉤，故難以避免成為各職能部門“下級單位”的命運。第二，從主體上看，非執(zhí)法主體的基層村（社區(qū)）被執(zhí)法主體化對待，存在“執(zhí)法主體后臺化，執(zhí)行主體前置化”的現(xiàn)象，如在涉及城市管理、違建拆除等執(zhí)法工作中，部分職能部門以“屬地原則”為由，要求基層村（社區(qū)）直接落實執(zhí)法工作，此舉既加重基層負擔也容易導致法律風險。第三，從運行上看，尤其在涉及基層治理難點、盲點問題上，部分職能部門大多提要求、下任務、督促辦理，較少給方法、提策略、主動履職。按D市要求，目前基層村（社區(qū)）只應開具包含住所（經(jīng)營場所）證明、遷入公共集體戶證明等在內(nèi)的15項證明，但是仍有部分職能部門在給群眾辦理相關(guān)事項時，要求基層村（社區(qū)）先開具證明，職能部門再進行辦理，將相關(guān)責任轉(zhuǎn)移給了基層村（社區(qū)）。其根源在于部分職能部門責任意識不強，同時折射出問責機制下容錯機制運用難的問題。上述問題進一步凸顯出“基層減負年”至今以習近平同志為核心的黨中央整治形式主義為基層減負的重要意義，進一步證明在持續(xù)為基層松綁減負的問題上，要有毫不妥協(xié)的態(tài)度直面形式主義和官僚主義，堅持全面檢視和靶向糾治。

2.隊伍問題

第一，再教育愿景折射能力短板。問卷顯示，96.91%的基層村（社區(qū)）干部認為自身在互聯(lián)網(wǎng)、計算機方面的技能難以應對高速發(fā)展的信息技術(shù)時代要求，86.42%的基層村（社區(qū)）干部選擇側(cè)重實際操作的培訓內(nèi)容，且在對理論和實踐的培訓需求上都出現(xiàn)了多元化傾向，單就實踐需求層面而言，“所在地經(jīng)濟社會發(fā)展形勢任務”“基層社會治理”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”“基層黨建”“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”“產(chǎn)業(yè)功能區(qū)”“其他”等需求依次占比達77.16%、69.14%、61.11%、48.77%、35.8%、30.25%、23.46%。同時，由于D市培訓經(jīng)費不足，2019年度干部教育計劃內(nèi)主體班次8期，其中涉及基層村（社區(qū)）的有且僅有1期黨組織書記輪訓班。第二，再進步現(xiàn)實折射空間狹窄。D市雖然已經(jīng)出臺《社區(qū)專職工作者管理辦法和薪酬體系》，但具體操作路徑不清晰，社區(qū)工作者的上升空間有限，導致有知識有能力的年輕人不愿意到社區(qū)工作。第三，再配備力量折射“惡性循環(huán)”。理論上D市每個基層村（社區(qū)）至少配備了2名大學生志愿者，但大多數(shù)被市級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以其自有人員年齡偏大、實際工作人員不足的理由抽調(diào)，致使同樣存在自有人員年齡偏大、實際工作人員不足的基層村（社區(qū)）出現(xiàn)了不得不另行臨聘工作人員的“惡性循環(huán)”。

3.資金問題

第一，“費隨事轉(zhuǎn)”未完全落實?？陀^上基層村（社區(qū)）處理相關(guān)事項理所當然需要上級職能部門提供必要的工作經(jīng)費，但現(xiàn)實中所執(zhí)行的“費隨事轉(zhuǎn)”經(jīng)費涉及的職能部門覆蓋面窄且標準過低，有的村（社區(qū)）甚至無“費隨事轉(zhuǎn)”經(jīng)費。如民政局開展的村（社區(qū)）居家養(yǎng)老工作，給予村（社區(qū)）5000萬元的日間照料中心建設費用，而后期的運營費用則要求由村（社區(qū)）自行解決，導致大部分日間照料中心如今成為棋牌娛樂場所，甚至長期關(guān)門閉戶。第二，可持續(xù)運營能力薄弱。D市187個基層涉農(nóng)村（社區(qū)），無集體經(jīng)濟收入的占比達34.22%，新建4個社區(qū)綜合體僅能維持基本運行，未能形成反哺，176個日間照料中心存在選址遠離居住區(qū)以及功能與群眾需求脫節(jié)的情況，致使社會組織和社會企業(yè)不愿承接運營。第三，同平臺工作，多結(jié)構(gòu)待遇。D市基層村（社區(qū)）工作人員隊伍涵蓋“兩委”成員、公益崗人員和相關(guān)部門招聘的專干，其中僅有社區(qū)專職工作者和專職網(wǎng)格員有比較完善的薪酬保障體系，存在同一個平臺工作具有不同進入渠道、管理模式、工資結(jié)構(gòu)和福利待遇的現(xiàn)象。

四、提升基層減負增效工作質(zhì)效的路徑

就基層村（社區(qū)）減負增效工作效果評估來看，“基層減負年”以來出現(xiàn)了值得欣喜的變化，然“減負”過程中出現(xiàn)的“新負”依然不可忽視。針對D市及其他類似地區(qū)村（社區(qū)）基層減負增效工作中的問題，課題組從微觀操作層面梳理了如下路徑。

（一）準入層面：建立減負增效體系

將基層村（社區(qū)）減負增效工作延展年份鏈條，不因“基層減負年”的結(jié)束而中斷，避免基于行政層級不對等出現(xiàn)的基層負擔重現(xiàn)象，明確減負增效工作牽頭抓總具體單位，組建市級層面城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作組，從上級層面共同協(xié)商問題化解舉措，杜絕推諉扯皮、管理真空、隨意下派。

1.建立基層工作準入制度

區(qū)（市、縣）級層面統(tǒng)一制定自治事項清單、協(xié)助事項清單、負面事項清單，其中自治事項清單由村（社區(qū)）辦理，協(xié)助事項清單由被協(xié)助主體向村（社區(qū)）提供工作條件和經(jīng)費保障，負面清單事項村（社區(qū)）有權(quán)拒絕辦理。同時，建立村（社區(qū)）工作區(qū)（市、縣）級層面城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作組準入備案制度，以專業(yè)技術(shù)資質(zhì)、執(zhí)法類管理、非責任主體等標準判定負面清單事項，嚴格控制負面事項清單準入村（社區(qū)）或通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轉(zhuǎn)嫁?，F(xiàn)實中，關(guān)于基層工作準入制度并非“基層減負年”確立以后的創(chuàng)新，如浙江省江山市在2014年就以精簡村（社區(qū)）機構(gòu)牌子、減輕村（社區(qū)）組織工作負擔、規(guī)范村（社區(qū)）工作準入審批等為重點，試點“村（社區(qū)）工作準入制”。在基層減負增效背景下再次強調(diào)建立基層工作準入制度，除在主體、內(nèi)容、方式等方面進行借鑒外，重點需要從系統(tǒng)整合和法治化方面上下功夫，確保其可持續(xù)性[13]。

2.搭建多元信息共享平臺

以數(shù)字、數(shù)據(jù)為載體，通過信息化、智能化手段實現(xiàn)減負增效，一是應對一些地方以“數(shù)字掛帥”“數(shù)字變通”“數(shù)字工程”等炮制“數(shù)字減負”假象的必然，這種假象本質(zhì)上是“在虛應形勢、造次行事、流于形式當中化為基層形式主義的新變種”[14]。二是在傳統(tǒng)基礎上的與時俱進。就傳統(tǒng)基礎而言，自2000年至2021年，圍繞“智能減負”“信息減負”“數(shù)據(jù)減負”“數(shù)字減負”等關(guān)鍵詞，通過中國知網(wǎng)以題目關(guān)鍵詞進行檢索的篇目累計達82篇；就與時俱進而言，主要體現(xiàn)在2021年《中共中央 國務院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》的出臺，不僅明確要求“切實減輕基層負擔”，同時將“智能化”作為提升基層治理體系和治理能力“四化”目標要求之一，提出“加強基層智慧治理能力建設”[15]，一方面鼓勵以智能化、自助式形式下沉各類便民服務，另一方面啟動分級清理各類應用系統(tǒng)和信息化服務終端，統(tǒng)籌整合各類信息平臺、宣傳平臺、學習平臺、數(shù)據(jù)收集平臺?，F(xiàn)實中，囿于科技性等因素，通過信息共享平臺手段實現(xiàn)基層減負增效一般多見于發(fā)達地區(qū)，如浙江省樂清市通過數(shù)據(jù)支撐能力建設、應用支撐能力建設、一表制數(shù)據(jù)采集建設、一體化信息報送建設打造“數(shù)據(jù)寶”的形式，破解報表煩惱，助力基層減負的同時也騰出更多時間為群眾辦實事[16]。

（二）隊伍層面：提升減負增效本體

通過新一輪村（社區(qū)）建制調(diào)整和換屆選舉，全面推行基層村（社區(qū)）黨組織書記、主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人“一肩挑”工作，在增強“領頭人”基層工作協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力的同時，逐步加快探索激勵和關(guān)懷機制。

1.提升專業(yè)度

區(qū)（市、縣）級層面要編制村（社區(qū)）人才、專職工作者等發(fā)展規(guī)劃，明確崗位晉升、評先評優(yōu)、定向考錄、監(jiān)督管理等方面的具體辦法，同時實現(xiàn)專業(yè)化培訓向基層匹配一定數(shù)量比例，在不增加培訓經(jīng)費的前提下，分層分類強化基層村（社區(qū)）工作者教育培訓。在提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，多地都出現(xiàn)了一些實踐舉措，如D市以實施村（社區(qū)）工作者“全崗通”工作機制為手段，提升村（社區(qū)）黨組織治理能力，明確要求廣大基層干部尤其是村（社區(qū)）黨組織書記成為“一專多能、全崗都通”的服務能手和治理行家，提出通過三年時間逐步實現(xiàn)“全崗通”A級證書取得比例達30%、60%、90%的專業(yè)度提升目標，同時制定對取得“全崗通”等級證書的村（社區(qū)）黨組織書記在同等條件下優(yōu)先作為鎮(zhèn)（街道）班子成員推薦人選等6條激勵獎勵配套措施，并在此基礎上以組織部、民政局、社治委、財政局、人社局等多部門名義制定并實施《村（社區(qū)）專職工作者管理實施細則》及《村（社區(qū)）專職工作者職業(yè)化崗位薪酬體系指導意見》等配套制度。

2.提升儲備度

第一，落實好大學生志愿者隊伍建設，禁止任何部門以任何形式將大學生志愿者抽調(diào)他用，打通大學生志愿者擔任基層村（社區(qū)）“兩委”成員通道。第二，落實好基層后備人才隊伍建設，分類建立基層城市社區(qū)和基層涉農(nóng)村（社區(qū)）后備人才庫，其中基層涉農(nóng)村（社區(qū)）立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等設定目標，著重從優(yōu)秀農(nóng)民工、回鄉(xiāng)大學生、退伍軍人等群體中選拔儲備人才。第三，在推進“一肩挑”背景下選優(yōu)配強村（社區(qū)）黨組織書記。從地方實踐來看，在推動“兩項改革”前后，D市村（社區(qū)）黨組織書記和村（居）民委員會主任“一肩挑”比重從62.65%提升到100%。有序順暢實現(xiàn)這種大比例提升的前提條件在于，一方面這種變化符合黨中央制度要求和地方改革實踐的頂層制度設計，另一方面這種變化符合當前農(nóng)村改革發(fā)展大勢所趨和廣大基層干部現(xiàn)實所期。問卷顯示：從是否贊成的態(tài)度上看，明確不贊成“一肩挑”的僅24人，占比10%；從兼任情況上看，村（社區(qū)）黨組織書記兼任“村（居）民委員會主任”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人”“合作經(jīng)濟組織負責人”“議事會召集人”等情況平均比例為76.96%，其中兼任合作經(jīng)濟組織負責人占比最低為29.59%。

（三）資金層面：增強減負增效動力

基層村（社區(qū)）或多或少存在“沉睡”的資源資產(chǎn)，“喚醒”這些資源資產(chǎn)有助于增強基層工作增效原動力。其中，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)收獎勵機制有助于提升基層干部動力。對創(chuàng)收有盈余的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在按規(guī)定完成收益分配和反哺公益事業(yè)的前提下，可給予有突出貢獻的基層村（社區(qū)）干部一定的創(chuàng)收獎勵。

1.嚴格落實“費隨事轉(zhuǎn)”

在事項準入的基礎上，明確自治組織主體地位，嚴格落實“權(quán)隨費走、費隨事轉(zhuǎn)”的制度要求，確保從人、財、物全方位保障各項工作推進，對政府及其職能部門、派出機關(guān)職責范圍內(nèi)的需委托基層辦理的事項，要通過購買服務的方式由基層具體承辦，切實減輕基層村（社區(qū)）負擔。在確定事項準入方面，各地在落實基層減負工作中涌現(xiàn)出了大量實質(zhì)性舉措，如四川省德陽市羅江區(qū)以減臺賬報表、減工作事項、減證明事項等制定出臺《村（社區(qū)）基層減負增效五條措施（試行）》，其中按照依法自治、依法協(xié)助政府、負面禁止等量化確定三張清單事項分別為13項、57項和10項，同時明確村（社區(qū)）可開具和不應開具證明事項清單各4類和53類[17]。

2.執(zhí)行配套制度

就基層減負增效工作，各地除在參照中央有關(guān)通知制定了專項政策措施以外，也在建立減負增效的長效機制上進行了探索，如“流程再造機制、激勵創(chuàng)新機制、容錯糾錯機制、心理干預機制、組織支持機制、風險預警機制等”[18]。在容錯糾錯機制方面，D市紀委監(jiān)委針對村（社區(qū)）在制定27項基礎制度的同時制定了12項專項制度，同步形成《監(jiān)督檢查臺賬》《社情民意收集臺賬（反映問題線索處置臺賬）》《問題整改臺賬》等“三本基礎臺賬”。從宏觀視角來看，根據(jù)區(qū)（市、縣）級層面對容錯糾錯、關(guān)愛鼓勵基層干部擔當作為的指導意見，村（社區(qū)）在制定可操作的具體規(guī)則時，對糾錯條件、程序、申訴、認定等不明確的方面，需進一步細化具體操作程序及流程辦法；對經(jīng)組織、紀檢監(jiān)察機關(guān)認定未違規(guī)違紀的，要主動為其正名、消除不良影響；對于涉及基層干部切身利益的收入提升、履職保障等問題應加快落到實處。

一言以蔽之，基層減負增效需要立足提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，去實踐探索和研究總結(jié)基層減負增效的長效機制。圍繞準入、隊伍、資金等層面，建立基層減負增效體系、本體、動力等多元機制，一方面遵循了“壓力-回應”分析視角的理論邏輯和“減負-增效”案例視角的實踐邏輯，將政府、市場、社會等外圍宏觀邊界和基層工作壁壘、能力提升、事項準入、激勵機制等內(nèi)部條線邊界同步推進，另一方面有助于真正實現(xiàn)以力戒形式主義切實達到為基層減負的目的，從根本上破除基層減負增效走向形式主義的怪圈。