叢樹(shù)海

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 上海 200433)

2020年，西南交通大學(xué)和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了健康老齡化藍(lán)皮書(shū)①，認(rèn)為在未來(lái)20～30年，我國(guó)人口老齡化將進(jìn)入“急速”和“深度”發(fā)展階段。從國(guó)外看，65歲以上的人口由7%增長(zhǎng)一倍至14%，達(dá)到深度老齡狀態(tài)，發(fā)達(dá)國(guó)家大多經(jīng)過(guò)了70～80年。我國(guó)由于歷史上人口政策起伏較大，從“老齡”到“深度老齡”這一過(guò)程大致只需要30年，速度如此之快的結(jié)果便是，我國(guó)對(duì)老齡化的“物資儲(chǔ)備”和“制度儲(chǔ)備”均有不足[1]?？焖偕疃壤淆g化的發(fā)展趨勢(shì)提出了一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即要求我們建設(shè)一個(gè)更加完備的養(yǎng)老保障制度和一個(gè)更大的有關(guān)老齡化的工作體系。只有同時(shí)建設(shè)一個(gè)更加完善的養(yǎng)老保障制度和一個(gè)全社會(huì)的老齡化工作體系，才能更好地應(yīng)對(duì)深度老齡化趨勢(shì)。正如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》②所指出的，“有效應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)億萬(wàn)百姓福祉，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定，對(duì)于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家具有重要意義”。養(yǎng)老保障的問(wèn)題可以說(shuō)是世界性的難題，發(fā)展中國(guó)家有發(fā)展中國(guó)家的不足，發(fā)達(dá)國(guó)家也有發(fā)達(dá)國(guó)家的弊病；人數(shù)眾多的國(guó)家有自己的難題，人口相對(duì)比較少的國(guó)家也有自己的困惑；中國(guó)有中國(guó)的問(wèn)題，外國(guó)也有外國(guó)的問(wèn)題。

黨的十九屆五中全會(huì)首次提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”③。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》提出了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的24條意見(jiàn)，涉及養(yǎng)老服務(wù)體系、老年健康支撐體系、老年人社會(huì)參與、老年友好型社會(huì)和銀發(fā)經(jīng)濟(jì)等若干方面。中央政府之所以在這個(gè)時(shí)點(diǎn)發(fā)布老齡工作意見(jiàn)，是由于我國(guó)養(yǎng)老在面臨深度老齡化的大背景下，存在三大問(wèn)題。其一，盡管我國(guó)已基本構(gòu)建起完整的養(yǎng)老保障體系，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，但我國(guó)養(yǎng)老保障基金積累不足，面對(duì)即將到來(lái)的深度老齡化，需要進(jìn)一步鞏固和增強(qiáng)積累能力。其二，由于歷史原因，我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老保障框架體系尚未完善，職工保、城鎮(zhèn)居民保和農(nóng)村居民保仍然存在體系和制度的不完整問(wèn)題，它既與地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和個(gè)人繳費(fèi)能力有關(guān)，又與養(yǎng)老保障的國(guó)家責(zé)任、雇主責(zé)任和個(gè)人責(zé)任之間的關(guān)系梳理有關(guān)。其三，從養(yǎng)老問(wèn)題或老齡化工作來(lái)看，僅有養(yǎng)老保障制度并不足以解決養(yǎng)老問(wèn)題，需要從更高層次、更廣泛視角，為解決以養(yǎng)老保障制度建設(shè)為核心的養(yǎng)老問(wèn)題提供更加全面的政策安排。因此，從我國(guó)“新時(shí)代”養(yǎng)老保障的發(fā)展需要看，建立一個(gè)高質(zhì)量的養(yǎng)老保障體系，需要解決養(yǎng)老內(nèi)容、保障體系和管理機(jī)制三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題[2]。

一、養(yǎng)老內(nèi)容上：要“有錢(qián)、有醫(yī)、有人”，形成“錢(qián)、醫(yī)、人”三位一體

(一)關(guān)于“有錢(qián)”

養(yǎng)老當(dāng)然需要錢(qián)。當(dāng)居民進(jìn)入老年階段之后，法律和生理兩個(gè)方面都失去了勞動(dòng)能力，其生活來(lái)源主要依靠勞動(dòng)期間的儲(chǔ)蓄及其財(cái)產(chǎn)增值積累，這要求勞動(dòng)者對(duì)未來(lái)具有“預(yù)測(cè)”能力和自覺(jué)實(shí)施的儲(chǔ)蓄計(jì)劃。對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，面對(duì)老年人的生活需求，或者通過(guò)將年輕人的一部分勞動(dòng)成果轉(zhuǎn)移給老年人，實(shí)行“現(xiàn)收現(xiàn)付”的“代際分配”，或者對(duì)年輕人勞動(dòng)期間的成果進(jìn)行強(qiáng)制“積累”，在其年老時(shí)再行支付。因此，無(wú)論是對(duì)個(gè)人，或是對(duì)社會(huì)，養(yǎng)老的“錢(qián)”就是通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將養(yǎng)老資金籌集起來(lái)，形成養(yǎng)老基金。養(yǎng)老基金積累越多，養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)越豐厚，養(yǎng)老保障制度應(yīng)對(duì)老齡化的能力就越強(qiáng)。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的組成部分，長(zhǎng)期僅以職工為保險(xiǎn)對(duì)象，采取現(xiàn)收現(xiàn)付、企業(yè)管理的模式。20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從職工養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)化管理進(jìn)入社會(huì)化統(tǒng)籌管理，從職工有保險(xiǎn)、居民無(wú)保險(xiǎn)進(jìn)入職工和城鄉(xiāng)居民均有保險(xiǎn)，從現(xiàn)收現(xiàn)付制進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金部分積累，實(shí)現(xiàn)了三大歷史改變。特別是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)進(jìn)入“快車(chē)道”，城鄉(xiāng)一體、保障覆蓋、基金積累和全國(guó)統(tǒng)籌都取得顯著成就(見(jiàn)表1)。

表1 2011年和2020年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本情況對(duì)比

就2020年相比2011年的變化而言：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面大幅提升。2011年，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)包括城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民合計(jì)為64 736萬(wàn)人， 2020年全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)實(shí)現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，達(dá)到99 865萬(wàn)人，覆蓋人數(shù)增加了54.3%，在全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的同時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。二是養(yǎng)老基金籌資能力明顯增強(qiáng)。2011年，基本養(yǎng)老基金全年總收入為18 005億元，2020年全年基本養(yǎng)老基金收入達(dá)到49 229億元，籌資能力提高了173.4%。三是基金滾存結(jié)余不斷增長(zhǎng)。2011年，累積結(jié)存為20 728億元，2020年增加到58 075億元，累積結(jié)存增加了180.2%。不難發(fā)現(xiàn)，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋快速提升的情況下，籌資能力增長(zhǎng)快于覆蓋面增長(zhǎng)，累積結(jié)存增長(zhǎng)快于籌資能力增長(zhǎng)。

但從基金能力的內(nèi)涵和發(fā)展趨勢(shì)看，我國(guó)基本養(yǎng)老基金將面臨一系列挑戰(zhàn)。首先，基金支出要快于基金收入增長(zhǎng)。2011年，基金總支出13 364億元，2020年基金支出54 656億元，增長(zhǎng)了309.0%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)173.4%的基金收入同期增長(zhǎng)水平，基金支付壓力大。其次，基金支付能力下降。2011年，養(yǎng)老基金當(dāng)年可以結(jié)余4 641億元，累積結(jié)存額可以支付約一年半，但2020年基金收支為赤字5 427億元，累積結(jié)存基金靜態(tài)僅可支付約一年，支付能力下降約半年。再次，地區(qū)之間的不平衡進(jìn)一步加劇。2020年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑比例提高到4.0%[3]，基金調(diào)劑規(guī)模為7 400億元④。最后，企業(yè)年金增長(zhǎng)不盡如人意。2011年，年金覆蓋1 577萬(wàn)名職工，年金覆蓋率⑤為5.55%，而2020年年金覆蓋2 718萬(wàn)名職工，年金覆蓋率為5.96%，覆蓋范疇并沒(méi)有明顯的增長(zhǎng)。

在養(yǎng)老覆蓋率大幅提升、養(yǎng)老基金年度籌資額大幅增加的情況下，基金支付能力仍有所下降，其原因在于：一是繳費(fèi)人數(shù)增加的同時(shí)，由于老齡化的加深而使得支付人數(shù)大幅增加。2011年，全國(guó)60歲及以上老年人口已達(dá)1.849 9億人，占總?cè)丝诘?3.7%⑥。2020年，全國(guó)60歲及以上老年人口2.640 2億人，占總?cè)丝诘?8.7%⑦。二是為提高老年人生活質(zhì)量，國(guó)家連年增加基本養(yǎng)老金的支付水平。自2005年起，人社部、財(cái)政部每年會(huì)根據(jù)社會(huì)平均工資和物價(jià)水平，對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行適度調(diào)整,養(yǎng)老金已經(jīng)連續(xù)十余年上漲[4]。

由此可見(jiàn)，在我國(guó)養(yǎng)老保障制度不斷完善的情況下，由于老齡化不斷加深，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)增長(zhǎng)快，使得既定制度下的籌資框架和籌資能力相對(duì)穩(wěn)定。同時(shí)，養(yǎng)老支付人數(shù)和支付水平?jīng)Q定的支付需求則以更快的速度增長(zhǎng)，導(dǎo)致養(yǎng)老基金支付需求旺盛、支付壓力大增。在深度老齡化來(lái)臨時(shí)代支出壓力將進(jìn)一步增大，應(yīng)提前做好養(yǎng)老基金的籌資[5]，加大財(cái)政支持包括預(yù)算補(bǔ)貼、國(guó)資劃撥等力度，它將直接關(guān)系到養(yǎng)老基金的充裕和我國(guó)深度老齡化時(shí)代資金應(yīng)對(duì)能力的提升。

(二)關(guān)于“有醫(yī)”

老年人特別是高齡老人與疾病相伴是常態(tài)。因此，養(yǎng)中有醫(yī)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、以醫(yī)助養(yǎng)，勢(shì)必成為老年人的養(yǎng)老需求，正所謂“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)”。特別需要指出，“老有所醫(yī)”并非一般意義上的“病有所醫(yī)”，而應(yīng)當(dāng)是一種特殊意義上的普遍性和經(jīng)常性需求，是老年人不同于年輕人的醫(yī)療需求。因此，“老有所醫(yī)”通常具有兩個(gè)基本特點(diǎn)：一是老年人普遍患有常見(jiàn)病、慢性病，治療的需求是常態(tài)化、經(jīng)常化的；二是老年人行動(dòng)不便、體力不支，更需要就近就醫(yī)。從這個(gè)意義上講，所謂“有醫(yī)”，是要求醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)加快基層和社區(qū)布局，最大限度地為老年人就醫(yī)提供方便?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》要求，“推動(dòng)老齡工作重心下移、資源下沉，推進(jìn)各項(xiàng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源向老年人的身邊、家邊和周邊聚集，確保老齡工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困難有人幫”。目前，國(guó)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)療參與情況較好[6]，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”到位，但在“9073、9064、9055”⑧的養(yǎng)老基本格局下，大部分和絕大部分老人仍然居家養(yǎng)老，很多家庭為老人的“就醫(yī)難、就醫(yī)不便”而煩心、操心。2021年2月26日，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局就完善覆蓋全民社會(huì)保障體系進(jìn)行的第二十八次集體學(xué)習(xí)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向，緊盯老百姓在社會(huì)保障方面反映強(qiáng)烈的煩心事、操心事、揪心事，不斷推進(jìn)改革”⑨。目前，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的主要著力點(diǎn)在約占養(yǎng)老總?cè)藬?shù)5%的養(yǎng)老院、養(yǎng)老公寓、養(yǎng)老社區(qū)等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。95%以上居家養(yǎng)老居民的醫(yī)療需求如何得到更直接、更便捷、更優(yōu)良的滿足，就將成為今后一個(gè)時(shí)期特別是深度老齡化社會(huì)必須加以盡快解決的重大問(wèn)題。

需要指出的是，“以醫(yī)助養(yǎng)”不是依靠養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所能解決的問(wèn)題，關(guān)鍵是要強(qiáng)化以社區(qū)為對(duì)象的醫(yī)療網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，以便為老人提供更加便捷的醫(yī)療醫(yī)護(hù)服務(wù)。2020年12月，國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳、國(guó)家中醫(yī)藥管理局辦公室印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)老年人居家醫(yī)療服務(wù)工作的通知》⑩，第十二條即有關(guān)增加居家醫(yī)療服務(wù)供給，要求各地衛(wèi)生健康行政部門(mén)要采取有效措施加快發(fā)展居家醫(yī)療服務(wù)。具體指出，“根據(jù)區(qū)域內(nèi)老年人迫切居家醫(yī)療服務(wù)需求，統(tǒng)籌區(qū)域醫(yī)療資源，合理引導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)增加居家醫(yī)療服務(wù)供給”“鼓勵(lì)有條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過(guò)上門(mén)巡診和家庭病床等方式，積極開(kāi)展居家醫(yī)療服務(wù)”“支持護(hù)理院、護(hù)理中心、康復(fù)醫(yī)院、康復(fù)醫(yī)療中心、安寧療護(hù)中心等將醫(yī)療服務(wù)由醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)延伸至居家”。由此可見(jiàn)，一方面要加強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)“上門(mén)”，另一方面要加快基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)，包括街、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)醫(yī)院，以及村和社區(qū)診所的建設(shè)布局和質(zhì)量提升[7]。事實(shí)上，缺少就醫(yī)便利和醫(yī)療上門(mén)服務(wù)的養(yǎng)老體系是不完善的，根本無(wú)法滿足深度老齡化社會(huì)的需求[8]。

加快基層和社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)和布局，為老年人提供更加便利的醫(yī)療條件和醫(yī)療服務(wù)，是一項(xiàng)有關(guān)老齡工作的系統(tǒng)工程，并非養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身可以解決的，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》的發(fā)布非常及時(shí)，從老齡工作的更大范疇上進(jìn)行部署和落實(shí)，是適應(yīng)深度老齡化、從根本上改變和提升為老服務(wù)質(zhì)量的重要制度安排。只有各方協(xié)作、系統(tǒng)集成，才能應(yīng)對(duì)好老齡化新時(shí)代的挑戰(zhàn)。

(三)關(guān)于“有人”

伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，人類(lèi)的期望壽命不斷延長(zhǎng)。期望壽命的延長(zhǎng)，導(dǎo)致高齡老人越來(lái)越多，行動(dòng)不便者也隨之增多。這些人可能要坐輪椅，可能要有人攙扶才能行走，可能無(wú)法達(dá)到必要的生活條件，甚至可能失能失智。因此，這部分老人需要有人對(duì)他們進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳钫樟?。這個(gè)照料必須要由專(zhuān)人來(lái)完成，雖然一部分老人可以由他們的子女來(lái)完成照料，但就整體而言，必然會(huì)有相當(dāng)一部分老人的生活照料無(wú)法依托其子女，而不得不轉(zhuǎn)而尋求“社會(huì)照料”。換言之，除了“以醫(yī)助養(yǎng)”，還需要有一支能夠進(jìn)行日常生活照料和日常醫(yī)護(hù)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)護(hù)工隊(duì)伍。這支為老服務(wù)和助老服務(wù)隊(duì)伍是一支社會(huì)化的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，包括臨時(shí)性的家政服務(wù)人員、長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)護(hù)理人員、全天候陪護(hù)人員以及醫(yī)療護(hù)理人員和心理疏導(dǎo)人員等。顯然，如何培養(yǎng)這支為老服務(wù)和助老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)人員隊(duì)伍，就成為新時(shí)代老年工作中的一個(gè)新焦點(diǎn)和新課題。為老服務(wù)，短期內(nèi)不可能依靠機(jī)器人。未來(lái)30年里，“4-2-1”或“4-2-2”的家庭結(jié)構(gòu)使得獨(dú)生或少子女一代沒(méi)有可能成為為老服務(wù)的主力軍。充其量子女輩僅能夠抽出時(shí)間關(guān)心一下長(zhǎng)輩，這恐怕都已經(jīng)難能可貴了。從社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建來(lái)看，需要盡快培養(yǎng)一批具有一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)、能夠?qū)ｉT(mén)從事為老服務(wù)和助老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)護(hù)理隊(duì)伍[9]。

培養(yǎng)這支隊(duì)伍可以參照現(xiàn)有國(guó)家培養(yǎng)師范生的機(jī)制和模式：政府買(mǎi)單不收學(xué)費(fèi)，甚至給予助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金，免掉學(xué)員生活費(fèi)，充分發(fā)揮高職、中職學(xué)校的作用，招收的老年護(hù)理專(zhuān)業(yè)學(xué)生可免費(fèi)就讀。2020年12月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，提出促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的23項(xiàng)舉措。第六條指出，要“加強(qiáng)老年醫(yī)學(xué)、老年護(hù)理、社會(huì)工作、嬰幼兒發(fā)展與健康管理、嬰幼兒保育等學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)，結(jié)合行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)優(yōu)化專(zhuān)業(yè)設(shè)置，完善教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，加大培養(yǎng)力度。按照國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)企業(yè)評(píng)價(jià)規(guī)范，加強(qiáng)養(yǎng)老托育從業(yè)人員崗前培訓(xùn)、崗位技能提升培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)”。

老年護(hù)理專(zhuān)業(yè)人員的培養(yǎng)，要從建立學(xué)科和擴(kuò)大招生開(kāi)始[10]。當(dāng)前，護(hù)理專(zhuān)業(yè)并非社會(huì)熱門(mén)專(zhuān)業(yè)，護(hù)理工作困難大、難點(diǎn)多，特別是老年人智能衰退，可能會(huì)有獨(dú)特的生活習(xí)慣，護(hù)理人員不僅需要專(zhuān)業(yè)的知識(shí)，更需要足夠的耐心、細(xì)心和愛(ài)心。國(guó)家應(yīng)當(dāng)將護(hù)理專(zhuān)業(yè)人員的培養(yǎng)作為深度老齡化時(shí)代的重要工作，盡快將其列入議事議程并制定招生計(jì)劃。 在培養(yǎng)過(guò)程中政府為學(xué)員買(mǎi)單，當(dāng)他們畢業(yè)以后，實(shí)行公司化管理，即建立由政府主導(dǎo)的老年護(hù)理公司接收畢業(yè)生，并且負(fù)責(zé)管理服務(wù)人員隊(duì)伍、設(shè)立服務(wù)項(xiàng)目。服務(wù)價(jià)格按照市場(chǎng)定價(jià)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)行。按照市場(chǎng)化的手段設(shè)立服務(wù)項(xiàng)目，為居家養(yǎng)老人員提供醫(yī)療、醫(yī)護(hù)、家政、心理等各方面的上門(mén)服務(wù)。當(dāng)然，既然是公司化的管理和市場(chǎng)化的定價(jià)，它的收入應(yīng)該歸服務(wù)的提供人員——按勞分配，多勞多得。公司因?yàn)樘峁┕芾恚杖”匾?、少量的管理費(fèi)用，并負(fù)責(zé)對(duì)服務(wù)人員隊(duì)伍進(jìn)行管理、考核和晉升評(píng)價(jià)，使得這個(gè)行業(yè)的從業(yè)人員有事業(yè)上升空間，以提升行業(yè)吸引力。

綜上所述，應(yīng)對(duì)今后30年逐步加深的深度老齡化趨勢(shì)，在不可能大量建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)老人只能居家養(yǎng)老的情況下，必須按照“有錢(qián)、有醫(yī)、有人”的思路應(yīng)對(duì)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)已基本全覆蓋的情況下，重點(diǎn)解決繳費(fèi)激勵(lì)，強(qiáng)化“三支柱”建設(shè)。為老助老要重點(diǎn)強(qiáng)化社區(qū)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)布局，并建立一支為老服務(wù)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。而“醫(yī)”和“人”的問(wèn)題，則需要醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)、人力資源部門(mén)和教育主管部門(mén)通力合作，通過(guò)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效來(lái)實(shí)現(xiàn)。

二、保障體系上：促使“三層次”養(yǎng)老保障體系向“三支柱”轉(zhuǎn)化

改革開(kāi)放之后，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在漸進(jìn)中逐步完善。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》要求，“建立多層次的社會(huì)保障體系”。1997年11月《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》以及2005年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》建構(gòu)了我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架，由此形成職工基本養(yǎng)老金、補(bǔ)充養(yǎng)老金(年金)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)“三層次”的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系[11]。從運(yùn)行20多年的實(shí)際情況看，2020年，我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員4.562 1億人，而加入企業(yè)年金的企業(yè)職工人數(shù)僅為2 718萬(wàn)人，按人數(shù)計(jì)算的年金覆蓋率僅為5.96%。商業(yè)保險(xiǎn)雖然險(xiǎn)種眾多，但依然游離在社會(huì)保障體系之外，本質(zhì)上就不是社保的一部分，政府無(wú)從掌控。

因而，如果我們將職工基本養(yǎng)老、補(bǔ)充養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老“三層次”分別以最大值為“1”來(lái)表示，那么我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系“三層次”之名，大致只有1.06之實(shí)。與此同時(shí)，1.06之實(shí)還尚未考慮人數(shù)更多的城鄉(xiāng)居民根本沒(méi)有補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的事實(shí)。換言之，如果以養(yǎng)老保險(xiǎn)全口徑的近10億人計(jì)算，企業(yè)年金的覆蓋率幾乎為零，即便加上近年對(duì)公務(wù)員和事業(yè)單位職工實(shí)施的職業(yè)年金，其企業(yè)和職工綜合年金覆蓋率也小得可憐。顯然，在人口急劇老齡化的趨勢(shì)下，有必要重構(gòu)我國(guó)養(yǎng)老保障體系。改“三層次”為“三支柱”。重建一個(gè)國(guó)民養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金“三足鼎立”的新架構(gòu)(見(jiàn)表2)。

(一)關(guān)于第一支柱：國(guó)民養(yǎng)老金

第一支柱是養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)部分，本文稱(chēng)之為“國(guó)民養(yǎng)老金”。國(guó)民養(yǎng)老金面對(duì)全體國(guó)民，以“國(guó)民”屬性為依據(jù)。憲法第四十五條規(guī)定“公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。社會(huì)保險(xiǎn)法第二條規(guī)定，“保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。

國(guó)民養(yǎng)老金實(shí)行全覆蓋、低水平，全面貫徹“公平、公正、共享”原則，由國(guó)家財(cái)政通過(guò)一般稅收支付，操作上可以由國(guó)家財(cái)政部門(mén)將相關(guān)金額轉(zhuǎn)付社會(huì)保險(xiǎn)基金，再由社會(huì)保險(xiǎn)基金與第二、第三支柱加總后，統(tǒng)一支付給老年人。國(guó)民養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一由國(guó)家財(cái)政制定，但可以有地區(qū)差異，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、消費(fèi)品價(jià)格指數(shù)和地區(qū)財(cái)力情況適時(shí)予以調(diào)整。國(guó)民養(yǎng)老金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制?，F(xiàn)實(shí)中，國(guó)家公務(wù)員、事業(yè)單位財(cái)政撥款中用于養(yǎng)老金的部分可以全部計(jì)入，國(guó)家用于償還“老年人”和“中年人”歷史欠債的國(guó)有資產(chǎn)劃撥部分按年度計(jì)入，財(cái)政用于對(duì)社會(huì)保障托底的補(bǔ)貼全部計(jì)入，財(cái)政用于對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的補(bǔ)貼也可以全額計(jì)入。

設(shè)置國(guó)民養(yǎng)老金對(duì)于提升國(guó)民榮譽(yù)感、體現(xiàn)憲法精神和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

(二)關(guān)于第二支柱：職業(yè)養(yǎng)老金

第二支柱由企業(yè)、單位為個(gè)人繳納的基本養(yǎng)老金形成，本文稱(chēng)之為“職業(yè)養(yǎng)老金”或“基本養(yǎng)老金”。職業(yè)養(yǎng)老金是指?jìng)€(gè)人從事勞動(dòng)的職業(yè)期間，由所在企業(yè)或單位為其繳納的基本養(yǎng)老金，體現(xiàn)了雇主對(duì)雇員的養(yǎng)老責(zé)任。因而，職業(yè)養(yǎng)老金由企業(yè)和單位按照統(tǒng)一費(fèi)率繳納形成，職業(yè)養(yǎng)老金實(shí)行強(qiáng)制繳納制。職業(yè)養(yǎng)老金作為基本養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，包括繳費(fèi)率、支付標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方法在內(nèi)的制度應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一。非職工的城鄉(xiāng)居民和自由職業(yè)者，則可以參照職業(yè)養(yǎng)老金，由居民本人繳費(fèi)形成。職業(yè)養(yǎng)老金由養(yǎng)老繳費(fèi)形成的養(yǎng)老基金及其基金增值支付，與繳費(fèi)水平掛鉤，多繳多得、少繳少得、不繳不得。

作為基本養(yǎng)老金，職業(yè)養(yǎng)老金理論上應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)積累制，但考慮到我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始于20世紀(jì)90年代后期，近年才基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的制度統(tǒng)一和事業(yè)單位的繳費(fèi)，歷史欠賬多，積累明顯不足，區(qū)域差異較大，難以做到完全積累。所以，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，漸次實(shí)現(xiàn)部分積累是更為現(xiàn)實(shí)的選擇。職業(yè)養(yǎng)老金充分體現(xiàn)勞動(dòng)者的勞動(dòng)經(jīng)歷和勞動(dòng)貢獻(xiàn)，是按勞分配在養(yǎng)老金領(lǐng)域的有效延續(xù)，能夠激勵(lì)公民的勞動(dòng)積極性。

(三)關(guān)于第三支柱：個(gè)人養(yǎng)老金(個(gè)人賬戶)

第三支柱由企業(yè)、單位為個(gè)人繳納的補(bǔ)充養(yǎng)老金(年金)和個(gè)人自行繳納的各種養(yǎng)老金形成，因都存入個(gè)人賬戶，本文稱(chēng)之為 “個(gè)人養(yǎng)老金”或“個(gè)人賬戶”。實(shí)踐中，可以由四個(gè)部分組成：一是企業(yè)和單位為個(gè)人繳納的補(bǔ)充養(yǎng)老金(年金)，年金存入個(gè)人賬戶；二是個(gè)人繳納的基本養(yǎng)老金，也存入個(gè)人賬戶；三是個(gè)人繳納的補(bǔ)充養(yǎng)老金(年金)，同樣存入個(gè)人賬戶；四是個(gè)人自愿額外繳納的儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老金(自愿賬戶)。個(gè)人賬戶形成的養(yǎng)老金總額，實(shí)行基金積累制，退休后按照統(tǒng)一公式計(jì)算，按月支付，去世后可由親屬繼承。在基金積累期間，由養(yǎng)老基金會(huì)負(fù)責(zé)投資運(yùn)作并實(shí)現(xiàn)增值。個(gè)人養(yǎng)老金充分體現(xiàn)個(gè)人在養(yǎng)老保障中具有不可回避的責(zé)任，有利于增強(qiáng)個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任意識(shí)。

2020年11月，中共中央制定“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)。第45條要求，“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”。為規(guī)范和發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，2022年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見(jiàn)》。具體指出，“個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)行個(gè)人賬戶制度，繳費(fèi)由參加人個(gè)人承擔(dān)，實(shí)行完全積累。參加人通過(guò)個(gè)人養(yǎng)老金信息管理服務(wù)平臺(tái)，建立個(gè)人養(yǎng)老金賬戶。參加人應(yīng)當(dāng)指定或者開(kāi)立一個(gè)本人唯一的個(gè)人養(yǎng)老金資金賬戶，用于個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)、歸集收益、支付和繳納個(gè)人所得稅”。

國(guó)家財(cái)政應(yīng)對(duì)個(gè)人賬戶實(shí)行激勵(lì)政策。鼓勵(lì)企業(yè)為職工更多地繳納補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，加大稅收抵免幅度。鼓勵(lì)個(gè)人的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄性繳納，在原有免稅政策基礎(chǔ)上，對(duì)個(gè)人自愿賬戶實(shí)行稅收抵免或稅收遞延[12]。正如《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見(jiàn)》所要求的“國(guó)家制定稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)符合條件的人員參加個(gè)人養(yǎng)老金制度并依規(guī)領(lǐng)取個(gè)人養(yǎng)老金”。

表2 重建的“三支柱”養(yǎng)老保障體系

重建養(yǎng)老保障“三支柱”體系，有三個(gè)基本特征。一是重新梳理國(guó)家、企業(yè)(單位)和個(gè)人三者在養(yǎng)老保障中的責(zé)任。將國(guó)家一直以來(lái)承擔(dān)的責(zé)任由“隱性”轉(zhuǎn)為“顯性”，以“國(guó)民養(yǎng)老金”的形式展現(xiàn)，彰顯國(guó)民意識(shí)，更好地體現(xiàn)黨和國(guó)家“以人民為中心”的發(fā)展理念，提高人民當(dāng)家做主的“主人翁”地位。二是通過(guò)“職業(yè)養(yǎng)老金”體現(xiàn)被養(yǎng)老人的職業(yè)經(jīng)歷和職業(yè)貢獻(xiàn)，調(diào)動(dòng)人們熱愛(ài)勞動(dòng)、參與勞動(dòng)的積極性。三是特別鼓勵(lì)和大力發(fā)展“第三支柱”，將所有由“個(gè)人賬戶”記賬和管理，并最終歸屬個(gè)人的養(yǎng)老金歸集為“個(gè)人養(yǎng)老金”，便于管理、權(quán)益清晰。有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)展壯大，社保管理上更加可管可控，更好地應(yīng)對(duì)我國(guó)快速發(fā)展的“深度老齡化”。

三、管理機(jī)制上：兼顧公平與效率，強(qiáng)化繳費(fèi)激勵(lì)

養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種保險(xiǎn)制度必須講求權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，除設(shè)計(jì)中的國(guó)民養(yǎng)老金，其權(quán)利是全體國(guó)民的“天然”權(quán)利外，職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶都具有典型的社會(huì)保險(xiǎn)屬性。社會(huì)保險(xiǎn)是由“社會(huì)層面”統(tǒng)籌提供、由權(quán)利人和社會(huì)共同履行義務(wù)，并由權(quán)利人享有的一種社會(huì)保障制度，其核心要義是當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，即只有在權(quán)利人履行了其應(yīng)當(dāng)履行的“繳費(fèi)”義務(wù)之后，才可以實(shí)際享有“給付”權(quán)利的一種“保障”。顯然，這種制度的本質(zhì)是，“權(quán)利”與“義務(wù)”之間存在“關(guān)聯(lián)”，權(quán)利人在實(shí)際獲得“權(quán)利”之前，必須已經(jīng)履行了其應(yīng)當(dāng)履行的“義務(wù)”，從而才可以成為現(xiàn)實(shí)的“權(quán)利人”，即所謂“未繳費(fèi)者不可得”。并且，權(quán)利人實(shí)際享有的“權(quán)利”，與其實(shí)際履行的“義務(wù)”之間存在“程度上的關(guān)聯(lián)”，亦即“多繳費(fèi)者多得，少繳費(fèi)者少得”。

社會(huì)保險(xiǎn)這種“權(quán)利”與“義務(wù)”之間的關(guān)聯(lián)屬性，及其“權(quán)利兌現(xiàn)程度”與“義務(wù)履行程度”之間的關(guān)聯(lián)屬性，決定了社會(huì)保障的“公平、公正、共享”基本理念具有其特定的實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵。其一，“公平”并非包括繳費(fèi)數(shù)量和給付數(shù)量在內(nèi)的數(shù)量均等，而是基本制度的統(tǒng)一或一致，即在一個(gè)制度框架下，按照“各盡所能”和“按勞分配”原則，進(jìn)行繳費(fèi)和給付，從而解決“積極”與“不積極” 的“差別公平”。其二，“公正”是在統(tǒng)一的制度框架內(nèi)，居民不分屬性、不分地域、不分層級(jí)、不分群體，凡切實(shí)履行義務(wù)者均享有權(quán)利，凡履行義務(wù)程度相同者，皆享有與之對(duì)應(yīng)的同等權(quán)利。其三，“共享”不是全體公民“共享”的社會(huì)保險(xiǎn)制度，更不是全體公民“共享”相同程度的社會(huì)保險(xiǎn)制度，而應(yīng)當(dāng)是指“全體繳費(fèi)人”“共同享有”由政府出面組織、由社會(huì)統(tǒng)籌完成，并由“繳費(fèi)人共同組成并維系”的社會(huì)保險(xiǎn)制度。當(dāng)然，如前所述，“不繳費(fèi)者不共享”。

因此，我國(guó)養(yǎng)老保障制度的進(jìn)一步改革和完善，提升社會(huì)保障治理能力，必須講求效率。必須建立激勵(lì)和約束機(jī)制，缺乏相應(yīng)機(jī)制的社會(huì)保險(xiǎn)制度，可能引發(fā)繳費(fèi)不積極，滿足于最低繳費(fèi)年限，或不愿意參加補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，更不愿意加入自愿賬戶，從而導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)轉(zhuǎn)困難，無(wú)法應(yīng)對(duì)不斷加劇的深度老齡化時(shí)代。

(一)關(guān)于全國(guó)統(tǒng)籌：基金統(tǒng)+制度統(tǒng)

由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口年齡結(jié)構(gòu)存在差異，各地之間養(yǎng)老金余缺不均衡已經(jīng)非常明顯。2014年，全國(guó)3省域養(yǎng)老金收不抵支。2019年，養(yǎng)老金收不抵支、需要中央調(diào)劑的省域已經(jīng)達(dá)到21個(gè)，另有3個(gè)省域持平，7個(gè)省域凈調(diào)出。中央調(diào)劑金在各省域之間的調(diào)劑額在2018年為2 422億元，2019年為6 303億元，2020年為7 400億元，2021年已經(jīng)達(dá)到9 327億元，年均增加2 300億元?？梢?jiàn)，近年來(lái)各地養(yǎng)老金余缺越來(lái)越嚴(yán)重，余缺差距越來(lái)越大。2017年10月，黨的十九大提出，“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”。根據(jù)黨中央部署，2018年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》，指出“圍繞建立健全更加公平更可持續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)，從基本國(guó)情和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)實(shí)際出發(fā)，遵循社會(huì)保險(xiǎn)大數(shù)法則，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，作為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的第一步”。養(yǎng)老基金收付余缺的調(diào)劑需要，與全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必然統(tǒng)一的趨勢(shì)，決定了養(yǎng)老保障制度的全國(guó)統(tǒng)籌[13-14]?！笆奈濉币?guī)劃明確指出，要“實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”。

根據(jù)全國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年，65歲以上老人占人口比重超過(guò)15%的有9個(gè)省域，老齡化程度最高的遼寧占比17.42%，人口數(shù)量最多的廣東僅占比8.58%。同年，遼寧人均GDP為5.9萬(wàn)元，人均財(cái)政收入為6 236元，廣東人均GDP為8.8萬(wàn)元，人均財(cái)政收入為10 255元。遼寧65歲以上人口742萬(wàn)人，當(dāng)年養(yǎng)老金征繳收入僅779億元，廣東65歲以上人口1 081萬(wàn)人，當(dāng)年養(yǎng)老金總收入達(dá)到4 141億元。兩省的情況對(duì)比表明，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌勢(shì)在必行。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，既不包括年金統(tǒng)籌，也不包括個(gè)人賬戶統(tǒng)籌。同時(shí)，統(tǒng)籌也不僅僅是現(xiàn)金的統(tǒng)籌。既然統(tǒng)籌，作為基金，當(dāng)然存在資金余缺的調(diào)度平衡或拾遺補(bǔ)闕?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，更重要的在于制度層面的統(tǒng)籌，包括繳費(fèi)率的統(tǒng)籌、支付公式和管理制度的統(tǒng)籌?！按髷?shù)法則”的運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)是全國(guó)范圍統(tǒng)一計(jì)算的大數(shù)法則，而非各地各自適用一個(gè)大數(shù)法則，然后進(jìn)行不同大數(shù)法則下的資金余缺調(diào)劑?？偠灾?，全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)包括資金統(tǒng)籌和制度統(tǒng)籌，沒(méi)有制度的統(tǒng)籌而單純統(tǒng)籌資金，將可能導(dǎo)致養(yǎng)老基金結(jié)余地區(qū)繳費(fèi)積極性下降，從而損害養(yǎng)老保險(xiǎn)制度效率，造成新的不公平和不可持續(xù)。顯然，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌從基金調(diào)劑開(kāi)始，將在基本養(yǎng)老的制度層面全面展開(kāi)，逐步實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給付辦法和依據(jù)、計(jì)算公式、管理體制的全面統(tǒng)籌。

(二)關(guān)于延遲退休：從漸進(jìn)式延遲到選擇式延遲

2021年3月，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第四十五章第三節(jié)明確提出，“按照小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類(lèi)推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡”。延遲退休是應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)、減輕養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)的一項(xiàng)有效措施，也是人口期望壽命明顯延長(zhǎng)、健康水平提升條件下，提高勞動(dòng)力效率的一項(xiàng)基本舉措。但延遲退休涉及面較廣，將會(huì)直接減少人民群眾的養(yǎng)老時(shí)長(zhǎng)，引發(fā)不同意見(jiàn)甚至反對(duì)意見(jiàn)并不奇怪。為此，國(guó)家采取漸進(jìn)延遲退休的辦法，期望通過(guò)漸進(jìn)的方式淡化或降低延遲退休對(duì)大眾的影響程度。但即便如此，不同意見(jiàn)仍不絕于耳。每個(gè)人所處的年齡段不同，因而由延遲退休帶來(lái)的直接影響也不盡相同。每個(gè)人的生活理念不同，在職工作的勞動(dòng)強(qiáng)度和辛苦程度不同，薪酬水平、家庭照料和自身健康情況等都不盡相同，面對(duì)延遲退休必定產(chǎn)生不同的想法和意見(jiàn)，反對(duì)延遲退休也無(wú)可厚非[15]。

因此，有必要將漸進(jìn)式延遲退休調(diào)整為選擇式延遲退休。在漸進(jìn)式延遲退休模式下：原定60歲退休，延遲目標(biāo)為65歲退休，若一年延遲3個(gè)月的話，4年延遲一年，實(shí)現(xiàn)從60歲延遲到65歲的政策目標(biāo)需要20年，即便每年延遲6個(gè)月，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也需要10年時(shí)間。這既耗時(shí)長(zhǎng)久，又難以避免反對(duì)之聲。若將漸進(jìn)式延遲退休模式調(diào)整為選擇式延遲退休模式，延遲目標(biāo)仍為65歲，可以給公民一個(gè)自由自愿選擇權(quán)，在60～65歲的任意一年，由個(gè)人根據(jù)自身健康、興趣愛(ài)好、工作強(qiáng)度和家庭需要等情況，做出是否延遲退休的自我選擇，這樣不但可以有效避免反對(duì)意見(jiàn)，而且可以避免“一刀切”式的延遲退休帶來(lái)的健康不佳、積極性不高等弊端，甚至還可以讓申請(qǐng)人所在企業(yè)(單位)，根據(jù)工作需要情況和申請(qǐng)人健康水平、工作能力等因素，批準(zhǔn)其是否可以延遲退休，進(jìn)而提高退休制度的有效性。同時(shí)，選擇式延遲退休還可以在避免反對(duì)意見(jiàn)的同時(shí)，即刻實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。相信經(jīng)過(guò)10～20年的實(shí)踐檢驗(yàn)，當(dāng)事人一定會(huì)對(duì)延遲退休政策的利益和效果做出更加全面而正確的判斷。

事實(shí)上，延遲退休不僅可以緩解養(yǎng)老基金的困難，理論上也與人口健康水平提高、壽命延長(zhǎng)的客觀事實(shí)相適應(yīng)。但對(duì)年輕人就業(yè)可能形成沖擊，特別是在科技進(jìn)步日新月異、知識(shí)更新周期大大加快的發(fā)展趨勢(shì)下，知識(shí)相對(duì)落后、學(xué)習(xí)新科技能力下降的老年人延遲退休，與更需要新科技、新知識(shí)年輕人之間進(jìn)行置換的“成本”與“效益”究竟孰優(yōu)孰劣，尚需實(shí)踐檢驗(yàn)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論漸進(jìn)式的延遲退休，還是選擇式的延遲退休，根本上要從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效機(jī)制出發(fā)，養(yǎng)老金的支付一定要與其繳費(fèi)年數(shù)、領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)間長(zhǎng)短直接掛鉤，形成“多繳多得”，將“多繳5年”同時(shí)“少拿5年”的10年利益，以制度規(guī)定的統(tǒng)一公式計(jì)算，保證全部返還給延遲退休的當(dāng)事人，只有建立起“繳費(fèi)決定給付”的制度機(jī)制，才能從根本上保障延遲退休政策的順利出臺(tái)和實(shí)施。

(三)關(guān)于繳費(fèi)與給付：繳費(fèi)決定給付

國(guó)民養(yǎng)老金與繳費(fèi)無(wú)關(guān)，與人們的社會(huì)地位和收入水平無(wú)關(guān)，與達(dá)到退休年齡男女性別和健康狀況無(wú)關(guān)，國(guó)民養(yǎng)老金唯一的關(guān)聯(lián)是國(guó)民身份，只要是中國(guó)公民，無(wú)論其工作與否、無(wú)論其貢獻(xiàn)大小、無(wú)論其婚育情況如何，只要符合法定老年人年齡，都可以享受基本統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的中國(guó)公民養(yǎng)老金，之所以表述為基本統(tǒng)一，是因?yàn)榭梢栽谝欢?biāo)準(zhǔn)下兼顧地區(qū)實(shí)際生活水平的差異。國(guó)民養(yǎng)老金有利于提升國(guó)民榮譽(yù)感，是增強(qiáng)愛(ài)國(guó)主義信念的具體落實(shí)，也是我國(guó)新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)中共同富裕目標(biāo)的一種象征。

職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶在性質(zhì)上屬于社會(huì)保險(xiǎn)，必須體現(xiàn)繳費(fèi)義務(wù)與給付權(quán)利的對(duì)等，也是“按勞分配”在養(yǎng)老保障領(lǐng)域的延伸[16]。這部分養(yǎng)老金與就職資歷無(wú)關(guān)、與職位高低也無(wú)關(guān)，唯一與其相關(guān)的是繳費(fèi)年限和繳費(fèi)水平，如前文所述，“多繳多得、少繳少得”。盡管這種權(quán)利與義務(wù)之間的對(duì)等關(guān)系可以有不同的法律界定和表現(xiàn)形式，諸如按收入進(jìn)行比例繳費(fèi)、規(guī)定繳費(fèi)額度同等繳費(fèi)、雇主全部繳費(fèi)、強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄等等，但所有形式背后的實(shí)質(zhì)是個(gè)人的責(zé)任和必須履行義務(wù)的事實(shí)。

在省級(jí)統(tǒng)籌的情況下，各地普遍推行養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間有先后，企業(yè)、事業(yè)單位和公務(wù)員加入養(yǎng)老保險(xiǎn)的順序不一，各地因人口老齡化程度不同導(dǎo)致繳費(fèi)率存在差異，因養(yǎng)老基金收付情況不同而存在支付標(biāo)準(zhǔn)的差別。從一個(gè)省域看，各有制度依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)方法，可以理解。但從全國(guó)范圍看，繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)、繳費(fèi)率高的地區(qū)，在相同情況下，退休金標(biāo)準(zhǔn)低于繳費(fèi)時(shí)間短、繳費(fèi)率低的地區(qū)，就是一個(gè)非常不合理不科學(xué)的現(xiàn)象。換言之，在省域統(tǒng)籌情況下，這可能是養(yǎng)老金計(jì)算公式上的差異，或者是兩地養(yǎng)老金領(lǐng)取的依據(jù)不同所致。但如果實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，從全國(guó)范圍看，這樣的繳費(fèi)和給付機(jī)制無(wú)法擺脫養(yǎng)老金制度的低效率，極大地降低企業(yè)單位和個(gè)人足額繳納養(yǎng)老金的積極性?？偟恼f(shuō)來(lái)，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的前提下，必須著重建立繳費(fèi)決定給付的機(jī)制，不僅僅包括不繳費(fèi)不給付，更重要的是繳費(fèi)多、繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)的繳費(fèi)人一定要在給付環(huán)節(jié)得到實(shí)際利益的完整體現(xiàn)。缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將不可持續(xù)。

注 釋?zhuān)?/p>

① 《健康老齡化藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)大中城市健康老齡化指數(shù)報(bào)告(2019～2020)》.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2020年10月。

② 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》于2021年11月18日通過(guò)，主要內(nèi)容包括8個(gè)部分24條。

③ 詳見(jiàn)黨的十九屆五中全會(huì)報(bào)告《開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程》。

④ 數(shù)據(jù)來(lái)源于人力資源和社會(huì)保障部2021年6月3日發(fā)布的《2020 年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

⑤ 年金覆蓋率=當(dāng)年年金職工人數(shù)/當(dāng)年加入基本養(yǎng)老金職工人數(shù)×100%。

⑥ 數(shù)據(jù)來(lái)源于全國(guó)老齡辦2012年發(fā)布的《2011年度中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

⑦ 數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家衛(wèi)健委老齡健康司2021年10月15日發(fā)布的《2020年度國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》。

⑧ “9073”模式是指90%身體狀況比較好的、愿意和子女在一起的老年人，采取以家庭為基礎(chǔ)的居家養(yǎng)老；7%的老年人依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，提供日間照料；3%的老年人通過(guò)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老予以保障?！?064”“9055”模式以此類(lèi)推。

⑨ 數(shù)據(jù)來(lái)源于《完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系 促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展可持續(xù)發(fā)展》，2021年2月26日。

⑩ 詳見(jiàn)國(guó)衛(wèi)辦醫(yī)發(fā)〔2020〕24號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)老年人居家醫(yī)療服務(wù)工作的通知》。