劉 寧， 任海濤

(1. 浙江大學(xué) 光華法學(xué)院， 浙江 杭州 310008； 2. 華東師范大學(xué) 法學(xué)院， 上海 200241)

一、問題提出

近年來，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展帶來的一系列法律問題引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2021年7月起，我國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相關(guān)治理政策密集出臺(tái)，涉及從業(yè)人員管理、培訓(xùn)材料管理、預(yù)收費(fèi)監(jiān)管等諸多熱點(diǎn)領(lǐng)域，國家對校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管態(tài)度開始從寬松轉(zhuǎn)向嚴(yán)格。各項(xiàng)治理政策雖起到規(guī)范校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的積極效果，但也應(yīng)看到，我國校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管主要是通過制定專項(xiàng)治理政策、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等超常規(guī)措施進(jìn)行的。這些措施雖能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，卻也因缺乏法治化的約束造成監(jiān)管權(quán)力邊界模糊、監(jiān)管目標(biāo)偏離等消極后果。

《教育部2022年工作要點(diǎn)》提出：“推動(dòng)校外教育培訓(xùn)監(jiān)管立法?！迸c對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的熱烈討論相比，學(xué)界對校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的關(guān)注嚴(yán)重不足。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法可以為政府監(jiān)管行為提供依據(jù)，形成具有中國特色的校外教育培訓(xùn)監(jiān)管法律制度。為了更好地服務(wù)于校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的立法工作，本文將重點(diǎn)圍繞立法的必要性與可行性、立法定位、立法原則、立法內(nèi)容等問題展開論述。

二、校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的必要性和可行性

立足國家對社會(huì)主義教育事業(yè)的整體要求和校外教育培訓(xùn)行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，我國校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法是必要且可行的。

1. 校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的必要性

(1)規(guī)范校外教育培訓(xùn)市場秩序的必然要求

我國校外教育培訓(xùn)市場體量龐大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年我國教育培訓(xùn)行業(yè)市場規(guī)模為16 140億元[1]。隨著教育培訓(xùn)行業(yè)的繁榮發(fā)展，合同糾紛、虛假宣傳、預(yù)付式消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)、教師資質(zhì)等問題層出不窮。以合同糾紛為例，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者的合同糾紛集中體現(xiàn)在教育服務(wù)格式條款上。諸多教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在格式合同中利用自身優(yōu)勢地位設(shè)定不合理?xiàng)l款，處于弱勢地位的消費(fèi)者由于信息不對稱、缺乏有效意思表示等因素被動(dòng)接受有失公平的條款。

校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)區(qū)別于一般性商業(yè)機(jī)構(gòu)或者社會(huì)機(jī)構(gòu)，具有教育屬性，務(wù)必保持教育行業(yè)的育人性，堅(jiān)持服務(wù)于促進(jìn)人的健康成長[2]。在“項(xiàng)某與某教育咨詢公司教育培訓(xùn)合同糾紛案”中，法院認(rèn)為：“項(xiàng)某與某教育咨詢公司簽訂的《課程銷售協(xié)議》關(guān)于退課及更換上課地址的約定，系由某教育咨詢公司預(yù)先擬定的格式化條款，并未遵循公平原則確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，加重了項(xiàng)某的責(zé)任，排除了項(xiàng)某的權(quán)利，故該部分內(nèi)容應(yīng)為無效?！盵3]校外教育培訓(xùn)市場的治理離不開教育立法和教育執(zhí)法?？茖W(xué)立法是全面依法治國的前提，專門立法可以為規(guī)范校外教育培訓(xùn)市場秩序提供法律依據(jù)和法治保障。

(2)推進(jìn)依法行政和依法治教的內(nèi)在動(dòng)力

改革開放前，我國行政管理主要是以人治和政策替代法治。1999年，《憲法修正案》增加了“依法治國”條款，標(biāo)志著依法治國成為國家治理的基本方略。之后，依法治國和依法行政頻頻出現(xiàn)在國家立法中。依法行政原理的核心是，行政權(quán)必須依法行使，否則它不具有合法性[4]。無論是依法行政原理產(chǎn)生的歷史背景，還是依法行政的自身要求，都強(qiáng)調(diào)法律和政策的良性互動(dòng)，反對一味地依政策辦事。

依法治教是依法行政在教育領(lǐng)域的延伸，是指教育行政機(jī)關(guān)的教育管理活動(dòng)必須依法律行使。但我國的依法治教，尤其是校外教育培訓(xùn)的治理長期存在政策替代法律的現(xiàn)象。例如，2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡稱“雙減”政策)，該政策對教育培訓(xùn)行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。據(jù)報(bào)道，截至2022年3月2日，原12.4萬個(gè)線下校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)壓減到9 728個(gè)，壓減率為92%；原263個(gè)線上校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)壓減到34個(gè)，壓減率為87%[5]?！半p減”政策在規(guī)范教育培訓(xùn)行業(yè)亂象的同時(shí)，也產(chǎn)生了“退費(fèi)難”等問題。以政策調(diào)整教育培訓(xùn)法律關(guān)系僅是一種權(quán)宜之計(jì)，將政策上升為立法才能實(shí)現(xiàn)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的長久之治。

2. 校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的可行性

(1)國家對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的重視

改革開放初期，因?qū)W校教育資源有限，難以滿足公眾日益增長的社會(huì)教育需求，校外教育培訓(xùn)行業(yè)得以迅速發(fā)展。這一時(shí)期，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通常由社會(huì)力量舉辦并開展?fàn)I利性教育服務(wù)，但由于法律規(guī)則未及時(shí)跟進(jìn)，整體呈現(xiàn)出野蠻生長的態(tài)勢。2013年以來，國家發(fā)布了包括《關(guān)于開展義務(wù)教育階段學(xué)校“減負(fù)萬里行”活動(dòng)的通知》在內(nèi)的多項(xiàng)政策，以規(guī)范校外教育培訓(xùn)活動(dòng)，校外教育培訓(xùn)行業(yè)開始進(jìn)入“強(qiáng)監(jiān)管”時(shí)代。2021年，“雙減”政策的頒布標(biāo)志著校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管邁上法治化軌道。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理政策依次呈現(xiàn)出“重視不足、能力不夠”“重視加深、能力不夠”“高度重視、能力提升”的階段特征[6]。國家對校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理正從過去粗放式、運(yùn)動(dòng)式、政策化朝著精細(xì)化、常態(tài)化、法治化的方向轉(zhuǎn)變。國家的重視是推進(jìn)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的政治前提，2021年出臺(tái)的校外培訓(xùn)監(jiān)管文件數(shù)量相當(dāng)于以往十年的總和，直接推動(dòng)了校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法工作。

(2)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的立法基礎(chǔ)

當(dāng)前我國規(guī)范教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的立法僅有《教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》及相關(guān)政策條例，缺乏專門針對校外培訓(xùn)行業(yè)的法律法規(guī)[7]。近年來，廣西、湖南、海南、遼寧等省份，以及石家莊、廈門、銀川等地市積極探索校外教育培訓(xùn)監(jiān)管立法實(shí)踐，頒布了《湖南省校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理辦法》《石家莊市校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理辦法》等地方性法規(guī)、規(guī)章。這些地方立法為全國立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。就此而言，我國已出臺(tái)相關(guān)教育法律、幾十部校外培訓(xùn)監(jiān)管政策及大量的地方立法文件。這些法律文件為校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，立法時(shí)機(jī)已然成熟。

三、校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的定位

校外教育培訓(xùn)監(jiān)管立法是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。立法體例是立法的基石性范疇，包括厘清校外教育培訓(xùn)監(jiān)管立法的名稱、定義、調(diào)整對象及與其他教育法律的關(guān)系等。

1. 校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的名稱

校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的名稱問題是立法過程中應(yīng)重視并解決的前提性要件。筆者主張應(yīng)命名為“校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理?xiàng)l例”，理由如下。

(1)“條例”的由來

校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律體系的主體是地方性法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件和政策，立法層次較低且存在較大的立法空白、沖突等現(xiàn)象。而《民辦教育促進(jìn)法》僅是針對民辦教育的一般性法律規(guī)定，關(guān)于校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的具體規(guī)定付之闕如。因此，我國尚缺乏統(tǒng)一且完整的校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管中央立法。中央立法形式主要包括法律和行政法規(guī)。根據(jù)《立法法》第7條之規(guī)定，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律，但法律制定程序復(fù)雜，立法周期也較長。相較之下，行政法規(guī)的制定主體是國務(wù)院，制定程序更為靈活，制定周期也較短。有學(xué)者提出：“關(guān)于中央立法，可以考慮的一個(gè)途徑是，先以國務(wù)院行政法規(guī)的形式頒布，時(shí)機(jī)成熟以后再上升為法律?！盵8]因此，筆者認(rèn)為校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法可以考慮先從國務(wù)院行政法規(guī)開始。根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》第5條之規(guī)定，行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規(guī)定”“辦法”等，故規(guī)制校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的行政規(guī)則可以采用“條例”命名。

(2)“監(jiān)督管理”釋義

監(jiān)管(Regulation)是一個(gè)放射性概念，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科，且不同國家對監(jiān)管一詞的界定不盡相同?，F(xiàn)代監(jiān)管理念起始于美國，目的是對市場失靈的一種彌補(bǔ)和矯正，如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼爾·F.史普博(Daniel F.Spulber)在《管制與經(jīng)濟(jì)》中將監(jiān)管定義為“由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”[9]。不同于西方的監(jiān)管理念，我國將“監(jiān)督”“管理”連綴在一起，一般理解為“監(jiān)督和管理”，并和“監(jiān)管”一詞畫上等號(hào)[10]。

筆者使用“監(jiān)督管理”一詞的原因有二。其一，監(jiān)督管理體現(xiàn)了管理型立法特征。根據(jù)國家在法律中的角色和功能的差異，立法可以分為促進(jìn)型立法和管理型立法兩類。促進(jìn)型立法的基本宗旨是激勵(lì)、提倡、助推某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。作為近年來新興的立法類型，促進(jìn)型立法涵蓋了農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、環(huán)境保護(hù)、文化教育等諸多公共事務(wù)領(lǐng)域，如《民辦教育促進(jìn)法》《家庭教育促進(jìn)法》等均屬于促進(jìn)、激勵(lì)教育事業(yè)發(fā)展的法律規(guī)范[11]。管理型立法則強(qiáng)調(diào)對某些事業(yè)的監(jiān)督與控制，帶有明顯的制裁和強(qiáng)制色彩。目前校外教育培訓(xùn)存在諸多問題，該領(lǐng)域立法的目的是創(chuàng)新監(jiān)管措施，強(qiáng)化監(jiān)管力度，規(guī)范監(jiān)管程序。就此而言，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)立法應(yīng)定位為管理型立法。其二，不少法律、行政法規(guī)的名稱使用了“監(jiān)督管理”一詞，如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》等，故使用“監(jiān)督管理”的稱謂并非憑空創(chuàng)造，而是已有立法先例。

2. 校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的調(diào)整對象

調(diào)整對象是校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法之初必須正視的問題。從我國教育立法的傳統(tǒng)來看，大多數(shù)教育法律、法規(guī)都以專門條款的形式規(guī)定了調(diào)整對象，如《教育法》第2條和《教育督導(dǎo)條例》第2條第1款都設(shè)置了調(diào)整對象條款。因此，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法規(guī)定調(diào)整對象符合我國教育立法慣例。

我國立法對調(diào)整對象的界定基本上是從人、物、行為、關(guān)系4個(gè)方面著手的[12]。以人或法人為調(diào)整對象的立法諸如《教師法》《醫(yī)師法》《銀行法》等。以特定物為調(diào)整對象的立法包括《國徽法》《國旗法》等。將行為作為調(diào)整對象是指該法直接調(diào)整某項(xiàng)法律活動(dòng)，如《數(shù)據(jù)安全法》等。大多數(shù)基礎(chǔ)性法律將法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系作為調(diào)整對象，如《民法典》第2條規(guī)定：“民法調(diào)整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系?！?/p>

校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的直接調(diào)整對象是行為，其規(guī)范表達(dá)應(yīng)當(dāng)是“在中華人民共和國境內(nèi)從事校外教育培訓(xùn)經(jīng)營活動(dòng)及其監(jiān)督管理，適用本條例”，以及“本條例所稱校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，是指面向中小學(xué)生(含幼兒園適齡兒童)設(shè)立或招生，開展學(xué)科類和非學(xué)科類教育的非學(xué)歷文化教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”。具體來說，第一，調(diào)整對象不包括非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)、嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)、職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及特殊行業(yè)或相關(guān)主管部門有特定準(zhǔn)入規(guī)定的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)?！蛾P(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》(以下簡稱2018年《意見》)提出：“面向中小學(xué)生的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(以下簡稱校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu))開展非學(xué)歷教育培訓(xùn)是學(xué)校教育的補(bǔ)充?！苯逃啃Ｍ饨逃嘤?xùn)監(jiān)管司的職責(zé)也包括面向中小學(xué)生(含幼兒園兒童)的校外教育培訓(xùn)的管理工作[13]。因此，立法調(diào)整對象限于中小學(xué)生(含幼兒園適齡兒童)。第二，立法調(diào)整校外教育培訓(xùn)經(jīng)營行為及其監(jiān)管行為。當(dāng)前，校外教育培訓(xùn)在辦學(xué)許可、教師資質(zhì)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在諸多問題。以教師資質(zhì)為例，部分校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在教學(xué)人員不具備教師資格、教師勞動(dòng)產(chǎn)生糾紛、教師素質(zhì)良莠不齊等情況，故立法主要是調(diào)整校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為。但同時(shí)，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為行政相對人，監(jiān)管權(quán)的不當(dāng)行使會(huì)對相對人的權(quán)利與義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，故立法也調(diào)整監(jiān)管行為，對教育行政權(quán)予以適度限制和約束，保障相對人的合法權(quán)益。

3. 校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法模式選擇

立法模式是特定領(lǐng)域立法宗旨的重要載體，亦是法律形式的外化，體現(xiàn)國家對特定領(lǐng)域的定性和定位。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法模式反映了校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的法律現(xiàn)狀，體現(xiàn)了立法者對校外教育培訓(xùn)監(jiān)管的主觀認(rèn)識(shí)，并直接影響校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的定義、目的、原則、內(nèi)容等要素。

(1)地方立法先行模式

鄧小平同志曾說過：“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結(jié)提高，制定全國通行的法律?！盵14]地方立法先行先試是改革開放以來中國立法實(shí)踐的一大創(chuàng)新，是指部分立法條件成熟的地區(qū)根據(jù)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)實(shí)需求先行立法，并為中央立法提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。深圳是我國立法先行的“試驗(yàn)田”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)共制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)194項(xiàng)，現(xiàn)行有效的特區(qū)法規(guī)131項(xiàng)[15]。這些地方先行立法既為深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法制保障，也為中國法律體系健全提供智慧來源。除深圳以外，其他地方先行立法也為中央立法提供制度樣本。以家庭教育立法為例，重慶市于2016年制定了國內(nèi)首部家庭教育地方性法規(guī)，此后各地制定了頗具地方特色的家庭教育地方立法，一定程度上填補(bǔ)了中央教育立法的空白?？傮w來看，地方立法先行模式構(gòu)建了科學(xué)合理的央地立法關(guān)系，可以降低立法成本，符合我國漸進(jìn)、審慎的立法思路。

梳理已頒布和征求意見的地方校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法文本，可以發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)結(jié)合地方實(shí)際，在制度層面明確了教育行政機(jī)關(guān)對校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在事前、事中和事后各環(huán)節(jié)的監(jiān)管事權(quán)，確立了校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，具有一定的創(chuàng)新性和可行性。例如，江蘇省根據(jù)監(jiān)管對象不同，分別制定了《江蘇省文化藝術(shù)類非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理辦法》和《江蘇省青少年(幼兒)體育類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理辦法(試行)》。但整體而言，現(xiàn)行校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管地方立法在內(nèi)容上仍存在諸多分歧和不成熟之處。例如，遼寧省規(guī)定校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要是對中小學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)習(xí)輔導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。海南省將校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)范圍擴(kuò)大至幼兒園適齡兒童。再如，不同地方立法對校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違法行為類型和責(zé)任承擔(dān)方式規(guī)定不盡相同。因此，現(xiàn)階段央地立法關(guān)系是一種中央集權(quán)地方適度分權(quán)的模式，適度分權(quán)一定程度上調(diào)動(dòng)了地方立法積極性，并形成了豐碩的地方立法成果，但各地立法沖突也會(huì)有損中央立法權(quán)威和國內(nèi)法制統(tǒng)一。中央可以鼓勵(lì)地方立法先行先試，待條件成熟，形成奠基于地方立法摸索基礎(chǔ)上的校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管中央立法。

(2)綜合立法模式

根據(jù)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律關(guān)系的表現(xiàn)形式和結(jié)構(gòu)組合不同，立法模式可分為分散立法和綜合立法兩種模式。分散立法是指不同層級(jí)、不同目標(biāo)的法律共同調(diào)整校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律關(guān)系。從立法現(xiàn)狀來看，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法體系包括國家層面立法和地方層面立法，其中國家層面立法由《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律和《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》《中小學(xué)生校外培訓(xùn)材料管理辦法(試行)》等部門規(guī)章以及相關(guān)規(guī)范性文件組成。地方層面立法包括各地區(qū)制定的大量地方性法規(guī)、規(guī)章。由此可見，當(dāng)前校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法是典型的分散立法模式。但是，分散立法模式面臨著諸多制度困境，體現(xiàn)在：第一，分散立法的沖突現(xiàn)象。如前所述，現(xiàn)行校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管地方立法在內(nèi)容上仍存在分歧。國家立法層面，《民辦教育促進(jìn)法》并未對校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有專門規(guī)定?！督逃姓幜P暫行實(shí)施辦法》頒布至今已20余載，難以適用校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管中產(chǎn)生的新問題、新矛盾。第二，分散立法不便于找法用法。2021年6月以來，我國頒布了10余部專門規(guī)制校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律文件，大量分散的立法無疑加劇了法律適用時(shí)的找法用法負(fù)擔(dān)。

綜合立法模式是指制定一部統(tǒng)率所有校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管事項(xiàng)的立法，如我國臺(tái)灣地區(qū)《補(bǔ)習(xí)及進(jìn)修教育法》就采用這一模式。相比之下，綜合立法的制度優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：第一，綜合立法的體系完整清晰。綜合立法模式旨在構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的立法體系，進(jìn)言之，綜合性的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法處于“基礎(chǔ)法”地位，結(jié)束了校外培訓(xùn)領(lǐng)域單行法混雜的局面，與實(shí)施辦法共同填補(bǔ)立法空白。第二，綜合立法對法律責(zé)任規(guī)定全覆蓋。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的實(shí)質(zhì)是管理法，這就意味著法律責(zé)任設(shè)定是立法的重要元素。例如，韓國通過立法建立了課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)刑事責(zé)任與行政責(zé)任相結(jié)合的法律責(zé)任體系[16]。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的法律責(zé)任整體上應(yīng)呈現(xiàn)出行政責(zé)任為主導(dǎo)，民事責(zé)任、刑事責(zé)任相結(jié)合的基本特征。教育法涉及多個(gè)領(lǐng)域的問題，需要綜合運(yùn)用行政法、民法，乃至刑法等規(guī)制手段[17]。此外，綜合立法在法律適用時(shí)也便于找法、用法。現(xiàn)階段，國家已頒布了一系列校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法文件，各地也制定了區(qū)域內(nèi)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律文件，故綜合立法模式并非水上浮萍，難以落地生根，而是有著堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)。

4. 校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法在教育法中的地位

校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法是我國教育法律體系的一部分，與其他相關(guān)法律的關(guān)系體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

(1)與《民辦教育促進(jìn)法》的關(guān)系

校外教育培訓(xùn)是民辦教育事業(yè)的重要組成部分，故《民辦教育促進(jìn)法》與校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法是上位法與下位法的關(guān)系。二者處于不同的法律位階，對二者的關(guān)系應(yīng)有如下認(rèn)識(shí)：第一，下位法不得與上位法在內(nèi)容上相抵觸。抵觸是異位階法律規(guī)范沖突的典型形式，存在法律概念之間、法律原則之間、法律規(guī)則之間的矛盾與不一致。例如，下位法在規(guī)定學(xué)科類民辦學(xué)校的審批主體時(shí)，不應(yīng)與《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于其他文化教育的民辦學(xué)校由教育行政部門審批的規(guī)定相抵觸。第二，下位法是對上位法規(guī)定的具體化。一般來說，法律提供具體框架，不宜也無法對某一事項(xiàng)作出過于細(xì)致的規(guī)定。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法作為配套立法，應(yīng)當(dāng)對《民辦教育促進(jìn)法》內(nèi)容作出具體規(guī)定。例如，《民辦教育促進(jìn)法》并未明確體育、藝術(shù)等非文化教育的民辦學(xué)校審批主體，下位法應(yīng)予以補(bǔ)充規(guī)定。

(2)與教育法典的關(guān)系

《教育部2022年工作要點(diǎn)》提出推動(dòng)教育法典化立法研究。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法應(yīng)否入典、如何入典等問題對教育法典民辦教育部分的編纂至為重要。應(yīng)當(dāng)明確，并非所有的教育法律規(guī)范都應(yīng)入典，否則會(huì)造成教育法典的體量龐大、內(nèi)容臃腫。這就涉及教育法律規(guī)范的入典標(biāo)準(zhǔn)和入典關(guān)系問題。筆者認(rèn)為教育法律應(yīng)當(dāng)優(yōu)先入典，這是因?yàn)榉赏ǔＪ悄骋活I(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的規(guī)范表達(dá)，根據(jù)“成熟一個(gè)，制定一個(gè)”的立法政策，法律本身是相對成熟和穩(wěn)定的，故不應(yīng)被排斥在教育法典體系之外。換言之，《教育法》是教育法典總則編的主要立法資源，其他教育法律構(gòu)成分則部分的立法資源?！睹褶k教育促進(jìn)法》作為民辦教育事業(yè)的一般規(guī)則，應(yīng)被提煉為教育法典分則民辦教育部分。對于民辦教育相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章，日本學(xué)者穗積陳重主張需要特別細(xì)密規(guī)定的法律不可編入到法典中[18]。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法是對民辦教育特殊事項(xiàng)的具體規(guī)定，是需要特別細(xì)密規(guī)定的法律，暫不宜納入教育法典的內(nèi)部體系，而是屬于法典外教育相關(guān)法。

四、校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的基本原則

校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法作為教育法律體系的組成部分，應(yīng)當(dāng)遵循教育法的諸項(xiàng)基本原則。但《教育法》并未明確且直接規(guī)定教育法的基本原則，這需要從教育立法具體條文中抽象提煉出教育法的基本原則。從《教育法》可以提煉出立德樹人原則、受教育權(quán)利保障原則、支持教育事業(yè)發(fā)展原則，從《義務(wù)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等可以提煉出教育公益性原則。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法首先應(yīng)遵循上述基本原則，除此之外，還應(yīng)確立具有校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管特色的基本原則。

1. 傾斜保護(hù)原則

傾斜保護(hù)本是社會(huì)法的基本原則，旨在調(diào)整因市場交易的信息不對稱、特定行業(yè)的不平等關(guān)系等所引發(fā)的社會(huì)狀況，對強(qiáng)勢方施加嚴(yán)格的責(zé)任和義務(wù)，給予弱勢群體傾斜性保護(hù)，從而消解雙方的實(shí)力差距。隨著實(shí)質(zhì)平等理念的深入，傾斜保護(hù)原則也逐步拓展至《環(huán)境法》《刑法》等其他部門法。從校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與受教育者的關(guān)系來看，二者關(guān)系的實(shí)質(zhì)是市場主體與消費(fèi)者之間的交易關(guān)系，但在交易過程中消費(fèi)者經(jīng)常處于不利地位，如培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“跑路”導(dǎo)致學(xué)費(fèi)無法退還。因此，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的行為并非私法自治的專屬領(lǐng)域，還應(yīng)接受公法的調(diào)整。在教育培訓(xùn)等領(lǐng)域，我國制定了《教育法》等法律法規(guī)，在一些條款中將學(xué)生與教育機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系視為不平等關(guān)系，對相對弱勢的一方進(jìn)行傾斜保護(hù)[19]。

校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法有必要確立傾斜保護(hù)原則，理由是傾斜保護(hù)原則體現(xiàn)了對學(xué)生權(quán)利地位的特殊照顧?！稇椃ā泛汀督逃ā芬?guī)定了學(xué)生享有平等的受教育權(quán)利和機(jī)會(huì)。但現(xiàn)實(shí)是，由于年齡、心理、身體等，學(xué)生往往處于不平等地位，并成為教育法律關(guān)系中的弱勢主體。為實(shí)現(xiàn)教育法的實(shí)質(zhì)平等目標(biāo)，對學(xué)生權(quán)利全方位保護(hù)，立法應(yīng)對學(xué)生的權(quán)利地位提供特殊照顧。

特殊保護(hù)原則有著雙重面向：第一，傾斜保護(hù)是對學(xué)生身份的特殊照顧，以及對校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管。前者意味著立法分配給學(xué)生更多的教育權(quán)益，如保障學(xué)生自主選擇權(quán)、安全照顧權(quán)等各種權(quán)益；后者意味著立法對校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)定更多的義務(wù)和責(zé)任，如負(fù)面清單制度界定禁止校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的范圍。第二，傾斜保護(hù)要求在學(xué)生權(quán)益照顧和校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管之間尋求合理平衡，防止向任何一方過度傾斜。當(dāng)前，對校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有過度管制的傾向，如“雙減”政策造成大批校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)關(guān)閉或轉(zhuǎn)型。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)并非洪水猛獸，其本身也有保護(hù)學(xué)生受教育權(quán)和促進(jìn)教育公平的功能。譬如，非學(xué)科類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以提供多樣化課后服務(wù)，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展?？梢?，對校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一棒子打死的做法是不可取的，正確做法是對學(xué)生權(quán)益適度保護(hù)，即根據(jù)不同類型機(jī)構(gòu)對學(xué)生權(quán)益的相對強(qiáng)勢程度規(guī)定傾斜保護(hù)的限度。

2. 屬地管理原則

2018年《意見》明確了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)審批登記應(yīng)遵循屬地管理原則。地方立法層面，《湖南省校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理辦法》《上海市校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立與管理實(shí)施辦法》等法律規(guī)范從不同角度規(guī)定了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的屬地管理原則。相較于傳統(tǒng)以“條”為主的垂直管理體制，屬地管理原則采取“塊”狀管理結(jié)構(gòu)，即以空間為標(biāo)準(zhǔn)劃分的范圍內(nèi)，由管理者統(tǒng)攬和負(fù)責(zé)的管理制度[20]。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法遵循屬地管理原則的理由在于：

(1)解決了地域管轄權(quán)問題

屬地管理原則實(shí)行屬地主義，確定了校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的屬地管轄機(jī)關(guān)。在一般情況下，縣級(jí)以上人民政府承擔(dān)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體責(zé)任，這是屬地管理原則最基礎(chǔ)的要求。但屬地管理原則的責(zé)任主體并非一成不變，特殊情況下會(huì)突破原先屬地管理的限制，轉(zhuǎn)而由本區(qū)域上級(jí)或下級(jí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。比如《貴州省校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理方案》中“省市統(tǒng)籌”“以縣級(jí)人民政府為主”等表述意味著屬地管理原則并不絕對化，省、市兩級(jí)人民政府對校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。再比如，陜西省教育廳等部門《關(guān)于開展中小學(xué)生校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》規(guī)定：“按照屬地管理原則，以鎮(zhèn)(街道)為單位，對本轄區(qū)的有關(guān)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面摸底、登記造冊?！币枣?zhèn)(街道)為單位的規(guī)定體現(xiàn)了屬地管轄權(quán)的下移。

(2)保障和提升行政效能

《憲法》第27條第1款要求一切國家機(jī)關(guān)不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，這背后的學(xué)理依據(jù)是行政法上的效能原則。行政效能的核心是“最佳性”，在法的適用上要求行政手段有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)原則并有助于效益的最大化[21]。一方面，屬地管理原則以縣(區(qū))人民政府為監(jiān)管主體，充分整合基層行政執(zhí)法力量，一定程度上改變了“條”形管理體制下各部門各自為政的混亂局面，如《湖南省校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理辦法》第35條規(guī)定了縣級(jí)教育行政部門會(huì)同相關(guān)部門加強(qiáng)對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。另一方面，屬地管理原則能夠更充分調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性、積極性。《憲法》第3條第4款規(guī)定了“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，即“兩個(gè)積極性”條款。屬地管理原則將中央的教育事權(quán)下放給地方，地方政府在法定范圍內(nèi)積極、主動(dòng)地行使監(jiān)管校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，中央或上級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)管轄權(quán)在央地之間動(dòng)態(tài)配置。

3. 全過程監(jiān)管原則

按照監(jiān)管方式的動(dòng)態(tài)劃分，政府監(jiān)管包括事前、事中及事后監(jiān)管。長期以來，我國對校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要采取事前監(jiān)管，也就是以行政許可作為主要規(guī)制工具，通過設(shè)置較高準(zhǔn)入門檻和增加審批事項(xiàng)，間接提高申請成本，從而將大多數(shù)被許可人限制在市場之外。但此舉一方面會(huì)增加被許可人申請行政許可的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；另一方面，不僅在事前準(zhǔn)入階段，校外教育培訓(xùn)活動(dòng)在事中和事后階段也有潛在風(fēng)險(xiǎn)。綜觀日本、美國對于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入的立法體例與制度經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)避免在市場準(zhǔn)入上嚴(yán)格管制而對準(zhǔn)入之后的監(jiān)管不足[22]。因此，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)立法應(yīng)遵循全過程監(jiān)管原則，即從事前、事中、事后對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全過程各環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

事中監(jiān)管是指教育行政機(jī)關(guān)對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。事中監(jiān)管的形式多樣，可分為線上監(jiān)管、線下監(jiān)管兩種模式。線上監(jiān)管是指政府建立和暢通消費(fèi)者參與機(jī)制，通過公眾監(jiān)督約束校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)線上實(shí)時(shí)監(jiān)管[23]。線下監(jiān)管包括檢查經(jīng)營場所、核實(shí)辦學(xué)資質(zhì)、核查培訓(xùn)價(jià)格等。隨著“放管服”改革的深化，政府的監(jiān)管理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，事中監(jiān)管的方式不斷創(chuàng)新。譬如，深圳市規(guī)范治理工作專班通過“四不兩直”“雙隨機(jī)一公開”等方式對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展檢查①。

事后監(jiān)管是指教育行政機(jī)關(guān)對事中監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為采取相應(yīng)的規(guī)制措施。一般來說，追究法律責(zé)任是事后監(jiān)管的主要形式，除此之外，向社會(huì)公告違規(guī)行為、強(qiáng)制退出機(jī)制等也屬于事后監(jiān)管。

總之，一個(gè)完整的監(jiān)管鏈條既包括以預(yù)防為主的事前監(jiān)管，也包括以糾錯(cuò)為導(dǎo)向的事中和事后監(jiān)管。各監(jiān)管環(huán)節(jié)應(yīng)相互配合、共同發(fā)力，形成監(jiān)管閉環(huán)，為校外培訓(xùn)活動(dòng)全過程提供制度保障。

4. 合作治理原則

教育行政機(jī)關(guān)與校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)形成的監(jiān)督管理法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)是行政法律關(guān)系，相應(yīng)地，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法宜定性為行政法律制度，教育行政機(jī)關(guān)是行政主體，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是行政相對人。在治理模式上，傳統(tǒng)行政法以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，突出行政機(jī)關(guān)的管理和支配功能，手段也以剛性為主。傳統(tǒng)行政法所體現(xiàn)的單方性、命令服從性、強(qiáng)制性與市場經(jīng)濟(jì)要求的平等性、合作性、自主性是不相容的[24]。為契合新行政法的價(jià)值理念、彰顯權(quán)利本位的法治精神，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)引入合作治理原則。

合作治理是指教育行政機(jī)關(guān)與私人部門共同合作履行監(jiān)管校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。合作治理需要明確以下幾個(gè)要素：

第一，合作治理中的主導(dǎo)者。合作治理的初衷是完善政府規(guī)制能力，降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效能，推動(dòng)監(jiān)管任務(wù)的高效完成。但在合作治理網(wǎng)絡(luò)下，其他主體的參與可能會(huì)產(chǎn)生利益俘獲現(xiàn)象，造成教育公益性的弱化傾向。因此，應(yīng)確立并鞏固政府的主導(dǎo)性地位，也就是說教育行政機(jī)關(guān)具有監(jiān)控者和監(jiān)管者的雙重角色，既要監(jiān)管被監(jiān)管者，也要監(jiān)控其他監(jiān)管者。

第二，合作治理主體的基本樣態(tài)。合作治理的主體既包括政府部門的行政規(guī)制，也包括公眾的社會(huì)規(guī)制，還包括社會(huì)團(tuán)體、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的自我規(guī)制。以社會(huì)團(tuán)體為例，民辦教育協(xié)會(huì)是典型的規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的行業(yè)性團(tuán)體。民辦教育協(xié)會(huì)運(yùn)用社會(huì)公權(quán)力，通過自律公約、社團(tuán)章程等形式，對內(nèi)部成員進(jìn)行制裁，如成都市民辦教育協(xié)會(huì)發(fā)布行業(yè)自律公約，從依法亮證辦學(xué)、不違規(guī)設(shè)立教學(xué)點(diǎn)或者分校等方面規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)行為[25]。

第三，國家擔(dān)保責(zé)任。在合作治理中，政府角色由“管理者”轉(zhuǎn)向“合作者”，但并非意味著國家最終保障責(zé)任的免除。國家擔(dān)保責(zé)任是指國家或其他公法人必須負(fù)起擔(dān)保私人與社會(huì)執(zhí)行任務(wù)之合法性，尤其是積極促其符合一定公益與實(shí)現(xiàn)公共福祉之責(zé)任[26]。合作治理中一旦出現(xiàn)監(jiān)管缺位或不公正的情況，國家擔(dān)保責(zé)任的內(nèi)涵至少包括直接行使監(jiān)管權(quán)、委托其他主體行使監(jiān)管權(quán)、制定合作治理的程序規(guī)則、對校外培訓(xùn)服務(wù)的臨時(shí)接管等。

五、校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的主要內(nèi)容

未來中國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管統(tǒng)一立法，需要對內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，構(gòu)建完整且嚴(yán)密的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律體系。

1. 總則部分的構(gòu)成要素

總則部分體現(xiàn)了立法的指導(dǎo)思想，是立法中綱領(lǐng)性和一般性規(guī)則的集中表達(dá)。法律總則一般包括立法目的和立法依據(jù)條款、法律術(shù)語定義條款、法律適用條款、法律原則條款、法律實(shí)施部門條款及其他不宜在分則中規(guī)定且具有指導(dǎo)意義的其他條款[27]。法律定義條款、法律適用條款和法律原則條款等內(nèi)容上文已做分析，下面將對其他條款予以論述。

(1)立法目的條款

設(shè)置立法目的條款符合我國的立法慣例，可以彰顯法的時(shí)代價(jià)值，一般應(yīng)放在立法的首要位置。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的立法目的至少應(yīng)包含4個(gè)方面：第一，規(guī)范目的。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法是一部以監(jiān)督管理功能為主的法律規(guī)范，立法的根本目的應(yīng)當(dāng)是“規(guī)范校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動(dòng)”。第二，加強(qiáng)目的。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度供給不足的表現(xiàn)包括監(jiān)管漏洞、監(jiān)管滯后、監(jiān)管重疊及監(jiān)管目標(biāo)偏離等，故立法的直接目的可確立為加強(qiáng)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理。第三，保障目的?！睹褶k教育促進(jìn)法》的立法目的之一是維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的合法權(quán)益。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)以權(quán)利為本位，特別針對未成年學(xué)生更易受到不法侵害的情況，故立法目的可表述為“保障受教育者的合法權(quán)益”。第四，促進(jìn)目的。立法雖然突出“管理法”的色彩，但并非杜絕校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，而是將教育培訓(xùn)行業(yè)納入法治軌道，故立法目的為“促進(jìn)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展”。對上述立法目的價(jià)值進(jìn)行排序，重要性程度依次為規(guī)范、加強(qiáng)、保障、促進(jìn)。

(2)立法依據(jù)條款

立法依據(jù)條款是法律制定的效力來源和內(nèi)容依據(jù)，以證成法的合法性與正當(dāng)性。但我國教育立法對立法條款的設(shè)置普遍存在籠統(tǒng)、缺失和不一致的情況，體現(xiàn)在：《教育法》《職業(yè)教育法》等立法依據(jù)條款的表述是“根據(jù)憲法，制定本法”；《高等教育法》《職業(yè)教育法》等規(guī)定“根據(jù)憲法、教育法，制定本法”；《教師法》《教育督導(dǎo)條例》等并未設(shè)置立法依據(jù)條款。一般情況下，制定行政法規(guī)，要以憲法、法律為根據(jù)[28]。涉及校外教育培訓(xùn)監(jiān)管的現(xiàn)行立法主要是《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《未成年人保護(hù)法》，為保證立法依據(jù)條款的明確、直接、具體，應(yīng)指明其所依據(jù)的相關(guān)法律。

(3)法律實(shí)施部門條款

總則應(yīng)當(dāng)明確具體實(shí)施法律的國家機(jī)關(guān)，即哪些國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理工作。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》、2018年《意見》的規(guī)定和屬地管理原則，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省地(市)統(tǒng)籌，以縣為主的管理體制。國務(wù)院教育行政部門負(fù)責(zé)全國校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理工作。國務(wù)院有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有關(guān)的監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府教育行政部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理工作。

(4)對立法全文有統(tǒng)領(lǐng)效力的其他條款

其他對立法全文有著統(tǒng)領(lǐng)效力的條款也應(yīng)規(guī)定在總則部分。舉例來說，2021年新修訂的《教育法》第3條增加了“國家堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的表述。我國各項(xiàng)教育事業(yè)、教育立法都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下予以開展的，這是我國社會(huì)主義教育事業(yè)的鮮明表征與重要保障[29]。2018年《意見》亦規(guī)定校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，做到與黨的建設(shè)同步謀劃、與黨的組織同步設(shè)置、與黨的工作同步開展，確保正確的辦學(xué)方向。為了貫徹黨在社會(huì)主義教育事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，理應(yīng)將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款寫入校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法文本。

2. 校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更與終止規(guī)則

作為市場主體的校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，其設(shè)立、變更與終止貫穿整個(gè)教育培訓(xùn)法律關(guān)系，必須符合法定的準(zhǔn)入與退出規(guī)則。

(1)設(shè)立規(guī)則

第一，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。舉辦校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)至少應(yīng)符合以下標(biāo)準(zhǔn)：首先，舉辦者和機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法律法規(guī)要求；其次，有必要的組織機(jī)構(gòu)和符合條件的管理人員，其中組織機(jī)構(gòu)包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)；再次，根據(jù)“雙減”政策要求，不再審批新的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和面向?qū)W齡前兒童的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；最后，滿足辦學(xué)資金、辦學(xué)場所、課程教材、教職員工等法定要求。

第二，設(shè)立方式。2018年《意見》確立了“先證后照”制度，即校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在登記前設(shè)立前置許可。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施分類管理，分為學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由教育行政部門許可，藝術(shù)、體育、綜合實(shí)踐活動(dòng)等非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由相應(yīng)行政主管部門許可。

第三，設(shè)立程序。設(shè)立程序包括受理、審核、決定、備案、公告等。營利性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由市場監(jiān)管部門或行政審批部門依法辦理營業(yè)執(zhí)照，非營利性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由民政部門依法辦理民辦非企業(yè)法人登記證，并且現(xiàn)有學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機(jī)構(gòu)。

(2)變更與終止規(guī)則

第一，變更規(guī)則。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)分立、合并的，在進(jìn)行財(cái)務(wù)清算后，經(jīng)決策機(jī)構(gòu)決議，向許可機(jī)關(guān)提出申請。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)變更舉辦者的，須由現(xiàn)舉辦者提出，在進(jìn)行財(cái)務(wù)清算后，經(jīng)決策機(jī)構(gòu)同意，向許可機(jī)關(guān)提出申請。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)變更名稱、辦學(xué)地址、辦學(xué)內(nèi)容等重大事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向許可機(jī)關(guān)提出申請。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)申請變更登記的材料應(yīng)當(dāng)齊全，符合法定形式。

第二，終止規(guī)則。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)法律和章程規(guī)定的終止情形的，應(yīng)當(dāng)終止辦學(xué)。終止時(shí)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，處理好受教育者學(xué)費(fèi)、員工安置及其他債務(wù)，并由許可機(jī)關(guān)收回辦學(xué)許可證，辦理注銷登記，向社會(huì)公示。

3. 校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工具

校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以法治化為基本方向，探索符合教育培訓(xùn)市場規(guī)律的監(jiān)管工具，形成科學(xué)合理的監(jiān)管譜系。

(1)信息監(jiān)管工具

信息監(jiān)管工具運(yùn)用信息工具實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的，主要包括兩類。第一，信息公開與披露制度。信息公開與信息披露并不相同，前者要求行政機(jī)關(guān)公開在履行行政管理職能過程中獲取或制作的政府信息。比如公開校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)名單及相關(guān)信息。再比如，2018年《意見》要求將營利性校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的行政處罰、黑名單等信息向社會(huì)公示。該做法的實(shí)質(zhì)是通過信息公開對違法機(jī)構(gòu)實(shí)施聲譽(yù)罰。后者是指作為市場主體的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主動(dòng)向消費(fèi)者提供信息的義務(wù)，如校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)公開營業(yè)執(zhí)照、培訓(xùn)費(fèi)用、教師資質(zhì)等信息。第二，信息共享機(jī)制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)與其他機(jī)關(guān)共享執(zhí)法信息，促進(jìn)行政決策的科學(xué)化。譬如，2018年《意見》中“將黑名單信息納入全國信用信息共享平臺(tái)，按有關(guān)規(guī)定實(shí)施聯(lián)合懲戒”的規(guī)定就是信息共享機(jī)制的貫徹。

(2)預(yù)收費(fèi)監(jiān)管

當(dāng)前，由于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)問題的復(fù)雜性，“退費(fèi)難”“卷錢跑路”等侵犯消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)法益的案件時(shí)有發(fā)生。對此，教育部等六部門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)監(jiān)管工作的通知》，要求預(yù)收費(fèi)監(jiān)管全覆蓋，可采取銀行托管、風(fēng)險(xiǎn)保證金兩種方式，并規(guī)定了健全預(yù)收費(fèi)的監(jiān)管機(jī)制。在中央政策支持下，各地積極探索頗具特色的預(yù)收費(fèi)監(jiān)管制度。比如，江蘇省要求預(yù)收費(fèi)監(jiān)管應(yīng)遵循全額監(jiān)管、系統(tǒng)監(jiān)管和精準(zhǔn)監(jiān)管等原則。再比如，吉林省規(guī)定了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不配合資金監(jiān)管的法律責(zé)任。總之，為實(shí)現(xiàn)預(yù)收費(fèi)問題的法治化、常態(tài)化治理，立法應(yīng)當(dāng)對預(yù)收費(fèi)監(jiān)管作出規(guī)定。

(3)聯(lián)合執(zhí)法與行刑銜接

第一，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管涉及教育、網(wǎng)信、體育、文化旅游、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管、消防等多個(gè)部門，執(zhí)法碎片化是現(xiàn)階段校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管面臨的主要問題。多頭監(jiān)管導(dǎo)致的“事后”性和監(jiān)管協(xié)調(diào)的高成本導(dǎo)致的監(jiān)管“低效”性，客觀上有利于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的“越界”和“干擾”[30]。對此，一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰主管誰負(fù)責(zé)”原則；另一方面，探索校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，即多部門信息共享，相互合作，共同開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)執(zhí)法活動(dòng)。第二，行政處罰和刑事處罰是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主要措施，這兩種處罰權(quán)分屬行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，進(jìn)而產(chǎn)生了行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題。立法應(yīng)設(shè)置行刑銜接條款，從證據(jù)認(rèn)定、案件移送、檢察監(jiān)督等方面予以規(guī)范。

(4)柔性監(jiān)管

監(jiān)管法作為一種行政管理性質(zhì)的法律，監(jiān)管手段常以剛性為主，這雖然契合法的治理功能，卻也因手段的強(qiáng)制性與嚴(yán)厲性而飽受詬病。為照顧不同主體的利益訴求，體現(xiàn)現(xiàn)代民主法治精神，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法在剛性監(jiān)管之外可適度引入柔性監(jiān)管理念。柔性監(jiān)管采用協(xié)商、合同、激勵(lì)、指導(dǎo)等非強(qiáng)制性的方式，引導(dǎo)被監(jiān)管主體作出或不作出一定的行為并與被監(jiān)管主體共同達(dá)成監(jiān)管目的的活動(dòng)[31]。柔性監(jiān)管包括行政指導(dǎo)、行政協(xié)議、行政約談、監(jiān)管激勵(lì)、自我規(guī)制等形式。以行政約談為例，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)約談是指教育行政機(jī)關(guān)對可能或輕微違法的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)采取警示、告誡、談話等形式，督促其糾正違法形式。約談是一種相對溫和的監(jiān)管形式，通過對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違法行為的提前介入，達(dá)到事前預(yù)防的效果，如針對教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)倒閉問題，廣州市教育局對相關(guān)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了約談提醒，督促該機(jī)構(gòu)拿出有關(guān)的工作方案，同時(shí)需要妥善解決所存在的問題[32]。

4. 校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任

教育法律責(zé)任可分為教育民事責(zé)任、教育刑事責(zé)任和教育行政責(zé)任。教育民事責(zé)任主要有教育民事合同責(zé)任、教育民事侵權(quán)責(zé)任，可以直接適用《民法典》的相關(guān)規(guī)定。我國教育法律對教育刑事責(zé)任設(shè)置了準(zhǔn)用性法條，通常表述為：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”因此，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法主要規(guī)定教育行政責(zé)任，至少包括以下內(nèi)容：

(1)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任

《民辦教育促進(jìn)法》第62條采用列舉主義，對民辦學(xué)校的違法行為進(jìn)行了逐一列舉。作為下位法的校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)與《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定相一致。但是，列舉主義無法窮盡教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)所有的違法行為，立法時(shí)可以采取“列舉規(guī)定+兜底規(guī)定”的立法技術(shù)，即增加“其他法律法規(guī)規(guī)定的行為”之規(guī)定。兜底條款是指對于某種有效或無效的行為，或某種應(yīng)命令或者禁止的行為沒有具體地指明其法律事實(shí)或其構(gòu)成要件，僅以抽象的語氣為含混籠統(tǒng)之規(guī)定的條文[33]。設(shè)置兜底條款一方面可以將諸多新型違法行為納入法的射程范圍；另一方面賦予執(zhí)法者和司法者一定的解釋權(quán)和裁量權(quán)，提升立法的適應(yīng)性、可操作性。

(2)教育行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任

權(quán)責(zé)一致是現(xiàn)代行政法治的基本要求。教育行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任不涉及民事責(zé)任，而主要涉及教育行政責(zé)任和教育刑事責(zé)任。教育刑事責(zé)任通過引致性條款適用《刑法》關(guān)于貪污、瀆職犯罪的規(guī)定，故立法主要規(guī)定教育行政機(jī)關(guān)的行政責(zé)任?！睹褶k教育促進(jìn)法》第63條以“列舉+兜底”的方式規(guī)定了教育行政主管部門及其工作人員的違法行為，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法可以參照上述規(guī)定，并將法律責(zé)任細(xì)分為上級(jí)機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督、政務(wù)處分和行政賠償責(zé)任。

5. 校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的法律規(guī)制

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。”[34]行政機(jī)關(guān)不僅要監(jiān)督校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，其本身也應(yīng)受到監(jiān)督，防止監(jiān)管權(quán)不當(dāng)行使侵犯校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等主體的合法權(quán)益。譬如，部分地區(qū)對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)采取“一律關(guān)閉”“先關(guān)再說”等消極行政管理方式，有違實(shí)質(zhì)法治精神。

(1)監(jiān)管權(quán)設(shè)定應(yīng)遵循法律保留原則

校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可能限制財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營自主權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利，理應(yīng)符合法律保留的形式要件，也就是凡涉及剝奪或限制人民權(quán)利的事項(xiàng)或攸關(guān)人民基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，均須有法律的基礎(chǔ)，始得為之[35]。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的依法設(shè)定之“法”并不相同，涉及《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等行政法律。常設(shè)性行政許可的設(shè)定依據(jù)主要是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)可以設(shè)定行政處罰事項(xiàng)，但地方性法規(guī)不得設(shè)定吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。法律、法規(guī)可以設(shè)定校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的行政強(qiáng)制措施，但行政強(qiáng)制執(zhí)行是絕對的法律保留事項(xiàng)。

(2)程序規(guī)制

正當(dāng)程序原則是行政法的基本原則之一，指的是行政權(quán)力行使應(yīng)符合最低限度的程序公正。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的重點(diǎn)是規(guī)范監(jiān)管程序，除規(guī)定命令、處罰、強(qiáng)制等正式程序，還應(yīng)將聽證、協(xié)商、公開等非正式程序制度化。非正式程序含有商談、參與元素，兼具靈活性和高效性的雙重特性，作為一個(gè)法律概念最早出現(xiàn)在美國行政法中，是美國當(dāng)代行政法上的一個(gè)創(chuàng)舉[36]。此外，立法還應(yīng)當(dāng)對行政決策過程進(jìn)行規(guī)定，也就是決策前的成本收益分析、決策時(shí)的理由說明制度及決策后的效果評估制度。

(3)引入權(quán)力清單和裁量基準(zhǔn)制度

為厘清教育行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)限、范圍和事項(xiàng)，可以引入權(quán)力清單、裁量基準(zhǔn)等行政自制規(guī)范。權(quán)力清單是指行政主體將職權(quán)范圍、實(shí)施主體、法律依據(jù)等以清單形式逐一列舉并對外公布。權(quán)力清單制度蘊(yùn)含了“法無授權(quán)不可為”的公法原理，明確了行政主體的可為行為與禁止行為，起到了預(yù)防權(quán)力濫用之功能。裁量基準(zhǔn)是指法規(guī)范中裁量事項(xiàng)的具體化，以便為教育行政機(jī)關(guān)在個(gè)案監(jiān)管時(shí)提供判斷選擇標(biāo)準(zhǔn)[37]。為保持法律規(guī)范的周延性，立法文本必然包含諸多不確定法律概念，如《民辦教育促進(jìn)法》第64條提到的“違法所得一倍以上五倍以下罰款”，“一倍以上五倍以下”就是立法授權(quán)教育行政機(jī)關(guān)自主裁量的范圍。為防止行政裁量權(quán)的恣意行使，教育主管部門及其他有關(guān)部門可以制定相應(yīng)的裁量基準(zhǔn)來規(guī)范自主裁量權(quán)。

(4)健全法律救濟(jì)制度

基于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管行為的干預(yù)和強(qiáng)制屬性，相對人對行政行為不服的可通過行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)韧緩綄で蠓删葷?jì)。行政訴訟制度的功能包括糾紛解決、行政監(jiān)督和發(fā)展法律等[38]。除了傳統(tǒng)法律救濟(jì)渠道，近年來實(shí)踐中還產(chǎn)生了以自我糾錯(cuò)為代表的行政復(fù)核制度。行政復(fù)核以事前救濟(jì)為主，傳統(tǒng)法律救濟(jì)主要是事后救濟(jì)，這些救濟(jì)途徑將形成完整且多元的行政法律救濟(jì)體系。

六、結(jié) 語

本文從立法學(xué)的視角，審視我國校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的現(xiàn)狀與問題，并試圖勾勒出校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法的體系面貌。就學(xué)界對本課題的研究成果而言，本文毋寧起到引玉之磚的效果，仍有諸多未竟之處需要研究。

一是立法參與。立法過程中的公眾參與可以提升法的科學(xué)性和民主性，最大限度地獲得公眾對立法文本的理解和支持。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法應(yīng)盡可能吸收專家、學(xué)生家長、教師等不同利益主體參與立法，并及時(shí)向社會(huì)公布法律草案征求意見。

二是立法協(xié)調(diào)。任何立法都不可能對監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行事無巨細(xì)的規(guī)定，未來立法形成時(shí)還應(yīng)通過制定配套立法、修改已有立法、開展立法清理等方式完善校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律制度。

三是立法后評估。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管立法在頒布實(shí)施一段時(shí)間后，應(yīng)當(dāng)對立法取得的成效和存在的問題進(jìn)行評估，以便為后續(xù)立法的修改與完善提供指引。

總之，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，非一日之功所能成就，有待學(xué)界做進(jìn)一步的探究。

注 釋：

① 《中共深圳市委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于印發(fā)深圳市校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范治理工作方案的通知》。