欒 鶴 于 潔*

(青島大學(xué) 師范學(xué)院 山東 青島 266071)

一、研究背景

特殊教育是現(xiàn)代教育體系的重要組成部分，沒有特殊教育的現(xiàn)代化就談不上國家教育整體的現(xiàn)代化[1]。近年來，黨和國家高度重視特殊教育的發(fā)展，由規(guī)模上逐步擴(kuò)張內(nèi)涵式發(fā)展與質(zhì)量提升。辦好特殊教育不僅是人文關(guān)懷的情境性演繹，也是教育公平乃至社會(huì)公平的全息縮影。黨中央國務(wù)院先后對(duì)辦好特殊教育、編制實(shí)施特殊教育提升計(jì)劃提出有關(guān)要求和指標(biāo)。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，要“完善普惠性學(xué)前教育和特殊教育、專門教育保障體制……推進(jìn)適齡殘疾兒童和少年教育全覆蓋，提升特殊教育質(zhì)量”[2]。可見，教育資源配置作為有限資源的合理分配藍(lán)圖，理應(yīng)在各級(jí)各類學(xué)校中平穩(wěn)推進(jìn)穩(wěn)定。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府要在教育資源配置中扮演好“基石”的角色，而特殊教育資源配置更能體現(xiàn)地方政府對(duì)教育的重視程度和公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。

公共服務(wù)的普及普惠是共同富裕的基本維度與判斷標(biāo)準(zhǔn)之一[3]。黨的十六屆五中全會(huì)首次提出了“公共服務(wù)均等化”的概念，至十九屆五中全會(huì)要求“十四五”時(shí)期基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高；到2035年，基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化。人們對(duì)于公共服務(wù)的概念有幾種誤解。最初，人們對(duì)公共服務(wù)的理解是從政府角色的角度，代指我國政府的“為人民服務(wù)”；后又從政府責(zé)任的角度，認(rèn)為其是我國政府公務(wù)人員的職責(zé)；抑或從政府工作屬性的角度，認(rèn)為政府所做的“維護(hù)社會(huì)公平”的工作都可統(tǒng)稱為公共服務(wù)[4]。實(shí)際上，公共服務(wù)應(yīng)從政府職能屬性的宏觀層面和微觀層面上解讀，其主要是指由法律授權(quán)的政府和非政府公共組織以及有關(guān)工商企業(yè)在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的職責(zé)[5]。對(duì)公共服務(wù)均等化的概念研究，不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，政府及其公共財(cái)政應(yīng)為不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分或不同社會(huì)階層一視同仁地提供包括財(cái)政投入、成本分擔(dān)、收益分享等內(nèi)容的服務(wù)可認(rèn)定為公共服務(wù)均等化；還有學(xué)者從全體公民享有的公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和原則均等、結(jié)果大體相等，以及社會(huì)在提供大體均等的基本公共服務(wù)成果的過程中，尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)詮釋公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵[6]。由此可見，和諧社會(huì)的構(gòu)建和人民共同富裕的推動(dòng)需要公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

基于此，本研究依據(jù)教育部2020年發(fā)布的各地特殊教育基本情況，并采用層次分析法和自然斷點(diǎn)法對(duì)各省份的人力資源、物力資源和財(cái)力資源情況進(jìn)行賦值與聚類，再借用GeoDa軟件繪制地圖，以期明晰各省際間及內(nèi)部的特殊教育資源配置的充分性和飽和度，打破省域間的信息屏障與壁壘，從而為提高政府公共服務(wù)均等化的能力提供建議。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

為了更好地進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，做出更有效、更科學(xué)的決策，采用AHP層次分析法建模來求取權(quán)重向量。首先，需要建立遞階層次結(jié)構(gòu)模型，再構(gòu)造出各層次中的所有判斷矩陣，對(duì)每一個(gè)成對(duì)比較陣計(jì)算最大特征根及對(duì)應(yīng)特征向量。運(yùn)用一致性指標(biāo)CI和一致性比例CR，做一致性檢驗(yàn)，當(dāng)CR<0.10時(shí),才可以接受判斷矩陣的一致性,否則應(yīng)對(duì)判斷矩陣作適當(dāng)修正。最后需要對(duì)層次總排序做一致性檢驗(yàn)，計(jì)算各層要素對(duì)總目標(biāo)的合成權(quán)重[7]。

利用GeoDa軟件中的自然斷點(diǎn)法劃分為4個(gè)等級(jí)，將賦權(quán)重后的數(shù)值進(jìn)行聚類。自然斷點(diǎn)法的核心思想是使每一組內(nèi)部的相似性最大，而外部組與組之間的相異性最大，并使每一組之間要素的范圍和個(gè)數(shù)盡量相近，是少量數(shù)據(jù)集的最佳劃分方法。具體操作是通過迭代比較每個(gè)分組和組中元素的均值與觀測值之間的平方差之和來確定值在分組中的最優(yōu)排列，以最大程度減少組內(nèi)平方差之和，確定值在有序分布的中斷點(diǎn)。

(二)數(shù)據(jù)選擇

研究以教育部發(fā)布的31個(gè)省(市、自治區(qū))2020年最新的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為對(duì)象，綜合利用層次分析法和GeoDa中的自然斷點(diǎn)法，以人力資源、財(cái)力資源和物力資源為基礎(chǔ)，探究我國省域特殊教育資源配置現(xiàn)狀。

(三)參數(shù)選擇及說明

1.生師比(Student-Teacher Ratio，以下簡稱STR)

生師比是特殊教育學(xué)校中在冊(cè)學(xué)生的數(shù)量與在編教師數(shù)之比。生師比越小說明特殊教育學(xué)校中學(xué)生受教師照看越充分。我國在2012年實(shí)施的《特殊教育學(xué)校的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(建標(biāo)156-2011)》中明確規(guī)定，每個(gè)班的特殊學(xué)生應(yīng)控制在8—12人；課堂教學(xué)中應(yīng)安排兩位教師，一位教師負(fù)責(zé)教學(xué)，另一位教師輔助教學(xué)并看護(hù)學(xué)生、維護(hù)課堂紀(jì)律等[8]。

2.學(xué)歷合格的專任教師比(Qualified Teacher，以下簡稱QT)

特殊教育學(xué)校中的教師學(xué)歷一般要求是在大專以上，也會(huì)招收大專學(xué)歷或高等師范?？飘厴I(yè)的學(xué)生作為補(bǔ)充[9]。我國的特殊教育教師招聘大多歸屬當(dāng)?shù)亟逃止芾?，部分學(xué)校會(huì)采取自主招聘的形式來應(yīng)對(duì)專任教師不足的情況。學(xué)歷合格的專任教師才能保障特殊兒童的教育。

3.超過規(guī)定學(xué)歷的專任教師比(Highly Qualified Teacher，以下簡稱HQT)

超過規(guī)定學(xué)歷的專任教師比，是指特殊教育中研究生學(xué)歷和本科生學(xué)歷的專任教師占總體教師的比例。超過規(guī)定學(xué)歷的專任教師能夠反映出特殊教育學(xué)校教師的學(xué)歷水平和師資力量。

4.生均教學(xué)及輔助用房面積(Per Capita Area，以下簡稱PCA)

特殊教育學(xué)校校舍建筑由教學(xué)及輔助用房、公共活動(dòng)及康復(fù)用房、辦公用房、生活用房四部分構(gòu)成。教學(xué)及輔助用房面積是指特殊兒童在學(xué)校上規(guī)定課程時(shí)所匹配的教室。不同的特殊教育學(xué)校配備的教室不同。我國規(guī)定，生均教學(xué)及輔助用房面積最低標(biāo)準(zhǔn)為6.13m2，生均教學(xué)及輔助用房面積占學(xué)校生均總面積比例越大說明學(xué)校的教室設(shè)置越完善，設(shè)施越齊全[10]，從側(cè)面說明學(xué)校開設(shè)的課程越豐富。

5.生均圖書冊(cè)數(shù)(Average Copies of Books Per Student，以下簡稱ACBPS)

生均圖書冊(cè)數(shù)即人均圖書占有量。一方面，大量的專業(yè)書籍、雜志、期刊等有益于特殊兒童的心理健康和精神世界的豐富；另一方面，種類齊全、篇目繁多的書籍可以促進(jìn)教師的專業(yè)化成長。教育部印發(fā)的《中小學(xué)圖書館(室)規(guī)程》中規(guī)定中小學(xué)人均藏書量應(yīng)為25 —35冊(cè)[11]。

6.生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)(Per Capita Current Educational Expenditure，以下簡稱PCCEE)

生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)是由地方公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)與當(dāng)?shù)靥厥饨逃龑W(xué)校在校生數(shù)量之比得出。生均公共財(cái)政預(yù)算事業(yè)經(jīng)費(fèi)水平越高，反映地方財(cái)政部門撥款越多，資金越充足，反之亦然。該指標(biāo)還能反映出地方政府對(duì)特殊教育的重視程度。

7.生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)(Average Individual Educational Funds，以下簡稱AIEF)

生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)是特殊教育生均教育經(jīng)費(fèi)支出占人均GDP的百分比。盡管每個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，但可以反映出某地區(qū)對(duì)特殊教育的投入程度。因此，生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)越大，生均教育經(jīng)費(fèi)的支出越高，相比當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展就更加均衡穩(wěn)定。

(四)模型選擇

由表1可知，在方案層中，生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)所占權(quán)重最高，合格專任教師比例占比最低；在中間層中，財(cái)力資源所占比重最高，依次是人力資源和物力資源。

表1 特殊教育資源配置測量指標(biāo)體系權(quán)重

三、我國特殊教育資源配置的區(qū)域差異

(一)各地區(qū)特殊教育資源的總體配置評(píng)價(jià)

利用層次分析法賦值后的我國31個(gè)省(市、自治區(qū))特殊教育關(guān)于人、財(cái)、物資源情況如表2和圖1所示。

從人力資源指標(biāo)的整體情況來看，我國呈現(xiàn)明顯的沿海及東北部地區(qū)“不合格”，中西部地區(qū)勉強(qiáng)“入圍”狀態(tài)。從原因上分析，二者人力的欠缺是有差異性的。沿海地區(qū)得分低主要是由于人口密集，教師的數(shù)量小于殘障兒童的數(shù)量；而后者則是由于城市沒有吸引力，導(dǎo)致教師的整體數(shù)量偏少。從物力資源配置來看，中西部相較于東部地區(qū)有明顯的劣勢，可能是由于硬件設(shè)施配備缺乏所致。而東部沿海地區(qū)由于地方政府的支持與本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的雄厚，在物力資源指標(biāo)得分較高。財(cái)力資源指標(biāo)呈明顯的“中部塌陷”的趨勢，可能由于處于中部的省份均為人口密集的大省，因此財(cái)力支持相對(duì)比較低。從整體的情況來看，西部地區(qū)和部分沿海發(fā)達(dá)省份的評(píng)分較高。一方面，國家的“兜底”普惠和轉(zhuǎn)移支付使得西部地區(qū)的特教事業(yè)“扶搖直上”；另一方面，省級(jí)政府的重視程度也在其中發(fā)揮著重要作用。

表2 我國特殊教育資源配置情況

圖1 我國特殊教育的總體資源分布

(二)我國特殊教育資源配置各項(xiàng)指標(biāo)的等級(jí)劃分

由自然斷點(diǎn)法劃分的我國31省(市、自治區(qū))的特殊教育資源配置各項(xiàng)指標(biāo)的情況如表3所示。

表3 我國特殊教育資源配置各項(xiàng)指標(biāo)等級(jí)劃分

在生師比中，我國專任教師的總體比例基本維持在4∶1至6∶1之間。只有上海(5.86∶1)和遼寧(6.03∶1)兩地基本符合要求，其余省份均超過我國現(xiàn)行規(guī)定的專任教師人數(shù)比，說明我國目前大部分省份的特殊教育師資處于緊缺狀態(tài)。我國各省份學(xué)歷合格的專任教師比例基本維持在96.80%以上，表明我國各省的特殊教育專任教師學(xué)歷處于較高水平。在生師比小的部分省份的合格率普遍較低，代表在專任合格教師較少時(shí)，地方政府為確保特殊教育的發(fā)展會(huì)采取一些干預(yù)措施。超過規(guī)定學(xué)歷的專任教師主要聚集在經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較高的城市或沿海地區(qū)。第一等級(jí)中的地區(qū)絕大部分教師都超過了學(xué)歷要求，甚至更高，以期最大程度促進(jìn)特殊教育發(fā)展；第二、三等級(jí)中超過學(xué)歷要求的專任教師主要集中在中西部地區(qū)；而第四等級(jí)中的省份只有一半的專任教師超過合格的比率，其中包括由于特殊兒童人數(shù)增多而聘用?？粕臓顩r。在生均教學(xué)及輔助用房面積方面，有近一半地區(qū)的特殊教育學(xué)校不達(dá)標(biāo)，中西部地區(qū)的生均用房面積相較于東部地區(qū)存在一定差距。從生均圖書的表中能看出，我國中部和西部地區(qū)的生均圖書相對(duì)東部沿海地區(qū)嚴(yán)重不足，生均圖書僅僅為沿海城市的半數(shù)及以下，我國合格的地區(qū)僅有北京、上海、遼寧、山東四個(gè)省市。在生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)中，大部分地區(qū)幫扶特殊教育的投入不高于12400元/人，有實(shí)力保障的上海、北京、天津，以及人數(shù)較少的西藏，同樣處于第四等級(jí)中。大多數(shù)北方地區(qū)省份和少部分南方地區(qū)省份(海南、廣東、云南)的生均特殊教育教育經(jīng)費(fèi)的支出和當(dāng)?shù)厝司鵊DP相差無幾，因此,相對(duì)比較公平。

綜上所述，目前我國大部分省份特殊教育的師資和生均圖書量處于緊缺狀態(tài)；我國東、中、西部地區(qū)存在著明顯的區(qū)域差異，西部地區(qū)的省份資源配置情況優(yōu)于一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份；我國特殊教育總體水平省際差異大，省內(nèi)資源配置不均衡。

四、推進(jìn)特殊教育公共服務(wù)均等化的政府主導(dǎo)路徑

享有基本公共服務(wù)是公民的權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要做好普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，健全完善國家基本公共服務(wù)體系，全面提高公共服務(wù)共建能力和共享水平[12]。結(jié)合我國當(dāng)前特殊教育資源配置的現(xiàn)狀與各省具體情況，推進(jìn)公共服務(wù)均等化的可能性路徑有以下幾點(diǎn)。

(一)以問題為導(dǎo)向，做好特殊教育體系中的優(yōu)質(zhì)工程

實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)由中低水平兜底型向中高水平質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，是新時(shí)代新發(fā)展的必然要求[13]。各地政府應(yīng)根據(jù)中央出臺(tái)的政策文件，明確質(zhì)量要求，提高民眾的“獲得感”，以問題為導(dǎo)向，精準(zhǔn)解決各種困難，保障殘障兒童的基本權(quán)利，托舉優(yōu)質(zhì)服務(wù)工程。以黑龍江省為例，盡管近幾年該省的人均GDP排在全國的后幾位，但在對(duì)特殊教育的投入上可以說是“傾盡全力”，財(cái)政資源投入在全國處于領(lǐng)先位置。東部地區(qū)面臨的問題相對(duì)一致，但成因具有差異性。東部沿海城市的人口集中以致殘障兒童數(shù)量也相應(yīng)多于中西部地區(qū)，各省政府在采取激勵(lì)措施時(shí)應(yīng)打破現(xiàn)實(shí)壁壘,比如采取提高教師待遇、促進(jìn)全民福祉等一系列民生舉措。除此之外，適當(dāng)增加編制教師錄用人數(shù)和崗位是目前東部地區(qū)政府優(yōu)化特殊教育公共服務(wù)均等化的解決路徑之一。

(二)合理運(yùn)用權(quán)力，建立資源調(diào)配體制和責(zé)任監(jiān)督機(jī)制

地方政府在進(jìn)行公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)時(shí)，可以適當(dāng)運(yùn)用權(quán)力約束規(guī)避某些問題的發(fā)生。我國特殊教育的資源配置以宏觀調(diào)控為主，社會(huì)辦學(xué)和其他形式辦學(xué)為輔，開展特殊教育資源管理模式更有利于發(fā)揮本土優(yōu)勢?！渡虾Ｊ刑厥饨逃晷袆?dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》中提出，“要繼續(xù)開展學(xué)前特殊教育設(shè)點(diǎn)布局，合理設(shè)置義務(wù)教育辦學(xué)點(diǎn)，積極發(fā)展以職業(yè)教育為主的高中階段特殊教育”[14]。地方政府需因地制宜地處理當(dāng)?shù)靥厥饨逃w系中的問題與瓶頸，必要的問責(zé)制和監(jiān)督機(jī)制也是約束權(quán)力的有效法寶。政府要善于運(yùn)用宏觀調(diào)控的能力，具有全局意識(shí)和戰(zhàn)略眼光，加強(qiáng)兩頭縱向延伸，進(jìn)一步健全特教體系，推動(dòng)特殊教育的融合發(fā)展。

(三)開展資源互助，有效發(fā)揮中心學(xué)校和學(xué)校群帶動(dòng)作用

借助經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究對(duì)特殊教育資源配置的優(yōu)化提供新的思路。轉(zhuǎn)型期背景下產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的典型路徑是“雙輪驅(qū)動(dòng)”式的協(xié)同推進(jìn)，在中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，特殊教育資源共享程度及中心學(xué)校的輻射作用起著關(guān)鍵作用。北京市為促進(jìn)資源利用的均衡推進(jìn)啟動(dòng)特殊教育聯(lián)盟發(fā)展機(jī)制，由城區(qū)發(fā)展勢頭較好的學(xué)校為核心項(xiàng)，向其他發(fā)展較落后的學(xué)校開展調(diào)研活動(dòng)，促進(jìn)其發(fā)展變革，爭取地方特殊教育資源均衡、優(yōu)質(zhì)發(fā)展[15]?？梢砸劳械胤浇?jīng)濟(jì)圈背景，委托軸心城市向周邊城市群的特殊教育提供辦學(xué)理念和經(jīng)驗(yàn)，借助城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的理論探索，形成優(yōu)質(zhì)特殊教育學(xué)校輻射鏈條，有效提升資源利用效率及形成優(yōu)質(zhì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)協(xié)同。

綜上所述，盡管當(dāng)前我國特殊教育的發(fā)展態(tài)勢良好，但由于體量龐大，一些省份仍需加強(qiáng)對(duì)特殊教育的投入與傾斜，確保教育公平的實(shí)現(xiàn)，保障特殊教育的高質(zhì)量發(fā)展。