黃凱凱

(南昌大學(xué)人文學(xué)院歷史系，江西南昌 330031)

“道”在中國(guó)地方行政制度史上具有不可忽視的地位。明清時(shí)期，道級(jí)行政機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官稱(chēng)道臺(tái)或道員，以布政司或按察司佐貳官充任。據(jù)此，學(xué)界認(rèn)為道是省級(jí)政府的派遣機(jī)構(gòu)，并依職掌將其大致劃分為兩種類(lèi)型： 一是掌管一地之道，即負(fù)責(zé)省內(nèi)部分府州普通政務(wù)的守、巡道；一是掌管一事之道，即為全省某些特殊政務(wù)而設(shè)的專(zhuān)務(wù)道。(1)李國(guó)祈： 《明清兩代地方行政制度中道的功能及其演變》，《近代史研究所集刊》1972年第3期；朱東安： 《關(guān)于清代的道和道員》，《近代史研究》1982年第4期；繆全吉： 《明清道員的角色初探》，《近代中國(guó)初期歷史研討會(huì)論文集》，近代史研究所1988年編印本，第156頁(yè)；湯熙勇： 《清初道員的任用及其相關(guān)問(wèn)題》，《人文及社會(huì)科學(xué)集刊》1993年第6卷第1期；何朝暉： 《明代道制考論》，侯仁之、周一良主編： 《燕京學(xué)報(bào)·新六期》，北京大學(xué)出版社1999年版，第52頁(yè)。明代始設(shè)的鹽務(wù)道員可歸入后者，但又因有鹽區(qū)的建置而變得非常特殊。楊久誼指出，鹽區(qū)制度是晚唐、五代十國(guó)迄及宋朝政治歷史的產(chǎn)物，明清政府相沿將全國(guó)劃為若干個(gè)鹽區(qū)，鹽區(qū)邊界與省級(jí)政區(qū)幾乎不重合。(2)楊久誼： 《清代鹽專(zhuān)賣(mài)制之特點(diǎn)——一個(gè)制度面的剖析》，《近代史研究所集刊》2005年第47期。在財(cái)政地位重要的鹽區(qū)，朝廷設(shè)有獨(dú)立建置的都轉(zhuǎn)運(yùn)鹽使司系統(tǒng)，以秩從三品的鹽運(yùn)使為首領(lǐng)官，徐泓稱(chēng)之為“省級(jí)的鹽政機(jī)構(gòu)”(3)徐泓： 《明代的鹽務(wù)行政機(jī)構(gòu)》，《臺(tái)大歷史學(xué)報(bào)》1990年第15期。。鹽務(wù)道員既寄銜于布、按二司，又有專(zhuān)管鹽法之責(zé)，是勾連省區(qū)與鹽區(qū)的重要職官。

兩淮鹽區(qū)是明清時(shí)期產(chǎn)鹽最豐、銷(xiāo)鹽最廣的鹽區(qū)，產(chǎn)地遍布江蘇沿海一帶，銷(xiāo)區(qū)囊括今江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、河南六省。兩淮鹽課為國(guó)家財(cái)賦大宗，明代“京師之擁衛(wèi)賴(lài)九邊，邊餉之灌輸仰兩淮”(4)《明神宗實(shí)錄》卷三四四“萬(wàn)歷二十八年二月戊寅”條，《明實(shí)錄》第11冊(cè)，歷史語(yǔ)言研究所1962年版，第6389頁(yè)。，清代“朝廷食租衣稅、邊備兵儲(chǔ)，大半辦于淮南北”(5)康熙《兩淮鹽法志》卷二六《藝文》，臺(tái)灣學(xué)生書(shū)局1966年版，第2027頁(yè)。。兩淮財(cái)政地位重要，故鹽官之建置相較其他鹽區(qū)更為整齊完備。除以往討論較多的巡鹽御史和鹽運(yùn)司系統(tǒng)外，兩淮還設(shè)有眾多建置淵源不同的鹽務(wù)道員，相關(guān)研究從宏觀層面對(duì)其進(jìn)行過(guò)類(lèi)型分析。(6)李克毅： 《清代的鹽官與鹽政》，《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》1990年第4期；曹愛(ài)生： 《清代兩淮鹽官制度》，《鹽業(yè)史研究》2006年第2期；陳鋒： 《清代的巡鹽御史——清代鹽業(yè)管理研究之三》，《人文論叢》2016年第1期；陳鋒： 《清代鹽運(yùn)使的職掌與俸銀、養(yǎng)廉銀及鹽務(wù)管理經(jīng)費(fèi)——清代鹽業(yè)管理研究之四》，《鹽業(yè)史研究》2016年第4期；黃凱凱： 《明代“鹽法道”建置考論》，《中國(guó)歷史地理論叢》2018年第4輯；陳鋒： 《微員任重： 清代的鹽場(chǎng)大使——清代鹽業(yè)管理研究之五》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2019年第3期；李曉龍、徐靖捷： 《清代鹽政的“節(jié)源開(kāi)流”與鹽場(chǎng)管理制度演變》，《清史研究》2019年第4期；夏強(qiáng)： 《成型但不成熟： 明代的鹽法道制度》，《鹽業(yè)史研究》2019年第2期。但鹽務(wù)道員是明清政府為滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的鹽政管理需求而設(shè)，以鹽區(qū)為研究單位，能更加直觀地呈現(xiàn)其在明清鹽政體制變遷過(guò)程中的地位和作用。本文在考證兩淮鹽務(wù)道員制度淵源、建置沿革的基礎(chǔ)上，探討其與運(yùn)使、巡鹽御史的動(dòng)態(tài)關(guān)系，以期為明清鹽政管理體制和地方專(zhuān)務(wù)道制的研究提供一些新的解釋。

一、 晚明清初鹽官改制與“管鹽法道運(yùn)使”的由來(lái)

鹽務(wù)道員始設(shè)于明代，清因明制，在全國(guó)各大鹽區(qū)廣設(shè)該缺。以往研究認(rèn)為，清代鹽道僅置于未設(shè)運(yùn)使的鹽區(qū)，某處若設(shè)運(yùn)使則不設(shè)鹽道。實(shí)際情況更為復(fù)雜，清代各處運(yùn)使皆帶“管鹽法道”之銜，二者并非簡(jiǎn)單的替代關(guān)系。如《清會(huì)典則例》中開(kāi)列兩淮、長(zhǎng)蘆、山東、河?xùn)|等處專(zhuān)理鹽法的官缺，全稱(chēng)都是“都轉(zhuǎn)運(yùn)鹽使司管鹽法道運(yùn)使”(7)《清會(huì)典則例》卷四五《戶(hù)部·鹽法上》，《景印文淵閣四庫(kù)全書(shū)》史部第621冊(cè)，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館1986年版，第415—429頁(yè)。。又如康熙《兩淮鹽法志》開(kāi)列官名時(shí)不稱(chēng)“運(yùn)使”而稱(chēng)“運(yùn)道”，為該志作序的崔華就自署“總理兩淮江廣河南等處地方鹽法道副使”(8)康熙《兩淮鹽法志》卷首《崔序》、卷五《秩官》，第17—18、442頁(yè)。。在康熙朝李煦、曹寅的奏折中，兩淮鹽法道是比運(yùn)使更為常見(jiàn)的官稱(chēng)。此外，清初各大鹽區(qū)的運(yùn)使以鹽道自稱(chēng)是非常普遍的現(xiàn)象。其中緣由，需要細(xì)致梳理晚明清初鹽官改制的過(guò)程后才能得到合理的解釋。

兩淮鹽區(qū)鹽務(wù)道員始設(shè)于晚明。萬(wàn)歷四十二年(1614)，朝廷“鑄給新設(shè)兩淮鹽法道關(guān)防一顆”(9)《明神宗實(shí)錄》卷五二五“萬(wàn)歷四十二年十月甲辰”條，《明實(shí)錄》第11冊(cè)，第9887頁(yè)。，因關(guān)防內(nèi)有整飭字樣，故又稱(chēng)“整飭道”。時(shí)值遼東軍餉孔亟，該道是朝廷為催征兩淮鹽課特設(shè)的差遣官。首任道臣吳?儐謙，系以河南按察司僉事銜掌該道關(guān)防。吳升布政司參議后“照舊管事”，故當(dāng)時(shí)又稱(chēng)該道為“河南鹽道”。(10)《明神宗實(shí)錄》卷五三四“萬(wàn)歷四十三年七月丁卯”條，《明實(shí)錄》第11冊(cè)，第10122頁(yè)。吳?儐謙任內(nèi)無(wú)所建言，整飭鹽法久無(wú)成效。四十五年(1617)，“兩淮所欠國(guó)課停壓三年，至虧邊餉二百一十余萬(wàn)”，戶(hù)部以“邊餉急缺，淮課愆期，乞差官守催”(11)《明神宗實(shí)錄》卷五五五“萬(wàn)歷四十五年三月壬午”條，《明實(shí)錄》第11冊(cè)，第10473—10474頁(yè)。。同年四月，“戶(hù)部請(qǐng)以本部郎中袁世振加升山東副使兼右參議，專(zhuān)管兩淮運(yùn)使事，疏理鹽法”(12)《明神宗實(shí)錄》卷五五六“萬(wàn)歷四十五年四月戊辰”條，《明實(shí)錄》第11冊(cè)，第10488頁(yè)。，“鑄給疏理兩淮鹽法關(guān)防”(13)《明神宗實(shí)錄》卷五五七“萬(wàn)歷四十五年五月乙亥”條，《明實(shí)錄》第11冊(cè)，第10500頁(yè)。，原設(shè)之整飭道并未除缺。萬(wàn)歷四十七年(1619)前后，馬從龍接替吳?儐謙，以按察司副使銜掌整飭道關(guān)防，兼管揚(yáng)州兵備事務(wù)，官稱(chēng)“兩淮鹽法道帶管揚(yáng)州兵備道事副使”(14)萬(wàn)歷四十七年十二月初九日，漕運(yùn)總督王紀(jì)題《為淮船搜括已極，苦累難堪，謹(jǐn)據(jù)實(shí)上聞，伏乞敕下戶(hù)部諸臣，檢閱?wèn)|征舊牒，斟酌派均，以寬民力，以安重地事》，參見(jiàn)〔明〕 董其昌： 《神廟留中奏疏匯要·戶(hù)部類(lèi)》卷四，《董其昌全集》第6冊(cè)，上海書(shū)畫(huà)出版社2013年版，第318頁(yè)。。整飭、疏理二道同為朝廷差遣官，職權(quán)沒(méi)有明確分工，皆以盡力催征淮課以供軍餉為第一要?jiǎng)?wù)。

天啟年間，兩淮鹽利成為朝廷黨爭(zhēng)的焦點(diǎn)，疏理、整飭二道建置因之變動(dòng)不居。天啟二年(1622)正月，疏理道臣袁世振被閹黨參劾以“貪賄”去職。朝廷以?xún)苫贷}務(wù)“一柄兩持，遂將兩道并為一道”(15)《題遵奉圣諭議修鹽政疏》，〔明〕 畢自嚴(yán)： 《度支奏議·堂稿》卷一五，《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》史部第483冊(cè)，上海古籍出版社2002年版，第671頁(yè)。，差遣馬從龍寄銜浙江布政司右參政兼掌整飭、疏理二道關(guān)防，與巡鹽御史房可壯“共以守運(yùn)司為事”(16)《題為陳州之兵取有因，臨淮之事不出意，謹(jǐn)據(jù)事直陳顛末，仰祈圣鑒事》，〔明〕 房可壯： 《房?？褪逃琛肪砩?，《四庫(kù)禁毀書(shū)叢刊》史部第38冊(cè)，北京出版社1997年版，第512頁(yè)。。房可壯系東林黨人，為閹黨所忌。同年六月，閹黨黨羽、淮揚(yáng)兵備參政郭士望頂替馬從龍任整飭疏理道。次年，東林黨人、刑科給事中解學(xué)龍為打擊閹黨，疏稱(chēng)“兩淮新設(shè)鹽法、疏理二道，宜行裁革，以便鹽政”(17)《明熹宗實(shí)錄》卷三九“天啟三年十月丁丑”條，《明實(shí)錄》第13冊(cè)，第2024頁(yè)。，鹽務(wù)歸并“不附邪黨”的淮揚(yáng)海防道周汝璣帶管。

天啟一朝，兩淮鹽務(wù)雖因黨爭(zhēng)劇烈毫無(wú)起色，但長(zhǎng)蘆、山東等鹽區(qū)都于此時(shí)援例設(shè)置疏理道缺。天啟元年(1621)，朝廷差遣山東按察司副使徐良彥“疏理鹽法”(18)《明熹宗實(shí)錄》卷八“天啟元年三月乙卯”條，《明實(shí)錄》第13冊(cè)，第382頁(yè)。；六年(1626)，巡按直隸御史帥眾疏請(qǐng)“于南北四府中權(quán)其地方扼要者，各擬一道以兼鹽法，增敕不增員”(19)《明熹宗實(shí)錄》卷七二“天啟六年六月庚辰”條，《明實(shí)錄》第13冊(cè)，第3482頁(yè)。；次年，朝廷頒給“天津、大名兩道臣疏理鹽法敕”(20)《崇禎長(zhǎng)編》卷二“天啟七年九月戊子”條，《明實(shí)錄·附錄》第4冊(cè)，第38頁(yè)。。疏理道臣由皇帝欽點(diǎn)選派，領(lǐng)有敕書(shū)、關(guān)防，職權(quán)廣泛。據(jù)明神宗頒給袁世振的敕書(shū)內(nèi)開(kāi)：

敕疏理兩淮鹽法、山東按察司副使兼布政使司右參議袁世振。近該戶(hù)部題：“據(jù)部科酌議，邇年兩淮鹽政壅塞，國(guó)課逋欠數(shù)多，乞如先朝差官清理故事?！逼澨仉窢柷巴枥怼掠袘?yīng)聽(tīng)巡撫、巡鹽節(jié)制者，申呈遵行。軍衛(wèi)有司、該兩淮行鹽處所，俱照別省守巡道體統(tǒng)，臨蒞所屬官員。事干鹽法有犯，應(yīng)拿問(wèn)者就便拿問(wèn)，應(yīng)參奏者具實(shí)參奏施行。爾為憲臣，受茲特簡(jiǎn)，尤須持廉秉公，為鹽官表率。(21)雍正《兩淮鹽法志》卷二六《藝文》，《稀見(jiàn)明清經(jīng)濟(jì)史料叢刊》第1輯第3冊(cè)，國(guó)家圖書(shū)館出版社2009年版，第552—554頁(yè)。

該道秩正四品，體統(tǒng)僅次于同為差遣官的巡撫和巡鹽御史，地方軍衛(wèi)有司、淮鹽行銷(xiāo)府縣俱受節(jié)制。不過(guò)，道臣的實(shí)際地位和疏理成效往往取決于個(gè)人的能力和政治立場(chǎng)。袁世振原任戶(hù)部山東司郎中，深諳鹽務(wù)，得到“立朝無(wú)黨阿”的本部尚書(shū)李汝華保舉，又與東林黨人、時(shí)任巡鹽御史龍遇奇交好，事無(wú)掣肘，故整頓鹺務(wù)頗有成效，然終因黨爭(zhēng)去職，人去政息。繼任道臣馬從龍、郭士望各依黨派，任期短暫，周汝璣則系以海防道帶管，鹽務(wù)非其專(zhuān)責(zé)，是以整頓成效不彰。

萬(wàn)歷、天啟年間，疏理道臣以“憲臣”體統(tǒng)臨蒞鹽區(qū)，明初確立的以運(yùn)司為核心的鹽區(qū)管理體制完全崩壞。兩淮運(yùn)使的職權(quán)被侵奪殆盡，地位不斷下降，最終淪為鹽道的屬官。時(shí)人沈德符稱(chēng)：“今運(yùn)司下夷于州郡，為二司屬官，以知府劣考者為之，其諸僚則俱貲郎雜流、潦倒不堪者充之，鹽政因之大壞?！?22)〔明〕 沈德符： 《萬(wàn)歷野獲編》卷二二《司道·方印分司》，中華書(shū)局1959年版，第565—566頁(yè)。天啟三年(1623)，吏科給事中魏應(yīng)嘉疏稱(chēng)：

都運(yùn)官屬三品，不為不尊。九邊軍儲(chǔ)幾百萬(wàn)，如兩淮運(yùn)使之職掌，不為不重。乃多屑越不居，每托故而去者。蓋為此一官，品級(jí)雖尊，事任雖重，而廷見(jiàn)鹽法等道則與知府等?！摬勘?fù)褓t者以往，不得以破甑疲老充位。若能處脂不潤(rùn)，商灶歸心，稅課嘗給，即系足國(guó)。能臣當(dāng)優(yōu)升京秩或藩臬正官，以示風(fēng)勵(lì)。(23)《明熹宗實(shí)錄》卷三一“天啟三年二月庚午”條，《明實(shí)錄》第13冊(cè)，第1568—1569頁(yè)。

然而，即如魏應(yīng)嘉所請(qǐng)?zhí)岣哌\(yùn)使的選任標(biāo)準(zhǔn)和升遷預(yù)期，也無(wú)法改變運(yùn)司無(wú)權(quán)的現(xiàn)狀。戶(hù)部尚書(shū)畢自嚴(yán)認(rèn)為，“運(yùn)使為三品之官，體統(tǒng)亦綦重矣，乃州縣因無(wú)統(tǒng)轄，每以白眼褆之，稽查勾攝，置若罔聞，文移牌票，盡同故紙”(24)《復(fù)長(zhǎng)蘆鹽院條陳鹽法疏》，〔明〕 畢自嚴(yán)： 《度支奏議·山東司》卷三，《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》史部第487冊(cè)，第643—644頁(yè)。。州縣官對(duì)待運(yùn)使的惡劣態(tài)度表明，無(wú)管轄地方之權(quán)的運(yùn)司根本無(wú)力承擔(dān)清理鹽法的重任。

崇禎帝繼位后鏟除閹黨，有意提高運(yùn)使地位，恢復(fù)運(yùn)司專(zhuān)管鹽法的祖制。崇禎三年(1630)，畢自嚴(yán)請(qǐng)求復(fù)設(shè)兩淮疏理道缺，疏稱(chēng)：“若非仍設(shè)道臣專(zhuān)理鹽法，如清夾帶、禁私販、革浮課、查給庫(kù)價(jià)、嚴(yán)核考成等項(xiàng)，不幾方圓并畫(huà)、顧此失彼乎？”(25)《題遵奉圣諭議修鹽政疏》，〔明〕 畢自嚴(yán)： 《度支奏議·堂稿》卷一五，《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》史部第483冊(cè)，第671頁(yè)。然而，崇禎帝并未采用畢自嚴(yán)的建議，而是采納了吏部尚書(shū)王永光的建議“命自今運(yùn)使一官，須擇卓異才望，內(nèi)外各官推補(bǔ)，以道臣體統(tǒng)行事，仍專(zhuān)屬巡鹽御史節(jié)制，加敕，準(zhǔn)參究僚屬，以免鹽政日壞之弊”(26)《崇禎長(zhǎng)編》卷四一“崇禎三年十二月辛未”條，《明實(shí)錄·附錄》第4冊(cè)，第2491頁(yè)。。除提高運(yùn)使的選任標(biāo)準(zhǔn)外，皇帝還特頒運(yùn)使“以道臣體統(tǒng)”行事的專(zhuān)敕，賦予其參劾僚屬的權(quán)力，表明崇禎朝已經(jīng)不再過(guò)分倚重差遣性質(zhì)的鹽法道。

明清鼎革后，順治、康熙朝借鑒晚明經(jīng)驗(yàn)繼續(xù)調(diào)整鹽官制度。第一，延續(xù)萬(wàn)歷、天啟朝疏理鹽法道的設(shè)官精神，在各大鹽區(qū)廣泛推行合并運(yùn)使、鹽道的改革。明代疏理道臣以掌運(yùn)使之印的方式架空運(yùn)司，而清廷則在建置上將二官合并為一。順治二年(1645)，令兩淮“運(yùn)使行道臣事，專(zhuān)理鹽政”(27)乾隆《兩淮鹽法志》卷二三《官制》，《稀見(jiàn)明清經(jīng)濟(jì)史料叢刊》第1輯第7冊(cè)，第247頁(yè)。，此為前述兩淮“運(yùn)道”之稱(chēng)的由來(lái)。此后，各處運(yùn)使相繼與差遣性質(zhì)的鹽道并為一官。如長(zhǎng)蘆在順治十年(1653)《文廟碑》中即有“長(zhǎng)蘆運(yùn)使管鹽法道事”的題名，牒文中則稱(chēng)“長(zhǎng)蘆都轉(zhuǎn)運(yùn)鹽運(yùn)使司運(yùn)使敕管鹽法道事”(28)民國(guó)《天津縣新志》卷一七《職官一》，《中國(guó)地方志集成·天津府縣志輯》第3冊(cè)，上海書(shū)店出版社2004年版，第126頁(yè)。。又如山東鹽法歸并運(yùn)使始自康熙三年(1664)(29)雍正《山東通志》卷二五《職官二》，《景印文淵閣四庫(kù)全書(shū)》史部第540冊(cè)，第550頁(yè)。，河?xùn)|鹽法歸并運(yùn)使始自康熙六年(1667)(30)《清圣祖實(shí)錄》卷二四“康熙六年九月乙卯”條，《清實(shí)錄》第4冊(cè)，中華書(shū)局1985年版，第329頁(yè)。。不過(guò)，由于晚明以來(lái)鹽道的體統(tǒng)遠(yuǎn)高于運(yùn)使，故合并之初各處運(yùn)使仍喜以道臣自稱(chēng)。

第二，借鑒崇禎朝提高運(yùn)使地位的做法，頒給運(yùn)使“以道臣體統(tǒng)行事”的滿(mǎn)、漢文敕書(shū)。兩淮運(yùn)使領(lǐng)有專(zhuān)敕始自康熙初年，以“兩淮運(yùn)使督理四省鹽務(wù)，加敕以道臣體統(tǒng)行事，重其權(quán)也”。敕書(shū)內(nèi)開(kāi)：

兩淮鹽賦，國(guó)計(jì)攸關(guān)，亟須清理，特命爾以道臣體統(tǒng)行事，用重事權(quán)。凡行鹽地方，事關(guān)稽查勾攝、銷(xiāo)引催科，經(jīng)管州縣皆照道臣統(tǒng)屬之體。所屬分司掌印各官，如貪污溺職，縱役侵漁，應(yīng)審問(wèn)者先行審問(wèn)，應(yīng)劾奏者轉(zhuǎn)報(bào)巡鹽御史劾奏。敕中開(kāi)載未盡事宜，有應(yīng)斟酌損益，上可裕國(guó)、下可便商者，聽(tīng)熟計(jì)經(jīng)久之法，呈報(bào)巡鹽御史裁度停當(dāng)，具奏施行。(31)康熙《兩淮鹽法志》卷八《詔敕》，第668—669頁(yè)。

兩淮“管鹽法道運(yùn)使”的法定職權(quán)，包括“督引票、理課餉、杜私販、疏商鹽”諸事，不僅擁有參劾分司掌印各官、監(jiān)臨行鹽州縣的稽查權(quán)，還獲得與巡鹽御史合議更革鹽法的參議權(quán)。

經(jīng)過(guò)順、康兩朝的調(diào)整，運(yùn)使的體統(tǒng)大為提高，成為前途看好的美缺。晚明至康熙前期，各處運(yùn)使多由知府、運(yùn)同升補(bǔ)，一般僅得遷轉(zhuǎn)品級(jí)相同的布政司參政。康熙中葉以后，運(yùn)使多系進(jìn)士出身，得以升遷正三品的按察使或從二品的布政使?？滴醯蹖?duì)兩淮運(yùn)使的選任尤為慎重，曾朱批曹寅奏折道：“兩淮運(yùn)使甚有關(guān)系，所以九卿會(huì)選?！?32)朱批奏折： 康熙四十九年十月二十八日，江寧織造曹寅等《奏請(qǐng)暫留滿(mǎn)都署理兩淮運(yùn)使折》，《康熙朝漢文朱批奏折匯編》第3冊(cè)，檔案出版社1985年版，第133頁(yè)。康熙五十二年(1713)題定的外官引見(jiàn)例規(guī)定：“嗣后布政使、按察使、運(yùn)使、直隸守道、巡道員缺應(yīng)通行開(kāi)列，候皇上欽點(diǎn)補(bǔ)授，令其引見(jiàn)?！?33)《清圣祖實(shí)錄》卷二五五“康熙五十二年五月甲申”條，《清實(shí)錄》第6冊(cè)，第521頁(yè)。次年，兩淮運(yùn)使李陳常甚至取代寵臣李煦，特旨“授為御史巡視兩淮鹽課”，并準(zhǔn)具折奏事。(34)朱批奏折： 康熙五十三年十月初六日，蘇州織造李煦《奏為代李陳常謝恩并請(qǐng)準(zhǔn)其具折奏事折》，《康熙朝漢文朱批奏折匯編》第5冊(cè)，第798頁(yè)。隨著運(yùn)使地位的提高，此后出任該官者很少再刻意以道臣自稱(chēng)，但“管鹽法道”字樣一直留在運(yùn)使官缺的全稱(chēng)當(dāng)中，成為晚明清初鹽官改制的見(jiàn)證。

二、 江南“通省鹽法道”“分巡鹽務(wù)道”辨正

晚明時(shí)期，兩淮境內(nèi)的鹽務(wù)道員除上述以鹽區(qū)為單位差遣的整飭、疏理道外，還有以布、按轄區(qū)為單位設(shè)置的鹽法道，因其僅管本省官鹽行銷(xiāo)事宜，故稱(chēng)“行鹽道”。明代行鹽道不差京官、不領(lǐng)敕書(shū)，僅設(shè)于江西、湖廣、河南、貴州等不產(chǎn)鹽省份。入清以后，鹽區(qū)疏理道與運(yùn)使并為一官，清廷又沿明之制，廣設(shè)行鹽道專(zhuān)司督銷(xiāo)事務(wù)，因其以省區(qū)為管轄范圍，故又稱(chēng)“通省鹽法道”，江南、江西、湖廣、河南等淮鹽銷(xiāo)區(qū)各省皆設(shè)該缺。其中，江南因系淮鹽產(chǎn)地所在，境內(nèi)又不止設(shè)此一缺?！肚迨犯濉ぢ毠僦尽份d，江南設(shè)有江南驛鹽道、江蘇鹽務(wù)巡道，又有淮揚(yáng)海道、江寧道兼管鹽法。(35)《清史稿》卷一一六《職官志》，中華書(shū)局1976年版，第3351—3353、3355頁(yè)。前賢未加考證，多有誤解。

江南通省鹽法道駐扎省會(huì)江寧，由順治三年(1646)所設(shè)“江南驛傳兼鹽法道”演變而來(lái)。(36)《清世祖實(shí)錄》卷二四“順治三年二月癸未”條，《清實(shí)錄》第3冊(cè)，第205頁(yè)。順治十三年(1656)裁驛鹽道缺，驛鹽事務(wù)歸并江寧分守、分巡道兼管，不久改歸江寧兵備道兼管，十八年(1661)“裁去兵備銜”(37)乾隆《江南通志》卷一〇六《職官志·文職八》，《景印文淵閣四庫(kù)全書(shū)》史部第510冊(cè)，第151頁(yè)。，遂為江寧驛鹽道?？滴醵?1663)，江南總督郎廷佐奏準(zhǔn)“揚(yáng)州道事務(wù)歸并驛鹽道統(tǒng)轄”，“揚(yáng)州有事，令驛鹽道移駐儀真，無(wú)事則仍歸江寧”(38)《清圣祖實(shí)錄》卷一〇“康熙二年十月丙辰”條，《清實(shí)錄》第4冊(cè)，第160頁(yè)。。十三年(1674)，朝廷為籌措平三藩軍需，“添設(shè)江南驛鹽道一員缺，管理安徽等處驛鹽事務(wù)，駐扎安慶”(39)《清圣祖實(shí)錄》卷四九“康熙十三年八月丁未”條，《清實(shí)錄》第4冊(cè)，第642頁(yè)。。二十一年(1682)，裁安慶、江寧二道“歸通省驛鹽道管理”(40)光緒《重修安徽通志》卷一一二《職官志》，《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》史部第652冊(cè)，第347頁(yè)。。雍正八年(1730)，驛鹽道兼管省城江寧府分巡事務(wù)，道署移駐江蘇按察司舊署，時(shí)任道臺(tái)陳弘謀撰有“通省驛鹽道兼巡江寧道署”碑記。(41)乾隆《江南通志》卷二二《輿地志·公署一》，《景印文淵閣四庫(kù)全書(shū)》史部第507冊(cè)，第643—644頁(yè)。可見(jiàn)，前引《清史稿》中江南驛鹽道、江寧道乃系同官。乾隆二十六年(1761)，驛鹽道加水利銜，四十三年(1778)定各省驛務(wù)“不必令糧鹽等道兼管”(42)《清高宗實(shí)錄》一〇七〇“乾隆四十三年十一月壬辰”條，《清實(shí)錄》第22冊(cè)，第347頁(yè)。，該缺全稱(chēng)遂為“江南鹽法道分巡江寧府兼管水利事務(wù)”，檔案資料中多簡(jiǎn)稱(chēng)為江南鹽法道或江寧鹽巡道。

江南鹽法道的本管事務(wù)是“岸銷(xiāo)”，即督銷(xiāo)江蘇、安徽二省官鹽，“凡淮南上江等縣食鹽，淮南安、池、太綱鹽，淮北安省綱鹽行銷(xiāo)引目，俱歸鹽道衙門(mén)查驗(yàn)”(43)〔清〕 李澄： 《淮鹺備要》卷八《利之人》，《稀見(jiàn)明清經(jīng)濟(jì)史料叢刊》第1輯第9冊(cè)，第474頁(yè)。。然江南系淮鹽產(chǎn)地所在，私鹽易于透漏，鹽引常因滯銷(xiāo)被改撥至江西、湖廣融銷(xiāo)，故道臣本管事務(wù)較少，其重心實(shí)為分巡省會(huì)。嘉慶十五年(1810)，總督松筠奏準(zhǔn)：“江寧鹽巡道事務(wù)甚簡(jiǎn)，以之裁改運(yùn)河道?！?44)軍機(jī)處錄副： 嘉慶十五年四月初十日，兩江總督松筠《奏為江寧鹽巡道裁改運(yùn)河道事》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)： 03-1533-021。不久復(fù)設(shè)，此后建置甚少變化。光緒二十五年(1899)，江寧通商，總督劉坤一奏準(zhǔn)鑄給江南鹽道“監(jiān)督江南金陵關(guān)稅務(wù)兼辦通商事宜”(45)軍機(jī)處錄副： 光緒二十五年正月三十日，南洋通商大臣兩江總督劉坤一《奏為江寧照約通商設(shè)關(guān)征稅擬派江南鹽巡道兼充稅關(guān)監(jiān)督事》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)： 03-5372-049。關(guān)防。三十年(1904)，總督端方又奏準(zhǔn)將“上江七府、淮陽(yáng)三府漕務(wù)并歸鹽法道兼管”，改稱(chēng)“江南鹽糧道”(46)《清德宗實(shí)錄》卷五三八“光緒三十年十一月壬辰”條，《清實(shí)錄》第59冊(cè)，第158頁(yè)。。

江南除通省鹽法道外，還有“分巡鹽務(wù)道”的獨(dú)立建置，即《清史稿》所載之江蘇鹽務(wù)巡道。正史未加考證，今人往往混同。該道由三江營(yíng)同知演變而來(lái)，起初是清廷為查緝兩淮鹽場(chǎng)私鹽而設(shè)?？滴跛氖吣?1708)，蘇州織造李煦“查有河南、山東、淮北等處流棍在揚(yáng)州興販私鹽，數(shù)百成群，于三江營(yíng)、西馬鎮(zhèn)、戴橋鎮(zhèn)、章王溝、八港口、南新洲等處出沒(méi)不?！?47)朱批奏折： 康熙四十七年三月，蘇州織造李煦《奏為請(qǐng)飭地方官合拿私鹽折》，《康熙朝漢文朱批奏折匯編》第1冊(cè)，第894頁(yè)。，其中尤以三江營(yíng)的私販最為猖獗。據(jù)李煦稱(chēng)：

查揚(yáng)州府江都縣境內(nèi)有三江營(yíng)地方，于各處煎鹽之場(chǎng)甚近。凡侉棍運(yùn)出私鹽，必會(huì)集于三江營(yíng)。而此地到揚(yáng)子江邊止一里有余，侉棍即從此下江運(yùn)往各路，是淮鹽界內(nèi)三江營(yíng)最關(guān)緊要。再三江營(yíng)對(duì)岸，乃鎮(zhèn)江府丹徒縣所管之徐山老虎洞也。侉棍由三江營(yíng)下江行三十里，即達(dá)老虎洞。彼處又是浙鹽地界，亦因侉棍從三江營(yíng)過(guò)去，每為浙鹽之害。則以浙鹽而論，三江營(yíng)又屬要地。(48)朱批奏折： 康熙五十六年二月初十日，蘇州織造李煦《奏為駐江寧江防同知衙門(mén)應(yīng)請(qǐng)移駐三江營(yíng)鎮(zhèn)防折》，《康熙朝漢文朱批奏折匯編》第7冊(cè)，第663頁(yè)。

三江營(yíng)毗鄰兩淮鹽場(chǎng)，地處淮、浙鹽區(qū)交界之地，來(lái)自山東、河南等地的“侉棍”大都聚集在此販運(yùn)私鹽?？滴跷迨?1717)，李煦奏準(zhǔn)將原駐省城的江蘇江防同知移駐三江營(yíng)，以資彈壓。次年，李煦又以三江營(yíng)所駐分防汛兵“為數(shù)無(wú)多，不能防御”，奏準(zhǔn)令京口將軍何天培“撥千總一員，帶領(lǐng)兵丁一百五十名，前赴三江營(yíng)協(xié)防，以聽(tīng)同知調(diào)遣”(49)朱批奏折： 康熙五十七年閏八月二十二日，蘇州織造李煦《奏報(bào)江防同知已移駐三江營(yíng)等情折》，《康熙朝漢文朱批奏折匯編》第8冊(cè)，第319頁(yè)。。

不過(guò)，江防同知為“省會(huì)府佐”，原有地方應(yīng)辦公事，不能常駐三江營(yíng)。雍正十年(1732)，鹽政伊拉齊奏準(zhǔn)添設(shè)三江營(yíng)同知一員專(zhuān)司巡緝，兩江總督高其倬又奏準(zhǔn)將時(shí)任同知曾弘緒“加以分巡鹽務(wù)僉事道銜，仍照同知俸升轉(zhuǎn)，令其兼管督緝揚(yáng)州府屬之江(都)、儀(征)、高(郵)、興(化)、泰(州)，淮安府屬之鹽城，常州府屬之靖江，以及通州如皋、泰興各州縣，除招擬題達(dá)大案仍由府司轉(zhuǎn)核外，其余私鹽案件，俱令各州縣審擬，詳報(bào)該員復(fù)審核轉(zhuǎn)”，“仍責(zé)令該員于各該地方不時(shí)巡查，隸鹽政衙門(mén)舉劾，并各場(chǎng)舉行火伏，俱令該員巡查，則分司與各場(chǎng)員咸有約束”(50)乾隆《兩淮鹽法志》卷二三《官制》，《稀見(jiàn)明清經(jīng)濟(jì)史料叢刊》第1輯第7冊(cè)，第256—259頁(yè)。。次年，繼任總督尹繼善認(rèn)為“曾弘緒雖加道銜，而此缺仍系同知，難以統(tǒng)御府州”，遂“請(qǐng)將三江營(yíng)竟設(shè)為道缺，另?yè)Q印信”，“此后員缺即以道員補(bǔ)放”(51)乾隆《兩淮鹽法志》卷二三《官制》，《稀見(jiàn)明清經(jīng)濟(jì)史料叢刊》第1輯第7冊(cè)，第260頁(yè)。，始設(shè)“三江營(yíng)分巡鹽務(wù)道”官缺。

三江營(yíng)分巡鹽務(wù)道是朝廷為管控場(chǎng)產(chǎn)、巡緝場(chǎng)私特設(shè)的“監(jiān)司大員”。高其倬、尹繼善為該道劃定的督緝地域?yàn)榛茨消}場(chǎng)及其周邊地區(qū)，故該道又有“淮南鹽務(wù)巡道”(52)光緒《重修安徽通志》卷一一二《職官志》，《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》史部第652冊(cè)，第347頁(yè)。之稱(chēng)。至于淮北鹽場(chǎng)及其“所屬之場(chǎng)關(guān)、大伊關(guān)、永豐壩、烏沙河湖口、泗州、天長(zhǎng)兩關(guān)，俱系私梟出沒(méi)隘口”，則“就近歸淮揚(yáng)、淮徐二道管轄”(53)《清世宗實(shí)錄》卷一三三“雍正十一年七月庚辰”條，《清實(shí)錄》第8冊(cè)，第714—715頁(yè)。。雍正十三年(1735)，分巡鹽務(wù)道從三江營(yíng)移駐泰州，據(jù)鹽政高斌奏稱(chēng)：

查泰州北門(mén)外之泰壩地方，為淮南百萬(wàn)引鹽匯集之所、必由之路，即淮南各場(chǎng)夾帶私鹽亦必由此透漏?；槌槌酉りP(guān)緊要，實(shí)系咽喉重地。應(yīng)請(qǐng)將三江營(yíng)鹽務(wù)道移駐泰州，洵稱(chēng)扼要。所有該壩諸務(wù)即令該道督率壩員實(shí)力辦理，加謹(jǐn)察查，以杜弊混，則根本之地得以肅清。其淮、揚(yáng)、通、泰等屬緝私事務(wù)及各場(chǎng)火伏與夫所壩場(chǎng)關(guān)事宜，并令該道往來(lái)查察。(54)朱批奏折： 雍正十三年五月初十日，管理兩淮鹽政布政使高斌《奏為酌議移駐道員以裨鹽務(wù)海疆事》，《清宮揚(yáng)州御檔續(xù)編》第1冊(cè)，廣陵書(shū)社2017年版，第290頁(yè)。

泰州分巡鹽務(wù)道建有道署，設(shè)有“辦理稿案冊(cè)籍”的清書(shū)16名，職權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)張。首先，泰壩掣鹽、批驗(yàn)諸務(wù)由該道督率“壩員”辦理。其次，督緝地域擴(kuò)大至整個(gè)兩淮鹽場(chǎng)及其周邊地區(qū)。最后，該道還有歸其統(tǒng)攝節(jié)制的“道標(biāo)”，標(biāo)兵來(lái)自三江營(yíng)陸路守備、青山頭專(zhuān)營(yíng)守備等營(yíng)，額設(shè)巡緝兵役達(dá)1 300余名，巡船200多艘。乾隆初年，歷任督臣、鹽政又先后奏準(zhǔn)“將鹽場(chǎng)各河及江、儀河道皆令查辦”(55)④ 朱批奏折： 乾隆七年十月三十日，巡視兩淮鹽政準(zhǔn)泰《奏請(qǐng)復(fù)設(shè)鹽務(wù)道員事》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)： 04-01-35-0447-018。。該道責(zé)任綦重，從道臣的履歷亦可窺見(jiàn)其地位的上升。首任三江營(yíng)分巡鹽務(wù)道員曾弘緒系南昌人、監(jiān)生；移駐泰州后首任道員徐大枚，系正藍(lán)旗人、康熙五十七年(1718)進(jìn)士。(56)乾隆《江南通志》卷一〇六《職官志·文職八》，《景印文淵閣四庫(kù)全書(shū)》史部第510冊(cè)，第154—155頁(yè)。

泰州分巡鹽務(wù)道的管理重心在“場(chǎng)產(chǎn)”，鹽場(chǎng)相關(guān)政務(wù)皆由該道統(tǒng)一督率。然鹽為利藪，運(yùn)司和鹽場(chǎng)周邊各道因管鹽職權(quán)被奪走而心生不滿(mǎn)。乾隆六年(1741)，總督楊超曾奏準(zhǔn)裁汰該道，理由是“兩淮鹽務(wù)從來(lái)俱系運(yùn)司經(jīng)管，并無(wú)貽誤，稽查火伏等事各有運(yùn)判、大使分地專(zhuān)司”，而巡緝私鹽，“所在文武官員有地方之責(zé)者，俱得隨時(shí)捕拿”，應(yīng)“仍分隸常鎮(zhèn)、淮揚(yáng)、淮徐三道兼轄”。(57)朱批奏折： 乾隆六年六月二十四日，署理兩江總督楊超曾《奏請(qǐng)裁并閑冗太通道鹽務(wù)道事》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)： 04-01-12-0023-040。次年，鹽政準(zhǔn)泰又請(qǐng)復(fù)設(shè)該道，其理由，一是認(rèn)為“運(yùn)司與鹽務(wù)道有巡、守之不同”，運(yùn)使“乃系駐守?fù)P城、刻不可離之員，勢(shì)不能再辦巡查諸務(wù)”；二是指出前令兼管鹽務(wù)的“淮揚(yáng)、淮徐二道終歲河干及地方事務(wù)，尚未能專(zhuān)心查辦，若兼管鹽務(wù)，尤屬有名無(wú)實(shí)”，唯有復(fù)設(shè)道員才能統(tǒng)籌鹽場(chǎng)生產(chǎn)、緝私、疏浚鹽河、經(jīng)理鹽義倉(cāng)等事。④前任鹽政高斌同樣認(rèn)為“兩淮鹽場(chǎng)遼闊，必得大員巡查”(58)⑨ 嘉慶《兩淮鹽法志》卷三二《職官一·官制上》，《揚(yáng)州文庫(kù)》第33冊(cè)，廣陵書(shū)社2015年版，第663頁(yè)。。不過(guò)，朝廷最終采取折中之策，令鹽場(chǎng)諸務(wù)統(tǒng)一歸并淮揚(yáng)道“綜理”。據(jù)吏部議復(fù)稱(chēng)：

現(xiàn)在淮、揚(yáng)、海一帶地方場(chǎng)灶，俱系淮揚(yáng)道所屬，其通州地方場(chǎng)灶亦與該道所屬毗連，請(qǐng)將鹽務(wù)道所有統(tǒng)轄各屬緝私、火伏及鹽義倉(cāng)、鹽場(chǎng)河道各事宜，俱責(zé)成淮揚(yáng)道管理。青山頭專(zhuān)營(yíng)守備、三江營(yíng)陸路守備及各營(yíng)弁兵并原設(shè)巡役二百名，俱聽(tīng)鈐束，并于該道敕書(shū)內(nèi)添設(shè)管理鹽務(wù)事宜。(59)《清高宗實(shí)錄》卷一七八“乾隆七年十一月乙丑”條，《清實(shí)錄》第11冊(cè)，第300頁(yè)。

然而，淮揚(yáng)道是“專(zhuān)司河務(wù)，不預(yù)地方之事”的要員，兼管鹽務(wù)其實(shí)難收實(shí)效。不久，該道的管鹽職權(quán)就不斷被分割。乾隆八年(1743)，署理總督尹繼善奏準(zhǔn)“以三十鹽場(chǎng)緝私之任，責(zé)成于三分司勤督各場(chǎng)大使力查”，淮揚(yáng)道督緝地域縮小至鹽場(chǎng)周邊關(guān)隘，江寧、安慶等府督緝事務(wù)，則“各歸江寧、安徽、常鎮(zhèn)三巡道總理”(60)朱批奏折： 乾隆八年八月二十八日，署理兩江總督尹繼善《奏請(qǐng)交淮揚(yáng)道管理兩淮鹽務(wù)緝私事》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)： 04-01-35-0448-023。。二十八年(1763)，鹽政高恒又以淮揚(yáng)道“工長(zhǎng)汛遠(yuǎn)”，難以兼顧鹽務(wù)，奏準(zhǔn)“鹽場(chǎng)火伏以及三江、青山二營(yíng)暨各委巡備弁兵丁巡役并各處鹽義倉(cāng)谷，俱歸運(yùn)使鈐束管理，以專(zhuān)責(zé)成”(61)朱批奏折： 乾隆二十八年二月二十九日，兩淮鹽政高恒《奏為重新分配鹽政緝私事務(wù)歸屬之道府事》，《清宮揚(yáng)州御檔續(xù)編》第2冊(cè)，第650—651頁(yè)。。次年，署理總督莊有恭又奏準(zhǔn)將“淮揚(yáng)道所管鹽務(wù)除河道事宜外，改歸常鎮(zhèn)、揚(yáng)通、淮徐道分管，所有各道兼理鹽務(wù)各歸所轄之地”⑨。至此，淮揚(yáng)道僅管挑浚運(yùn)鹽河道閘壩一事。因鹽場(chǎng)周邊各分巡道皆有督緝私鹽之責(zé)，仍可視為廣義上的分巡鹽務(wù)道。

學(xué)界一般將清代鹽務(wù)道員分為兩種類(lèi)型： 一是不設(shè)運(yùn)使的產(chǎn)鹽省份設(shè)置的鹽法道，其職掌與運(yùn)使大致相同；二是不產(chǎn)鹽省份設(shè)置的鹽法道，其責(zé)在督銷(xiāo)官鹽。(62)陳鋒： 《清代鹽政與鹽稅》，武漢大學(xué)出版社2013年版，第32頁(yè)。然而，淮鹽產(chǎn)地所在的江南，既設(shè)有職司督銷(xiāo)的通省鹽法道，又設(shè)有監(jiān)管場(chǎng)產(chǎn)的分巡鹽務(wù)道，二道無(wú)法歸入上述任何一類(lèi)。清廷在江南并設(shè)二官是為滿(mǎn)足不同方面的鹽政管理需求。通省鹽法道在明代僅設(shè)于不產(chǎn)鹽省份，清代無(wú)論該省是否產(chǎn)鹽都設(shè)置該缺。分巡鹽務(wù)道則由三江營(yíng)同知演化而來(lái)，移駐泰州后成為兩淮鹽場(chǎng)的最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是清廷為實(shí)現(xiàn)鹽場(chǎng)的集中化管理而設(shè)。然而，在運(yùn)司和地方各道爭(zhēng)奪管鹽權(quán)的博弈中，權(quán)力過(guò)大的泰州分巡鹽務(wù)道最終廢置，淮揚(yáng)道綜理鹽務(wù)亦未能持久，鹽場(chǎng)行政重歸多頭領(lǐng)導(dǎo)的分散管理體制。

三、 鹽道與運(yùn)使、巡鹽御史的動(dòng)態(tài)關(guān)系

明清時(shí)期，鹽務(wù)道員與運(yùn)使、巡鹽御史的關(guān)系是動(dòng)態(tài)的、立體的。盡管正史、政書(shū)開(kāi)載各官職掌的條文清晰而明確，但其具體職能往往因應(yīng)現(xiàn)實(shí)的管理需求而時(shí)有變化。前賢論及明清地方管鹽專(zhuān)官，首論運(yùn)使職權(quán)之重，是輕信了政書(shū)中關(guān)于運(yùn)使職掌的條文規(guī)定。前已述及，明代運(yùn)司衙門(mén)在制度上一直都是鹽區(qū)最高行政機(jī)構(gòu)，但其地位和實(shí)際職權(quán)幾經(jīng)嬗變。黃仁宇指出，運(yùn)司有轉(zhuǎn)運(yùn)之權(quán)卻不從事食鹽運(yùn)銷(xiāo)，而且“實(shí)際上從鹽場(chǎng)獲取利益的機(jī)構(gòu)通常都會(huì)對(duì)鹽場(chǎng)進(jìn)行管理”(63)[美]黃仁宇著，阿風(fēng)等譯： 《十六世紀(jì)明代中國(guó)之財(cái)政與稅收》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2015年版，第277、280頁(yè)。。晚明時(shí)期，遼餉孔亟，朝廷差遣鹽務(wù)道員和巡鹽御史催征淮課，讓秩從三品的運(yùn)使淪為其屬官，試圖改變明初以來(lái)分散的鹽業(yè)管理體制，建立起一套專(zhuān)門(mén)化、集中化的新體制。(64)黃凱凱： 《明代“鹽法道”建置考論》，《中國(guó)歷史地理論叢》2018年第4輯。

順治、康熙朝雖然不遺余力地提高運(yùn)使地位，但運(yùn)司衙門(mén)對(duì)食鹽產(chǎn)銷(xiāo)的控制仍然十分薄弱。兩淮運(yùn)司下設(shè)分司，鹽課司分駐鹽場(chǎng)(65)按： 兩淮運(yùn)司下設(shè)三分司，通州分司駐石港，泰州分司駐東臺(tái)，海州分司原駐淮安，謂之淮安分司，乾隆二十四年改駐板浦，二十八年改名海州分司。分司首領(lǐng)官為運(yùn)判，各轄若干鹽場(chǎng)鹽課司。參見(jiàn)嘉慶《兩淮鹽法志》卷三三《職官二·官制下》，《揚(yáng)州文庫(kù)》第33冊(cè)，第666—667頁(yè)。，卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)管理的專(zhuān)門(mén)化。徐泓指出，清代世襲灶戶(hù)制度業(yè)已破壞，灶戶(hù)冊(cè)籍歸原籍州縣管理，鹽場(chǎng)獨(dú)立性完全消失，運(yùn)司其實(shí)既無(wú)管轄地方之權(quán)，又無(wú)“聽(tīng)商灶訟獄”(66)徐泓： 《清代兩淮鹽場(chǎng)的研究》，臺(tái)灣嘉新水泥公司文化基金會(huì)1972年版，第14頁(yè)。之責(zé)。因此，清廷不斷裁汰運(yùn)司屬官，精簡(jiǎn)鹽場(chǎng)行政機(jī)構(gòu)。如康熙五年(1666)裁汰鹽課司副使六員，十六年(1677)又裁汰運(yùn)同、運(yùn)副、運(yùn)判各一員。(67)康熙《兩淮鹽法志》卷五《秩官》，第433—434頁(yè)。再經(jīng)過(guò)雍正年間的數(shù)次減省歸并，至乾隆末年，兩淮僅剩23處鹽場(chǎng)鹽課司。運(yùn)司無(wú)法維持鹽場(chǎng)秩序，州縣官又視鹽務(wù)為分外之事，前述分巡鹽務(wù)道便是為協(xié)調(diào)場(chǎng)司和州縣關(guān)系，統(tǒng)籌管理鹽場(chǎng)事務(wù)而設(shè)。

與明代一樣，清代“運(yùn)司職司轉(zhuǎn)運(yùn)而不能督銷(xiāo)其口岸”(68)朱批奏折： 嘉慶二十三年六月十五日，兩江總督孫玉庭《奏報(bào)遵旨查明給事中盧浙條奏兩淮鹽務(wù)情形事》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)： 04-01-35-0496-055。，專(zhuān)司督銷(xiāo)的機(jī)構(gòu)是通省鹽法道。除前述江南鹽法道外，湖南、湖北、江西、河南等省鹽道經(jīng)過(guò)百余年的調(diào)整、歸并，終于在乾隆年間穩(wěn)定下來(lái)，其本管事務(wù)主要是查驗(yàn)鹽引、發(fā)給水程和督緝私鹽。雍正六年(1728)，又規(guī)定“兩淮所屬湖廣、江西、河南三省案件，俱由本省驛鹽道審詳批結(jié)”(69)嘉慶《兩淮鹽法志》卷三二《職官一·官制上》，《揚(yáng)州文庫(kù)》第33冊(cè)，第662頁(yè)。。除本管鹽務(wù)外，駐省鹽道皆兼有分守或分巡地方之責(zé)。如江南、湖北鹽道俱各分巡省會(huì)，湖南鹽道分巡長(zhǎng)沙、寶慶二府，河南鹽道分守開(kāi)封、歸德二府，江西鹽道分巡袁州、瑞州、臨江三府。一般來(lái)說(shuō)，駐省鹽道都是沖、繁、難兼具的“要缺”，其與運(yùn)使不存在隸屬關(guān)系，在鹽務(wù)上直接向巡鹽御史負(fù)責(zé)，據(jù)乾隆帝上諭，“湖廣鹽道本屬鹽政專(zhuān)轄，如果該鹽道經(jīng)理不善，該鹽政原可具折參奏，另請(qǐng)簡(jiǎn)放”(70)《清高宗實(shí)錄》卷一三〇五“乾隆五十三年五月己丑”條，《清實(shí)錄》第25冊(cè)，第568頁(yè)。。

淮鹽銷(xiāo)區(qū)各省行鹽道和產(chǎn)區(qū)分巡鹽務(wù)道相繼定制后，運(yùn)司衙門(mén)的重要性不斷下降。至乾隆八年，兩淮運(yùn)使由“專(zhuān)繁要缺”改為“繁難兩兼中缺”(71)嘉慶《兩淮鹽法志》卷三二《職官一·官制上》，《揚(yáng)州文庫(kù)》第33冊(cè)，第658—659頁(yè)。。官員養(yǎng)廉銀的多寡是衡量政務(wù)繁簡(jiǎn)的重要標(biāo)準(zhǔn)，從運(yùn)使養(yǎng)廉銀的變化可概知其地位的陵夷。雍正十二年(1734)題定的兩淮運(yùn)使養(yǎng)廉銀為6 000兩/年，而同期湖北鹽道的養(yǎng)廉銀高達(dá)12 000兩/年。(72)朱批奏折： 乾隆五年九月十一日，湖廣總督班第《奏報(bào)查明湖北鹽道歸公四項(xiàng)引規(guī)銀兩事》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)： 04-01-35-0445-025。乾隆十二年(1747)，上諭核減運(yùn)使養(yǎng)廉稱(chēng)：“兩淮、天津設(shè)有鹽運(yùn)使二缺，并無(wú)多辦事件，其責(zé)任不過(guò)稽查錢(qián)糧出入，尚不如各道員有刑名地方等事，其所得養(yǎng)廉款項(xiàng)反數(shù)倍于各道員，殊為未協(xié)。”(73)《清高宗實(shí)錄》卷二八七“乾隆十二年三月丁未”條，《清實(shí)錄》第12冊(cè)，第740頁(yè)。為此，長(zhǎng)蘆運(yùn)使照山東之例核減為5 000兩/年，兩淮運(yùn)使核減為4 000兩/年。十五年(1750)，長(zhǎng)蘆、山東、河?xùn)|運(yùn)使又照兩淮之例定為4 000兩/年。(74)《清高宗實(shí)錄》卷三六〇“乾隆十五年三月甲寅”條，《清實(shí)錄》第13冊(cè)，第964頁(yè)。四十五年(1780)，第三次核減運(yùn)使養(yǎng)廉，上諭稱(chēng)：“兩淮鹽務(wù)事宜俱系鹽政經(jīng)理，運(yùn)司事務(wù)頗少，其每年養(yǎng)廉支用四千兩，為數(shù)未免過(guò)多，況各省事簡(jiǎn)道員，養(yǎng)廉不過(guò)二千余兩，運(yùn)司不宜獨(dú)優(yōu)，著將兩淮運(yùn)司養(yǎng)廉裁去二千兩?！?75)《清高宗實(shí)錄》卷一一一二“乾隆四十五年八月庚申”條，《清實(shí)錄》第22冊(cè)，第875頁(yè)。

乾隆年間，出任運(yùn)使前途渺茫，很少再像以前那樣升任布政使或按察使。乾隆三十五年(1770)，山東巡撫富明安請(qǐng)以正四品的濟(jì)東泰武道汪圻調(diào)補(bǔ)從三品的運(yùn)使，上諭稱(chēng)：

鹽運(yùn)使所職不過(guò)鹽課錢(qián)糧，較濟(jì)東道繁簡(jiǎn)相去不啻霄壤。且各道中之出色者，每多記備擢用。而鹽運(yùn)使則資深道府，循分供職之人，即優(yōu)為之，亦不盡期其造就上進(jìn)。雖其品級(jí)優(yōu)于各道，而敘次則仍在各道之下。今若令汪圻調(diào)補(bǔ)，于地方公務(wù)既少一得力之人。即為汪圻計(jì)，名為遷階，而實(shí)則置之閑散，轉(zhuǎn)致無(wú)可見(jiàn)長(zhǎng)，亦非所以愛(ài)惜而成全之也。(76)《清高宗實(shí)錄》卷八七〇“乾隆三十五年十月丁丑”條，《清實(shí)錄》第19冊(cè)，第662頁(yè)。

乾隆帝視運(yùn)司為閑散衙門(mén)，是因其并非管理食鹽產(chǎn)銷(xiāo)的職能部門(mén)，而是僅負(fù)責(zé)征管鹽課錢(qián)糧的稅收機(jī)構(gòu)。乾嘉時(shí)期，兩淮運(yùn)司下設(shè)19房承辦公事，主要公務(wù)是經(jīng)管錢(qián)糧事務(wù)和與揚(yáng)州鹽商打交道。如禮房“專(zhuān)管扣銷(xiāo)淮南加斤”，戶(hù)房管食岸引鹽稅課，柬房管“各商充退總務(wù)”，兵房管工食銀，廣盈庫(kù)房“管正項(xiàng)錢(qián)糧、手本掛號(hào)及雜項(xiàng)錢(qián)糧上堂彈兌”，雜科房“專(zhuān)管正項(xiàng)錢(qián)糧征比彈兌”，餉房“專(zhuān)管支撥各處餉銀”，正另庫(kù)房“管收支錢(qián)糧、查銷(xiāo)額報(bào)及上堂彈兌雜費(fèi)錢(qián)糧”，折價(jià)房“專(zhuān)管征收各場(chǎng)折價(jià)錢(qián)糧及蕩地事件”，收支房“管給本造馬、滾總開(kāi)橋、退認(rèn)引窩、扣銷(xiāo)淮北加斤及一切綱引事件”，架閣庫(kù)房“管淮南給票重鹽、收放引目”，承發(fā)房“管奉發(fā)轉(zhuǎn)發(fā)及發(fā)掣桅封水程”，寧鹽房“專(zhuān)管寧國(guó)一岸運(yùn)鹽事件”，倉(cāng)房“專(zhuān)管奉設(shè)鹽義倉(cāng)務(wù)額貯、撥賑、買(mǎi)補(bǔ)、總商退認(rèn)倉(cāng)務(wù)事件”。(77)〔清〕 李澄： 《淮鹺備要》卷八《利之人》，《稀見(jiàn)明清經(jīng)濟(jì)史料叢刊》第1輯第9冊(cè)，第461—464頁(yè)。

兩淮運(yùn)司衙門(mén)作為單純的稅收征管機(jī)構(gòu)，與負(fù)責(zé)岸銷(xiāo)的江南等省行鹽道平行并置，又與監(jiān)管場(chǎng)產(chǎn)的分巡鹽務(wù)道互不統(tǒng)屬，事權(quán)分散。朝廷若要實(shí)現(xiàn)鹽政管理的中央集權(quán)，就必須設(shè)置一個(gè)既直接聽(tīng)命于朝廷又能協(xié)調(diào)運(yùn)司、鹽道的鹽區(qū)上層機(jī)構(gòu)。明中后期差遣的巡鹽京官即屬此類(lèi)機(jī)構(gòu)，但問(wèn)題在于同一鹽區(qū)差官過(guò)多又互不統(tǒng)屬，如“淮浙各有巡鹽御史，復(fù)設(shè)都御史，十羊九牧，民不堪命”(78)《明世宗實(shí)錄》卷三九七“嘉靖三十二年四月丁丑”條，《明實(shí)錄》第9冊(cè)，第6975頁(yè)。。清初鹽差改革則以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率為中心，完全改變晚明以來(lái)鹽區(qū)上層機(jī)構(gòu)疊床架屋的局面。康熙中葉以后，兩淮等處巡鹽御史由一年一任改為數(shù)年一任，以“特旨簡(jiǎn)充”的內(nèi)務(wù)府包衣充任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，雍正至嘉慶年間兩淮鹽差共計(jì)27人，其中4任漢人鹽差任期各僅1年，而包衣鹽差任期多為3年，部分包衣如吉慶、阿克當(dāng)阿在任時(shí)長(zhǎng)各達(dá)9年之久。(79)按： 兩淮4任漢人鹽差分別是謝賜履(雍正元年任)、尹會(huì)一(乾隆元年任)、廖寅(嘉慶十七年署理)、劉沄(嘉慶二十四年任)，包衣鹽差中在任最長(zhǎng)的吉慶、阿克當(dāng)阿皆為正白旗人。參見(jiàn)光緒《兩淮鹽法志》卷一三一《職官門(mén)·職名表一》，《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》史部第845冊(cè)，第344—346頁(yè)。

包衣鹽差不像明代巡鹽京官那樣過(guò)分倚重地方，而是經(jīng)常帶領(lǐng)大量家丁隨從赴任，嵌入原有的地方鹽政管理系統(tǒng)之中。清前中期各處鹽差家丁“舞弊侵虧之事”頻發(fā)，是這一管理模式的表征。對(duì)此，乾隆帝評(píng)價(jià)稱(chēng)：“鹽政總理鹺務(wù)，所轄商人眾多，奴隸、胥役往來(lái)關(guān)通，尤易滋弊。若其中有勾串侵蝕等情，及家人使氣陵戾商人，以資需索，較之關(guān)稅舞弊尤甚”，聲稱(chēng)“勢(shì)必將關(guān)鹽各差，概不用包衣之人而后已”。(80)《清高宗實(shí)錄》卷六七〇“乾隆二十七年九月庚申”條，《清實(shí)錄》第17冊(cè)，第484頁(yè)。不僅兩淮如此，長(zhǎng)蘆鹽政三保亦因“臥病日久，一切稅務(wù)委之家人胥役”(81)《清高宗實(shí)錄》卷一九一“乾隆八年閏四月壬午”條，《清實(shí)錄》第11冊(cè)，第458頁(yè)。。嘉慶八年(1803)，包衣玉慶簡(jiǎn)放浙江鹽政，所帶“長(zhǎng)隨竟有一百余人，此內(nèi)雖無(wú)大員薦托，均系伊家親友引致”(82)《清仁宗實(shí)錄》卷一二一“嘉慶八年九月庚申”條，《清實(shí)錄》第29冊(cè)，第629頁(yè)。。此種模式難免會(huì)加劇腐敗，但鹽課的攫取效率也大為提高。康熙五十一年(1712)，兩淮每年額征錢(qián)糧不過(guò)240余萬(wàn)兩(83)朱批奏折： 康熙五十一年十一月二十二日，蘇州織造李煦《奏為兩淮運(yùn)使李陳常不便兼理藩篆折》，《康熙朝漢文朱批奏折匯編》第4冊(cè)，第544頁(yè)。；至嘉慶末年，兩淮年額應(yīng)解戶(hù)部、內(nèi)務(wù)府各衙門(mén)的正雜課銀高達(dá)600萬(wàn)兩(84)朱批奏折： 嘉慶二十五年十月初七日，兩淮鹽政延豐《奏陳淮南運(yùn)遲課絀應(yīng)須酌加調(diào)劑三項(xiàng)事宜事》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)： 04-01-35-0499-021。。

內(nèi)務(wù)府包衣久任鹽差，督率運(yùn)使、鹽道統(tǒng)籌管理全區(qū)鹽務(wù)，相較晚明“十羊九牧”的京官巡鹽制更為高效。為使兩淮財(cái)權(quán)不致旁落，皇帝賦予鹽差權(quán)力的同時(shí)還定有相應(yīng)的約束機(jī)制。雍正九年(1731)，特諭“兩淮鹽務(wù)著署總督尹繼善兼行總理，與高斌和衷共濟(jì)”(85)《清朝文獻(xiàn)通考》卷二八《征榷考三·鹽》，《萬(wàn)有文庫(kù)》第2集，商務(wù)印書(shū)館1936年版，第5107頁(yè)。。兩江總督與包衣鹽差互不統(tǒng)屬，又都有具折奏事之權(quán)，彼此監(jiān)督，相互制約，皇帝得以乾綱獨(dú)斷。不過(guò)，乾隆中葉以前包衣鹽差深得皇帝信任，兩江總督對(duì)淮鹺事務(wù)甚少置喙。直至兩淮“提引案”爆發(fā)，數(shù)任鹽差被控貪污舞弊、鹽政高恒被處死，朝廷遂重申督臣總理鹽法的舊例，規(guī)定“嗣后如尋常事件仍聽(tīng)鹽政自行陳奏外，其有關(guān)系錢(qián)糧如提引等案，無(wú)論題奏俱令總督會(huì)銜”(86)嘉慶《兩淮鹽法志》卷三二《職官一·官制上》，《揚(yáng)州文庫(kù)》第33冊(cè)，第657頁(yè)。。此后，凡事關(guān)鹽法更革、鹽課錢(qián)糧等事，總督、鹽政皆按例會(huì)銜題咨戶(hù)部或奏請(qǐng)皇帝裁奪。

嘉慶以后，兩淮岸銷(xiāo)疲滯，商力日漸消乏。道光帝繼位后致力于整頓鹽務(wù)，開(kāi)始改變專(zhuān)以?xún)?nèi)務(wù)府包衣充任鹽差的舊制。道光二年(1822)，特諭貴州巡撫曾燠以二品頂戴補(bǔ)授兩淮鹽政。曾燠系乾隆辛丑科進(jìn)士，乾嘉之際曾任兩淮運(yùn)使十余年，然在任鹽政四年有余，“未能設(shè)法整飭，一味因循了事”(87)中國(guó)第一歷史檔案館編： 《嘉慶道光兩朝上諭檔》第31冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社2000年版，第338頁(yè)。。道光六年(1826)，改命江蘇按察使林則徐以三品卿銜署理鹽政，林則徐以在籍患病辭不赴任(88)朱批奏折： 道光六年五月十一日，閩浙總督孫爾準(zhǔn)《奏為署理兩淮鹽政林則徐在籍患病未痊吁請(qǐng)代奏另賜簡(jiǎn)放伏候圣裁事》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)： 04-01-13-0235-004。，特諭福建按察使張青選補(bǔ)授。張青選、曾燠皆系漢官，不像包衣鹽差擁有眾多親信家丁可供驅(qū)使，故不得不倚仗“江蘇著名劣幕平二愚”，曾燠“為其所惑，致鹺務(wù)毫無(wú)整頓”，張青選“到任后又加信任”，故“所有引銷(xiāo)事宜及一切奏折，俱系該劣幕在黃瀠泰家主辦”(89)中國(guó)第一歷史檔案館編： 《嘉慶道光兩朝上諭檔》第32冊(cè)，第374頁(yè)。。道光帝痛斥漢人鹽政“不知天良為何事”，一度恢復(fù)包衣巡鹽舊制，先后令包衣福珠隆阿、福森、鐘靈巡視兩淮。然兩淮鹽務(wù)積重難返，整頓成效仍然不彰。道光十年(1830)，欽差尚書(shū)王鼎奏準(zhǔn)“將兩淮鹽務(wù)改歸兩江總督管理，其鹽政一缺擬請(qǐng)裁撤”(90)朱批奏折： 道光十年十二月十三日，欽差尚書(shū)王鼎《奏請(qǐng)將兩淮鹽務(wù)改歸兩江總督管理以肅鹽政事》，中國(guó)第一歷史檔案館藏，檔號(hào)： 04-01-35-0508-030。。

兩淮鹽政奉旨裁撤，總督管理鹽務(wù)遂成定制，從前包衣鹽差與總督彼此制約的機(jī)制不復(fù)存在，實(shí)開(kāi)晚清督撫專(zhuān)權(quán)之先河。咸豐軍興后，淮鹽片引不行，“商人子孫多餓斃被戕，存者亦同乞丐”(91)《鹽商捐輸皆虛偽》，〔清〕 平步青： 《霞外捃屑》卷一《繛汋山房睉記》，《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》子部第1163冊(cè)，第398頁(yè)。。運(yùn)司無(wú)商可征，各省鹽道亦無(wú)督銷(xiāo)之實(shí)。至同治二年(1863)，江路肅清，兩江總督曾國(guó)藩規(guī)復(fù)淮鹽引岸，厘定票法官制新章。一是設(shè)立泰州招商總局，“毋論官紳商富，悉準(zhǔn)赴局具呈認(rèn)辦”，運(yùn)司征商之權(quán)至此名存實(shí)亡；二是南昌、漢口、長(zhǎng)沙、大通各設(shè)督銷(xiāo)淮鹽總局，專(zhuān)理本省售鹽定價(jià)、扣厘緝私等事，取代鹽道管理督銷(xiāo)。(92)光緒《兩淮鹽法志》卷七一《督銷(xiāo)門(mén)·見(jiàn)行票法新章》，《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》史部第844冊(cè)，第200—209頁(yè)。同治四年(1865)，又添設(shè)儀真十二圩淮鹽總局，“掌淮南二十場(chǎng)所產(chǎn)之鹽”(93)光緒《兩淮鹽法志》卷一三〇《職官門(mén)·官制下》，《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》史部第845冊(cè)，第329頁(yè)。。以上各局總辦皆由兩江總督選任，淮鹽生產(chǎn)、運(yùn)銷(xiāo)諸環(huán)節(jié)盡歸控制，兩淮財(cái)權(quán)遂集于督臣之手，為其專(zhuān)權(quán)提供了重要的財(cái)政基礎(chǔ)。清末，朝廷試圖借推行新政之機(jī)收回利權(quán)，內(nèi)閣議“于產(chǎn)鹽區(qū)域設(shè)正監(jiān)督，于行鹽區(qū)域設(shè)副監(jiān)督，各置屬官，分司榷政”(94)《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷六一“宣統(tǒng)三年八月庚戌”條，《清實(shí)錄》第60冊(cè)，第1084頁(yè)。。然未及施行，清王朝宣告滅亡。

結(jié) 論

明清時(shí)期，兩淮鹽區(qū)境內(nèi)設(shè)有多種淵源不同、類(lèi)型各異的鹽務(wù)道員。萬(wàn)歷末年始設(shè)的整飭、疏理鹽法道，是朝廷以鹽區(qū)為單位設(shè)置的臨時(shí)差遣官，肩負(fù)清理鹽法、催征淮課以供遼東軍餉的重任。道員以“憲臣”體統(tǒng)臨蒞鹽區(qū)，品秩雖低但領(lǐng)有專(zhuān)敕、關(guān)防，以致秩從三品的運(yùn)使竟淪為其屬官。然因天啟朝黨爭(zhēng)激烈，道臣整頓淮鹺毫無(wú)成效，崇禎朝試圖恢復(fù)運(yùn)司專(zhuān)管鹽法的舊制。明清鼎革，順治、康熙朝重新調(diào)整鹽官制度，既秉承明代差遣道員疏理鹽法的設(shè)官精神，又不遺余力地提高運(yùn)使體統(tǒng)，最終將鹽道、運(yùn)使二官合并為“都轉(zhuǎn)運(yùn)鹽使司管鹽法道運(yùn)使”?？涤耗觊g，兩淮“管鹽法道運(yùn)使”成為“九卿會(huì)選”且得升遷布政使或按察使的美缺。

然而，清代運(yùn)司衙門(mén)因無(wú)地方之責(zé)，對(duì)食鹽產(chǎn)銷(xiāo)的控制仍然十分薄弱，前賢對(duì)其在鹽政管理體系中的作用估計(jì)過(guò)高。為此，清廷在淮鹽產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)新設(shè)兩種類(lèi)型的鹽務(wù)道員： 一是職司岸銷(xiāo)、駐扎省城的“通省鹽法道”，其建置淵源自明代僅設(shè)于不產(chǎn)鹽省份的行鹽道，本管事務(wù)為查驗(yàn)鹽引、督緝私鹽和審辦私鹽案件，兼管分守或分巡地方；二是監(jiān)管場(chǎng)產(chǎn)、駐扎鹽場(chǎng)附近的“分巡鹽務(wù)道”，起初本為查緝場(chǎng)私而設(shè)，雍、乾之際一度成為兩淮鹽場(chǎng)的最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)。各道相繼定制后，運(yùn)司地位再度下降，成為專(zhuān)司征管鹽課錢(qián)糧與鹽商打交道的稅收機(jī)構(gòu)，其“敘次”反不如品秩較低卻握有實(shí)權(quán)的鹽務(wù)道員。

分巡鹽務(wù)道、通省鹽法道和鹽運(yùn)使平行并置，分別管控淮鹽生產(chǎn)、運(yùn)銷(xiāo)和征稅諸環(huán)節(jié)。皇帝為統(tǒng)籌全區(qū)鹽務(wù)差遣內(nèi)務(wù)府包衣久任鹽差，包衣鹽差則派遣家丁嵌入到原有鹽政管理體系中，地方鹽官受到嚴(yán)密監(jiān)督，鹽課攫取效率大為提高。從鹽政管理的角度來(lái)看，清代鹽務(wù)道員并不是省級(jí)政府的派遣機(jī)構(gòu)，而是和運(yùn)司衙門(mén)共同成為包衣鹽差的直屬辦事機(jī)構(gòu)?；实蹫楠?dú)攬兩淮利權(quán)，又令兩江總督總理鹽法，與包衣鹽差彼此監(jiān)督、相互制約。至道光年間，包衣鹽差因整頓不力奉裁，總督管理鹽政遂成定制，原有制約機(jī)制不復(fù)存在。咸同軍興，運(yùn)司、鹽道形同虛設(shè)，兩江總督另設(shè)招商、督銷(xiāo)等局盡收兩淮利權(quán)。可見(jiàn)，明清時(shí)期典章制度中的鹽官職掌常常不過(guò)是一紙空文，鹽道、運(yùn)使的具體職能及其與鹽區(qū)上層機(jī)構(gòu)的關(guān)系始終變動(dòng)不居，靜態(tài)、割裂地描述各官職掌會(huì)讓鹽官制度和專(zhuān)務(wù)道制的研究陷入誤區(qū)。