李永明， 代 飛

(云南師范大學(xué) 財(cái)務(wù)處，云南 昆明 650500)

引 言

2002年，《民辦教育促進(jìn)法》成為民辦教育發(fā)展歷程中的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，積極推進(jìn)了“依法管理”方針，也拉開(kāi)了我國(guó)高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理的序幕。2011年，財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的通知強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)財(cái)政支出管理，強(qiáng)化支出責(zé)任，提高財(cái)政資金的使用效益。為提高績(jī)效評(píng)價(jià)的統(tǒng)一性和權(quán)威性，2013年財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。2019年，《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》引入預(yù)算績(jī)效管理理念，將績(jī)效關(guān)口前移，優(yōu)化教育資源成為高校績(jī)效管理體系的重要攻關(guān)點(diǎn)。2021年，《中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃績(jī)效管理暫行辦法》，清晰地將高?？?jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)規(guī)范化。但高校績(jī)效管理仍存在指標(biāo)較為主觀化、評(píng)價(jià)真實(shí)性存疑等問(wèn)題，導(dǎo)致資源配置方向有誤。早在2013年，《高等學(xué)?？?jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》中就系統(tǒng)全面地論述了國(guó)內(nèi)外績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)、政策依據(jù)和研究現(xiàn)狀，以實(shí)證研究為特色，綜合運(yùn)用了主成分分析、典型相關(guān)分析、DEA分析等多種主流量化評(píng)價(jià)分析方法，較為合理地解決權(quán)重賦值、模型比較和綜合評(píng)價(jià)等問(wèn)題。我國(guó)部分高校采用投入產(chǎn)出績(jī)效評(píng)價(jià)和分析，但鑒于定量指標(biāo)測(cè)算復(fù)雜且需進(jìn)行變動(dòng)調(diào)整，以致績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程較為煩瑣，大部分高校調(diào)整符合學(xué)校實(shí)際情況的指標(biāo)體系的積極性不高。

目前，我國(guó)高等教育雖處于快速發(fā)展階段，但在資源整合上仍存在較大不足。畢業(yè)生人數(shù)雖逐年增加，但人才供需層面的契合度不高。高校教育投入是否真正實(shí)現(xiàn)了當(dāng)前戰(zhàn)略方針？是否符合社會(huì)需求？是否突出自身優(yōu)勢(shì)？這些問(wèn)題值得深思。資源匱乏成為高校發(fā)展前行路上的絆腳石，優(yōu)化高校資源配置，有助于謀求其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。以有限資源為整合對(duì)象，對(duì)生產(chǎn)要素和資本進(jìn)行重新配置，構(gòu)建當(dāng)代我國(guó)高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系，有助于高校實(shí)現(xiàn)其高產(chǎn)出和特色化的目標(biāo)。

一、文獻(xiàn)綜述

資源稀缺性是高?？?jī)效管理產(chǎn)生的主要原因?？?jī)效管理體系，以資源為紐帶建立不同行動(dòng)計(jì)劃之間的邏輯關(guān)系，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃與資源聯(lián)動(dòng)，通過(guò)資源約束條件校正業(yè)務(wù)活動(dòng)，進(jìn)而對(duì)各類計(jì)劃進(jìn)行有效整合?？?jī)效管理體系主要分為計(jì)劃、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、反饋階段，其執(zhí)行流程覆蓋高校運(yùn)營(yíng)全過(guò)程。

計(jì)劃是績(jī)效管理的起點(diǎn)，褚琳，王梓涵(1)褚琳,王梓涵.基于BSC的高校戰(zhàn)略績(jī)效評(píng)估體系[J].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào),2014,(1).認(rèn)為，高校推進(jìn)戰(zhàn)略發(fā)展工作離不開(kāi)對(duì)前期績(jī)效的評(píng)估和分析。邵勝華，胡珍薇(2)邵勝華,胡珍薇.基于戰(zhàn)略地圖的高校預(yù)算績(jī)效管理分析——以A高校為例[J].會(huì)計(jì)之友,2017,(6).研究表明，高校在進(jìn)行績(jī)效管理過(guò)程前，應(yīng)樹(shù)立戰(zhàn)略預(yù)算意識(shí)、明確辦學(xué)定位，方能較好地把控自身優(yōu)勢(shì)，善用教育資金投資增值，更好地發(fā)揮社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。鄧江等(3)鄧江,孫雯,王鎮(zhèn).高校戰(zhàn)略績(jī)效管理系統(tǒng)構(gòu)建研究:基于戰(zhàn)略溝通視角[J].都市文化研究,2021,(2).提出戰(zhàn)略績(jī)效管理，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略溝通管理的融入，有助于打通高?？?jī)效管理后續(xù)工作。將戰(zhàn)略目標(biāo)分解至各職能部門進(jìn)而對(duì)獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、分析并形成一套完整的評(píng)價(jià)體系，則是績(jī)效管理的另一環(huán)節(jié)。袁晉芳(4)袁晉芳.我國(guó)高?？?jī)效預(yù)算問(wèn)題研究[D].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)博士學(xué)位論文,2017.認(rèn)為，高?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)包括教學(xué)質(zhì)量、畢業(yè)就業(yè)水平、學(xué)術(shù)影響等非財(cái)務(wù)方面。王明秀，孫海波(5)王明秀,孫海波.高等學(xué)校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及對(duì)策與措施研究[J].科技與管理,2005,(4).從綜合實(shí)力、運(yùn)行績(jī)效、發(fā)展?jié)摿θ齻€(gè)主要方面評(píng)價(jià)高?？?jī)效。王春暉等(6)王春暉,姚冠新,劉牧.高校財(cái)務(wù)治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建研究——基于平衡計(jì)分卡視角[J].會(huì)計(jì)之友,2022,(3).從平衡計(jì)分卡角度構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。白宗穎(7)白宗穎.以高校績(jī)效管理推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化[J].現(xiàn)代教育管理,2019,(7).認(rèn)為，在使用績(jī)效管理推進(jìn)高校治理工作時(shí)，需考慮到高?？?jī)效的特殊性指標(biāo)。劉英姿(8)劉英姿.高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)用研究經(jīng)驗(yàn)分析[J].中國(guó)高等教育,2022,(2).提出，利用科學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)方式完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可有效保證預(yù)算管理工作有序開(kāi)展，進(jìn)而提高高校整體績(jī)效管理水平。夏丹(9)夏丹.基于層次分析法的高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究[J].財(cái)會(huì)通訊,2020,(1).通過(guò)篩選出代表高校特性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用層次分析法構(gòu)建高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)模型，一定程度上規(guī)避了績(jī)效評(píng)價(jià)的主觀性。監(jiān)督和反饋貫穿績(jī)效管理全過(guò)程，蔣靜(10)蔣靜.高校財(cái)政專項(xiàng)資金管理改革思考[J].財(cái)會(huì)通訊,2022,(14).認(rèn)為目前高?？?jī)效管理監(jiān)控體系流于形式，應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用并落實(shí)績(jī)效監(jiān)控管理。宮景玉(11)宮景玉.高校全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系優(yōu)化研究[J].會(huì)計(jì)之友,2020,(15).提出，全面預(yù)算績(jī)效管理體系需貫穿全過(guò)程并及時(shí)進(jìn)行反饋，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)行約束。

在績(jī)效管理過(guò)程中亦存在不少問(wèn)題。王艷艷(12)王艷艷.績(jī)效管理的理論基礎(chǔ)研究:回顧與展望[J].現(xiàn)代管理科學(xué),2011,(6).提到績(jī)效管理研究的重要特點(diǎn)是注重實(shí)用性。廖建橋(13)廖建橋.中國(guó)式績(jī)效管理:特點(diǎn)、問(wèn)題及發(fā)展方向[J].管理學(xué)報(bào),2013,(6).在討論中國(guó)式績(jī)效管理工作時(shí)，總結(jié)其具有績(jī)效至上文化、結(jié)果重于過(guò)程、評(píng)估重于發(fā)展、績(jī)效管理與企業(yè)戰(zhàn)略脫節(jié)等四個(gè)缺陷。鄧彥，余馥佳(14)鄧彥,余馥佳.新《預(yù)算法》下高?？?jī)效預(yù)算管理模式探析[J].財(cái)會(huì)通訊,2017,(5).認(rèn)為，在高?？?jī)效管理工作中同樣存在上述問(wèn)題。喬春華(15)喬春華.論高校預(yù)算績(jī)效過(guò)程評(píng)價(jià)[J].會(huì)計(jì)之友,2022,(14).認(rèn)為，我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效管理整體還處于起步階段，且績(jī)效管理體系較為模糊。趙德平(16)趙德平.四川高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].教育財(cái)會(huì)研究.2015,(6).認(rèn)為，高校績(jī)效管理工作基礎(chǔ)薄弱，數(shù)據(jù)難以支撐后續(xù)工作。李素英，謝明明(17)李素英,謝明明.高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建及應(yīng)用研究[J].會(huì)計(jì)之友,2022,(11).認(rèn)為，目前預(yù)算績(jī)效管理未做到全過(guò)程監(jiān)督，且績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與應(yīng)用反饋機(jī)制脫節(jié)。

綜上所述，國(guó)內(nèi)學(xué)者基于高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理進(jìn)行了有益探索。但隨著我國(guó)高等教育體制改革的不斷深入，高校財(cái)力和物力資源穩(wěn)定增長(zhǎng)，預(yù)算安排上的不確定性因素相伴而生，高校內(nèi)部資源配置需求與有限資源間的矛盾突出。雖然部分高校嘗試進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理以克服資源供需不匹配問(wèn)題，但模板化的績(jī)效管理并未抑制上述問(wèn)題。績(jī)效管理體系需立足于戰(zhàn)略高度，自上而下推進(jìn)、自下而上反饋。相輔相成的預(yù)算績(jī)效管理，不僅能促進(jìn)高校可持續(xù)發(fā)展，還可提升高校辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前，高?？?jī)效管理存在不少痛點(diǎn)與難點(diǎn)，具體表現(xiàn)在：績(jī)效管理呈現(xiàn)階段化和碎片化特征、管理理論和意識(shí)欠缺、績(jī)效信息獲取不全面影響指標(biāo)準(zhǔn)確性、反饋機(jī)制不健全、績(jī)效激勵(lì)不足等共性問(wèn)題。本文利用平衡計(jì)分卡并結(jié)合3E理論對(duì)高校戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解，基于既有條件和管理現(xiàn)狀，發(fā)揮資源配置的最大優(yōu)勢(shì)；構(gòu)建滿足高校自身發(fā)展規(guī)律的科學(xué)評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)高校教育事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。將各個(gè)維度細(xì)分為多個(gè)要素，結(jié)合總體規(guī)劃，厘清相互間關(guān)系，嘗試構(gòu)建覆蓋較為全面、實(shí)施力度較為強(qiáng)勁、各個(gè)層級(jí)關(guān)聯(lián)度較高的績(jī)效管理體系，以利于優(yōu)化資源配置、推進(jìn)高校教育事業(yè)的發(fā)展。

二、當(dāng)前我國(guó)高?？?jī)效管理存在的問(wèn)題與缺失

近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)高等教育的投入總體呈逐年上升趨勢(shì)，教育經(jīng)費(fèi)不斷增加，但多數(shù)高校在投入產(chǎn)出上并不匹配，優(yōu)化資源配置意識(shí)淡薄。對(duì)資源的分配，大多依賴于上年度預(yù)算績(jī)效的評(píng)估，對(duì)比預(yù)算與實(shí)際兩者之間的差異，在來(lái)年進(jìn)行調(diào)整或重新分配。不少高校預(yù)算績(jī)效管理體系存在一定誤差，績(jī)效信息獲取受阻，評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善，即使進(jìn)行資源重配也屬無(wú)效調(diào)整，難以達(dá)到優(yōu)化目的。

(一)管理理論的不足和理念的缺失

在有限財(cái)力的支持下，高校內(nèi)部資源分配問(wèn)題顯得極為重要，管理理論不足和理念缺失主要源于對(duì)績(jī)效管理事前、事中、事后構(gòu)架的模糊。各項(xiàng)任務(wù)推進(jìn)前需形成上下統(tǒng)一堅(jiān)定的績(jī)效管理框架，制定相應(yīng)績(jī)效管理戰(zhàn)略。目前，高校績(jī)效管理仍存在管理理論不足和理念缺失問(wèn)題，使得高?？?jī)效理念與政府會(huì)計(jì)制度改革的要求有較大差距，跟不上政府會(huì)計(jì)制度改革步調(diào)，高?？?jī)效管理工作事倍功半。高校績(jī)效管理組織戰(zhàn)略意識(shí)淡薄，忽略高校績(jī)效管理效果，使高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理不能積極推進(jìn)。部分高校財(cái)務(wù)工作人員雖具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)，但知識(shí)面較窄，對(duì)管理理論認(rèn)識(shí)不足，顧此失彼。此外，年紀(jì)較大的財(cái)務(wù)工作者，由于傳統(tǒng)觀念根深蒂固，對(duì)新理念具有一定的排斥情緒和畏難心理，無(wú)法緊跟新時(shí)代高校管理會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理念，被動(dòng)履行財(cái)務(wù)績(jī)效管理工作。

(二)財(cái)務(wù)績(jī)效信息的不健全

作為預(yù)算績(jī)效管理信息的載體，財(cái)務(wù)信息汲取的全面性在資源配置和資金調(diào)動(dòng)方面有著舉足輕重的作用。然而目前高校在預(yù)算績(jī)效管理信息化協(xié)調(diào)方面存在較多弊?。旱谝?，績(jī)效管理基礎(chǔ)信息收集工作欠佳。信息收集較為倉(cāng)促，數(shù)據(jù)殘缺、規(guī)范性差使得財(cái)務(wù)績(jī)效編制依據(jù)不充分且較為散亂，財(cái)務(wù)績(jī)效信息呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。第二，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系采納信息以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，沒(méi)有與非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合。第三，尚未對(duì)評(píng)價(jià)體系全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，信息真實(shí)性難以求證。

(三)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善

由于高校績(jī)效管理體系并非量化的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，很多高校尚未建立符合高校自身屬性的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。高?？?jī)效管理目前尚處在摸石頭過(guò)河階段，高校辦學(xué)規(guī)模、資源配置亦隨政策環(huán)境、辦學(xué)理念等不斷變化，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)難以做到與時(shí)俱進(jìn)。主要體現(xiàn)在以下方面：第一，尚未建立一套全流程、全覆蓋的高校預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，后續(xù)缺乏有力的績(jī)效監(jiān)管機(jī)制。第二，績(jī)效管理戰(zhàn)略層次引導(dǎo)不明確，尚未體現(xiàn)高校整體辦學(xué)目標(biāo)，各項(xiàng)工作之間評(píng)價(jià)考核相互割裂，不能站在整體評(píng)價(jià)體系進(jìn)行分析，難以實(shí)現(xiàn)資源合理調(diào)配。(18)馬蔡琛.預(yù)算績(jī)效管理改革研究綜述[J]．湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2020,(6).第三，評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)于粗放，停留于單一層面且缺乏針對(duì)性。不同類型高校評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)有所側(cè)重，各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重占比應(yīng)有所層次劃分，例如高職類院校與重點(diǎn)大學(xué)在轉(zhuǎn)換成果評(píng)價(jià)時(shí)就各有側(cè)重，一個(gè)強(qiáng)調(diào)校企融合，人才為企業(yè)所用；一個(gè)強(qiáng)調(diào)科研成果產(chǎn)出，重視學(xué)術(shù)推進(jìn)能力。目前評(píng)價(jià)指標(biāo)較為籠統(tǒng)，采用普適化卻不能反映高校真實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)，難以為高校資源重新配置提供思路，甚至?xí)斐少Y源浪費(fèi)，削弱考核指標(biāo)體系對(duì)高校預(yù)算績(jī)效的導(dǎo)向作用，一定程度上誤導(dǎo)高校資源配置投入方向。

三、構(gòu)建我高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系的意義及價(jià)值

構(gòu)建高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系，可以整合資源和規(guī)范高校財(cái)務(wù)工作，有利于提高教育經(jīng)費(fèi)利用率、教育資源配置效率以及預(yù)算管理和執(zhí)行管理之間的匹配度，進(jìn)一步健全和完善高校激勵(lì)機(jī)制，對(duì)促進(jìn)高校事業(yè)全面健康可持續(xù)發(fā)展具有重要意義及價(jià)值。

(一)提高教育經(jīng)費(fèi)利用率

通過(guò)構(gòu)建高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系，可強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)預(yù)算控制意識(shí)。一方面，高校決策層可以把握資金流向，將資金時(shí)間價(jià)值引入高校財(cái)務(wù)管理，利于其以績(jī)效為目標(biāo)，進(jìn)一步提高高校資金使用效率；另一方面，可以達(dá)到強(qiáng)化監(jiān)督教育經(jīng)費(fèi)使用及效益考評(píng)的目的，高?？梢灾贫ㄏ嚓P(guān)財(cái)務(wù)績(jī)效考評(píng)制度，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范化管理，充分保障教育經(jīng)費(fèi)的合理使用。我國(guó)高校財(cái)務(wù)自主權(quán)較高，資金調(diào)度使用權(quán)較大，但財(cái)務(wù)預(yù)算形式大于實(shí)質(zhì)，可行性較差，導(dǎo)致資金使用情況的財(cái)務(wù)可利用性較差，高校決策層難以據(jù)此制定有利于學(xué)校發(fā)展的正確決策。因此，在現(xiàn)有教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模受限的狀態(tài)下，提升高校教育經(jīng)費(fèi)利用率的重要性將更加凸顯。

(二)提高教育資源配置效率

近年來(lái)，我國(guó)高校收入不確定性風(fēng)險(xiǎn)顯著，加大了教育資源配置的隨意性，在此情況下改進(jìn)和完善高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系顯得尤為重要。構(gòu)建高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系能促進(jìn)高校全方位管理，提高教育資源配置效率。通過(guò)構(gòu)筑整體性、引領(lǐng)性的頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)事業(yè)規(guī)劃與資源配置的協(xié)調(diào)性和匹配度，為后續(xù)資源配置工作奠定基礎(chǔ)。其次，高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系的構(gòu)建有利于高校熟知自身“閃光點(diǎn)”，重點(diǎn)把握建設(shè)發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性，減少資源配置的“盲目性”“隨意性”，避免資金使用“碎片化”，科學(xué)合理有效地配置資源。建立高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系，還可實(shí)現(xiàn)高校收入管理，建立資金籌措長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)自籌資金能力。

(三)提高預(yù)算管理與執(zhí)行管理的匹配度

通過(guò)構(gòu)建高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系，可以深化預(yù)算績(jī)效管理，推進(jìn)預(yù)算管理的提質(zhì)增效。一是將績(jī)效管理與預(yù)算治理“兩條線”進(jìn)行重合，構(gòu)建全過(guò)程、全方位和全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，將績(jī)效戰(zhàn)略實(shí)施理念融入預(yù)算全環(huán)節(jié)，有助于構(gòu)建以績(jī)效為導(dǎo)向的資源配置機(jī)制，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。二是確保評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的高效執(zhí)行，具體體現(xiàn)在數(shù)據(jù)來(lái)源有保障、評(píng)價(jià)指標(biāo)系統(tǒng)、全面、特性顯著、評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際情況相吻合、配置資源合理及高校財(cái)務(wù)管理發(fā)展環(huán)境良好等方面。此外，將監(jiān)督與激勵(lì)環(huán)節(jié)貫穿始終，以此實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理全流程真實(shí)高效，反饋機(jī)制順暢，資源配置調(diào)整精準(zhǔn)及時(shí)。

四、我國(guó)高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系的構(gòu)建路徑

目前，大部分高校未能站在優(yōu)化資源配置角度進(jìn)行財(cái)務(wù)績(jī)效管理?；谠撘暯菢?gòu)建高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系，可以對(duì)績(jī)效管理計(jì)劃、實(shí)施、檢查、改進(jìn)等方面進(jìn)行較為全面的把控。厘清高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理家底，將績(jī)效實(shí)施情況進(jìn)行科學(xué)量化，在實(shí)踐中檢驗(yàn)績(jī)效實(shí)施落實(shí)成果。績(jī)效監(jiān)控體系貫穿績(jī)效管理全過(guò)程，反饋?zhàn)鳛橄鄳?yīng)保障機(jī)制，使得績(jī)效管理體系形成良性閉環(huán)，推動(dòng)高?？?jī)效管理工作持續(xù)發(fā)展。

(一)建立以高校預(yù)算管理控制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系

1. 財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系構(gòu)建原則

實(shí)踐表明，目前不少高校的預(yù)算與績(jī)效仍處于割裂狀態(tài)，本文擬構(gòu)建的以預(yù)算管理控制為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)體系試圖從源頭優(yōu)化財(cái)政資源配置效率，真正實(shí)現(xiàn)全面、全程、全力的預(yù)算績(jī)效管理體系，力求形成財(cái)務(wù)管理閉環(huán)。

將全面、全程、全力概括為“三全”，作為財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系構(gòu)建指南，如圖1所示?！叭妗斌w現(xiàn)在預(yù)算績(jī)效管理體系覆蓋全面，績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確和完整程度取決于績(jī)效管理體系的全面性。一個(gè)良好的績(jī)效管理體系能有效覆蓋高校管理運(yùn)營(yíng)的各個(gè)層面，從而對(duì)資源分配情況全面把控。

“全程”則體現(xiàn)在預(yù)算績(jī)效管理體系的連續(xù)性上。(19)卓越，文倩雅，文炳勛.論預(yù)算參與的發(fā)展路徑[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2020,(6).當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理體系應(yīng)重心前置，初步把控計(jì)劃實(shí)施、檢查、改進(jìn)各個(gè)環(huán)節(jié)，后續(xù)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)具體內(nèi)容有相對(duì)細(xì)致的分析評(píng)價(jià)。不同高校在預(yù)算績(jī)效管理具體評(píng)價(jià)項(xiàng)目上不應(yīng)千篇一律，需根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，以使預(yù)算績(jī)效管理在執(zhí)行過(guò)程中更加貼合實(shí)際。

“全力”則體現(xiàn)在執(zhí)行力方面。目前績(jī)效管理體系各年度銜接度欠佳，且對(duì)于預(yù)算績(jī)效實(shí)施效果好的部門未給予相應(yīng)激勵(lì)，反之亦然。

圖1 “三全”關(guān)系

2. 管理體系搭建思路

預(yù)算績(jī)效管理體系的搭建應(yīng)遵循“三全”原則，其體系主要包括計(jì)劃、評(píng)價(jià)、監(jiān)督和保障四個(gè)方面。首先應(yīng)關(guān)注高校預(yù)算績(jī)效管理體系四個(gè)方面是否健全，對(duì)其進(jìn)行初步評(píng)估。其次對(duì)上述四個(gè)方面進(jìn)行細(xì)致剖析：計(jì)劃是指高校應(yīng)明確自身戰(zhàn)略目標(biāo)，戰(zhàn)略目標(biāo)為高校資源分配指明總方向，應(yīng)根據(jù)國(guó)家和地方教育中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，厘清辦學(xué)特色和自身發(fā)展實(shí)力，制定學(xué)校總體發(fā)展戰(zhàn)略；指標(biāo)評(píng)價(jià)需將符合資源供應(yīng)的戰(zhàn)略目標(biāo)分解到各責(zé)任部門并確定指標(biāo)及權(quán)重，根據(jù)專家評(píng)分量化預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行情況；監(jiān)督則貫穿預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程。保障主要包括建立健全相應(yīng)反饋機(jī)制。完成上述細(xì)致評(píng)估后可發(fā)現(xiàn)資源配置不合理之處，尋得優(yōu)化資源配置路徑，具體實(shí)施流程如圖2所示：

圖2 預(yù)算績(jī)效管理體系設(shè)計(jì)全流程

3. 構(gòu)建體系

體系是指若干有關(guān)事物相互聯(lián)系、制約而形成的整體，其特征在于它具有相應(yīng)的關(guān)聯(lián)性、程序性以及整體性。建立預(yù)算績(jī)效管理體系需要遵循基本理論基礎(chǔ)并貫穿全過(guò)程，在實(shí)際工作中具有可操作性。該體系作為預(yù)算績(jī)效管理體系“第一關(guān)”，對(duì)高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理建設(shè)情況能夠形成大致評(píng)估，從而為后續(xù)工作提供方向，該體系在參考薛桐等(20)薛桐,鄭毅,劉文斌.組織結(jié)構(gòu)視角下我國(guó)高?？?jī)效管理框架研究[J].科研管理，2016,(9).績(jī)效管理體系相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)行修改形成，如表1所示。

表1 預(yù)算績(jī)效管理體系及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

4. 體系可行性分析

運(yùn)用層次分析法對(duì)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行一致性校驗(yàn)，具體步驟如下：

第一步，建立基本層次結(jié)構(gòu)模型，如表2所示：

表2 平均一致性指標(biāo)值

第二步，構(gòu)建判斷矩陣，在上述財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建基礎(chǔ)上，將不同指標(biāo)層內(nèi)指標(biāo)進(jìn)行兩兩重要性程度判斷，邀請(qǐng)專家利用1～9標(biāo)度法進(jìn)行研判；

表3 平均一致性指標(biāo)值

專家判斷矩陣權(quán)重計(jì)算結(jié)果，如表4所示：

表4 基于專家判斷矩陣權(quán)重計(jì)算表

最后，進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。當(dāng)CR<0.1時(shí)，評(píng)價(jià)體系方可使用。上述結(jié)果表明判斷矩陣通過(guò)一致性檢驗(yàn)。高校通用財(cái)務(wù)績(jī)效管理指標(biāo)體系可作為判斷高校是否搭建績(jī)效管理體系的工具，對(duì)二級(jí)指標(biāo)的量化可大致分為符合要求、基本達(dá)到要求以及未達(dá)到要求，具體打分情況參照表1。

(二)建立健全以財(cái)務(wù)管理控制為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在對(duì)高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系有初步評(píng)估后，依照?qǐng)D3流程，對(duì)高校績(jī)效完成程度進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。鑒于高校在教學(xué)建設(shè)中面臨不同程度的資源短缺問(wèn)題，評(píng)價(jià)指標(biāo)充分融入效率和效益原則，落實(shí)內(nèi)部資源配置建設(shè)工作。除此之外，以財(cái)務(wù)管理為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將持續(xù)發(fā)展能力納入考核，明晰資源配置工作是持久戰(zhàn)，重視資源配置的連續(xù)性，將優(yōu)化資源配置落到實(shí)處。

1. 評(píng)價(jià)體系構(gòu)建原則與思路

以財(cái)務(wù)管理控制為核心的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在以高校預(yù)算管理控制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系的基礎(chǔ)上，將更加全面地評(píng)價(jià)高校績(jī)效管理，并貼合“三全”原則。在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，本文借鑒顧效瑜(21)顧效瑜.高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建[J].財(cái)會(huì)通訊,2018,(8).的研究思路，分為財(cái)務(wù)效果、財(cái)務(wù)效率以及財(cái)務(wù)效益三個(gè)維度搭建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，充分考慮各維度的經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效益。但上述研究思路未對(duì)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)進(jìn)行衡量，內(nèi)部資源運(yùn)用合理與否無(wú)法判定。此外，不同高校具有被賦予不同職能的特性，目前鮮有研究對(duì)不同院校特定屬性進(jìn)行評(píng)價(jià)。鑒于此，本文所構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將結(jié)合平衡計(jì)分卡工具，彌補(bǔ)“3E”理論未覆蓋的評(píng)價(jià)范圍，遵循五組關(guān)系的平衡，使得評(píng)價(jià)指標(biāo)較為完備，達(dá)到優(yōu)化資源配置的目標(biāo)，如圖3和圖4所示。豐富指標(biāo)庫(kù)中的評(píng)價(jià)指標(biāo)，便于高校進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理時(shí)能夠選擇并搭建最適合高校自身發(fā)展實(shí)際情況的評(píng)價(jià)指標(biāo)。最后，通過(guò)模糊綜合評(píng)價(jià)法將較為主觀的指標(biāo)進(jìn)行量化，挖掘績(jī)效管理體系執(zhí)行過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化分配。

圖3 平衡計(jì)分卡框架圖

圖4 “3E”理論框架圖

2. 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

將準(zhǔn)則層作為一級(jí)指標(biāo)，按照平衡計(jì)分卡四個(gè)維度劃分為財(cái)務(wù)維度、利益相關(guān)者維度、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)維度以及學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度。各自下設(shè)二級(jí)指標(biāo)，共計(jì)40個(gè)。其中財(cái)務(wù)維度下設(shè)10個(gè)二級(jí)指標(biāo)，對(duì)高校日常運(yùn)營(yíng)、教育科研、硬件設(shè)施、人力成本均有所考核；利益相關(guān)者維度下設(shè)6個(gè)二級(jí)指標(biāo)，從師生、社會(huì)、政府角度評(píng)價(jià)；內(nèi)部運(yùn)營(yíng)維度下設(shè)6個(gè)二級(jí)指標(biāo)，主要反映高校內(nèi)部運(yùn)維情況；學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度下設(shè)8個(gè)二級(jí)指標(biāo)，主要評(píng)價(jià)高校各個(gè)方面的投入回報(bào)程度，如表5所示。

表5 我國(guó)高?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

3.層次分析法確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

參考前面步驟確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，建立基本層次結(jié)構(gòu)模型、構(gòu)建判斷矩陣、層次單排序、一致性校驗(yàn)。最后利用CR=判定CR均小于0.1，結(jié)果如表6所示。

表6 基于專家的判斷矩陣權(quán)重計(jì)算表

由此可見(jiàn)，目標(biāo)層-準(zhǔn)則層判斷矩陣通過(guò)一致性檢驗(yàn)，判斷結(jié)果可用。利用Yaahp軟件，但不同于上述方法，將10位專家評(píng)分?jǐn)?shù)據(jù)按照上述過(guò)程計(jì)算，分別算出準(zhǔn)則層4個(gè)指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)層30個(gè)指標(biāo)權(quán)重，取算術(shù)平均值，整理得出表7結(jié)果。

表7 高?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重

(三)建立以提高財(cái)務(wù)管理水平為目標(biāo)的績(jī)效監(jiān)控體系

監(jiān)控體系作為績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，貫穿績(jī)效管理全過(guò)程，通過(guò)監(jiān)督嚴(yán)格把控預(yù)算績(jī)效各個(gè)環(huán)節(jié)，保障數(shù)據(jù)匯總真實(shí)性，較為準(zhǔn)確研判資源配置失衡和不合理的環(huán)節(jié)。

1. 提高績(jī)效監(jiān)督水平

為保障預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)性，使得數(shù)據(jù)高效利用，真正實(shí)現(xiàn)資源配置不斷優(yōu)化，有效的預(yù)算績(jī)效監(jiān)控機(jī)制必不可少，需要高校預(yù)算部門做好“守門員”，監(jiān)督預(yù)算資金是否嚴(yán)格按照預(yù)算編制計(jì)劃使用，對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查、評(píng)價(jià)和調(diào)整。同時(shí)，完善外部監(jiān)督機(jī)制，能有效規(guī)避內(nèi)部監(jiān)督中存在的執(zhí)行力度松弛問(wèn)題。引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，能夠幫助高校及時(shí)、客觀地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)評(píng)估各單位之間預(yù)算績(jī)效管理的執(zhí)行情況比對(duì)分析，能有針對(duì)性地提出改進(jìn)建議。

2. 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)信息化構(gòu)建

建立指標(biāo)庫(kù)，各項(xiàng)指標(biāo)需根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。若隨時(shí)按照上述程序進(jìn)行指標(biāo)選取和權(quán)重修訂，則是一項(xiàng)大工程，且易造成各個(gè)部門之間信息交流不順暢，績(jī)效評(píng)價(jià)信息還存在一定程度的滯后和易篡改性。本文試圖構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)信息化優(yōu)化反饋機(jī)制如圖5所示。

圖5 績(jī)效評(píng)價(jià)信息化優(yōu)化反饋機(jī)制

隨著信息化程度升級(jí)，提高信息化管理水平必不可少，是一種省時(shí)、省力的監(jiān)控方式，也能有效幫助資源配置尋求優(yōu)化路徑，通過(guò)引入信息化管理手段，高校預(yù)算管理部門與績(jī)效管控中心將事前、事中、事后數(shù)據(jù)納入信息系統(tǒng)管理，有效促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)化，各部門制約程度加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化聯(lián)動(dòng)管理，提高數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)。

(四)建立健全高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理的保障機(jī)制

1. 形成績(jī)效評(píng)價(jià)反饋機(jī)制

部分高校認(rèn)為，績(jī)效評(píng)價(jià)工作作為最后一環(huán)，評(píng)價(jià)完畢則萬(wàn)事大吉。預(yù)算績(jī)效管理需要思考“錢花得值不值”，進(jìn)而解決資源配置效率問(wèn)題。然而事無(wú)巨細(xì)不符合成本效益原則，評(píng)價(jià)過(guò)程中，應(yīng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和重要領(lǐng)域進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，將原先的線性工作連接成閉環(huán)，通過(guò)不斷調(diào)整優(yōu)化，形成最適配于高校的財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與高校戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)行整合，合理規(guī)劃資金流向。

反饋主要分為橫縱向反饋系統(tǒng)。橫向結(jié)構(gòu)中，各院系作為高校中的績(jī)效單元，將績(jī)效管理情況報(bào)批至負(fù)責(zé)人，并將其匯總至預(yù)算管理中心，從而在整體上把握高校績(jī)效計(jì)劃的完成情況，如圖6所示?？v向結(jié)構(gòu)中，績(jī)效監(jiān)控和反饋由于其績(jī)效計(jì)劃本身簡(jiǎn)單、明確，指標(biāo)可考核性強(qiáng)，所以對(duì)其監(jiān)控和反饋可由高校人力資源部門主導(dǎo)完成，貫穿預(yù)算績(jī)效管理工作全過(guò)程，如圖7所示。

圖6 橫向整合反饋機(jī)制 圖7 縱向整合反饋機(jī)制

2.建立激勵(lì)機(jī)制

高水平的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，能夠一定程度上提升教職工薪金收益組合的公平性、激勵(lì)性和工作積極性，最終使得每個(gè)員工都參與到高?？?jī)效設(shè)計(jì)工作中，加速績(jī)效管理框架不斷完善。目前績(jī)效激勵(lì)機(jī)制主要源于以下三個(gè)方面：

一是政策環(huán)境激勵(lì)。為吸引優(yōu)秀人才，各地區(qū)出臺(tái)多種人才引進(jìn)政策?！叭瞬判抡崩煤暧^政策環(huán)境，實(shí)施差異性人才激勵(lì)政策，使得高校更好地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。

二是社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)。學(xué)?？蓪⑿Ｆ笕诤蠈?shí)施投入產(chǎn)出量作為績(jī)效激勵(lì)的重要指標(biāo)，使得教師所教更具實(shí)踐意義，學(xué)生所學(xué)更加貼合企業(yè)實(shí)際需求。

三是充分發(fā)揮高校自身激勵(lì)機(jī)制作用，建立“價(jià)值創(chuàng)造——價(jià)值評(píng)價(jià)——價(jià)值分配”的科技人才績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

3.上級(jí)把關(guān)

他山之石，可以攻玉?？?jī)效管理的改革和探索一直是各組織機(jī)構(gòu)需要關(guān)注的難題，可以學(xué)習(xí)他人先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，豐富和改進(jìn)績(jī)效管理工作?？?jī)效管理往往屬于高校內(nèi)部管理，沒(méi)有提供系統(tǒng)的交流及監(jiān)管平臺(tái)，但通過(guò)地方監(jiān)管部門、兄弟學(xué)校、專家研討，則能活躍績(jī)效管理大環(huán)境，更好推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。設(shè)置上級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)管將監(jiān)管范圍由一所高校擴(kuò)展至一個(gè)區(qū)域，各高?？?jī)效自我評(píng)價(jià)完成后，結(jié)合先前預(yù)算，有理有據(jù)、客觀、完整地將報(bào)告報(bào)送至上級(jí)機(jī)構(gòu)。上級(jí)機(jī)構(gòu)屬于外部監(jiān)督，能夠有效避免高校績(jī)效管理體系主觀化評(píng)價(jià)干預(yù)，較為客觀地比對(duì)各個(gè)高校間的運(yùn)營(yíng)情況。

五、結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，高校績(jī)效預(yù)算管理不能簡(jiǎn)單等同于績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)，財(cái)務(wù)績(jī)效管理體系應(yīng)立足于優(yōu)化資源配置。這一過(guò)程應(yīng)覆蓋績(jī)效管理全過(guò)程，將有限資源花在“刀刃上”。評(píng)估高?！傲Α笔欠裼脤?duì)地方的標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上取決于評(píng)價(jià)體系的合理性，只有指標(biāo)選擇合理且貼合高校自身發(fā)展情況，才能真實(shí)反映高校資源配置情況是否合理，找準(zhǔn)矛盾點(diǎn)進(jìn)行改進(jìn)，從而真正實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。以平衡計(jì)分卡為框架搭建的內(nèi)部控制績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，能夠囊括財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，從多方面評(píng)價(jià)高?？?jī)效管理執(zhí)行狀態(tài)，但高?？?jī)效管理體系構(gòu)建不能忽略自身發(fā)展個(gè)性以及差異化指標(biāo)，適當(dāng)刪除不符合高校戰(zhàn)略方向的評(píng)價(jià)指標(biāo)，可參照指標(biāo)庫(kù)進(jìn)行選擇，將自身運(yùn)營(yíng)亮點(diǎn)、熱點(diǎn)、攻克難點(diǎn)納入評(píng)價(jià)指標(biāo)并適當(dāng)調(diào)整其權(quán)重，加速各高?？?jī)效管理形成獨(dú)一無(wú)二的優(yōu)質(zhì)管理架構(gòu)。

本文的指標(biāo)設(shè)定及其權(quán)重，在實(shí)際使用中仍需進(jìn)一步優(yōu)化。由于該指標(biāo)體系需根據(jù)高校發(fā)展實(shí)際情況進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，調(diào)整過(guò)程較為煩瑣且評(píng)價(jià)指標(biāo)不能排除主觀性，因此后續(xù)發(fā)展可融入信息技術(shù)進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌管理工作，積極整合資源，對(duì)現(xiàn)有教育資源全方位評(píng)價(jià)，運(yùn)用完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，促進(jìn)績(jī)效管理和資源配置工作更加合理，提升高校綜合能力，保證數(shù)據(jù)真實(shí)性及時(shí)效性，逐步向資源配置最優(yōu)臨界點(diǎn)趨近。