張悅歆 趙逸寒 黃四啟

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部特殊教育學(xué)院 北京 100875)

一、研究背景

“教育現(xiàn)代化2035”遠(yuǎn)景目標(biāo)提出，要加快推動(dòng)教育公平發(fā)展和質(zhì)量提升，而辦好特殊教育是教育公平發(fā)展的重要指標(biāo)。2020年是《第二期特殊教育提升計(jì)劃(2017—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《二期提升計(jì)劃》)的收官之年，也是《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱《“十四五”行動(dòng)計(jì)劃》)的奠基之年，具有承前啟后、繼往開來(lái)的重要意義。新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡(jiǎn)稱“新冠疫情”)更是對(duì)特殊教育的治理體系和治理能力提出了挑戰(zhàn)。在這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，特殊教育領(lǐng)域政策的頒布使其實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，得益于“特殊教育政策工具”發(fā)揮的巨大作用。

政策是指在一定時(shí)期內(nèi)，政府相關(guān)部門為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)或任務(wù)而頒布的法規(guī)、措施、條例等權(quán)威性文件，其內(nèi)容一般包括奮斗目標(biāo)、行動(dòng)原則、工作方式和具體措施[1]。2020年以來(lái)，國(guó)家和地方層面頒布了一系列政策文件推動(dòng)特殊教育向“高質(zhì)量”目標(biāo)不斷邁進(jìn)?；诖耍狙芯恳?020年以來(lái)國(guó)家和地方頒布的與特殊教育事業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策文本為研究對(duì)象，對(duì)各層級(jí)特殊教育支持和發(fā)展政策進(jìn)行梳理，并特別關(guān)注了新冠疫情對(duì)政策發(fā)展的影響，通過系統(tǒng)分析政策文本的特點(diǎn)，從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題、探尋原因，并為進(jìn)一步優(yōu)化特殊教育相關(guān)政策提供思路。

二、研究方法與工具

(一)研究方法

本研究采用政策文本分析常用的內(nèi)容分析法，使用Nvivo12.0和ROSTCM6對(duì)篩選出的相關(guān)政策文件的主要內(nèi)容進(jìn)行編碼處理與分析。采用科學(xué)的技術(shù)和方法對(duì)政策展開評(píng)價(jià)，可以對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行深層次解讀和比較分析以揭示政策關(guān)系，更具科學(xué)性和代表性。

(二)政策文本檢索和篩選過程

本研究根據(jù)以下三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相關(guān)主題政策文本進(jìn)行了檢索和篩選(圖1)。我國(guó)自上而下的政策執(zhí)行路徑使得當(dāng)國(guó)家層面頒布某項(xiàng)政策時(shí)，同時(shí)期各地區(qū)的政策頒布具有較高的相似性。為避免因政策重復(fù)混淆政策的關(guān)注點(diǎn)，本研究在第三次篩選中剔除了同質(zhì)性較高的地方性文件。最終共篩選出40項(xiàng)符合要求的政策文件，其中國(guó)家級(jí)9項(xiàng)，地方級(jí)31項(xiàng)，分別包含了一般性適用的特殊教育政策27項(xiàng)和與疫情相關(guān)的特定政策13項(xiàng)(表1)。

圖1 政策文本檢索和篩選過程

表1 近三年國(guó)家和地方(部分)特殊教育相關(guān)政策文件樣本概況

(三)編碼過程

使用Nvivo12.0對(duì)篩選出的政策文件文本進(jìn)行分析，在對(duì)全部原始文本內(nèi)容逐句分析后初步進(jìn)行概念化和類屬化，形成一級(jí)編碼；隨后通過進(jìn)一步歸納匯總形成二級(jí)和三級(jí)編碼。為確保編碼的信度，在進(jìn)行內(nèi)容分析之初，先隨機(jī)抽出7份文件，由3位研究者分別對(duì)這些文件進(jìn)行編碼，然后討論與修改，并形成統(tǒng)一編碼框架；之后再由這3位研究者分工，完成對(duì)剩余33份文件的編碼，并在此過程中經(jīng)常溝通以減少可能出現(xiàn)的分歧，確保編碼一致性。

三、近三年特殊教育政策框架與焦點(diǎn)

根據(jù)所選政策的使用范圍，可將其劃分為一般性適用政策和疫情特定政策兩大類。這是因?yàn)樵凇抖谔嵘?jì)劃》和《“十四五”行動(dòng)計(jì)劃》的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，特殊教育政策的頒布既要具有延續(xù)性和發(fā)展性，也要照顧到特殊時(shí)期的特殊需求，保障在特殊時(shí)期，特殊教育事業(yè)亦能依照原有發(fā)展規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)，均衡“求穩(wěn)”與“應(yīng)變”。以下將從這兩方面對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)分析。

(一)一般性適用政策

使用ROSTCM6對(duì)政策主題詞進(jìn)行語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析(圖2)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)一步梳理和編碼后發(fā)現(xiàn)，特殊教育領(lǐng)域的一般性適用政策主要圍繞教育教學(xué)、師資隊(duì)伍建設(shè)、預(yù)防與康復(fù)、支持與保障四項(xiàng)核心內(nèi)容，具體內(nèi)容分析如下。

圖2 一般性適用政策主題詞的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析

表2 教育教學(xué)編碼

1.教育教學(xué)

教育教學(xué)實(shí)踐部分主要包括學(xué)生的入學(xué)評(píng)估、學(xué)段服務(wù)和學(xué)校教育教學(xué)管理三個(gè)核心類屬編碼(表2)。在入學(xué)評(píng)估上，主要包括評(píng)估人員、評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估結(jié)果。教育部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)殘疾兒童少年義務(wù)教育階段隨班就讀工作的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《隨班就讀指導(dǎo)意見》)中指出，要規(guī)范評(píng)估認(rèn)定，并建立工作臺(tái)賬，為后續(xù)的入學(xué)安置提供必要依據(jù)[2]。山東、安徽等地方教育廳也對(duì)入學(xué)評(píng)估工作更加重視，指出要組建評(píng)估團(tuán)隊(duì)、評(píng)估殘疾兒童的身體狀況和接受教育能力等。

學(xué)段服務(wù)整體上分為義務(wù)教育階段和非義務(wù)教育階段。前者作為政策規(guī)定的核心，分為隨班就讀、特殊教育學(xué)校和送教上門三類安置形式，并分別就教育的對(duì)象、教育者、教育管理等作出了具體要求和規(guī)范指導(dǎo)。融合教育背景下，隨班就讀質(zhì)量提升越來(lái)越受到關(guān)注，教育部專門印發(fā)了《隨班就讀指導(dǎo)意見》，對(duì)隨班就讀相關(guān)工作作出了指導(dǎo)與規(guī)劃。此外，江蘇、西藏等地從送教對(duì)象、原則等方面對(duì)送教上門工作作出了規(guī)范說(shuō)明。而對(duì)于非義務(wù)教育階段，相關(guān)政策多體現(xiàn)于特殊教育發(fā)展向兩頭延伸，如《臺(tái)州市第三期特殊教育提升計(jì)劃(2021—2025年)(征求意見稿)》明確指出，要積極發(fā)展學(xué)前特殊教育、大力發(fā)展高中特殊教育[3]；《關(guān)于“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃的通知》中，強(qiáng)調(diào)“著力發(fā)展以職業(yè)教育為重點(diǎn)的殘疾人高中階段教育”“穩(wěn)步推進(jìn)殘疾人高等教育”等[4]?？梢?，鞏固提高義務(wù)教育水平，加快發(fā)展非義務(wù)教育階段特殊教育，進(jìn)而完善特殊教育體系，是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的發(fā)展目標(biāo)。

學(xué)校教育教學(xué)管理涉及教材、課程與教學(xué)、考試、評(píng)價(jià)、校園建設(shè)五個(gè)部分。目前，除了對(duì)特殊教育教材使用頒布了專門的政策文件進(jìn)行指導(dǎo)，其余部分并未做出專門規(guī)定，而是體現(xiàn)在一些綜合性文件中。

2.師資隊(duì)伍建設(shè)

在師資隊(duì)伍建設(shè)(表3)上，相關(guān)政策從師資隊(duì)伍、教師培養(yǎng)、教師管理三方面提出了指導(dǎo)意見。在師資隊(duì)伍的人員構(gòu)成上，要求配齊普通教師(如隨班就讀的班主任和任課教師)、特殊教育專業(yè)教師(如特殊教育資源教師、巡回指導(dǎo)教師、送教教師等)以及其他相關(guān)專業(yè)的教師。在教師培養(yǎng)與培訓(xùn)上，對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)形式等作出了具體要求。如《隨班就讀指導(dǎo)意見》要求各級(jí)教研部門要定期組織隨班就讀教師開展專題教研活動(dòng)，通過公開課評(píng)選、專題講座等多種方式，有效支持隨班就讀教師專業(yè)發(fā)展[5]。在教師管理上，著重強(qiáng)調(diào)了保護(hù)教師的權(quán)益和完善管理機(jī)制。

表3 師資隊(duì)伍建設(shè)編碼

3.預(yù)防與康復(fù)

在特殊兒童殘疾預(yù)防上，依托第四次全國(guó)殘疾預(yù)防日展開一系列宣傳教育活動(dòng)，采用多種途徑預(yù)防殘疾發(fā)生，關(guān)懷殘疾人群的全生命周期發(fā)展，并關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域的預(yù)防工作。在康復(fù)服務(wù)上，包括康復(fù)機(jī)構(gòu)管理和康復(fù)服務(wù)內(nèi)容兩個(gè)方面。如《天津市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤獨(dú)癥兒童康復(fù)服務(wù)的實(shí)施意見》《四川省2020年全省兒童關(guān)愛保護(hù)保障工作10件實(shí)事工作方案》均對(duì)此作出了指導(dǎo)說(shuō)明。

表4 預(yù)防與康復(fù)編碼

4.支持與保障

政策中對(duì)特殊教育的支持與保障體現(xiàn)在資金支持、機(jī)構(gòu)建設(shè)、權(quán)益保障三方面(表5)。在資金支持上，《“十四五”行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)了對(duì)特殊教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的鞏固與完善[6]。國(guó)家層面由教育部頒布了《特殊教育補(bǔ)助資金管理辦法》；地方省市如廣東省、成都市也對(duì)特殊教育資金的使用作出了規(guī)定，明確了特殊教育補(bǔ)助資金的對(duì)象和具體用途。在機(jī)構(gòu)建設(shè)上，相關(guān)政策強(qiáng)調(diào)了隨班就讀中的資源教室和特殊教育資源中心建設(shè)需求并明確了其職責(zé)任務(wù)。政策同樣關(guān)注到了特殊兒童的權(quán)益保障，在控輟保學(xué)和就業(yè)方面加大了保障力度。各地不僅充分認(rèn)識(shí)到殘疾兒童控輟保學(xué)的重要性，還為殘疾兒童提供充分幫助，健全殘疾兒童聯(lián)控聯(lián)保的長(zhǎng)效機(jī)制；部分省市如內(nèi)蒙古在《自治區(qū)教育廳教育脫貧攻堅(jiān)2020年工作要點(diǎn)》中則對(duì)特殊群體的就業(yè)問題提供針對(duì)性指導(dǎo)服務(wù)[7]。

表5 支持與保障編碼

(二)疫情下的特定政策

使用ROSTCM6對(duì)疫情下的特定政策主題詞進(jìn)行語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析(圖3)。由圖3可知，疫情下特殊教育特定政策以疫情應(yīng)對(duì)為主旨，圍繞著各年齡段殘疾學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展(健康)這一核心，重點(diǎn)在教學(xué)安排(如居家、返校、開學(xué)時(shí)間等)、對(duì)殘疾兒童及其家庭的特殊支持(困難家庭的資助、經(jīng)濟(jì)幫扶等)兩方面做了政策部署，同時(shí)呈現(xiàn)出國(guó)家—地方—學(xué)校三級(jí)政策制定和實(shí)施的特點(diǎn)。

圖3 疫情特定政策主題詞的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析

對(duì)疫情下特定政策的文本內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步梳理和編碼后，發(fā)現(xiàn)編碼結(jié)果與圖3中呈現(xiàn)的政策主題詞語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)具有一致性。中央和各省市在疫情的應(yīng)對(duì)方面較為及時(shí)，疫情期間特殊教育學(xué)校和隨班就讀學(xué)校的教育教學(xué)安排、復(fù)課后的返校準(zhǔn)備、對(duì)特殊兒童群體及其家庭的幫扶工作都是重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域(表6)。如《北京市委社會(huì)工委市民政局疫情防控期間進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)保障工作的若干措施》《湖北省關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間特殊群體和困難家庭生活保障工作的通知》等，都重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了對(duì)殘疾人的關(guān)照。

表6 疫情特定政策編碼

在教育教學(xué)方面，疫情期間特殊教育學(xué)校響應(yīng)國(guó)家的統(tǒng)一要求，推遲春季開學(xué)到校時(shí)間，停課不停學(xué)。部分省市積極推進(jìn)遠(yuǎn)程教學(xué)；部分省市主張?zhí)厥饨逃龑W(xué)校不開展線上教育，而是通過信息推送等方式開展保教指導(dǎo)、康復(fù)訓(xùn)練指導(dǎo)。由于群體的特殊性，特殊教育學(xué)校在疫情后的開學(xué)復(fù)課工作中面臨更大的困難。山東、吉林、云南、青海等地均做了詳細(xì)的工作安排，要求細(xì)化完善疫情防控工作方案，做好開學(xué)條件準(zhǔn)備，并按程序報(bào)備報(bào)批。各地結(jié)合疫情防控情況，充分了解特殊群體的各方面需求，以對(duì)其開展必要的幫助服務(wù)和資助工作。如《北京市教育委員會(huì)北京市財(cái)政局關(guān)于切實(shí)做好教育系統(tǒng)疫情防控經(jīng)費(fèi)保障及學(xué)生資助工作的通知》《2020年遼寧省學(xué)生資助工作要點(diǎn)》等文件，均提到要重點(diǎn)關(guān)注殘疾群體，為其提供教育上以及生活上的資金補(bǔ)助[8-9]。

四、近三年特殊教育政策的特點(diǎn)分析

(一)政策內(nèi)容的全面性

在本研究選取的40項(xiàng)政策中，既有對(duì)特殊教育整體發(fā)展做出規(guī)劃的綜合性政策文件，如《“十四五”行動(dòng)計(jì)劃》《臺(tái)州市第三期特殊教育提升計(jì)劃(2021—2025年)(征求意見稿)》，立足“十四五”的開端，基于特殊教育發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀，意在推動(dòng)特殊教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，健全體系、提高質(zhì)量、完善保障機(jī)制；又有針對(duì)特殊教育某一分支領(lǐng)域的專門性文件，如《隨班就讀指導(dǎo)意見》以隨班就讀為基本途徑推動(dòng)我國(guó)融合教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。政策涉及的主題較為豐富，基本涵蓋了特殊教育發(fā)展中的重點(diǎn)內(nèi)容，如特殊教育體系、課程與教學(xué)、師資隊(duì)伍建設(shè)、支持保障體系等，為特殊教育事業(yè)的持續(xù)推進(jìn)提供了廣泛而全面的指導(dǎo)。針對(duì)疫情時(shí)期的特殊性，特殊教育相關(guān)政策也充分考慮到了特殊群體的學(xué)習(xí)和生活需求，提出了開展線上教學(xué)、做好學(xué)生資助工作等具有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)策略。

(二)政策目標(biāo)的延續(xù)性

特殊教育的法律法規(guī)、規(guī)劃條例等是特殊教育新政策制定的依據(jù)和基礎(chǔ)，2020年以來(lái)頒布的新政策是對(duì)原有法規(guī)政策的沿襲、補(bǔ)充與深入。例如，在第一期和第二期特殊教育提升計(jì)劃中均提出要提高殘疾兒童少年義務(wù)教育普及水平，擴(kuò)大普通學(xué)校隨班就讀規(guī)模，加強(qiáng)特殊教育學(xué)校的建設(shè)和完善送教上門制度。2020年6月頒布的《隨班就讀指導(dǎo)意見》繼續(xù)將隨班就讀和送教上門視為重點(diǎn)政策目標(biāo)加以推進(jìn)[10]；《“十四五”行動(dòng)計(jì)劃》同樣提出持續(xù)提高殘疾兒童義務(wù)教育普及水平，推進(jìn)融合教育，全面提高特殊教育質(zhì)量[11]；《臺(tái)州市第三期特殊教育提升計(jì)劃(2021—2025年)(征求意見稿)》更是將優(yōu)化完善15年免費(fèi)教育，提高普及程度作為下一個(gè)五年的發(fā)展目標(biāo)[12]。此外，融合教育項(xiàng)目推廣作為融合教育目標(biāo)的深度發(fā)展依據(jù)被加以重視。政策目標(biāo)的延續(xù)是對(duì)特殊時(shí)期特殊教育事業(yè)發(fā)展的重要保障，也是對(duì)危機(jī)背景下政策執(zhí)行能力的巨大期望，是特殊教育治理體系和治理能力的一大體現(xiàn)。

(三)政策工具的低強(qiáng)制性

政策工具是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的紐帶和橋梁[13]。按照McDonnell的分類，政策工具包括命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具和勸告性工具[14]。從國(guó)家層面(如教育部、民政部、衛(wèi)健委、中殘聯(lián)等)采取的疫情防控時(shí)期特定政策看，一些政策使用命令性工具，如“關(guān)閉各級(jí)各類學(xué)校”“居家學(xué)習(xí)”“停課不停學(xué)”等，體現(xiàn)了一定的強(qiáng)制性；而更多的政策文本，如特殊教育學(xué)校和融合教育學(xué)校如何維持原有教學(xué)秩序、如何開展對(duì)特殊學(xué)生的居家學(xué)習(xí)和康復(fù)指導(dǎo)等政策則多采取激勵(lì)性、勸告性與能力建設(shè)工具。這體現(xiàn)出新冠疫情這一突發(fā)公共事件導(dǎo)致的問題源流變化對(duì)國(guó)家特殊教育應(yīng)對(duì)和治理提出了新的挑戰(zhàn)[15]。成熟政策經(jīng)驗(yàn)的匱乏使得特殊教育政策變化成為一個(gè)試驗(yàn)執(zhí)行的過程，故政策工具更偏向低強(qiáng)制性，而側(cè)重激勵(lì)性、勸告性、能力建設(shè)性。

五、近三年我國(guó)特殊教育政策的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?/h2>

疫情防控期間，中國(guó)特殊教育面臨著危機(jī)應(yīng)對(duì)難題和危機(jī)下的自然延續(xù)考驗(yàn)。突如其來(lái)的疫情是對(duì)我國(guó)特殊教育治理體系、能力和水平的一次檢驗(yàn)契機(jī)，且2020年作為《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和《二期提升計(jì)劃》的收官之年，多年來(lái)特殊教育事業(yè)發(fā)展成效如何，下一個(gè)五年將如何布局是我國(guó)特殊教育自身發(fā)展所面臨的自然延續(xù)問題。

本研究借鑒了羅斯韋爾和澤格維爾德等人的政策工具分類理論，對(duì)近三年特殊教育政策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)[16]。在此期間，國(guó)家對(duì)特殊教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃呈現(xiàn)穩(wěn)中有序、穩(wěn)中求變、穩(wěn)步推進(jìn)的特點(diǎn)，在政策的制定與推行過程之中形成了一定的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，可將其總結(jié)為四層次支持、雙線并行、多方聯(lián)動(dòng)、回應(yīng)重點(diǎn)四個(gè)方面(圖4)。

圖4 經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?/p>

(一)提供四層次政策支持，凸顯特殊教育政策的全面保障

羅斯韋爾和澤格維爾德等人將政策工具劃分為戰(zhàn)略層、供給層、需求層和環(huán)境層[17]。戰(zhàn)略層主要涉及國(guó)家的宏觀特殊教育政策、理念、目標(biāo)等，為疫情下特殊教育的發(fā)展方向提供了指導(dǎo)意見；而供給層、需求層和環(huán)境層屬于基本層的政策工具，體現(xiàn)了政策工具的基本元素[18]。供給層政策工具涉及教育部和各省市政府部門頒布的政策，在資金、人才、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提出具體措施，支持特殊教育的正常發(fā)展；需求層政策工具則為滿足特殊兒童的特殊教育需求、穩(wěn)定疫情期間的特殊教育發(fā)展提出的建設(shè)性指導(dǎo)意見；環(huán)境層政策工具指政府通過財(cái)政、監(jiān)管制度等政策為特殊教育的發(fā)展提供有利的外部政策環(huán)境[19]?？傮w來(lái)看，政策保障應(yīng)是在戰(zhàn)略層政策工具的正確指導(dǎo)下，將供給層政策工具的推動(dòng)作用、需求層政策工具的拉動(dòng)作用和環(huán)境層政策工具所提供的間接保障結(jié)合起來(lái)，助力特殊教育事業(yè)在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、特殊時(shí)期仍能順利推進(jìn)。

(二)堅(jiān)持雙線并行的政策路徑，凸顯特殊教育政策的靈活應(yīng)變

所謂雙線并行，即自上而下的政策落實(shí)和自下而上的政策反饋[20]。雙線并行的政策路徑并非近三年政策經(jīng)驗(yàn)所獨(dú)有，但其靈活應(yīng)變的特點(diǎn)適應(yīng)了疫情的突發(fā)性和多變性。自上而下，即特殊教育相關(guān)政策的制定和推行由國(guó)家層面出臺(tái)規(guī)范性的政策文件，繼而從中央到地方逐級(jí)下發(fā)，各省、市、自治區(qū)在基本政策的指導(dǎo)下因地制宜地進(jìn)行調(diào)整與完善。在此基礎(chǔ)上，特殊教育政策目標(biāo)與執(zhí)行間并非機(jī)械的線性關(guān)系，而是通過自下而上執(zhí)行模式的補(bǔ)充實(shí)現(xiàn)雙線之間的互動(dòng)與回應(yīng)[21]。由于前文所述國(guó)家層面政策工具的低強(qiáng)制性，使得地方特殊教育主管部門和學(xué)校享有充分的自由裁量權(quán)，其在執(zhí)行政策時(shí)更能貼近現(xiàn)實(shí)、靈活應(yīng)變，表現(xiàn)為在以中央和省市的規(guī)范性政策精神作為工作指導(dǎo)的同時(shí)，因地制宜制訂應(yīng)對(duì)措施，最大限度地滿足疫情期間本地、本校特殊學(xué)生的需求。如在教育部出臺(tái)了“停課不停學(xué)”政策后，個(gè)別省份規(guī)定特殊教育學(xué)校原則上不硬性要求開展線上教學(xué)，可改為以信息推送為主的教育活動(dòng)。但一些條件成熟的特殊教育學(xué)校更能夠根據(jù)教學(xué)實(shí)際制訂個(gè)性化的政策，創(chuàng)造性地運(yùn)用信息化資源為不同障礙類型的學(xué)生制訂個(gè)別化學(xué)習(xí)方案。此外，充分的自由裁量權(quán)還使地方政策制定更具體細(xì)化，更具可操作性。如在《青海省特殊教育學(xué)校2020年春季學(xué)期開學(xué)準(zhǔn)備工作方案》中“做好疫情防控知識(shí)宣傳準(zhǔn)備”一項(xiàng)下，詳細(xì)列舉了校園宣傳欄、微信公眾號(hào)、微信群等具體途徑。細(xì)化的可操作性目標(biāo)能夠促進(jìn)政策理想的落實(shí)，避免因命令性國(guó)家政策工具的強(qiáng)制性、宏觀性、籠統(tǒng)性等造成實(shí)施和評(píng)價(jià)困難。此外，地方政策實(shí)踐方案也是推動(dòng)國(guó)家疫情期間特殊教育政策形成的政策源流[22]，這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累為政策執(zhí)行提供反饋，進(jìn)而自下而上地推動(dòng)國(guó)家層面政策的形成與完善。

(三)建立聯(lián)防聯(lián)控長(zhǎng)效機(jī)制，凸顯特殊教育政策的多元主體

聯(lián)防聯(lián)控意味著政策主體是多元的，且多元主體之間具備充分、及時(shí)的協(xié)作效率。特殊教育的發(fā)展只依靠教育領(lǐng)域內(nèi)的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從中觀的組織管理層面來(lái)看，各級(jí)教育部門與各級(jí)民政、財(cái)政、衛(wèi)生、殘聯(lián)等相關(guān)部門的密切聯(lián)系與協(xié)作，共同為特殊教育政策的制定與實(shí)施構(gòu)建了一個(gè)聯(lián)合體；從微觀層面來(lái)看，政策落地過程中也調(diào)動(dòng)了學(xué)校、家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等主體的能動(dòng)性，形成了合力，最終實(shí)現(xiàn)了多方聯(lián)動(dòng)，在推動(dòng)我國(guó)特殊教育事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，切實(shí)保障了疫情下特殊教育穩(wěn)中有序地推進(jìn)。在疫情防控常態(tài)化的背景下，建立和完善多方聯(lián)動(dòng)、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制應(yīng)是提升我國(guó)特殊教育治理能力，加快推進(jìn)特殊教育治理現(xiàn)代化的重要路徑。

(四)政策主題兼顧全面、回應(yīng)重點(diǎn)，疫情下國(guó)家對(duì)特殊教育事業(yè)發(fā)展格外關(guān)心和關(guān)注

通過對(duì)近三年相關(guān)政策的回顧與梳理，可以看到，在此期間特殊教育政策主題較為全面，即便是疫情防控特定政策也一定程度上延續(xù)了一般性特殊教育政策的既定目標(biāo)和內(nèi)容。同時(shí)，在疫情這一突發(fā)事件背景下，回應(yīng)重點(diǎn)是應(yīng)對(duì)疫情的必然選擇。疫情期間的特殊教育相關(guān)政策對(duì)特殊兒童發(fā)展的重點(diǎn)需求做出了回應(yīng)。政策目標(biāo)和內(nèi)容均以保障特殊學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展為中心，重點(diǎn)集中在保質(zhì)保量完成特殊教育教學(xué)和康復(fù)、隨班就讀特殊學(xué)生支持保障、特殊兒童及家庭的資助幫扶三個(gè)領(lǐng)域，凸顯了特殊時(shí)期國(guó)家對(duì)特殊兒童和特殊教育事業(yè)的格外關(guān)心與關(guān)注。

六、問題與不足

無(wú)論是特殊教育領(lǐng)域的一般性適用政策，還是疫情防控特定政策，在制定與推行的過程中都存在一定的問題，使政策的落實(shí)面臨著挑戰(zhàn)。

(一)針對(duì)特殊教育的特定政策制定不足

在篩選疫情防控相關(guān)政策時(shí)發(fā)現(xiàn)，已有政策大多是面對(duì)整個(gè)教育領(lǐng)域的，很少專門針對(duì)特殊教育領(lǐng)域，普遍性有余而特殊性不足，特殊兒童并非政策輻射的主體。通過對(duì)各省市特殊教育學(xué)校官方網(wǎng)站內(nèi)容的進(jìn)一步研讀，發(fā)現(xiàn)雖然在學(xué)校層面制訂了相關(guān)政策，如《青海省特殊教育學(xué)?！巴Ｕn不停學(xué)”在線學(xué)習(xí)方案》，對(duì)疫情下的教育方式、教學(xué)內(nèi)容等做出規(guī)定，但在省級(jí)政府和省級(jí)教育行政部門這一層級(jí)上關(guān)于特殊教育相關(guān)政策的部署相對(duì)缺乏。

(二)特殊教育政策決策中科學(xué)研究的作用發(fā)揮不充分

我國(guó)的許多教育政策體現(xiàn)出政府對(duì)教育發(fā)展的理解和追求，是“政策理想”的一種體現(xiàn)[23]，特殊教育領(lǐng)域同樣如此。政策的理想導(dǎo)向是助推“自上而下”政策執(zhí)行的強(qiáng)大動(dòng)力，但政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)需要依靠科學(xué)研究作為支撐[24]。隨著政策決策的制度化，集思廣益的政策決策模式被越來(lái)越多地采納，然而專家委員會(huì)的內(nèi)部咨詢模式和以技術(shù)官僚為主體的內(nèi)部決策模式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位[25]。以科學(xué)研究為基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)成果和實(shí)踐建議能否被決策者采納受到多種因素的制約和影響，在一定程度上制約了政策決策的科學(xué)效用。近年來(lái)，受循證實(shí)踐理念的影響，特殊教育領(lǐng)域的科學(xué)研究越來(lái)越關(guān)注基于研究、基于證據(jù)實(shí)踐的重要性。然而這種敏感性還未普遍上升到政策決策層面，在特殊教育政策決策過程中科學(xué)研究仍在一定程度上處于缺位狀態(tài)。

(三)地方政策執(zhí)行敏感度和能動(dòng)性有待增強(qiáng)

國(guó)家和地方層面的政策具有延續(xù)性，但地方層面對(duì)于中央政策的敏感程度仍有待加強(qiáng)。例如，《隨班就讀指導(dǎo)意見》作為2020年特殊教育領(lǐng)域極其重要的政策，在教育部頒布以后引發(fā)了諸多討論與解讀。然而，部分省市對(duì)此項(xiàng)政策的傳達(dá)卻不夠迅速，至2020年10月底，仍有部分省級(jí)政府、省級(jí)教育行政部門官網(wǎng)未出現(xiàn)與此相關(guān)的內(nèi)容。另外，有些省市僅僅轉(zhuǎn)發(fā)了中央文件，直接照搬原文，并未充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況做出相應(yīng)調(diào)整，這也體現(xiàn)了地方政府和教育部門的能動(dòng)性不足。

七、政策建議

(一)對(duì)話互動(dòng)，完善特殊教育政策制定的雙線路徑

2020年以來(lái)的特殊教育相關(guān)政策雖存在不足，但不可否認(rèn)的是，相關(guān)政策為特殊時(shí)期特殊教育事業(yè)的順利發(fā)展提供了巨大支持，也為特殊教育步入新的發(fā)展階段奠定了良好基礎(chǔ)。因此，應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)特殊教育政策研究，充分利用好政策工具，并在堅(jiān)持雙線并行政策執(zhí)行路徑的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)“上下”雙線之間的對(duì)話互動(dòng)。在特殊時(shí)期，國(guó)家層面應(yīng)迅速響應(yīng)，制定相關(guān)政策以發(fā)揮指導(dǎo)作用，為學(xué)校教育、隨班就讀、送教上門等安置方式指明方向，各地在此基礎(chǔ)上因地制宜，上行下效使政策落地生根；此外，各地方政府應(yīng)基于對(duì)本地特殊教育發(fā)展的充分了解，因地制宜地制定符合國(guó)家宏觀發(fā)展方向的教育政策，一方面解決本地當(dāng)前面臨的問題，另一方面自下而上為國(guó)家的宏觀政策制定提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。通過上下互動(dòng)和多元主體的參與，改變彼此之間的單純線性關(guān)系，構(gòu)建上下互動(dòng)的立體網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)政策落實(shí)的適應(yīng)性和政策反饋的靈活性。

(二)高效治理，建立特殊教育政策執(zhí)行的多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制

疫情防控常態(tài)化背景下，特殊教育發(fā)展更加需要縱向“權(quán)力線”與橫向“行動(dòng)線”協(xié)同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)各層各類執(zhí)行部門間的高效合作，保證政策執(zhí)行迅速有力。權(quán)力線即國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣教育部門和學(xué)校協(xié)同參與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的配合程度；行動(dòng)線即教育管理者、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、在線教育機(jī)構(gòu)、教育平臺(tái)供應(yīng)商等多元行動(dòng)主體應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的交互程度[26]。在政策的落實(shí)中，應(yīng)提高相關(guān)組織管理部門的配合程度和行動(dòng)主體的交互程度，從國(guó)家和各級(jí)教育部門與其他相關(guān)部門，到具體的學(xué)校、家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)形成合力，建立起多方聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制，保證特殊教育政策的多元主體間能夠密切配合、高度協(xié)同，實(shí)現(xiàn)政策治理的高效率，以充分應(yīng)對(duì)后疫情時(shí)代的變化和挑戰(zhàn)。

(三)循證實(shí)踐，發(fā)揮科學(xué)研究對(duì)政策決策的轉(zhuǎn)化作用

教育政策對(duì)于教育實(shí)踐發(fā)揮著重要的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，而教育實(shí)踐的成效、結(jié)果也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步反饋至教育政策的決策過程中。然而該過程需要通過系統(tǒng)、科學(xué)的研究加以驗(yàn)證才能將最為有效的實(shí)踐方式加以推廣。循證實(shí)踐作為探尋最佳實(shí)踐方式的切入口，強(qiáng)調(diào)通過以證據(jù)為基礎(chǔ)的實(shí)踐探尋科學(xué)的實(shí)踐方式，其在政策決策中的作用也應(yīng)當(dāng)被充分重視。隨著循證實(shí)踐理念的不斷深入，政策決策者應(yīng)當(dāng)全面參考、利用科學(xué)研究的成果，將學(xué)術(shù)成果轉(zhuǎn)化為具體的、可操作的政策文本，從而豐富政策文本的內(nèi)容體系，為教育實(shí)踐提供更多選擇與參考。