一、引 言

《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)的一個(gè)重要特色就是將行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為列為規(guī)制和查處的對(duì)象，原因在于這些機(jī)關(guān)從地方或部門利益出發(fā)所制定的某些政策措施，會(huì)扭曲特定市場的結(jié)構(gòu)、改變企業(yè)的經(jīng)營行為、左右福利分配的結(jié)果，從而使市場機(jī)制難以在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場也就無法順利建成。除了自然壟斷、公用事業(yè)和公共產(chǎn)品等領(lǐng)域外，上述政策措施要得以落實(shí)，還必須借助企業(yè)的具體經(jīng)營行為來實(shí)現(xiàn)，行政權(quán)力或資源也就成為這些企業(yè)獲得、維持和濫用市場支配地位的前提條件。行政權(quán)力與經(jīng)營者市場勢力相互交織，可能會(huì)導(dǎo)致更加嚴(yán)重的市場失靈和政府失靈。

本文通過對(duì)中國反壟斷行政執(zhí)法案件的統(tǒng)計(jì)分析和整理，匹配出一定數(shù)量同時(shí)存在濫用行政權(quán)力和市場支配地位行為的案件。這種具有中國特色的雙重濫用現(xiàn)象以及由此引發(fā)的立法、執(zhí)法問題或困境，并未得到反壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)組織學(xué)和法經(jīng)濟(jì)學(xué)界的充分關(guān)注和深入研究。將具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的兩種濫用行為分隔開來的研究方法，導(dǎo)致理論分析的建議無的放矢，缺乏來自政府、企業(yè)和執(zhí)法實(shí)踐的支撐。本文的雙重濫用現(xiàn)象蘊(yùn)含著委托—代理、機(jī)制設(shè)計(jì)和法經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)方面的理論問題。基于初步的統(tǒng)計(jì)分析和代表性案例的研究，展示這些問題的具體表現(xiàn)和本質(zhì)特征，是本文的第一個(gè)初衷。由于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)這種雙重濫用案件傾向于采取“一罪不二罰”的慣例，不會(huì)深究相關(guān)行政機(jī)關(guān)或經(jīng)營者的法律責(zé)任，使得行政權(quán)力成為企業(yè)規(guī)避《反壟斷法》處罰的擋風(fēng)墻，大量雙重濫用案件獲得了實(shí)質(zhì)上的豁免待遇，這嚴(yán)重削弱了《反壟斷法》的威懾力和權(quán)威性。因此，將雙重濫用行為作為研究對(duì)象，從成因、表現(xiàn)、競爭損害和執(zhí)法效能等方面進(jìn)行分析，也具有一定的實(shí)踐價(jià)值。

本文主要內(nèi)容如下：從159件行政壟斷和38件經(jīng)營者濫用市場支配地位的執(zhí)法案件中，匹配出21件雙重濫用案例，并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析；提出解釋行政權(quán)力與市場支配地位相互交織的理論假說，通過代表性案例分析方法揭示雙重濫用行為的成因、表現(xiàn)和競爭損害程度；構(gòu)建了衡量執(zhí)法效能的指標(biāo)體系，分析了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)制雙重濫用案件的問題和障礙，并給出優(yōu)化反壟斷立法和執(zhí)法的建議。

其次，教學(xué)中教師把主題圖換成了點(diǎn)子圖（圖3、圖4）發(fā)給每個(gè)學(xué)生，學(xué)生可以根據(jù)自己的要求擺放每張點(diǎn)子圖。通過點(diǎn)子圖的擺放，學(xué)生化靜為動(dòng)，通過擺放點(diǎn)子圖的位置，理解不同方法的含義。再通過對(duì)比尋找到三種方法的相同與不同，讓學(xué)生們更深刻理解每種方法，提升了學(xué)生的思維。在學(xué)生的臉上，教師看到了喜悅的笑容。

人神經(jīng)母細(xì)胞瘤細(xì)胞SH-SY5Y從中國科學(xué)院上海生命科學(xué)研究院生物化學(xué)與細(xì)胞生物學(xué)研究所購買。細(xì)胞使用含10%胎牛血清，100 U/mL青霉素，100μg/mL鏈霉素的DMEM培養(yǎng)基，在37℃、5%CO2條件下靜置培養(yǎng)。

二、文獻(xiàn)綜述與雙重濫用行為的理論假說

(一)相關(guān)文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

本文主要涉及行政壟斷和經(jīng)營者市場支配地位濫用等方面的文獻(xiàn)，已有文獻(xiàn)對(duì)這兩個(gè)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的問題基本上采取了分置研究的方式，只有個(gè)別文獻(xiàn)從提高《反壟斷法》威懾力的角度，分析過兩種行為在競爭損害上的“共同違法”特征和關(guān)系。本文從三個(gè)角度對(duì)前沿文獻(xiàn)進(jìn)行述評(píng)。

1.《反壟斷法》范疇中行政壟斷的基本問題

孫晉和蔣蔚

提出了一個(gè)“行政指導(dǎo)型壟斷”的新概念，認(rèn)為大多數(shù)行政指導(dǎo)型壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷有著相同的內(nèi)部機(jī)理，可以劃入經(jīng)濟(jì)壟斷的范疇，并按照《反壟斷法》進(jìn)行監(jiān)管。鄧志松

區(qū)分了政府規(guī)制與行政壟斷的差異，主張政府規(guī)制是行政權(quán)力依據(jù)法律的授權(quán)對(duì)市場進(jìn)行的合法干預(yù)，雖然在表現(xiàn)上與行政壟斷有著相似之處，但不能納入《反壟斷法》對(duì)行政壟斷的規(guī)制體系予以解決。中國的現(xiàn)實(shí)問題就在于，行政壟斷或政府規(guī)制的主體通常是一個(gè)機(jī)關(guān)，二者在理論范疇上的邊界分明，并不能否定它們在實(shí)踐中存在著相互依存或杠桿關(guān)系。

本文的研究主題與李兆陽

的案例分析比較相近，他介紹了國家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)于山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力、排除限制競爭行為的執(zhí)法過程和處理結(jié)果，認(rèn)為執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)相關(guān)企業(yè)的市場行為同步進(jìn)行反壟斷執(zhí)法調(diào)查和評(píng)估，而不是只對(duì)行政機(jī)關(guān)提出整改建議，避免行政壟斷的利益相關(guān)者成為《反壟斷法》的漏網(wǎng)之魚。但是，他是基于已經(jīng)形成的市場份額和具體行為來判定經(jīng)營者是否違法，沒有分析行政權(quán)力濫用、經(jīng)營者市場勢力與競爭損害行為之間的因果關(guān)系。

其二，規(guī)制卸責(zé)與經(jīng)營者市場支配地位濫用的關(guān)聯(lián)度高。本文提出的規(guī)制者惰性假說也有大量實(shí)際案件的支撐。規(guī)制卸責(zé)是規(guī)制者惰性的一種表現(xiàn)形式，是指行政機(jī)關(guān)將自身的部分監(jiān)管權(quán)責(zé)授權(quán)給被監(jiān)管者或其他利益相關(guān)者，這種情況不僅發(fā)生在自然壟斷或特許經(jīng)營領(lǐng)域，在那些涉及公共安全、社會(huì)保障和醫(yī)療健康等行業(yè)的案件中屢屢出現(xiàn)。由于行政監(jiān)管與企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的邊界較為模糊，在簡政放權(quán)的同時(shí)，出于節(jié)約行政成本或提高經(jīng)營效率的目的，一些原來屬于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力也一并劃轉(zhuǎn)給行業(yè)經(jīng)營者。問題在于，行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)是社會(huì)總福利最大化，企業(yè)為了追求自身利潤最大化，必然借助這種“監(jiān)管—運(yùn)營”混同機(jī)制所賦予的權(quán)責(zé)，損害消費(fèi)者和其他經(jīng)營者的利益。例如，在一度引發(fā)熱議的中國電信和中國聯(lián)通寬帶業(yè)務(wù)壟斷案中，這兩家公司既是運(yùn)營商，又是接入規(guī)則的制定者，還承擔(dān)著骨干網(wǎng)絡(luò)之間互聯(lián)互通的職責(zé)，而這些權(quán)限按照中國電信基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)制條例，應(yīng)該屬于行業(yè)規(guī)制者——原信息產(chǎn)業(yè)部的基本監(jiān)管活動(dòng)。

機(jī)械通氣本身會(huì)造成肺臟的損傷，由此對(duì)機(jī)械通氣患者提出了肺保護(hù)性通氣概念。在滿足機(jī)體氧合與氣體交換的前提下，采取低吸入氧濃度、小潮氣量(6～8 mL/kg理想體重)、個(gè)體化的呼氣末正壓(positive end expiratory pressure，PEEP)和必要時(shí)手法肺復(fù)張[28]。研究顯示：對(duì)于全身麻醉下機(jī)械通氣的患者，采用肺保護(hù)性通氣策略會(huì)降低術(shù)后肺損傷和肺部感染的發(fā)生[29]。強(qiáng)調(diào)的是，在低吸入氧濃度基礎(chǔ)上，3種措施聯(lián)合應(yīng)用方可產(chǎn)生有效的保護(hù)作用，減少術(shù)后肺部并發(fā)癥、縮短住院時(shí)間[30]。

張晨穎

發(fā)現(xiàn)，《反壟斷法》在監(jiān)管行政壟斷時(shí)存在一個(gè)嚴(yán)重的漏洞，那就是經(jīng)營者責(zé)任的缺位，建議在《反壟斷法》修正時(shí)應(yīng)當(dāng)將經(jīng)營者參與行政性壟斷作為獨(dú)立的違法行為,并且根據(jù)經(jīng)營者參與樣態(tài)的不同區(qū)別其法律責(zé)任,從而全面有效地預(yù)防和制止行政性壟斷行為。王建

也持有類似觀點(diǎn)，他考察了中國執(zhí)法實(shí)踐后發(fā)現(xiàn),本身弱化的行政性壟斷法律責(zé)任正趨于虛化,與國際上對(duì)行政性壟斷法律責(zé)任進(jìn)行實(shí)質(zhì)化規(guī)制的做法相偏離。他主張以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為中心構(gòu)建立體化、精細(xì)化的行政性壟斷法律責(zé)任體系，并從追責(zé)機(jī)關(guān)的專業(yè)化和法律責(zé)任的立體化等方面入手，來實(shí)現(xiàn)行政性壟斷法律責(zé)任的“脫虛向?qū)崱?。李國海和彭詩?/p>

認(rèn)為，中國在規(guī)制行政壟斷方面存在威懾不足的缺陷，為實(shí)現(xiàn)最優(yōu)威懾目標(biāo)，不宜繼續(xù)加大對(duì)行政主體的制裁力度，而應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政壟斷受益經(jīng)營者的制裁。上述主張要得以落實(shí)，就必須對(duì)《反壟斷法》的相關(guān)條款甚至行政壟斷的立法初衷進(jìn)行重大的調(diào)整和修訂。實(shí)際情況則是，在《反壟斷法》最新的征求意見稿中，這類建議沒有得以體現(xiàn)。

3.中國執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷的監(jiān)管實(shí)踐和效能分析

李青

總結(jié)了中國反壟斷行政執(zhí)法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后指出,要將公平競爭審查制度與反行政壟斷有機(jī)結(jié)合在一起，逐步建立對(duì)行政壟斷行為的特別訴訟制度，即增加對(duì)抽象性行政行為的民事訴訟和公益訴訟。2019年以來，國家和各地市場監(jiān)管總局的確強(qiáng)化了公平競爭審查的力度，也取得了初步的成效，但出現(xiàn)的以事前政策審查代替事后反壟斷調(diào)查和處罰的趨勢，會(huì)弱化反壟斷監(jiān)管的實(shí)際效能。Kovacic

也持有類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏實(shí)際的權(quán)威和有效的手段，在面對(duì)行政壟斷的主要受益者——國有企業(yè)時(shí)必然處于下風(fēng)，而公平競爭審查制度賦予地方政府的先動(dòng)優(yōu)勢，反而會(huì)使一些通過濫用行政權(quán)力排斥、限制有效競爭的行為隱蔽化和合法化，也建議設(shè)立獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。王曉曄

認(rèn)為，行政壟斷規(guī)制的困境源于執(zhí)法部門不獨(dú)立和權(quán)威性不夠，只有完善頂層設(shè)計(jì)，建立獨(dú)立、權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，才能抑制行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的濫用。這些建議已經(jīng)被中國政府在2018年將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)配置在市場監(jiān)督管理總局之內(nèi)的實(shí)踐所否定。Zhang和Wu

系統(tǒng)梳理了中國反行政壟斷的執(zhí)法實(shí)踐，總結(jié)了執(zhí)法效果不佳的具體表現(xiàn)，并將其歸因于法律設(shè)定的監(jiān)管范圍過窄、判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊和執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏執(zhí)行力等因素。有鑒于此，他們提出了增強(qiáng)執(zhí)法資源和能力的四個(gè)具體建議，即將公平競爭的審查權(quán)配置給一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、提高執(zhí)法的透明度、限制地方政府的權(quán)責(zé)和賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)起訴違法者的司法權(quán)等。這些建議有些正在《中華人民共和國反壟斷法(修正草案)》中得以體現(xiàn)，但設(shè)立獨(dú)立反行政壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)想并不符合中國的體制機(jī)制。

4.對(duì)已有文獻(xiàn)的總體評(píng)述

上述文獻(xiàn)對(duì)行政壟斷執(zhí)法模式、成效和問題的討論，都建立在對(duì)特定案例的介紹或解讀基礎(chǔ)上，得出的結(jié)論或建議有所偏頗也不足為奇。將行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為納入《反壟斷法》的監(jiān)管范圍，既是中國競爭政策最具特色的領(lǐng)域，也是建立統(tǒng)一大市場進(jìn)程中重要的法律制度，單純的個(gè)案研究或定性分析，難以系統(tǒng)揭示反行政壟斷執(zhí)法的一般特征和實(shí)際障礙。

應(yīng)該指出的是，行政壟斷一度也是中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界的熱點(diǎn)問題。陳林和朱衛(wèi)平

認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)使用行政權(quán)力排除、限制競爭的主要表現(xiàn)就是行業(yè)性行政壟斷和地區(qū)性行政壟斷。于良春和余東華

構(gòu)建了區(qū)域行政壟斷指數(shù)，主要包括政府監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策和國有經(jīng)濟(jì)占比等方面要素。于立等

分析《反壟斷法》對(duì)國有企業(yè)的適用性問題時(shí)，也指出行政壟斷的目標(biāo)之一就是保護(hù)國有企業(yè)。這些文獻(xiàn)的主旨是如何構(gòu)建競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策與政府規(guī)制之間的合理關(guān)系，較少結(jié)合具體的案例來解剖行政壟斷行為的微觀機(jī)理。本文試圖從機(jī)制設(shè)計(jì)的邏輯解讀行政權(quán)力和經(jīng)營者市場勢力相互借力的內(nèi)因和表現(xiàn)，提煉出具有中國特色的產(chǎn)業(yè)組織理論研究問題。因此，搜集、整理已有執(zhí)法實(shí)踐中積累的大量案例，進(jìn)行必要的統(tǒng)計(jì)描述和案例分析，就成為本文的主旨。

(二)本文的研究主旨和理論假說

1.杠桿效應(yīng)假說

2008年《反壟斷法》正式實(shí)施之際，各類指令性或指導(dǎo)性計(jì)劃的管理范圍主要局限在水電煤氣等城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，大部分產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格、產(chǎn)量和需求量的波動(dòng)都取決于市場競爭關(guān)系，政府沒有直接干預(yù)的動(dòng)機(jī)、手段和載體。但是，中國各級(jí)政府或行業(yè)主管部門都肩負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和糾正市場失靈的任務(wù)，掌控了大量的行政、經(jīng)濟(jì)、法理和社會(huì)資源，這些資源通常會(huì)與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中所需的資本、土地、資質(zhì)、稅收和補(bǔ)貼等要素交織在一起，成為政府能夠影響企業(yè)實(shí)際經(jīng)營行為和績效的手段和工具?！斗磯艛喾ā氛Z義中的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，不屬于行政機(jī)關(guān)的正常權(quán)限范圍，必然導(dǎo)致市場機(jī)制和競爭結(jié)果的多重扭曲，為了使其得以落實(shí)，行政機(jī)關(guān)除了利用自身的組織資源和權(quán)威外，借助某些企業(yè)來實(shí)施這類行政行為，就成為規(guī)避《反壟斷法》監(jiān)管的手段之一。當(dāng)然，被選中的企業(yè)在扮演行政機(jī)關(guān)代理人的角色時(shí)，也會(huì)得到相應(yīng)的報(bào)酬或補(bǔ)償，它們之間的關(guān)系就從一般意義上的監(jiān)管與被監(jiān)管，轉(zhuǎn)變成特殊的委托—代理契約，只有滿足參與約束和激勵(lì)相容兩個(gè)條件，行政機(jī)關(guān)的濫用行為才能付諸實(shí)踐，這就為企業(yè)在行政權(quán)力的基礎(chǔ)上施加其他反競爭行為提供了條件，進(jìn)而產(chǎn)生本文所定義的“雙重濫用”行為。

淳熙十年十一月作于山陰的《題傳神》一詩云：“君看短褐琴橫膝，誰許峨冠劍拄頤……白發(fā)蕭蕭雖憊矣，時(shí)來或?qū)⒍蛇|師?！盵3]271其自注云：“李英公平遼東時(shí)，已八十余”。陸游在蟄居山陰之時(shí)，有悠閑舒適的一面，“短褐琴橫膝”是其體現(xiàn)，但他仍然關(guān)心國事，不忘北伐。他從唐代李勣八十征遼的事件中得到啟發(fā)，萌生了白首建立功業(yè)的期望。

對(duì)于某些企業(yè)而言，利用政府行政資源獲取特定領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢和市場機(jī)會(huì)，是其順從政府行政安排的最佳選擇

。這類企業(yè)實(shí)施源自行政權(quán)力設(shè)定或安排的經(jīng)營行為，相當(dāng)于將自身利益與政府組織的目標(biāo)捆綁在一起，不僅能夠獲得特定行政權(quán)力的呵護(hù)，還有助于形成“良好”的政商關(guān)系。從這個(gè)角度分析指定交易和區(qū)域排他等行政壟斷案，會(huì)發(fā)現(xiàn)在這些沒有額外經(jīng)濟(jì)利益輸送的政企關(guān)聯(lián)中，政府組織及其行政資源是企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)中的“免費(fèi)”杠桿，即行政權(quán)力與企業(yè)行為的杠桿效應(yīng)。

2.規(guī)制俘獲假說

規(guī)制俘獲與杠杠效應(yīng)的區(qū)別在于，行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營者之間存在明確的雙向經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，尤其是經(jīng)營者為了獲取市場支配地位，或者使其反競爭的經(jīng)營行為得到行政權(quán)力的呵護(hù)和維系，而在事前、事中或事后向行政機(jī)關(guān)提供直接的資金轉(zhuǎn)移或者間接的利益輸送。這一現(xiàn)象以往主要發(fā)生在政府規(guī)制的自然壟斷或特許經(jīng)營行業(yè)中

，競爭性領(lǐng)域的經(jīng)營者借助政府主管部門的權(quán)力實(shí)施違反《反壟斷法》的行為，應(yīng)該是中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特有現(xiàn)象，其發(fā)生機(jī)理如下：

Fusion Diagnosis of the Combustion Stability Based on D-S Evidence Theory LIU Xiaohui，TIAN Liang(73)

其二，政府組織之所以按照企業(yè)意愿出臺(tái)和實(shí)施相關(guān)措施，為企業(yè)反競爭行為保駕護(hù)航，也在于它們能夠從中獲得直接或間接的經(jīng)濟(jì)利益。在一些產(chǎn)業(yè)的規(guī)制放松過程中

，隨著關(guān)系的重構(gòu)，原有行業(yè)主管部門的權(quán)力被取消或被稀釋，并形成了一種強(qiáng)壟斷者、弱監(jiān)管者的格局，只有幫助經(jīng)營者維系市場地位和經(jīng)濟(jì)利益，這些弱監(jiān)管者的價(jià)值才能彰顯，從而避免在政府機(jī)構(gòu)改革重組中被虛化。

在上述兩種機(jī)理的共同作用下，經(jīng)營者與監(jiān)管者之間產(chǎn)生了一種新型的委托—代理關(guān)系。名義上，政府機(jī)構(gòu)是委托人，出臺(tái)各種措施，企業(yè)是代理人，按照這些措施進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營；實(shí)際上，企業(yè)是委托人，通過俘獲監(jiān)管者，使其發(fā)布有利于企業(yè)的游戲規(guī)則，政府機(jī)關(guān)就成為實(shí)際的代理人?；谝?guī)制俘獲假說，就可以解釋雙重濫用行為在中國反行政壟斷執(zhí)法實(shí)踐中頻發(fā)的根源。

3.規(guī)制者惰性假說

文化經(jīng)典漢譯合作模式的譯者構(gòu)成變遷研究 …………………………………………… 譚蓮香 辛紅娟（6.73）

分析中國執(zhí)法機(jī)構(gòu)披露的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和行政壟斷案件可以發(fā)現(xiàn)，存在企業(yè)和行政機(jī)關(guān)相互卸責(zé)的現(xiàn)象：企業(yè)主張自己的反競爭行為源自行政機(jī)關(guān)的授權(quán)與許可，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為企業(yè)行為逾越了二者之間契約的范圍，與他們頒布的行政規(guī)章沒有直接關(guān)聯(lián)。這種現(xiàn)象主要發(fā)生在水電煤氣等城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營之后，本文將其歸因于規(guī)制者惰性。

其一，中國城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營制度改革，較為重視經(jīng)營者所有制的多元化和民營化，監(jiān)管合約的條款和實(shí)施機(jī)制的設(shè)計(jì)居于次要地位。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)運(yùn)營成本、效率、績效等缺乏充分的調(diào)查和審核，合同條款更多地維系企業(yè)利益，并在執(zhí)行過程中產(chǎn)生一定的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

其二，在設(shè)計(jì)和實(shí)施特許經(jīng)營權(quán)合約時(shí)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)限于自身能力和資源，也會(huì)將一些行政監(jiān)督檢查權(quán)力直接或間接授予壟斷經(jīng)營者，名義上是在實(shí)施“放管服”改革，實(shí)際上是一種規(guī)制者惰性行為

。對(duì)于兼具部分監(jiān)管權(quán)力的壟斷運(yùn)營商而言，這無疑是在錦上添花，為它們施加捆綁銷售、額外收費(fèi)、拒絕交易等違法行為提供了來自行政權(quán)力的依據(jù)和資源

。

三、雙重濫用案件與執(zhí)法實(shí)踐總覽

(一)案例匹配與研究對(duì)象設(shè)定

本文雙重濫用行為的執(zhí)法案件主要包含兩類：一是行政壟斷案中有十分明確的企業(yè)指向，即企業(yè)借助行政權(quán)力主動(dòng)或被動(dòng)地實(shí)施了某種反競爭行為；二是在壟斷協(xié)議和濫用市場地位的案件中，政府的行政權(quán)力為企業(yè)違法行為提供了依據(jù)和條件。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，本文首先搜集到159件具有較完整信息的行政壟斷案，其中54件有經(jīng)營者獲得了獨(dú)家壟斷或聯(lián)合壟斷的資格，而在這54件案件中，又有13件的行政建議書或新聞稿件中提及獲得這些壟斷地位的經(jīng)營者，從事過《反壟斷法》第三章“濫用市場支配地位”所列舉的不公平高價(jià)、拒絕交易、限定交易、不合理交易和歧視交易等行為。同時(shí)，本文還從38件濫用市場支配地位的案件中發(fā)現(xiàn)

，其中8件涉及明確的行政機(jī)構(gòu)和它們頒布的政策措施，且反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在對(duì)經(jīng)營者作出處罰決定時(shí)，考慮到行政因素的作用；經(jīng)營者也會(huì)以行政措施為由，認(rèn)為自己的行為不違法或者要求給予豁免、從輕處理的待遇。因此，本文的分析對(duì)象就是21件兼具行政權(quán)力與市場支配地位濫用的案件。

(二)雙重濫用行為的總體觀察

1.行政權(quán)力—市場支配地位型雙重濫用行為

表1是代表性行政壟斷案中的經(jīng)營者市場支配地位濫用行為，這些案件的行政建議書中明確說明經(jīng)營者的市場支配地位主要來自行政機(jī)關(guān)的直接指定，且經(jīng)營者所提供產(chǎn)品或服務(wù)的市場并不具有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的自然壟斷和公共產(chǎn)品等特性，如果沒有行政機(jī)關(guān)行政措施或規(guī)章制度的限定，這些領(lǐng)域不應(yīng)該形成高的進(jìn)入壁壘和獨(dú)家壟斷的結(jié)構(gòu)。經(jīng)營者并不滿足僅僅獲取來自指定交易的利潤，還會(huì)濫用這些基于行政權(quán)力的市場支配地位，對(duì)消費(fèi)者和相關(guān)企業(yè)施加了額外的交易條件和約束。

2021年，中國有超過一百家企業(yè)具有電動(dòng)汽車的生產(chǎn)資質(zhì)，品牌數(shù)量高達(dá)三百多個(gè)，當(dāng)年的產(chǎn)量也有三百多萬輛，電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)進(jìn)入有效競爭階段。為什么晉中市政府還要通過文件的方式將浙江吉利生產(chǎn)的特定型號(hào)確定為唯一的選擇對(duì)象？原因在于，從2010年開始，浙江吉利控股集團(tuán)陸續(xù)在山西省晉中市投資五十多億元，建立了一個(gè)產(chǎn)能20萬輛的生產(chǎn)基地，其核心產(chǎn)品就包括上述指定購買中的“幾何A型”電動(dòng)汽車。近年來，這款以甲醇燃料作為驅(qū)動(dòng)力的電動(dòng)汽車，與混合動(dòng)力和純電動(dòng)汽車等產(chǎn)品相比，并不具有顯著的競爭優(yōu)勢。為了扶持當(dāng)?shù)仄嚠a(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的發(fā)展，晉中市以及山西省政府都出臺(tái)了大量的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免和指定購買的措施。這種企業(yè)投資—當(dāng)?shù)卣Ｗo(hù)的模式，也發(fā)生在本文搜集到的河南省洛陽市、河北省滄州市城管部門指定上海鈞正公司生產(chǎn)的電動(dòng)單車為唯一運(yùn)營產(chǎn)品的案件中，原因也在于這家公司在當(dāng)?shù)氐耐顿Y設(shè)廠行為。

其二，經(jīng)營者反競爭行為與政策措施的指向高度重合。在54件獨(dú)家壟斷案件中，經(jīng)營者并不滿足獲得一般意義上的壟斷利潤，還會(huì)濫用其在相關(guān)市場的支配地位，這種行為在13件雙重濫用案中都有確切證據(jù)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)公布的行政建議書表明，在獲得壟斷勢力或獨(dú)家交易的市場地位后，除了提高壟斷產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格、額外收費(fèi)外，它們還會(huì)將壟斷勢力向上下游和互補(bǔ)品市場延伸，通過捆綁銷售、排他經(jīng)營和縱向約束等攫取更多的收益和利潤。經(jīng)營者能夠?qū)嵤┥鲜鲋苯舆`反《反壟斷法》第三章所限制的行為，還在于行政機(jī)關(guān)在確立這些企業(yè)的壟斷地位時(shí)，對(duì)消費(fèi)者、配套企業(yè)和競爭者等參與者的行為也作出了直接或間接的限制，使得政策措施成為經(jīng)營者違法行為的庇護(hù)所。

2.市場支配地位—行政權(quán)力型雙重濫用行為

表2是代表性經(jīng)營者濫用市場支配地位案中的行政權(quán)力濫用行為，其共同之處就是，行政機(jī)關(guān)或政府組織頒布的文件、出臺(tái)的條例或者簽署的特許經(jīng)營協(xié)議，不僅是形成經(jīng)營者市場支配地位的主要條件，也是經(jīng)營者實(shí)施反競爭行為的政策依據(jù)，還是它們要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)豁免違法行為的托詞。

其一，公共產(chǎn)品領(lǐng)域經(jīng)營者市場支配地位濫用行為頻發(fā)。本文從38件經(jīng)營者濫用市場支配地位案件匹配出8件包含行政權(quán)力濫用的雙重濫用案，其中6件屬于水、電、燃?xì)?、煙草等特許經(jīng)營領(lǐng)域，1件源自政府的指定交易合同，另1件就是著名的中國電信和中國聯(lián)通寬帶業(yè)務(wù)壟斷案

。除了四川久遠(yuǎn)銀海公司提供的是軟件服務(wù)業(yè)務(wù)外，其余7件案件中經(jīng)營者的主營業(yè)務(wù)都屬于自然壟斷或公共產(chǎn)品范疇，在這些領(lǐng)域其獨(dú)家壟斷或雙寡頭地位受到法律法規(guī)的保護(hù)。但是，經(jīng)營者的反競爭行為并不一定發(fā)生在自然壟斷環(huán)節(jié)，壟斷業(yè)務(wù)發(fā)揮的也是一種杠桿作用，成為它們在其他領(lǐng)域?yàn)E用支配地位的支點(diǎn)或載體。例如，即便四川久遠(yuǎn)銀海公司以招投標(biāo)承接了廣元市金保工程的開發(fā)設(shè)計(jì)項(xiàng)目，獨(dú)家在廣元市向兩個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)供應(yīng)醫(yī)保支付軟件?；谶@一壟斷地位，這家公司為了擴(kuò)大銷售收入，在與定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)零售藥店簽訂技術(shù)開發(fā)合同時(shí)，將加密鍵盤和讀卡器作為合同附件，強(qiáng)制要求其必須同時(shí)購買加密鍵盤和讀卡器，否則不予安裝由其提供的醫(yī)保支付軟件。實(shí)際上，無論是這家公司主營的醫(yī)保支付軟件，還是其實(shí)施捆綁銷售的加密鍵盤和讀卡器市場，在結(jié)構(gòu)上都屬于壟斷競爭的狀態(tài)，沒有行政機(jī)關(guān)的直接干預(yù)或指定購買行為，經(jīng)營者難以取得獨(dú)家壟斷的支配地位。

2.行政壟斷案中經(jīng)營者責(zé)任的爭論

3.雙重濫用行為與雙重競爭損害

雙重濫用行為的數(shù)量不多，但具有一定代表性，反映了各級(jí)政府干預(yù)特定市場結(jié)構(gòu)、企業(yè)行為和經(jīng)濟(jì)績效的客觀現(xiàn)實(shí)。一方面，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)某個(gè)特定目標(biāo)，必然直接或間接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營行為，進(jìn)而影響市場機(jī)制的運(yùn)作和最終績效；另一方面，某些企業(yè)在實(shí)現(xiàn)利潤最大化的過程中，也會(huì)借助政府掌握的行政資源來獲得市場支配地位、排他能力和財(cái)政資金，而政府在幫扶這類企業(yè)時(shí)，采取的措施必然是不公平或歧視性的。行政資源與企業(yè)的其他資源交織在一起，在增加經(jīng)營者財(cái)力的同時(shí)，也會(huì)提高其他企業(yè)進(jìn)入市場的難度。更為嚴(yán)重的是，行政權(quán)力和資源本身具有壟斷性和稀缺性，經(jīng)營者攫取的是由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)租，而租金的來源一定是消費(fèi)者剩余或者其他企業(yè)應(yīng)得的利潤，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)壟斷，這種雙重濫用行為導(dǎo)致更嚴(yán)重的資源配置扭曲、社會(huì)福利分配不公和無謂損失。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，一些行政機(jī)關(guān)掌握的關(guān)鍵性行政權(quán)力，既能決定資本、土地等投入品的分配和價(jià)格，也能影響市場機(jī)制發(fā)生作用的空間和方式，在特定情況下還能確定企業(yè)進(jìn)入市場的資質(zhì)，獲得這些行政資源就是企業(yè)實(shí)施規(guī)制俘獲活動(dòng)的主要?jiǎng)右?。?guī)制俘獲主要發(fā)生在受政府監(jiān)管的自然壟斷或公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，其目的在于獲得壟斷資格、控制定價(jià)模式或者得到政府的財(cái)政補(bǔ)貼，本文整理的一些案件就屬于這種類型。在具體實(shí)踐中，經(jīng)營者直接通過輸送資金或金錢來俘獲規(guī)制者的行為并不常見

，這種行為也不屬于《反壟斷法》的監(jiān)管范圍，大量的規(guī)制俘獲都是通過特定利益交換實(shí)現(xiàn)的。例如，地方政府在招商引資的合約中，會(huì)將相關(guān)市場的壟斷權(quán)以特許經(jīng)營合約方式配置給投資者；為了吸引企業(yè)投資，而將后者生產(chǎn)的產(chǎn)品或提供的服務(wù)列為指定購買對(duì)象。

規(guī)制俘獲也會(huì)促使受益企業(yè)與行政機(jī)關(guān)結(jié)合為利益共同體，行政命令、規(guī)制條例和特許經(jīng)營合同就成為企業(yè)應(yīng)對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查、審核和處罰的擋箭牌、避風(fēng)港。相對(duì)于沒有行政權(quán)力或行政機(jī)關(guān)參與的案件，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在查處雙重濫用的違法行為時(shí)，通常會(huì)遇到經(jīng)營者的阻撓和抗辯，這不僅導(dǎo)致濫用行為周期延長和企業(yè)壟斷利潤增加，也會(huì)降低反壟斷監(jiān)管效能。

為什么雙重濫用行為更多地發(fā)生在自然壟斷和公共事業(yè)領(lǐng)域？除上述因素外，規(guī)制合約不完備和資產(chǎn)專用性引發(fā)的經(jīng)營者道德風(fēng)險(xiǎn)，也是一個(gè)不容忽視的原因。這也是各國自然壟斷行業(yè)規(guī)制放松和激勵(lì)性規(guī)制實(shí)踐中的普遍現(xiàn)象

，中國自然壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)主導(dǎo)、獨(dú)立監(jiān)管缺失和“一股就靈”等交織在一起，使得由規(guī)制俘獲、規(guī)制者惰性引發(fā)的經(jīng)營者市場支配地位濫用現(xiàn)象更加突出。

四、基于代表性案例分析的理論假說檢驗(yàn)

在產(chǎn)業(yè)組織和激勵(lì)機(jī)制的理論研究中

，規(guī)制俘獲和規(guī)制者惰性假說已經(jīng)得到充分論證，但一直缺乏實(shí)際案例的支撐，計(jì)量檢驗(yàn)中也使用各種代理變量來驗(yàn)證。本文從中國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)布的處罰決定或建議書中，獲得了企業(yè)俘獲監(jiān)管機(jī)構(gòu)和實(shí)施反競爭行為的直接證據(jù)。下面基于對(duì)兩類代表性案例的背景、表現(xiàn)和執(zhí)法結(jié)果的分析，檢驗(yàn)本文的理論假說。

(一)規(guī)制俘獲的代表性案例分析

塔城地區(qū)衛(wèi)計(jì)委為什么要頒布文件將公立醫(yī)院的藥品采購和配送權(quán)界定為國藥集團(tuán)的兩家子公司？原因在于，2015年12月，《塔城地區(qū)行政公署與國藥控股股份有限公司戰(zhàn)略合作共同發(fā)展框架協(xié)議》簽訂，按照這個(gè)協(xié)議，國藥控股股份有限公司將在3年內(nèi)向塔城地區(qū)捐贈(zèng)1 500萬元，用于支持完善公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的硬件及人才隊(duì)伍建設(shè)、提升醫(yī)療服務(wù)水平。與此同時(shí)，塔城地區(qū)衛(wèi)計(jì)委和國藥集團(tuán)訂立的《藥事服務(wù)合作協(xié)議》，就在于通過賦予后者獨(dú)家經(jīng)營的權(quán)限來推進(jìn)塔城地區(qū)各級(jí)公立醫(yī)院物流信息化建設(shè)，建立集約化、規(guī)范化的藥品供應(yīng)保障體系。

2017年3月，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡稱“新疆發(fā)改委”)根據(jù)舉報(bào)，依據(jù)《反壟斷法》對(duì)塔城地區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)(以下簡稱“塔城地區(qū)衛(wèi)計(jì)委”)在公立醫(yī)院藥品進(jìn)貨與銷售管理中的行政壟斷行為進(jìn)行了調(diào)查。經(jīng)過半年多的現(xiàn)場取證和分析詢問發(fā)現(xiàn)，2015年12月，塔城地區(qū)衛(wèi)計(jì)委及其管理的九家公立醫(yī)院，與國藥集團(tuán)新疆新特藥業(yè)有限公司、國藥控股新疆塔城藥業(yè)有限公司簽署了《藥事服務(wù)合作協(xié)議》。該協(xié)議將這兩家藥品流通企業(yè)確定為塔城地區(qū)各級(jí)公立醫(yī)院藥品和耗材的優(yōu)先供應(yīng)商，并多次組織會(huì)議要求下屬醫(yī)院執(zhí)行該協(xié)議。新疆發(fā)改委認(rèn)定這一行政措施和實(shí)施行為，限制了塔城地區(qū)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品、耗材的采購權(quán)和選擇藥品配送方的權(quán)力，違反了《反壟斷法》第三十二條和第三十七條的相關(guān)規(guī)定，產(chǎn)生了排除、限制藥品采購、批發(fā)和配送領(lǐng)域有效競爭的不良后果。塔城地區(qū)衛(wèi)計(jì)委認(rèn)識(shí)到其行政行為違反相關(guān)法律法規(guī)，于2017年3月22日廢止了與兩家藥品配送企業(yè)簽訂的《藥事服務(wù)合作協(xié)議》，對(duì)其違法行為進(jìn)行了自行糾正。

從圖1可以看出，感官評(píng)分隨VC的添加量增加而提高；從0.5%到0.7%，感官評(píng)分急劇增加，添加量在0.7%時(shí)，感官評(píng)分與0.8%、0.9%時(shí)相比沒有明顯變化，所以在正交試驗(yàn)中VC添加量的選擇水平為：0.6%、0.7%、0.8%。

2.規(guī)制俘獲動(dòng)因和事實(shí)

1.主要案例

1.主要案例

3.規(guī)制俘獲與市場支配行為的隱形關(guān)聯(lián)

過表達(dá)miR133b后，鼻咽癌SUNE-1細(xì)胞株增殖細(xì)胞數(shù)、遷移細(xì)胞數(shù)目及侵襲細(xì)胞明顯減少(P＜0.05)，見表1。

在單個(gè)行政機(jī)關(guān)與特定企業(yè)之間，基于直接利益交換形成的規(guī)制俘獲現(xiàn)象并不常見，這種交換也不僅僅發(fā)生在公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域，在一些競爭性產(chǎn)業(yè)也發(fā)生過相對(duì)迂回或隱蔽的俘獲行為。2021年3月，山西省市場監(jiān)督管理局依法對(duì)晉中市人民政府辦公室等部門濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為進(jìn)行反壟斷執(zhí)法調(diào)查。這一案件的事實(shí)依據(jù)就是，《晉中市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)晉中市深化出租汽車行業(yè)改革實(shí)施方案的通知》《晉中市人民政府關(guān)于做好推廣使用地產(chǎn)車工作的通知》等四個(gè)文件中明確提出：“市城區(qū)運(yùn)營的巡游出租車必須使用純電動(dòng)汽車、國六標(biāo)準(zhǔn)甲醇汽車”“我市轄區(qū)范圍內(nèi)在新增或更新公務(wù)用車、公交車、出租車、市政用車以及環(huán)衛(wèi)用車等涉及政府主導(dǎo)或政府資金采購的公共服務(wù)車輛時(shí)，優(yōu)先采購選用相應(yīng)的地產(chǎn)車型”等多項(xiàng)十分具體的規(guī)定和要求，從而將晉中市城區(qū)巡游出租車的更換車型，限定為吉利汽車公司在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)的“幾何A”品牌。這些政策措施違反了《反壟斷法》第三十二條和三十七條的規(guī)定，在山西省市場監(jiān)督管理局的督促下，晉中市政府主動(dòng)停止違法行為，并進(jìn)行整改，廢止了相關(guān)違法文件，糾正了排除、限制競爭的相關(guān)做法。

其一，行政權(quán)力濫用與市場支配地位濫用具有明確的因果關(guān)系。嚴(yán)格地講，在54件由行政機(jī)關(guān)指定的獨(dú)家壟斷案中，經(jīng)營者市場支配地位的唯一來源是行政權(quán)力，因?yàn)橄嚓P(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的市場在集中度、進(jìn)入壁壘和產(chǎn)品差異化等維度不具有自然壟斷屬性。借助行政機(jī)關(guān)在生產(chǎn)資質(zhì)、產(chǎn)品規(guī)格和服務(wù)范圍方面的規(guī)制權(quán)力，商業(yè)保險(xiǎn)、物業(yè)服務(wù)、應(yīng)用軟件、共享單車、物資運(yùn)輸和數(shù)據(jù)傳輸?shù)雀偁幓驂艛喔偁幨袌?，在這些行政機(jī)構(gòu)的管轄范圍內(nèi)變成了獨(dú)家壟斷的市場機(jī)構(gòu)。杠桿效應(yīng)假說得以驗(yàn)證。

(二)規(guī)制者惰性的代表性案例分析

在某種程度上，國藥集團(tuán)通過對(duì)塔城地區(qū)衛(wèi)生事業(yè)的資金捐助，借助塔城地區(qū)衛(wèi)計(jì)委在醫(yī)院和醫(yī)藥管理、監(jiān)管等方面的行政權(quán)力，最終獲得了在相關(guān)領(lǐng)域的市場支配地位。實(shí)際上，國藥集團(tuán)涉及的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的案例不止這一起。原山東省工商局在糾正聊城冠縣衛(wèi)生和計(jì)劃生育局(以下簡稱“冠縣衛(wèi)計(jì)局”)的行政壟斷案時(shí)就發(fā)現(xiàn)，冠縣衛(wèi)計(jì)局在2017年1月曾經(jīng)與國藥控股聊城有限公司簽訂了《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，并據(jù)此獲得了在冠縣獨(dú)家從事藥品配送業(yè)務(wù)的權(quán)力。對(duì)于地方政府而言，以政府文件的方式確定國藥集團(tuán)的壟斷權(quán)，也是一種典型的規(guī)制俘獲現(xiàn)象。

延伸之家。按照“四就近”服務(wù)老干部的要求，在老干部居住相對(duì)集中的地方都應(yīng)想方設(shè)法營造一個(gè)家，讓老同志退休以后，有家的溫暖、家的感覺。神池縣建社區(qū)之家，代縣、繁峙縣建鄉(xiāng)村之家，西部6縣建駐忻支部，靜樂縣建老干部黨校，這些都是延伸之家建設(shè)的有益探索。同時(shí)，各地按老干部興趣、愛好、特長組建樂齡團(tuán)隊(duì)的做法，也值得鼓勵(lì)和提倡。

從2010年開始，許多地方政府將由政府或國有企業(yè)運(yùn)營的管道燃?xì)?、公共交通或出租車等行業(yè)的經(jīng)營權(quán)，以投標(biāo)方式選擇經(jīng)營者，再與中標(biāo)者簽訂特許經(jīng)營合同，用于確定雙方的權(quán)力和職責(zé)。為了鼓勵(lì)企業(yè)的后續(xù)投資和維持公共產(chǎn)品的正常供給，政府主管部門會(huì)將部分監(jiān)管權(quán)委托給壟斷運(yùn)營商，這既會(huì)鞏固其獨(dú)家壟斷地位

，也為其濫用支配地位提供了來自行政權(quán)力的法律依據(jù)。

其一，城市管道燃?xì)忸I(lǐng)域。從2010年開始，四川省資中縣城市管道燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)務(wù)一直由華潤集團(tuán)旗下的燃?xì)庥邢薰咎卦S經(jīng)營，2013年，資中縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城區(qū)燃?xì)庥脩魬魞?nèi)燃?xì)庠O(shè)施改造管理的通知》，該文件以用氣安全為由，指定該縣居民用戶戶內(nèi)燃?xì)庠O(shè)施安裝改造業(yè)務(wù)也必須由華潤燃?xì)獾姆止窘y(tǒng)一實(shí)施。與此類似，山西省原忻州市建設(shè)局與當(dāng)?shù)厝細(xì)夤竞炗喠恕缎弥菔泄艿廊細(xì)馓卦S經(jīng)營合同》，并發(fā)布了《忻州市住房保障和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局關(guān)于忻州市燃?xì)庥邢薰咀兏烊粴馓卦S經(jīng)營地域范圍的批復(fù)》(忻住建辦函〔2015〕141號(hào))，賦予忻州市燃?xì)庥邢薰惊?dú)家經(jīng)營和管理全市管道天然氣供應(yīng)的資質(zhì)。

[53] “US-Japan-Australia Announce Trilateral Partnership for Indo-Pacific Infrastructure Investment,” OPIC, Washington D.C., July 30, 2018, https://www.opic.gov/press-releases/2018/us-japan-australia-announce-trilateral-partnership-indo-pacific-infrastructure-investment.

其二，城市自來水供應(yīng)領(lǐng)域。2016年，江蘇省工商行政管理局對(duì)宿遷市銀控自來水有限公司濫用城市自來水供水服務(wù)的市場壟斷地位，在住宅小區(qū)的給水安裝等工程中指定交易相對(duì)人的行為進(jìn)行了反壟斷執(zhí)法調(diào)查。這是一家國有企業(yè)改制后成立的民營企業(yè)，它在當(dāng)?shù)?00%的市場占有率源自其在2004年獲得的特許經(jīng)營權(quán)，而在2004年之前，這家公司就是當(dāng)?shù)刈詠硭?yīng)的監(jiān)管者和經(jīng)營者。

其三，城市汽車運(yùn)輸領(lǐng)域。2011年，深圳市政府在推廣應(yīng)用衛(wèi)星定位汽車行駛記錄儀工作中，強(qiáng)制全市汽車GPS運(yùn)營商，將所屬車輛的監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)通過新時(shí)空導(dǎo)航科技公司上傳，并繳納傳輸費(fèi)用。廣東省工商局對(duì)此進(jìn)行的反壟斷執(zhí)法調(diào)查還發(fā)現(xiàn)

，深圳市政府在2011年初以《市政府工作會(huì)議紀(jì)要》形式要求落實(shí)安裝新時(shí)空導(dǎo)航科技公司設(shè)備的決定，將原來屬于政府機(jī)構(gòu)管理的車輛數(shù)據(jù)信息接入平臺(tái)的日常管理工作，也交由平臺(tái)運(yùn)營商負(fù)責(zé)。其他GPS運(yùn)營商將數(shù)據(jù)上傳到這一平臺(tái)時(shí)，還按照該市物價(jià)局的要求向新時(shí)空導(dǎo)航科技公司繳納接入費(fèi)。由此，新時(shí)空公司集該市車輛GPS數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的監(jiān)管者和運(yùn)營商兩個(gè)角色于一體，并具有向競爭者收取管理費(fèi)的權(quán)力。

2.規(guī)制者惰性與運(yùn)營商市場支配地位濫用

運(yùn)營商通過政府選美方式獲得獨(dú)家運(yùn)營權(quán)后

，不能改變這些產(chǎn)品或服務(wù)的公共屬性，政府主管部門應(yīng)該按照特許經(jīng)營合同的條款對(duì)其價(jià)格、數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查。但是，在“一股就靈”、規(guī)制建設(shè)滯后和管企混同等因素的共同作用下，公用事業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)管壟斷運(yùn)營商的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和有效資源，或者以市場化運(yùn)作為由放棄了應(yīng)有的監(jiān)督職責(zé)。這就為壟斷運(yùn)營商施行超范圍經(jīng)營、任意提高價(jià)格和歧視接入等行為提供了條件，行政權(quán)力也成為其規(guī)避反壟斷執(zhí)法的擋風(fēng)墻。

其一，延伸公用事業(yè)的范圍。在前述資中縣華潤燃?xì)獍咐校摴救〉锚?dú)家壟斷地位后，不僅向居民用戶索取了不合理的高價(jià)，間接地提高了燃?xì)鈱?shí)施改造工程的成本，加重了住戶的負(fù)擔(dān)；還借助行政文件，將許可經(jīng)營的范圍從燃?xì)獾纳a(chǎn)供應(yīng)延伸到競爭性的設(shè)備安裝市場。這也從另一個(gè)側(cè)面證明資中縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局存在規(guī)制者惰性問題，沒有對(duì)壟斷運(yùn)營商的行為進(jìn)行有效監(jiān)管。

其二，強(qiáng)制交易。宿遷市銀控自來水公司在向新建小區(qū)提供自來水服務(wù)的同時(shí)，將自己的安裝子公司指定為供水工程的唯一施工企業(yè)，違法了《反壟斷法》第十七條第一款“沒有正當(dāng)理由，限定交易相對(duì)人只能與其進(jìn)行交易或者只能與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易”的規(guī)定。在執(zhí)法機(jī)關(guān)作出了要求其停止違法行為并予以550萬元罰款的行政決議書后，該自來水公司主張自身的經(jīng)營行為源自政府主管部門的授權(quán)，應(yīng)該被豁免。類似地，忻州市燃?xì)夤驹趯?shí)際經(jīng)營活動(dòng)中，限定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的新建住房管道天然氣安裝工程只能與其交易，且這些工程所需的材料也只能由它來供應(yīng)，從而導(dǎo)致原先競爭性的管道安裝市場也成了特許經(jīng)營商的獨(dú)門生意。

其三，縱向圈定與接入歧視。在深圳市強(qiáng)制汽車GPS數(shù)據(jù)獨(dú)家壟斷案中，新時(shí)空導(dǎo)航科技公司借助平臺(tái)監(jiān)管和運(yùn)營權(quán)設(shè)定了新的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，要求其他經(jīng)營者將50%的收入交給它，使得后者只能退出市場。在這一案件中，政府有關(guān)部門將自身監(jiān)督職責(zé)交由特定企業(yè)來實(shí)施，就是規(guī)制者惰性的具體表現(xiàn)，而新時(shí)空導(dǎo)航科技公司借此向競爭對(duì)手索取高額收費(fèi)，也是濫用支配地位或掠奪定價(jià)行為。

四川省出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的實(shí)施意見》中規(guī)定，扶持孤兒成年后就業(yè)。按規(guī)定落實(shí)好社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等扶持政策。積極提供就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助，及時(shí)將成年后就業(yè)困難且符合條件的孤兒納入就業(yè)援助范圍，依托基層公共就業(yè)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)了解就業(yè)需求，開展免費(fèi)就業(yè)咨詢，提供有針對(duì)性的就業(yè)幫扶。大力開發(fā)公益性崗位，將成年后就業(yè)困難的孤兒優(yōu)先安排到政府開發(fā)的公益性崗位就業(yè)。鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，對(duì)符合條件的成年孤兒，給予場地安排、稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款及貼息、創(chuàng)業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)等方面的優(yōu)惠政策。按規(guī)定落實(shí)好職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼等政策。開展多種形式的職業(yè)培訓(xùn)。

(三)雙重濫用案的執(zhí)法效能分析

上述案例分析表明，行政權(quán)力濫用是一些經(jīng)營者獲得市場支配地位最重要甚至唯一的前提條件，兩種權(quán)力交織會(huì)扭曲相關(guān)市場結(jié)構(gòu)、經(jīng)營者行為和績效，也必然對(duì)反壟斷執(zhí)法效能產(chǎn)生負(fù)面影響。

1.執(zhí)法周期長，行政成本高

表3是行政權(quán)力—市場支配地位型典型案件，平均而言，在濫用行政權(quán)力行為發(fā)生后的22個(gè)月，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)就能夠發(fā)現(xiàn)和調(diào)查違法行為。但是，如果行政權(quán)力引致企業(yè)對(duì)市場支配地位的濫用，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的反應(yīng)時(shí)效就會(huì)長達(dá)83個(gè)月的時(shí)間，是平均值的3.8倍。隨著反應(yīng)時(shí)效的延長，違法行為的周期及其對(duì)競爭的損害程度也會(huì)增強(qiáng)，行政權(quán)力—市場支配地位型案件的違法行為持續(xù)周期的均值為100個(gè)月，是159件行政壟斷案均值的3.8倍。

表4是市場支配地位—行政權(quán)力型典型案件，在那些行政權(quán)力起決定性作用的濫用市場支配地位案件中，執(zhí)法反應(yīng)時(shí)效也長達(dá)73個(gè)月，為均值的3.3倍。這種雙重濫用行為的糾錯(cuò)時(shí)效也高于平均值，尤其是在經(jīng)營者市場支配地位濫用案件，執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查10個(gè)月后，經(jīng)營者才會(huì)停止違法行為。

為什么此類案件的競爭危害大、識(shí)別概率低、執(zhí)法效能弱？原因就在于行政權(quán)力與市場勢力的交織，既會(huì)增加執(zhí)法者識(shí)別、調(diào)查的難度，當(dāng)市場勢力披上行政權(quán)力和政策措施的外衣時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，也難以對(duì)行政機(jī)關(guān)和經(jīng)營者施加有威懾力的懲罰措施。例如，在表4列出的濫用市場支配地位典型案件中，糾錯(cuò)時(shí)間最長的是發(fā)生在江蘇省宿遷市的中石油昆侖燃?xì)夤緣艛喟?，從工商部門開始調(diào)查到經(jīng)營者的違法行為被叫停歷時(shí)近19個(gè)月。2015年2月，江蘇省工商局接到宿遷市市區(qū)部分房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的舉報(bào)，2015年6月8日，國家工商總局授權(quán)該局對(duì)涉事公司進(jìn)行正式的反壟斷調(diào)查。2015年12月16日，江蘇省工商局向當(dāng)事人送達(dá)行政處罰聽證告知書(蘇工商案聽字[2015]38號(hào))，中石油昆侖燃?xì)夤咎岢雎犠C要求，后又申請(qǐng)延期聽證，2016年1月11日，江蘇省工商局舉行了案件聽證，中石油昆侖燃?xì)夤咎峤涣藭骊愂龊蜕贽q意見，請(qǐng)求從輕或減輕處罰。江蘇省工商局對(duì)該公司的陳述、申辯進(jìn)行了長達(dá)一年的復(fù)核和研究，直到2016年12月30日才發(fā)布了正式的《行政處罰決定書》(蘇工商案字[2016]第00048號(hào))。在整個(gè)預(yù)審、立案、調(diào)查、聽證和申辯的過程中，中石油昆侖燃?xì)夤揪芙^承認(rèn)行為違法，要求中止調(diào)查或從輕處罰的依據(jù)是它與宿遷市建設(shè)局簽署的《宿遷市城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》(2005—2035年)。

其一，隨著自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制放松，如電力、電信、民航等產(chǎn)業(yè)實(shí)施的縱向拆分和股權(quán)多元化，削弱了原有縱向一體化壟斷運(yùn)營商的市場勢力，也厘清了它們與行政機(jī)關(guān)在資本、監(jiān)管和經(jīng)營等環(huán)節(jié)的責(zé)權(quán)利關(guān)系。一些在規(guī)制背景下合理合法的經(jīng)營行為，如統(tǒng)一定價(jià)、縱向限制和接入歧視等屬于《反壟斷法》設(shè)定的違法行為，為了維持既得利益和壟斷利潤，通過各種方式游說、俘獲監(jiān)管部門出臺(tái)和頒布有利于自己的規(guī)章制度，可以為自己的反競爭行為披上政府規(guī)制的外衣，或者成為規(guī)避《反壟斷法》監(jiān)管的依據(jù)。

2.救濟(jì)方式單一，威懾力不強(qiáng)

按照《反壟斷法》《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)并沒有直接監(jiān)督、處罰行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，只能通過執(zhí)法建議書和公平競爭審查的方式，向違法機(jī)關(guān)的上級(jí)部門提出糾錯(cuò)建議，由后者負(fù)責(zé)后續(xù)的監(jiān)督檢查。在本文分析的行政權(quán)力—市場支配地位型案件中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其上級(jí)部門提出了相關(guān)的糾錯(cuò)或處分建議，也提及涉及到的經(jīng)營者存在濫用市場支配地位的行為，但對(duì)于后者并未按照《反壟斷法》進(jìn)行調(diào)查和處罰。類似地，全部7件經(jīng)營者濫用支配地位案件的《行政處罰決定書》《競爭執(zhí)法公告》都揭示了政府組織或行政機(jī)關(guān)在其中的關(guān)鍵作用，但除了對(duì)經(jīng)營者采取罰款或沒收違法所得的措施外，并沒有在事后對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行反壟斷執(zhí)法調(diào)查或競爭政策審查。

懲處方式單一和力度不足，嚴(yán)重地削弱了《反壟斷法》在規(guī)制雙重濫用行為方面的權(quán)威性和威懾力。例如，2015年初，國家發(fā)展和改革委員會(huì)開始調(diào)查山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力實(shí)施的指定交易行為，在調(diào)查過程中，山東省交通運(yùn)輸廳采取了兩項(xiàng)整改措施，但這些措施無助于競爭秩序的形成，國家發(fā)展和改革委員會(huì)專門給山東省政府發(fā)出了《關(guān)于建議糾正山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力排除限制競爭有關(guān)行為的函》(發(fā)改辦價(jià)監(jiān)[2015]501號(hào))。問題在于，在山東省交通運(yùn)輸廳的行政措施中取得獨(dú)家壟斷地位的經(jīng)營者(山東九通物聯(lián)網(wǎng)科技有限公司)提高價(jià)格，并造成了嚴(yán)重競爭損害。這一行為導(dǎo)致山東省七十多萬輛載貨車經(jīng)營者每年多付出數(shù)億元成本，還使四百多家能夠提供車載系統(tǒng)終端設(shè)備的經(jīng)營者難以在山東市場開展生產(chǎn)銷售活動(dòng)，對(duì)此反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在《行政建議書》中有確定的證據(jù)，但依舊沒有對(duì)該企業(yè)進(jìn)行反壟斷調(diào)查和處罰。

威懾力不足的另一個(gè)表現(xiàn)就是對(duì)參與行政壟斷案的經(jīng)營者，無論其是否存在濫用市場支配地位的行為，都采取免于處罰的“豁免”待遇。法學(xué)界認(rèn)為導(dǎo)致這一問題的原因是《反壟斷法》立法時(shí)機(jī)械化地借用行政法的思路

，只考慮到濫用行政權(quán)力的行政屬性，而忽略或刻意回避它的經(jīng)濟(jì)屬性，使得行政機(jī)關(guān)和參與其間的經(jīng)營者都不用對(duì)濫用行為的競爭損害承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償與補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。經(jīng)濟(jì)處罰的缺位，就使得《反壟斷法》的懲戒作用難以彰顯

。

(3) 葉片固定后將風(fēng)扇小環(huán)裝配至20個(gè)葉片上，調(diào)整好徑向和水平尺寸后進(jìn)行點(diǎn)焊固定，點(diǎn)焊方式同上，裝配好的風(fēng)扇見圖3。

3.執(zhí)法原則與程序一致性不強(qiáng)，信息公開透明度有待提高

2018年之前，為了規(guī)制行政機(jī)關(guān)違反《反壟斷法》第五章相關(guān)條款的行為，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國家工商行政管理總局制定了不完全相同的暫行規(guī)定和實(shí)施條例，由此導(dǎo)致執(zhí)法原則和處罰結(jié)果的差異也在預(yù)料之中。2019年以來，《反壟斷法》的實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了組織體系上的“三合一”改組，國家市場監(jiān)督管理總局及其省級(jí)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)著反行政壟斷的職責(zé)，但橫向比較違法性質(zhì)和程度相近的行政壟斷案，依舊可以發(fā)現(xiàn)在執(zhí)法原則、調(diào)查程序和處罰方式等方面存在多樣化的問題，不利于維護(hù)《反壟斷法》的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

更加值得強(qiáng)調(diào)的是，在講授文獻(xiàn)檢索相關(guān)知識(shí)和技巧的同時(shí)，決不能忽視文獻(xiàn)管理軟件。隨著收藏的文獻(xiàn)數(shù)量的增多，為了有效對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行分類管理，文獻(xiàn)管理軟件隨之應(yīng)運(yùn)而生，比如：NoteExpress、Endnote等軟件。文獻(xiàn)管理軟件可以迅速查找到某篇文獻(xiàn)；在閱讀文獻(xiàn)時(shí)，還可以隨手標(biāo)記，添加注釋、評(píng)論，在論文寫作時(shí)也能方便地插入正文；office word軟件與之兼容，還可以在論文寫作中快速準(zhǔn)確地添加參考文獻(xiàn)，并能夠根據(jù)不同的格式要求，在文稿中自動(dòng)生成相應(yīng)的參考文獻(xiàn)列表，是提高文獻(xiàn)管理利用效率的重要手段。

增強(qiáng)《反壟斷法》威懾力和影響力的途徑之一就是及時(shí)發(fā)布相關(guān)案件的信息，通過在這些信息中充分揭示違法行為的具體方式、展示競爭損害的證據(jù)和法理，在做到以理服人的同時(shí)，也對(duì)潛在的違法者產(chǎn)生警示效應(yīng)。顯然，大量數(shù)百字的《行政建議書》或者寥寥數(shù)語的案件新聞公告，難以承載和發(fā)揮上述兩方面的功能。

4.公平競爭審查制度執(zhí)法效能弱

本文搜集到的21件行政權(quán)力與市場勢力相互交織的案件，都發(fā)生在2019年反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“三合一”改革之前。省級(jí)層面的公平競爭審查制度也是在2019年全部建立和實(shí)施的。此后，無論是在行政機(jī)關(guān)的行政壟斷、還是經(jīng)營者濫用市場支配地位的執(zhí)法案件中，都沒有出現(xiàn)過本文所分析的雙重濫用行為。這不意味著雙重濫用行為已經(jīng)消失殆盡，執(zhí)法信息不透明、不完整只是這一現(xiàn)象發(fā)生的表面因素，最根本的原因還在于，公平競爭審查制度在很大的程度上替代了執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷的反壟斷執(zhí)法。公平競爭審查的組織者是各種政策措施的頒布和實(shí)施機(jī)構(gòu)，具有自查自糾的特點(diǎn)，目的在于預(yù)防或阻止行政機(jī)關(guān)對(duì)有效市場的不當(dāng)干預(yù)，將潛在的濫用行為消滅在萌芽和肇始階段?！斗磯艛喾ā返谋O(jiān)管對(duì)象是已經(jīng)發(fā)生的濫用行為，并需要對(duì)這些行為引發(fā)的競爭損害進(jìn)行合理的評(píng)估。在現(xiàn)有的法律法規(guī)之下，行政機(jī)關(guān)對(duì)自身政策措施的公平競爭審查具有前置性，無論是從“一事不二罰”的原則出發(fā)、還是基于維護(hù)兩類機(jī)構(gòu)之間協(xié)同互補(bǔ)的關(guān)系，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的審查決定進(jìn)行再審，也就無從深究行政權(quán)力背后的經(jīng)營者濫用市場支配地位行為。

五、研究結(jié)論與政策建議

在中國很多社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力是經(jīng)營者獲得市場支配地位的重要因素，行政權(quán)力與市場勢力的交織和濫用，導(dǎo)致相關(guān)市場結(jié)構(gòu)、經(jīng)營者行為和社會(huì)福利分配的扭曲。本文以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處的行政壟斷和濫用市場支配地位案件為背景，提出了關(guān)于雙重濫用行為的杠桿效應(yīng)、規(guī)制俘獲和規(guī)制者惰性等三個(gè)理論假說。本文對(duì)執(zhí)法案例的統(tǒng)計(jì)分析和代表性案例的研究，驗(yàn)證了三個(gè)理論假說，還對(duì)這類案件執(zhí)法活動(dòng)中存在的查處周期長、行政成本高、救濟(jì)方式單一、威懾力不強(qiáng)、執(zhí)法原則與程序一致性不強(qiáng)和公平競爭審查制度執(zhí)法效能弱問題進(jìn)行了探討。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布，該意見第七條所列舉的五種不當(dāng)市場競爭和市場干預(yù)行為，對(duì)應(yīng)的就是《反壟斷法》第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”所要規(guī)制的范圍。本文的雙重濫用案件中都存在地方保護(hù)和市場分割問題，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法就成為建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場的法律制度保障。從雙重濫用行為的普遍特征和它們造成的執(zhí)法困境出發(fā)，筆者提出如下政策建議：

第一，增強(qiáng)執(zhí)法信息披露的及時(shí)性和完整性，行政權(quán)力及其實(shí)施本身就是一種公共產(chǎn)品，不應(yīng)該對(duì)行政機(jī)關(guān)的違規(guī)越界行為遮遮掩掩，只有把它們充分地暴露在陽光之下，《反壟斷法》的威懾力才能夠得以顯現(xiàn)。第二，完善反壟斷立法執(zhí)法的規(guī)則，基于合理原則分析和衡量行政壟斷的競爭損害，增加對(duì)行政壟斷主體和參與者的經(jīng)濟(jì)懲罰和損失賠償責(zé)任，避免以沒有強(qiáng)制約束力的行政處分代替嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆磯艛嗑葷?jì)。第三，合理安排公平競爭審查制度和反壟斷執(zhí)法的權(quán)力邊界，構(gòu)建它們之間相互協(xié)同的關(guān)系，將規(guī)制行政壟斷行為的主導(dǎo)權(quán)賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)而非政府機(jī)關(guān)，防止公平競爭審查替代反壟斷執(zhí)法現(xiàn)象的蔓延。

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