夏梓萱

（中國人民銀行包頭市中心支行 內(nèi)蒙古 包頭市 014010）

一、銀行業(yè)適配性監(jiān)管概述

伴隨巴塞爾協(xié)議的不斷發(fā)展與完善，許多主權國家與司法管轄區(qū)已將巴塞爾標準廣泛應用于銀行業(yè)。原則上，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會制定的巴塞爾標準適用于大型和“國際活躍”的銀行。在實踐中，中型到大型銀行通常需要遵守完整的巴塞爾標準。在許多司法管轄區(qū)，資產(chǎn)規(guī)模在20 億至300 億歐元之間的銀行便需要參照這一標準執(zhí)行。當前，《巴塞爾協(xié)議III》的復雜性進一步引發(fā)了國際關于銀行業(yè)適配性監(jiān)管原則的討論，即如何更好地為“非國際活躍銀行”，尤其是規(guī)模較小和業(yè)務相對單一的中小型銀行量身定制監(jiān)管要求。關于將適配性監(jiān)管原則應用于銀行監(jiān)管的討論并不新鮮，自《巴塞爾協(xié)議II》出現(xiàn)以來，一些國家與司法管轄區(qū)已針對中小型銀行根據(jù)巴塞爾框架實施了特定的監(jiān)管標準。

適配性監(jiān)管原則的主要特征是用于識別巴塞爾監(jiān)管框架是否適用于具體的某個或某些銀行。適配性監(jiān)管原則的關鍵考慮因素主要包括銀行的規(guī)模、業(yè)務模式和業(yè)務活動。值得注意的是，不同國家關于適配性監(jiān)管原則的識別與細分標準差異很大。2019 年3 月，巴塞爾委員會發(fā)布了《銀行監(jiān)管規(guī)則和要求中的適配性原則：當前實踐情況的調查報告》，對24 個巴塞爾銀行監(jiān)管委員會成員國家或地區(qū)和21 個非巴塞爾協(xié)議成員國家或地區(qū)對于適配性監(jiān)管理念的實踐情況進行調查，發(fā)現(xiàn)各國對銀行進行細分的方案主要有以下三種：一是根據(jù)銀行規(guī)模和國際活動分類。同一類別的銀行受制于一套特定的監(jiān)管要求，這些要求與適用于其他類別銀行的監(jiān)管要求相區(qū)別。二是針對滿足既定標準的銀行，適當調整與巴塞爾標準相對應的特定監(jiān)管要求。例如對于交易賬戶較小的銀行，可以根據(jù)簡單法衡量市場風險。這兩種不同的方案經(jīng)常在實踐中組合應用，這意味著除了將銀行劃分到不同的監(jiān)管類別之外，還可以授予其特定的監(jiān)管豁免權。三是針對中小型銀行調整監(jiān)管指標要求。這些調整旨在減輕中小型銀行的運營負擔，通常適用于流動性框架、披露要求、交易對手信用風險、大額敞口框架和市場風險計量。在其他更為基礎的監(jiān)管領域，如第二支柱和銀行賬戶的利率風險，可以為進一步減輕負擔提供更多空間。實踐中，監(jiān)管機構必須權衡對金融穩(wěn)定和國內(nèi)競爭環(huán)境的影響，在為中小型銀行設定差異監(jiān)管指標與合規(guī)和信息披露要求的同時，又不能忽視其最低償付能力和流動性，即適配性原則應該包含更簡單但不一定是不嚴格的監(jiān)管要求。因此，適配性監(jiān)管原則在實踐中面臨著復雜的權衡問題。

二、加拿大系統(tǒng)重要性銀行的識別

目前，加拿大金融監(jiān)管局（OSFI）主要采用總體分類式“適配性”監(jiān)管（Categorization approach for proportionality，CAP）方式，將銀行進行分類，并對不同類別的銀行施加不同的監(jiān)管規(guī)則。OSFI 主要將資產(chǎn)負債表指標和商業(yè)模式作為分類指標。針對不同類別的銀行，OSFI 使用與之相匹配的市場風險指標與流動性覆蓋率要求，采用不同的信息披露要求與風險管理要求，并采用不同的監(jiān)管強度等措施落實適配性原則。

（一）系統(tǒng)重要性銀行

OSFI 參照巴塞爾委員會制定的關于監(jiān)管國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的框架，主要通過分析銀行倒閉可能對國內(nèi)經(jīng)濟產(chǎn)生的影響來評估銀行的系統(tǒng)重要性。OSFI 將六家加拿大機構指定為國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行，包括蒙特利爾銀行、加拿大豐業(yè)銀行、加拿大帝國商業(yè)銀行、加拿大國家銀行、加拿大皇家銀行和加拿大TD 銀行。該評估主要考量了具有系統(tǒng)重要性的銀行特定特征：一是規(guī)模，加拿大最大的六家銀行占銀行總資產(chǎn)的90%以上；二是關聯(lián)程度，根據(jù)內(nèi)部金融資產(chǎn)（即對其他金融機構的債權）和內(nèi)部金融負債（即對其他金融機構的債務）的衡量標準對加拿大銀行進行比較，結果同樣體現(xiàn)出了六大銀行的主導地位；三是可替代性，國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的識別充分考慮了銀行在國內(nèi)金融市場和國內(nèi)金融基礎設施中扮演的角色。例如，加拿大金融市場的承銷商排名以及通過加拿大大額轉賬系統(tǒng)（LVTS）和自動清算和結算系統(tǒng)（ACSS）支付的加元份額，ACSS處理所有未由LVTS 處理的加元付款。同樣，LVTS 和ACSS 的活動和交易量都由最大的銀行主導。國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行也是加拿大證券交易清算和結算系統(tǒng)的主要參與者。

此外，OSFI 對加拿大銀行國內(nèi)系統(tǒng)重要性的評估考慮了一系列指標，例如資產(chǎn)規(guī)模、內(nèi)部金融債權和負債，以及它們在國內(nèi)金融市場和金融市場中的作用。迄今為止，最大的六家銀行是加拿大的主要銀行，并始終在加拿大金融體系的一系列活動中發(fā)揮核心作用。

（二）中小型存款機構

中小型存款機構是指尚未被OSFI 指定為國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的銀行（包括聯(lián)邦信用合作社、銀行控股公司、聯(lián)邦監(jiān)管的信托公司和聯(lián)邦監(jiān)管的貸款公司）。這包括作為銀行、聯(lián)邦監(jiān)管的信托公司或聯(lián)邦監(jiān)管的貸款公司的中小型存款機構或國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的子公司。

根據(jù)一般標準，就資本和流動性要求而言，中小型存款機構分為以下三類：總資產(chǎn)超過100 億美元屬于第一類；總資產(chǎn)低于100 億美元且貸款總額超過1 億美元屬于第二類；總資產(chǎn)低于100 億美元且貸款總額少于1 億美元屬于第三類（見表1）。

表1 OFSI 對中小型存款機構的分類

其中，中小型存款機構的子公司與其母機構具有相同的資本和流動性要求；出于資本和流動性要求的目的，國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的子公司被視為第一類中小型存款機構。

三、加拿大銀行業(yè)主要差異化監(jiān)管規(guī)則

在OSFI出臺的系列監(jiān)管指南中，多數(shù)指南適用于全部銀行業(yè)金融機構，但其對于系統(tǒng)重要性銀行有更加嚴格的指標要求。此外，OSFI還出臺了針對中小型存款機構的監(jiān)管資本與流動性要求，主要內(nèi)容包括監(jiān)管指南中不適用于中小型存款機構的監(jiān)管要求，并根據(jù)其規(guī)模施行不同的監(jiān)管規(guī)則。OSFI的這些實踐體現(xiàn)了巴塞爾委員會提出的適配性原則。

（一）系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管

1.加大日常監(jiān)督強度。整體來說，OSFI對系統(tǒng)重要性銀行的強化監(jiān)管包括以下九方面的內(nèi)容：（1）OSFI 與系統(tǒng)重要性銀行所在其他東道國司法管轄區(qū)共享和協(xié)調監(jiān)督監(jiān)管計劃的執(zhí)行；（2）對系統(tǒng)重要性銀行的活動進行現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管的頻率和強度更高，包括要求其向OSFI 提供更細化的風險管理報告，以及與董事會和高級管理層的互動更為結構化；（3）更廣泛地使用與信用風險、市場風險、操作風險、公司治理和反洗錢等相關的專業(yè)知識；（4）加強對重要業(yè)務的控制預期，包括對最低資本要求的信用、市場和操作風險報告使用高級方法；（5）在國內(nèi)和國際上更多地使用跨機構審查，以確認使用良好的風險管理、公司治理和信息披露方式；（6）有選擇地使用外部審查來檢驗風險控制實踐，尤其是在最佳實踐可能位于加拿大境外的情況下；（7）定期使用壓力測試為資本和流動性評估提供信息；（8）設定、監(jiān)控和執(zhí)行最低及目標總損失吸收能力比率；（9）提前制定危機時的恢復和解決計劃，并由危機管理小組討論此類計劃。

2.主要監(jiān)管指標區(qū)別——以資本充足要求為例。在資本充足要求指南中，OSFI 明確指出了關于系統(tǒng)重要性銀行的額外監(jiān)管要求。系統(tǒng)重要性銀行需繳納相當于風險加權資產(chǎn)1%的普通股一級資本附加費。1%的附加費將通過延長資本儲備緩沖來實施，這與對全球系統(tǒng)重要性銀行的額外損失吸收要求的處理一致。表2 列出了系統(tǒng)重要性銀行在不同級別的普通股一級資本中必須滿足的資本留存率，并反映了資本留存緩沖逐步實施的情況。不滿足這些要求的銀行將受到一系列業(yè)務限制，例如無權進行股息和股票回購。表3 為非系統(tǒng)重要性銀行的資本留存率要求對比。

表2 系統(tǒng)重要性銀行普通股一級資本最低資本留存率要求

表3 非系統(tǒng)重要性銀行普通股一級資本最低資本留存率要求

除了表2 中規(guī)定的要求外，OSFI 還要求所有系統(tǒng)重要性銀行的目標資本比率保持等于或大于最低資本比率加上保護緩沖水平，如8%的普通股一級資本、9.5%的一級資本和11.5%的總計資本?？紤]到在許多情況下，OSFI 可能會對金融機構設定更高的資本要求，例如信用評級較低的機構需要補充額外資本。在設定更高的資本要求時，附加費為系統(tǒng)重要性銀行提供了額外的損失保障。

與非系統(tǒng)性機構相比，更高的損失吸收目標進一步降低了系統(tǒng)重要性銀行倒閉的可能性。附加費考慮了加拿大金融體系的結構、大型銀行對該金融架構的重要性，以及為解決陷入困境的金融機構而準備的系列監(jiān)管工具。對系統(tǒng)重要性銀行征收的額外資本附加費使其擁有了相對可靠的額外損失吸收能力：一是在過去25 年中，極端損失事件在該同行群體中占風險加權資產(chǎn)的百分比將低于普通股一級資本保留緩沖（2.5%）和額外要求的1%之和；二是六大銀行目前的商業(yè)模式與國際同業(yè)相比，較少受到與投資銀行業(yè)務相關的肥尾風險的影響；三是與國際同業(yè)相比，六大銀行對零售融資模式的依賴程度高于批發(fā)融資，其風險相對可控。

長遠來看，加拿大國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行能夠經(jīng)受住較為嚴重的沖擊而不至于倒閉。此外在危機情況下（轉換為普通股或永久減記），《巴塞爾協(xié)議III》 要求的總資本中占2%至3%的非普通股本和次級債務的更高損失吸收能力也增加了系統(tǒng)性重要銀行的恢復能力。

（二）中小型存款機構監(jiān)管

OSFI 出臺了針對中小型存款機構的監(jiān)管資本與流動性要求指南，該指南中提到的資本、杠桿和流動性標準，是根據(jù)資本充足率要求、杠桿率要求和流動性充足率要求，指南中規(guī)定的要求為中小型存款機構調整后的指標，從而評估適用的機構是否保持足夠的資本和流動性。

OSFI 從以下幾個方面制定了相應的最低標準：一是杠桿率指南中描述的杠桿率，該比例是對中小型存款機構資本充足性的總體衡量標準；二是資本充足要求指南中描述的基于風險的資本比率，側重于監(jiān)管中小型存款機構面臨的風險；三是流動性要求指南中描述的流動性覆蓋率；四是流動性要求指南中描述的凈穩(wěn)定資金比率（NSFR）結合額外的流動性指標，針對后兩項關于流動性的監(jiān)管要求，OSFI 保留根據(jù)需要應用監(jiān)管要求的權利，包括凈累積現(xiàn)金流量（NCCF）、經(jīng)營現(xiàn)金流量表（OCFS）以及其他流動性監(jiān)測工具，從而更加全面地評估中小型存款機構的流動性充足程度。

四、對我國銀行業(yè)適配性監(jiān)管的啟示與建議

目前，我國金融業(yè)總資產(chǎn)300 萬億元，其中銀行業(yè)總資產(chǎn)268 萬億元，在我國金融業(yè)總資產(chǎn)中占比達到89%，銀行業(yè)是我國金融業(yè)的主體，系統(tǒng)重要性銀行是銀行業(yè)的主體。隨著《巴塞爾協(xié)議III》在我國落地，監(jiān)管部門開始積極進行差異化監(jiān)管的探索。銀保監(jiān)會發(fā)布的《關于推動銀行業(yè)和保險業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》提出，到2025 年，實現(xiàn)金融結構更加優(yōu)化，形成多層次、廣覆蓋、有差異的銀行保險機構體系。在明確差異化發(fā)展的同時，針對不同類別銀行的差異化監(jiān)管也漸行漸近。被認定為國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行不僅將面臨更高的資本和監(jiān)管合規(guī)要求，其對規(guī)模、業(yè)務復雜度的偏好也會受到影響。這一辦法標志著銀行進入差異化監(jiān)管時代，納入系統(tǒng)重要性銀行的機構盲目擴張規(guī)模的沖動將會受到抑制，銀行經(jīng)營將更加回歸服務實體經(jīng)濟的本源。借鑒加拿大銀行業(yè)適配性監(jiān)管實踐，我國推進商業(yè)銀行差異化監(jiān)管應重點做好以下幾點工作。

（一）結合實際充分調研，擴展適配性監(jiān)管原則的應用領域

在加拿大的監(jiān)管實踐中，OSFI 在資本充足率、大額風險暴露、流動性監(jiān)管指標等方面均對中小型銀行實施差異化監(jiān)管。當前，我國已在流動性監(jiān)管指標方面做了嘗試，2018 年修訂 《商業(yè)銀行流動性風險管理辦法》，對資產(chǎn)規(guī)模在2000 億元以下的銀行提出簡化的流動性風險監(jiān)管指標要求。建議在充分調研的基礎上，在風險評級較好的機構先行先試，充分運用監(jiān)管評級結果，加大對中小銀行的差異化監(jiān)管力度，推進在更多領域落實差異化監(jiān)管實踐。

（二）完善系統(tǒng)重要性銀行識別機制，逐步細化商業(yè)銀行分類

當前我國主要以股東性質等標準將銀行分類，各類銀行之間規(guī)模大小不一、業(yè)務模式不一，對同類機構監(jiān)管帶來了較大挑戰(zhàn)。我國系統(tǒng)重要性銀行規(guī)模體量大，在金融市場上具有風向標作用，因此識別并強化系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管具有重要意義：一是有助于穩(wěn)定系統(tǒng)重要性銀行杠桿率，提升系統(tǒng)重要性銀行發(fā)展質量；二是有助于提高我國銀行體系的穩(wěn)健程度、切實防范化解系統(tǒng)性金融風險。我國可以借鑒國際上以資產(chǎn)規(guī)模、跨境業(yè)務規(guī)模等資產(chǎn)負債表項目或是否跨境運營等業(yè)務模式為標準對銀行進行分類監(jiān)管的實踐，進一步細化商業(yè)銀行的分類。

（三）充分根據(jù)監(jiān)管評級結果，差異化配置監(jiān)管資源

監(jiān)管機構可以考慮充分運用年度監(jiān)管評級結果，對金融機構進行分類監(jiān)管。如對評級結果連續(xù)三年保持在2 級及以上的銀行降低檢查頻率；對評級結果在4 級及以下的銀行，尤其是高風險機構提高監(jiān)管頻率，結合“雙隨機一公開”要求，差異化配置監(jiān)管資源，充分落實以風險為本的監(jiān)管原則，切實提升監(jiān)管效率。