◎ 劉 潔 蘇 楊

提 要:

都市圈是我國城市群高質(zhì)量發(fā)展的主要依托，都市圈中人口空間分布是否合理是都市圈是否高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)志。本文通過對比近兩次人口普查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)首都都市圈人口-經(jīng)濟分布的均衡性仍有待提高，其人口結(jié)構(gòu)-經(jīng)濟發(fā)展-城市協(xié)作困境突出。這主要源于首都都市圈人口聚散的驅(qū)動機制存在三方面壁壘：行政壁壘、規(guī)劃壁壘和發(fā)展壁壘。因此，亟需以都市圈空間協(xié)同規(guī)劃等形式加強頂層設(shè)計，破除行政壁壘和規(guī)劃壁壘；加快建設(shè)城市副中心和雄安新區(qū)，提高平原新城的綜合承載力，培育新的城市增長極；以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，突破發(fā)展障礙，多措并舉破除三重壁壘。

自京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，北京非首都功能疏解和區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，初步改變了北京長期以來同心圓式的空間發(fā)展方式，遏制了北京市常住人口的過快增長，緩解了“大城市病”。然而，通過對比2020年與2010年兩次人口普查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)首都都市圈人口-經(jīng)濟分布的均衡性仍有待提高，首都都市圈存在人口結(jié)構(gòu)-經(jīng)濟發(fā)展-城市協(xié)作困境，需要在辨析城市群與都市圈功能定位的基礎(chǔ)上分析影響首都都市圈發(fā)展中人口聚散驅(qū)動路徑的障礙，然后對癥下藥。

一、首都都市圈人口-經(jīng)濟分布變化的特征與存在的問題

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推動下，北京由過去的單中心集聚發(fā)展模式向多中心發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。首都都市圈①目前對于首都都市圈的范圍尚未有統(tǒng)一的規(guī)定，各研究者對于首都都市圈的范圍劃分不盡相同。本文采用清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院的劃分范圍，認(rèn)為首都都市圈包括北京和天津兩個直轄市以及河北省的唐山、廊坊、保定、滄州、張家口和承德六個城市。人口規(guī)模更是穩(wěn)中有降，北京“大城市病”得到緩解，但首都都市圈仍存在人口-經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不相匹配與經(jīng)濟活力不足的問題。

第一，京津冀城市群人口總量小幅增長，但首都都市圈人口規(guī)模穩(wěn)中略降，經(jīng)濟活力有待提升。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，京津冀人口總量為11037萬人，占全國大陸人口比重為7.82%。與第六次全國人口普查數(shù)據(jù)的10441萬人相比，人數(shù)增加596萬人，增長7.7%，占全國大陸人口比重從7.79%微弱提升至7.82%。與我國另外兩大城市群長三角和珠三角城市群相比，人口增長相對比較緩慢。長三角城市群十年人口增長11.6%，占全國大陸人口的比重比2010年提高了0.7個百分點。珠三角城市群2020年人口總量為7801萬人，十年增加2183萬人，增長幅度高達38.9%，占全國大陸人口比重提高了1.3個百分點。而首都都市圈人口從3808萬人下降至3720萬人，占全國大陸人口比重從5.3%下降至5.2%。在經(jīng)濟方面，京津冀GDP占全國GDP的8.5%，略高于人口占比，但與2010年相比，下降了2.31個百分點。首都都市圈GDP占全國比重也下降了1.76個百分點。而2020年長三角與珠三角城市群GDP占全國比重均高于京津冀GDP占比，且京津冀與長三角城市群的經(jīng)濟發(fā)展存在較大差距（如表1所示）。

表1 中國三大城市群（含首都都市圈）常住人口與GDP規(guī)模和比例

第二，北京非首都功能疏解效果顯著，人口空間分布正在優(yōu)化。近年來，在北京市嚴(yán)格的人口調(diào)控措施下，常住人口規(guī)模連續(xù)五年下降。自2017 年以來，北京市人口規(guī)模呈負(fù)增長態(tài)勢,2017-2020年常住人口規(guī)模分別為2194. 4萬人、2191.7萬人、 2190.1 萬人、 2189.0 萬人、2188.6萬人。從兩次人口普查數(shù)據(jù)來看，2020年北京市16個區(qū)中，常住人口在200萬以上的區(qū)增至4個，100萬人以下的區(qū)減少至7個，房山、順義和昌平區(qū)人口大幅度增加（如表2所示）。具體分區(qū)域來看，核心區(qū)（東城區(qū)和西城區(qū)）常住人口為181.5萬人，占北京市人口比重為8.3%，與2010年相比，常住人口減少34.7萬人，比重下降2.7個百分點。中心城區(qū)（東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)和海淀區(qū)）常住人口為1098.8萬人，占北京市人口50.2%，比2010年減少72.8萬人，占全市常住人口的比重下降9.5個百分點。其他十區(qū)常住人口增加300.9萬人，比重上升9.5個百分點，人口分布呈現(xiàn)郊區(qū)化發(fā)展趨勢，如圖1所示。

表2 北京市各區(qū)人口規(guī)模分布情況

圖1 北京市各區(qū)“六普”和“七普”常住人口規(guī)模變化

從人口密度來看，核心區(qū)人口密度從2010年的23407人/平方公里下降到19645人/平方公里，而房山區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)以及大興區(qū)人口密度顯著提升，尤其通州區(qū)人口密度提升最快，從2010年的1307人/平方公里提升至2030人/平方公里。這說明城市副中心的建設(shè)顯著促進了通州區(qū)人口密度的提高，人口分布開始呈現(xiàn)明顯的分散化和多中心化趨勢，北京市正在由單中心集聚向多中心的城市發(fā)展新格局轉(zhuǎn)變。

第三，人口經(jīng)濟分布的均衡性有所提高，但仍不協(xié)調(diào)。北京市人口分布與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)性可以通過人口和經(jīng)濟重心的變遷來說明。人口和經(jīng)濟重心變遷的關(guān)系是反映人口經(jīng)濟分布的重要指標(biāo)。重心概念來源于物理學(xué)，是指區(qū)域空間中各個方向上的力量能夠維持均衡的點，可以表示人口、經(jīng)濟等社會現(xiàn)象在特定區(qū)域內(nèi)分布的平衡點。重心在區(qū)域內(nèi)所處位置的不同反映出特定指標(biāo)在特定區(qū)域分布均衡狀況的差異[5]。借助ArcGis軟件可以計算出北京2010年和2020年人口和經(jīng)濟重心的變動情況，如圖2所示。可以看出，北京常住人口重心和經(jīng)濟重心的距離逐漸縮短，與2010年相比，2020年人口重心向東南方向移動了664.5米，經(jīng)濟重心向西北方向移動了451.8米，人口經(jīng)濟分布的均衡性有所提高。

圖2 北京2010年與2020年人口和經(jīng)濟重心的變動情況

盡管北京常住人口重心和經(jīng)濟重心的距離有所縮短，但北京各區(qū)的經(jīng)濟人口系數(shù)①關(guān)于經(jīng)濟人口系數(shù)的內(nèi)涵，我們曾在《從人口分布的不均衡性看北京“城市病”》（刊發(fā)于《中國發(fā)展觀察》2013年第5期）一文中進行過詳細(xì)論述。差距仍然較大。從圖3可以看出，核心區(qū)在人口逐漸減少的情況下經(jīng)濟活力不降反增，說明核心區(qū)人口創(chuàng)造力具有較強的比較優(yōu)勢，經(jīng)濟實現(xiàn)了更高質(zhì)量的發(fā)展。海淀和石景山區(qū)的經(jīng)濟人口系數(shù)同樣增長較快，但幾個人口增加較快的新城經(jīng)濟人口系數(shù)卻比較低（遠(yuǎn)低于1），尤其通州作為副中心城市，在人口增長速度顯著提升的情況下并沒有帶來經(jīng)濟活力的快速提升。而順義區(qū)在人口顯著增加的情況下經(jīng)濟人口系數(shù)反而大幅下降，說明人口的增加并不必然促進經(jīng)濟活力提升,只有實現(xiàn)人口與產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展, 才能更好地提高人口的經(jīng)濟產(chǎn)出。北京新城在協(xié)同推進人口與產(chǎn)業(yè)的均衡分布方面仍有較大的提升空間和潛力。

圖3 北京市各區(qū)經(jīng)濟人口系數(shù)變化情況

第四，北京有疏解而少輻射，對周邊節(jié)點城市經(jīng)濟發(fā)展仍然缺少輻射帶動作用，都市圈群效應(yīng)不足，空間結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化。從首都都市圈來看，河北六市在首都都市圈中的經(jīng)濟人口系數(shù)除唐山外均處于較低水平，并且除了保定市和廊坊市，其他四個城市都不同程度地有所降低（如表3所示）。從人口比重來看，除了廊坊市人口比重提高外，其他五市人口比重都有所降低，因此，在極嚴(yán)厲的調(diào)控措施使人口不增的情況下，北京并未同步帶動環(huán)京地區(qū)人口量級提升，北京周邊城市人才吸引力和承接能力亦較弱。根據(jù)2020年高質(zhì)量發(fā)展城市排名①任澤平等：中國城市高質(zhì)量發(fā)展排名，https://mp.weixin.qq.com/s/gAMKyU4TKWn-ueFjUmLvbg.，50強中近八成地處發(fā)展成熟的六大城市群，其中長三角、珠三角城市數(shù)量占比48%。前50名中長三角經(jīng)濟人口系數(shù)為1.73，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入60678.7元，明顯高于其他城市群。珠三角人口更年輕、人才吸引力更強。

表3 首都都市圈內(nèi)雄安新區(qū)及河北6市經(jīng)濟人口系數(shù)變化

首都都市圈中北京周邊城市沒有形成城市群中應(yīng)有的中小城市的人口經(jīng)濟聚集，北京-天津-河北間的城市協(xié)作尚存在問題。從整個都市圈來看，北京有疏解但少輻射，對周邊節(jié)點城市的輻射帶動作用依然不足，沒有形成長珠三角洲那樣的城市群內(nèi)部大中小城市合理分工，都市圈缺乏城市之間的群效應(yīng)。當(dāng)前京津冀城市群即使在經(jīng)濟規(guī)模上已經(jīng)具有世界級體量，在基本要素的擁有上也已經(jīng)具備了世界級城市群的素質(zhì)，但在經(jīng)濟發(fā)展與功能分工上，與國外世界級城市群仍存在較大差距。

第五，雄安新區(qū)人口持續(xù)增長，京津冀人口重心由雄安新區(qū)邊緣向東北移動至雄安新區(qū)內(nèi)，但雄安新區(qū)還沒有形成吸引源。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，2020年雄安新區(qū)人口總量為121萬人，與“六普”數(shù)據(jù)的106萬人相比，人口增加15萬人，占首都都市圈人口比重由1.4%提高至1.7%。隨著雄安新區(qū)承接北京非首都功能疏解和大規(guī)模開發(fā)建設(shè)的同步推進，交通設(shè)施不斷完善，對外高速公路骨干路網(wǎng)“四縱三橫”已經(jīng)全面形成，城市活力與吸引力進一步提升。根據(jù)《雄安新區(qū)2021年大數(shù)據(jù)研究報告》，2021年雄安新區(qū)常住人口同比增長4.5%，總體保持著較為穩(wěn)定的人口吸引力。雄安新區(qū)的城市功能區(qū)數(shù)量同比增長了20%，城市空間配套設(shè)施更加豐富，城市人口密度分布進一步合理。2021年雄安新區(qū)相繼發(fā)布《河北雄安新區(qū)居住證實施辦法（試行）》《河北雄安新區(qū)積分落戶辦法（試行）》和《關(guān)于加快聚集支撐疏解創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新人才的實施方案》，不斷深化人口管理服務(wù)制度改革，在人才引進方面展示出巨大潛力。此外，通過京津冀城市群2010年和2020年人口重心的變化（由圖4所示）可以看出，京津冀人口重心由雄安新區(qū)邊緣向東北移動至雄安新區(qū)內(nèi)，這表明雄安新區(qū)具備較強的平衡人口壓力能力，是疏解首都人口的理想?yún)^(qū)域[6]。盡管如此，目前雄安新區(qū)仍處于建設(shè)期，產(chǎn)業(yè)還沒有構(gòu)成吸引源，人口增長情況仍不容樂觀。

圖4 京津冀城市群2010年與2020年人口重心的變化

綜上所述，首都都市圈在人口分布方面仍不夠合理，尤其在疫情加重管制情況下更會加重這種局面，因此，要促進人口合理分布，未來需更強調(diào)市場的作用。市場化程度高的長三角和珠三角人口分布顯然就更合理。

二、影響首都都市圈人口-經(jīng)濟合理分布的三大壁壘

都市圈強調(diào)城市之間經(jīng)濟聯(lián)系的緊密度和交通的通達性，因此都市圈人口聚散的驅(qū)動力量主要來源于經(jīng)濟因素和交通因素或者說公共服務(wù)因素兩個方面。在經(jīng)濟因素方面，都市圈內(nèi)各城市資源環(huán)境、區(qū)位要素所形成的功能定位和政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策促進了各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與布局變化，再加上職住功能的改變和城市社會文化與生態(tài)功能提升，影響了都市圈的空間結(jié)構(gòu)，從而影響人口的流動和分布。在公共服務(wù)方面，隨著都市圈的發(fā)展，勞動力和資本要素流動逐漸增強，以“人”的需求為中心的公共服務(wù)的共建共享逐漸成為吸引人口的重要因素?；A(chǔ)設(shè)施的完善性、交通運輸?shù)耐ㄟ_性、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療和教育資源的可獲得性以及社會保障的一體化程度都成為人口疏解與承接的剛性因素。

通過對比近兩次人口普查數(shù)據(jù)，可以看到首都都市圈人口-經(jīng)濟分布的均衡性仍有待提高，首都都市圈存在人口結(jié)構(gòu)-經(jīng)濟發(fā)展-城市協(xié)作困境。這主要源于首都都市圈人口聚散的驅(qū)動機制不順暢，存在三方面壁壘：行政壁壘、規(guī)劃壁壘和發(fā)展壁壘。而且首都都市圈行政色彩過濃，難以體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下人口流動的動力特征。

（一）行政壁壘

首都都市圈涉及北京、天津兩個直轄市和河北省六個地級市，雖然在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略推進下，三省市協(xié)同發(fā)展機制逐步落實，但始終沒有突破行政區(qū)劃和屬地化管理原則限制的掣肘，跨區(qū)域合作難度依然較大，行政區(qū)經(jīng)濟特征仍然明顯。在首都都市圈內(nèi)，首都的特殊性使得三地行政區(qū)等級差異較大，行政區(qū)域利益特征更為明顯，區(qū)域合作與摩擦并存。在政府主導(dǎo)型的制度變遷進程中，地方政府雖然在合作過程中能夠形成一些共識，但政府間的合作仍不夠順暢，經(jīng)濟協(xié)調(diào)和溝通渠道不暢，生產(chǎn)要素不能完全自由流動，經(jīng)濟社會的協(xié)同發(fā)展就很難達到。例如，在區(qū)域發(fā)展思維模式的約束和利益分配的影響下，各地區(qū)盲目追求產(chǎn)業(yè)鏈高端部分，沒有充分考慮到自身的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢，導(dǎo)致基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)一方面高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來，另一方面又沒有在發(fā)揮自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上做好產(chǎn)業(yè)鏈的互補，造成市場分割和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，使得城市之間競爭大于互補，發(fā)展薄弱地區(qū)人口向中心城市流出。

不僅如此，行政壁壘還嚴(yán)重影響了首都都市圈交通的通達性。京津冀三地之間的高速路上設(shè)有重重關(guān)卡，為近百萬環(huán)京通勤人員的通勤之路增添了很多障礙，尤其近兩年在疫情影響下這種阻礙更加明顯，使得環(huán)京城市之間交通成本極為高昂，僅城和城之間的通行時間大多已不滿足“1小時通勤圈”的要求，門和門之間的通行時間多數(shù)人在2小時以上，嚴(yán)格來說已經(jīng)很難形成長期穩(wěn)定的都市圈吸引力。

而上海大都市圈內(nèi)，上海與周邊城市之間，以跨城通勤為表征的城際聯(lián)系幾無障礙，一體化程度不斷加強。比如上海與蘇州之間在交通運輸網(wǎng)絡(luò)方面，鐵路、公路等全面聯(lián)通，通勤聯(lián)系強度不斷提高。根據(jù)2021年《長三角城市跨城通勤年度報告》，蘇州市是流入上海市域及中心城區(qū)跨城通勤者的最主要居住地，跨城通勤中35.9%是與上海中心城區(qū)的通勤聯(lián)系。蘇州各區(qū)縣中，昆山市與上海市域通勤聯(lián)系最為緊密，昆山流入上海市域的跨城通勤者和上海流出至昆山的跨城通勤者占比雙“第一”，分別為72.4%、64.0%，且城和城之間通勤時間在半小時以內(nèi)。

（二）規(guī)劃壁壘

行政區(qū)之間的行政壁壘往往也導(dǎo)致了規(guī)劃壁壘。雖然京津冀自上升為國家戰(zhàn)略以來，已經(jīng)從多層面出臺了多方位的規(guī)劃，但仍然缺少能夠從整體性和系統(tǒng)性角度進一步明確各城市功能定位、提高北京與環(huán)京各城市緊密度以及通達性的首都都市圈規(guī)劃。當(dāng)前首都都市圈內(nèi)各量級城市功能差異化并不顯著，核心城市與周邊中小城市之間的互補效應(yīng)不足，人才和資本要素仍然集聚于北京和天津，很難向河北流動，虹吸效應(yīng)在一定程度上大于輻射效應(yīng)，正外部性不顯著。北京在非首都功能疏解過程中，由于周邊城市的地區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，無法承接北京的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)和配套產(chǎn)業(yè)，造成大量北京企業(yè)和人才流向長三角和珠三角地區(qū)，使得中心城市要素成本快速上升，而周邊中小城市又明顯發(fā)展不足。

（三）發(fā)展壁壘

首先，首都都市圈內(nèi)各城市基礎(chǔ)設(shè)施梯度落差較大。以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，高密度的路網(wǎng)對于充分發(fā)揮中心城市的輻射功能具有重要作用。雖然隨著京津冀地區(qū)交通一體化進程不斷深化，“四縱四橫一環(huán)”綜合運輸大通道基本形成，但是交通發(fā)展仍不平衡。京津冀不僅人均區(qū)際和城際快捷交通（航空、高鐵、城際快軌）、人均城市道路面積、人均城市軌道交通以及規(guī)模以上港口泊位數(shù)等低于長三角和粵港澳大灣區(qū)水平，而且在首都都市圈內(nèi)北京沒有與周邊城市形成多中心的發(fā)達網(wǎng)絡(luò)格局，小空間的城際軌道連接嚴(yán)重不足，區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)覆蓋不夠[7]。尤其都市圈市域（郊）鐵路水平較低，難以支撐中心城區(qū)與郊區(qū)和周邊城市的城際交通出行①在上海都市圈內(nèi)，上海與周邊城市的基礎(chǔ)設(shè)施同城化不斷提高。通過12306 App可以看到，一天內(nèi)蘇州到上海的列車可達258趟，從最早2:29到最晚22:55；無錫到上海的列車可達237趟，從最早0:54到最晚23:08；昆山到上海的列車可達129趟，從最早6:32到最晚22:30。而北京到周邊很多城市還未通鐵路，即便交通緊密度高的北京到天津一天也只達到137趟列車，北京到固安有9趟列車，到廊坊有27趟列車，到燕郊只有2趟列車（普通列車）。。即便在市郊鐵路建設(shè)相對較好的北京，2020年底市郊地鐵運營里程新增125.6公里、達到400公里②數(shù)據(jù)來源：2021年北京市交通發(fā)展年度報告。，但和東京都市圈市郊鐵路2013年5000公里長度相比，仍有很大差距。

其次，公共服務(wù)共享存在壁壘。在都市圈的發(fā)展過程中，公共服務(wù)資源在空間上呈現(xiàn)圈層化遞減特征，在時序上滯后于人口流動，再加上行政區(qū)劃分割，內(nèi)外圈層間落差更為顯著，已成為制約都市圈高質(zhì)量發(fā)展的突出問題。在首都都市圈內(nèi)，京津冀三地公共服務(wù)供給能力差異較大，資源分布極不平衡，教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務(wù)等公共服務(wù)資源向北京、天津城市核心區(qū)集聚，越向外圍的圈層，公共服務(wù)供給數(shù)量越少，水平越低。河北省整體的社會公共服務(wù)資源基礎(chǔ)薄弱，尤其是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源更為稀缺。2020年北京、天津每10萬人高校生人數(shù)分別達到5393人和4430人，而河北僅有2700人。北京、天津每千人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員分別為12.61人和8.22人，而河北僅為6.96人。

公共服務(wù)資源的差異不僅存在于京津冀三地之間，還存在于各城市內(nèi)部，即便是公共服務(wù)資源豐富的北京，各區(qū)之間分布也很不均衡。根據(jù)《北京公共服務(wù)發(fā)展報告（2020-2021）》對北京16個區(qū)公共服務(wù)績效的綜合評價，東城區(qū)和西城區(qū)的公共服務(wù)水平一直較高，且相對均衡。朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)和石景山區(qū)4個中心城區(qū)的公共服務(wù)水平存在較大差異，各區(qū)在部分維度具有一些優(yōu)勢，但也存在個別短板。而城市副中心和平原新城總體排名靠后，幾乎沒有較為明顯的優(yōu)勢。除了空間分布上的不均衡，公共服務(wù)資源外溢還表現(xiàn)出時序上的滯后。因為公共品之間存在競爭性和隨之而來的歧視性供給，公共服務(wù)資源從中心向外圍的溢出通常滯后于人口溢出。由于戶籍制度以及公共服務(wù)業(yè)建設(shè)和生長周期長等因素，地區(qū)間公共品供給的總量和結(jié)構(gòu)存在很大差距，公共服務(wù)共享仍然存在壁壘。

再次，京津冀三地經(jīng)濟緊密度低。從整體來看，京津冀城市群人口-產(chǎn)業(yè)-空間綜合發(fā)展水平在2014年之后顯著提高[8]，但城市間經(jīng)濟聯(lián)系不均衡。城市群經(jīng)濟聯(lián)系方向與人口流動方向基本一致，呈現(xiàn)典型的“中心—外圍”梯度擴散特征。城市間的經(jīng)濟聯(lián)系強度與中心城市的發(fā)展水平呈正相關(guān)，與城市間的距離呈負(fù)相關(guān)。北京和天津位于京津冀區(qū)域經(jīng)濟中心地位，城市群經(jīng)濟聯(lián)系主要集中在北京市、天津市、唐山市和廊坊市，其他城市間經(jīng)濟聯(lián)系較不緊密[9]。與此同時，京津冀對北方經(jīng)濟的輻射能力也亟待提升。

綜上所述，京津冀區(qū)域整體的集聚效應(yīng)遠(yuǎn)大于溢出效應(yīng)，京津冀各城市的經(jīng)濟要素仍在快速向北京市和天津市聚集。再疊加基礎(chǔ)設(shè)施梯度落差和公共服務(wù)共享的壁壘，增加了都市圈人口-產(chǎn)業(yè)-城市協(xié)同阻力，不利于人口經(jīng)濟合理分布。

三、破壁壘，拆藩籬，多措并舉共促首都都市圈人口經(jīng)濟合理分布

建設(shè)現(xiàn)代化首都都市圈是促進京津冀空間結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化、建設(shè)世界級城市群的重要著力點。2022年2月《北京市國土空間近期規(guī)劃（2021年-2025年）》已正式獲批，明確北京市要加快建設(shè)現(xiàn)代化首都都市圈，持續(xù)推進跨界地區(qū)的協(xié)同發(fā)展水平。加快建設(shè)現(xiàn)代化首都都市圈，需要發(fā)揮北京“一核”輻射帶動作用，明確都市圈內(nèi)各城市的功能定位和梯次布局，以快捷高效的現(xiàn)代化交通體系為支撐，構(gòu)建通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的圈層結(jié)構(gòu)，促進首都都市圈人口經(jīng)濟合理分布。但現(xiàn)代化首都都市圈的建設(shè)僅靠北京是不夠的，目前亟需從首都都市圈空間協(xié)同規(guī)劃出發(fā)，加強市場的力量，破除省級壁壘，拆除藩籬，疏通首都都市圈人口聚散驅(qū)動路徑中的堵點，促進大城市內(nèi)部合理發(fā)展，助推首都都市圈健康發(fā)展。

（一）編制首都都市圈空間協(xié)同規(guī)劃，加強頂層設(shè)計，破除行政壁壘和規(guī)劃壁壘，促進首都都市圈同城化和一體化發(fā)展

都市圈不是傳統(tǒng)的行政區(qū)，而是現(xiàn)代經(jīng)濟社會功能區(qū)，在交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護以及社會治理等方面[2]，經(jīng)常需要跨行政區(qū)劃進行規(guī)劃建設(shè)。首都都市圈規(guī)劃的編制涉及多個不同主體，不僅包括首都、天津直轄市、河北省及其六個城市，還包括相關(guān)縣級行政單元、跨界地區(qū)鎮(zhèn)級單元（如河北燕郊鎮(zhèn)），以及各市發(fā)改委、交通委和生態(tài)環(huán)境局等相關(guān)部門，必須突破行政壁壘的障礙，從區(qū)域一體化發(fā)展的高度來進行高質(zhì)量的整合規(guī)劃。規(guī)劃編制的過程也是不同主體之間互相博弈和競合發(fā)展的過程，需要打破行政區(qū)界限，理順跨界地區(qū)關(guān)系，統(tǒng)籌考慮不同利益主體的多方訴求，增強體制機制的耦合性和互補性，加強綜合集成創(chuàng)新，最大限度凝聚發(fā)展力量?？梢哉f，規(guī)劃的編制過程在一定程度上比規(guī)劃的結(jié)果更為重要。目前上海已經(jīng)聯(lián)動周邊地市共同編制上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃，并進一步推動了跨界地區(qū)的實踐探索和協(xié)同發(fā)展[10]。京津冀也需要都市圈中觀層面的規(guī)劃，圍繞北京“四個中心”的發(fā)展定位，向城市副中心和雄安新區(qū)下放更多行政權(quán)，促進城市副中心和雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展。同時，通過多主體參與的深度同城化發(fā)展，充分發(fā)揮北京的輻射效應(yīng)，提高新城的綜合承載力，形成“都市圈—中心城市—中小城市（鎮(zhèn)）”的多層級區(qū)域空間發(fā)展模式，持續(xù)提升現(xiàn)代化首都都市圈的可持續(xù)發(fā)展能力，引導(dǎo)人口在大中小城市構(gòu)成的都市圈范圍內(nèi)合理分布，從而促進經(jīng)濟與人口發(fā)展程度更加協(xié)調(diào)，助推京津冀城市群高度一體化發(fā)展。

（二）加快建設(shè)城市副中心和雄安新區(qū)，提高平原新城的綜合承載力，培育新的城市增長極

與長三角城市群相比，京津冀內(nèi)部缺少類似南京和杭州這樣的次中心城市和眾多充滿活力的中小城市。因此，要建設(shè)定位清晰、梯次布局、協(xié)調(diào)聯(lián)動的現(xiàn)代化首都都市圈，就需要注重提升都市圈內(nèi)次中心城市和中小城市的功能。

第一，加快建設(shè)城市副中心和雄安新區(qū)，提高平原新城綜合承載力，加強平原新城與中心城區(qū)、城市副中心以及生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的協(xié)同發(fā)展。作為北京新的兩翼，北京城市副中心與雄安新區(qū)在承接北京非首都功能疏解中都承擔(dān)著重要使命，需進一步完善功能疏解承接機制，加快實施一批國家重大科技項目和應(yīng)用示范項目，進一步深化“兩區(qū)”建設(shè)、國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟與國際消費中心城市建設(shè)，加快推進第二批市屬行政事業(yè)單位有序遷入和環(huán)球影城二期建設(shè)，提高副中心整體就業(yè)吸引力，深入推進產(chǎn)業(yè)和人口合理布局。同時還要加快建設(shè)通州區(qū)與“北三縣”一體化高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)，在規(guī)劃管理、投資審批、財稅分享、要素自由流動、公共服務(wù)以及營商環(huán)境等方面探索協(xié)同創(chuàng)新路徑。

另外一翼的雄安新區(qū)作為北京非首都功能疏解集中承載地，是促進首都都市圈人口連綿分布的重要區(qū)域。雄安新區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展新格局是促進京津冀世界級城市群建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前雄安新區(qū)與北京中心城區(qū)、北京城市副中心的重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向存在一定程度的雷同，因此需要進一步明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局方向，與城市副中心錯位承接功能疏解。要支持雄安新區(qū)構(gòu)筑承接中央機構(gòu)的政策平臺，深入探索央地融合發(fā)展新模式[11]。加快推進能夠承接北京非首都功能疏解的重大標(biāo)志性項目，加快建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，高起點建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地，促進雄安新區(qū)與北京、保定以及廊坊等周邊城市協(xié)同發(fā)展，形成聯(lián)系緊密、高度一體化的都市化區(qū)域，增強產(chǎn)業(yè)和人口聚集力。

平原新城是首都面向區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略門戶，是承接中心城區(qū)適宜功能和服務(wù)保障首都功能的重點地區(qū)，是北京市未來的新增長極。要將其加快建設(shè)成為高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和產(chǎn)業(yè)鏈中的關(guān)鍵樞紐型節(jié)點，推動平原新城與中心城區(qū)、城市副中心以及生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的協(xié)同發(fā)展。系統(tǒng)集成土地、住房、人口、投融資等一攬子政策在平原新城落地，創(chuàng)新園區(qū)管理服務(wù)、騰退空間利用以及科技成果轉(zhuǎn)化等體制機制，增強新城自我造血功能，激發(fā)新城發(fā)展內(nèi)生動力，提高平原新城的人口承載力。只有北京人口經(jīng)濟實現(xiàn)合理分布，才能更快推進首都都市圈一體化發(fā)展。

第二，持續(xù)推進都市圈交通網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通,加快推進“通勤圈”一體化發(fā)展，改善核心城市與中小城市之間的交通聯(lián)系，構(gòu)建綜合、綠色、安全、智能的立體化、現(xiàn)代化交通體系。在公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，通過多種途徑加密拓展城際鐵路線網(wǎng)覆蓋率，加快建設(shè)快速交通網(wǎng)，提升互聯(lián)互通水平，形成內(nèi)聯(lián)外通的大運力快捷運輸通道。協(xié)調(diào)推進京津冀城際鐵路聯(lián)絡(luò)線建設(shè)，加快推進城市軌道平谷線建設(shè)，研究利用京九線、京哈線、京廣線等向環(huán)京地區(qū)提供通勤服務(wù)的可行性。在1小時“通勤圈”內(nèi)，優(yōu)化北京到周邊城市尤其是副中心與“北三縣”的公交線路，共建區(qū)域快速公交走廊，推進廠通路等跨界道路建設(shè)，完善軌道交通換乘樞紐體系。要加速交通服務(wù)同城化，推動檢查站優(yōu)化設(shè)置，減少交通障礙，減免副中心和平原新城到中心城區(qū)的高速路費用，加強點對點的通勤能力，促進交通節(jié)點有效銜接。大力推進都市圈城際鐵路、市郊鐵路的公交化跨區(qū)域運營，提升城際旅客聯(lián)程運輸服務(wù)，不斷提升“通勤圈”的通勤效率。完善城鄉(xiāng)客運班線與城市公交對接，實現(xiàn)城鄉(xiāng)客運班線的公交化運營。此外，還要以大城市和鐵路樞紐為節(jié)點，推進水鐵聯(lián)運、空鐵聯(lián)運與公鐵聯(lián)運等，加快形成區(qū)域性綜合交通樞紐[7]。

第三，加快形成現(xiàn)代化首都都市圈具有梯度的產(chǎn)業(yè)鏈條和有效的產(chǎn)業(yè)銜接機制,提高高端要素資源集聚能力。發(fā)揮“有為政府”和“有效市場”的合力,完善協(xié)調(diào)合作機制和市場一體化機制,形成具有梯度的產(chǎn)業(yè)鏈條和有效的產(chǎn)業(yè)銜接機制，推動河北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進首都都市圈產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈的融合發(fā)展。要支持重點產(chǎn)業(yè)承接平臺建設(shè)，推動應(yīng)用場景和技術(shù)項目合作，共建新能源汽車、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等上下游銜接的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈體系。

一方面，選擇高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具備一定基礎(chǔ)的城市(區(qū)域)，比如河北燕郊、滄州和保定，結(jié)合城市區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢條件，將其培育打造成為都市圈內(nèi)新的關(guān)鍵節(jié)點城市（區(qū)域）。推動北京相關(guān)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)成果向關(guān)鍵節(jié)點城市（區(qū)域）流動，并通過融入新的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)部門，提升節(jié)點城市的產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈融合度。例如對于燕郊，要充分發(fā)揮其突出的區(qū)位優(yōu)勢，通過“飛地”形式加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作，突出園區(qū)特色，在協(xié)作體制、財稅轉(zhuǎn)移和指標(biāo)流轉(zhuǎn)等方面積極探索，不斷將共建產(chǎn)業(yè)合作園推向新高度。要積極融入北京城市副中心自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，建立自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)作區(qū)，加強錯位互補、聯(lián)動發(fā)展，全方位、多領(lǐng)域、深層次對接融入北京城市副中心。燕郊還可借鑒昆山的先進經(jīng)驗，推出與北京實現(xiàn)跨區(qū)域通用通兌的科技創(chuàng)新券，燕郊企業(yè)可直接購買北京科技服務(wù)資源，北京服務(wù)機構(gòu)可直接在當(dāng)?shù)貎冬F(xiàn)燕郊財政扶持資金，促進創(chuàng)新資源在兩地自由流動，并為北京、燕郊兩地人才科創(chuàng)合作提供空間，進一步推動燕郊與北京的同城化發(fā)展，促使人口合理分布。

另一方面，充分發(fā)揮冬奧會的集聚效應(yīng)和溢出效應(yīng)，以賽事舉辦地北京奧林匹克核心區(qū)、首鋼地區(qū)、延慶區(qū)和張家口崇禮區(qū)為核心節(jié)點，依托冬奧場館和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大力推動體育產(chǎn)業(yè)、文化休閑和冰雪旅游融合發(fā)展，打造區(qū)域賽事會展聚集地和建設(shè)全民健身引領(lǐng)地，推動延慶、張家口實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展和跨越發(fā)展，為持續(xù)帶動首都都市圈區(qū)域一體化長遠(yuǎn)發(fā)展注入新動力。

第四，聚力培育中小城市“專精特新”企業(yè)，帶動中小城市快速發(fā)展，引導(dǎo)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才在都市圈內(nèi)高度集聚，促進都市圈可持續(xù)均衡發(fā)展?！皩＞匦隆逼髽I(yè)的發(fā)展有利于都市圈內(nèi)中小城市（鎮(zhèn)）的城市化發(fā)展，與中心城市的城市化實現(xiàn)互補性平衡，由此減弱中心城市的虹吸效應(yīng)，有效助推都市圈一體化和共同富裕的實現(xiàn)?！皩＞匦隆逼髽I(yè)的蓬勃發(fā)展有助于促進資源從大城市向中小城市（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移，形成滲漏效應(yīng)。從河北省202家國家級專精特新“小巨人”企業(yè)的分布來看，“小巨人”企業(yè)地域分布數(shù)量基本和地域經(jīng)濟總量一致。因此，可以發(fā)揮各類京津冀合作平臺的橋梁作用，通過有力有效舉措，吸引京津科技資源，聚焦先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，促進產(chǎn)業(yè)鏈中的龍頭企業(yè)與“專精特新”中小企業(yè)跨界融合，突破研發(fā)、生產(chǎn)制造和市場營銷壁壘，提升產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)作配套水平，培育新的經(jīng)濟增長點，從而促進中小城市和中心城市的協(xié)同發(fā)展。

（三）以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，突破發(fā)展壁壘，推進都市圈中心城市和中小城市高質(zhì)量發(fā)展，促進人口合理分布

第一，通過制定首都都市圈基本公共服務(wù)一體化專項規(guī)劃或者行動方案等方式，盡快形成首都都市圈基本公共服務(wù)一體化的任務(wù)單、時間表和路線圖。建立清單制度，按照有關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，每年對都市圈各城市基本公共服務(wù)一體化的實現(xiàn)程度進行測評，并將測評結(jié)果納入干部考核體系。

第二，加快推進北京公共服務(wù)均衡發(fā)展。在城市副中心，堅持補短板與提質(zhì)量同步推進，高質(zhì)量規(guī)劃建設(shè)管理副中心基本公共服務(wù)設(shè)施，重點統(tǒng)籌推進一批市屬優(yōu)質(zhì)教育資源和醫(yī)療資源向城市副中心轉(zhuǎn)移疏解，同時向“北三縣”縱深布局。對于平原新城，有序引導(dǎo)中心城區(qū)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源向平原新城精準(zhǔn)轉(zhuǎn)移，編制實施平原新城公共服務(wù)補短板項目清單，在加快推進名校分校和三甲醫(yī)院新院區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，注重優(yōu)質(zhì)教師和醫(yī)務(wù)人員的培養(yǎng)，加大核心區(qū)優(yōu)秀人才到平原新城的輪崗力度，對到平原新城輪崗、掛職、交流的醫(yī)護人員、研究人員、教師等專業(yè)技術(shù)人員累計工作滿一定年限的，加大培養(yǎng)支持力度。在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，堅持生態(tài)環(huán)境保護與農(nóng)民生活改善相協(xié)調(diào)，健全城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系。

第三，加快提升雄安新區(qū)公共服務(wù)水平，創(chuàng)新人才引進機制，有效吸引北京人口轉(zhuǎn)移，促進周邊地區(qū)人口向雄安新區(qū)集聚。雄安新區(qū)未來將是一座以外來人口為主的城市，如何吸引、留住外來人口特別是高層次人才是促進雄安新區(qū)發(fā)展的重要因素。目前，為系統(tǒng)幫扶雄安新區(qū)提升公共服務(wù)能力，北京與雄安新區(qū)共同實施了“基礎(chǔ)教育提升、醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展、職業(yè)培訓(xùn)創(chuàng)新”三大工程。在公共服務(wù)硬件設(shè)施建設(shè)完成之后，人才的引進與培養(yǎng)將是持續(xù)提升公共服務(wù)軟實力的重中之重。一方面，北京要繼續(xù)深化與雄安新區(qū)公共服務(wù)的對接支持，開展人才長期交流與公共服務(wù)資源的共建共享；另一方面，要同時注重人才的外部引進和內(nèi)部培養(yǎng)。在大力實施“引人聚才”計劃，加強政策引導(dǎo)的同時，增強對高水平人才的內(nèi)部培養(yǎng)能力。要建設(shè)相應(yīng)的體制環(huán)境和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系，通過高校、科研機構(gòu)以及培訓(xùn)機構(gòu)等多元主體的力量，構(gòu)建基于內(nèi)部培育與外部引進雙驅(qū)動的人才體系，充分發(fā)揮市場與政府的雙重作用，創(chuàng)新雄安新區(qū)的產(chǎn)學(xué)研模式，構(gòu)建人才基地。此外，還要繼續(xù)完善以居住證為載體的公共服務(wù)提供機制，實行積分落戶制度。構(gòu)建多元化的住房保障體系，打造宜居宜業(yè)、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化新城，從而增強人口吸引力。

第四，完善優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)共建共享制度，構(gòu)建都市圈內(nèi)常態(tài)化、多層次的區(qū)域利益平衡和對話談判機制，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立財力協(xié)調(diào)機制[12]，大力提升節(jié)點城市的公共服務(wù)水平，增強節(jié)點城市基本公共服務(wù)對疏解非首都功能過程中遷移人口的吸引力，增加其貢獻度。要將公共服務(wù)逐漸從按行政等級配置轉(zhuǎn)向按常住人口規(guī)模配置，推進社會保險體系對接，逐步實現(xiàn)社會保障“一卡通”，完善都市圈住房規(guī)劃和用地供應(yīng)機制，實現(xiàn)居住證互認(rèn)，探索跨行政區(qū)開發(fā)建設(shè)保障性住房。增加健康、養(yǎng)老、家政等服務(wù)多元化供給，鼓勵都市圈城市聯(lián)建共建養(yǎng)老機構(gòu)，加快城市設(shè)施適老化和無障得改造，推動博物館、劇院和體育場館等共建共享。