朱 軍

(河南大學(xué) 法學(xué)院， 河南 開(kāi)封 475000)

一、問(wèn)題提出

2021年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“雙減”政策)，標(biāo)志著國(guó)家將以更大力度解決義務(wù)教育階段學(xué)生負(fù)擔(dān)問(wèn)題，同時(shí)也將治理對(duì)象明確指向校外教育培訓(xùn)?！半p減”政策的出臺(tái)在全社會(huì)引起廣泛關(guān)注，不僅因?yàn)樾Ｍ饨逃嘤?xùn)影響著教育體系乃至我國(guó)青少年的健康發(fā)展，同時(shí)表明以往的“減負(fù)”措施效果并不那么理想。

20世紀(jì)末，我國(guó)開(kāi)始倡導(dǎo)素質(zhì)教育，同時(shí)采取措施減輕中小學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，即所謂的“減負(fù)”，但從當(dāng)下校外教育培訓(xùn)的熱度看，已有的“減負(fù)”措施收效甚微。“減負(fù)”政策無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果的原因很多[1]，其中教育資源分配的不充分是關(guān)鍵。近些年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，社會(huì)矛盾已經(jīng)發(fā)生變化。在教育領(lǐng)域，人們對(duì)于教育的需求已經(jīng)不再是基本的“有學(xué)上”，而是“上好學(xué)”[2]。換言之，“人們對(duì)教育生活也有了更高層次的追求，從基本的教育機(jī)會(huì)需求提升至更高精神層次的教育需求”[3]，因此應(yīng)加快發(fā)展更高質(zhì)量、更加公平、更具個(gè)性的教育。然而傳統(tǒng)的學(xué)校教育改革進(jìn)程較慢，無(wú)法充分回應(yīng)和滿足當(dāng)前人們的教育需求，此時(shí)校外教育培訓(xùn)的優(yōu)勢(shì)得以顯現(xiàn)。

校外教育培訓(xùn)乘著教育和市場(chǎng)改革的東風(fēng)快速發(fā)展，在滿足人們對(duì)個(gè)性化教育需求的同時(shí),其市場(chǎng)屬性又“反噬”整體教育系統(tǒng)，產(chǎn)生了諸如學(xué)生負(fù)擔(dān)過(guò)重、資本介入帶來(lái)的社會(huì)焦慮、社會(huì)負(fù)擔(dān)增加等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?！半p減”政策的提出就旨在解決校外教育培訓(xùn)存在的問(wèn)題，同時(shí)通過(guò)建設(shè)高質(zhì)量教育體系來(lái)滿足人們多樣化的教育需求。因此，“雙減”政策尤為重要的措施就是重點(diǎn)監(jiān)管校外教育培訓(xùn)，保障學(xué)生權(quán)利，構(gòu)建良性教育發(fā)展秩序。在全面推進(jìn)依法治教背景下，對(duì)校外教育培訓(xùn)的治理“要通過(guò)法治引導(dǎo)和規(guī)范教育管理行為、學(xué)校辦學(xué)行為、群眾維權(quán)行為、社會(huì)參與行為”[4]，進(jìn)一步強(qiáng)化校外教育培訓(xùn)監(jiān)管要求“推進(jìn)校外培訓(xùn)監(jiān)管的法治化建設(shè)”[5]?？梢?jiàn)，法治化已經(jīng)成為校外教育培訓(xùn)監(jiān)管的必由之路。

二、校外教育培訓(xùn)亟待法治化監(jiān)管

校外教育培訓(xùn)，又稱影子教育，是學(xué)校教育之外其他社會(huì)機(jī)構(gòu)組織的教育活動(dòng)。這種教育活動(dòng)具有個(gè)性化、差異化、多元化和補(bǔ)充性的特征[6]，能夠彌補(bǔ)學(xué)校教育的不足，但同樣也存在著定位不清、運(yùn)行不規(guī)范、教學(xué)內(nèi)容不符合要求等問(wèn)題。從世界范圍看，各國(guó)對(duì)校外教育培訓(xùn)的政策一般有六種態(tài)度，即支持和鼓勵(lì)、放任自由、監(jiān)督但不干預(yù)、監(jiān)管和控制、采取混合模式、完全禁止[7]。為保障教育的良性發(fā)展,我國(guó)對(duì)泛濫的校外教育培訓(xùn)采取監(jiān)管和控制的策略。

1. 校外教育培訓(xùn)的弊端需要法治化監(jiān)管予以克服

校外教育培訓(xùn)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展給學(xué)生、學(xué)校、家庭及教育秩序等帶來(lái)深刻影響，而校外教育培訓(xùn)具有的市場(chǎng)屬性造成資本過(guò)度介入，導(dǎo)致其“違背了教育公益屬性，破壞了教育正常生態(tài)”[8]，在此背景下，亟須法治化的監(jiān)管措施予以糾偏。

(1)校外教育培訓(xùn)的擴(kuò)張危及教育公平

我國(guó)目前基礎(chǔ)教育階段存在一定程度的不均衡發(fā)展，校外教育培訓(xùn)在資本干預(yù)下過(guò)分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)屬性，反而加劇了教育不公平[9]。眾所周知，教育市場(chǎng)化之后，教育資源的獲得就和家庭地位和家庭收入有密切關(guān)系。優(yōu)質(zhì)教育資源獲取的競(jìng)爭(zhēng)程度更為激烈，家庭收入水平與教育支出存在明顯的正相關(guān)[10]。有學(xué)者直言：“無(wú)論教育供給如何，家庭資本都會(huì)驅(qū)使家長(zhǎng)追逐更多、更好的教育資源，提高子女競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，間接地維持教育機(jī)會(huì)的不平等。”[11]換言之，收入越高的家長(zhǎng)，越有能力讓子女獲得更多的教育資源和教育機(jī)會(huì)。這顯然就會(huì)醞釀出新的教育不公平，更讓人擔(dān)憂的是，這種不公平可能會(huì)引發(fā)人們對(duì)教育帶來(lái)階層固化的焦慮，從而形成惡性循環(huán)，使得校外教育培訓(xùn)的治理難上加難。

可見(jiàn)，校外教育培訓(xùn)的擴(kuò)張已經(jīng)帶來(lái)嚴(yán)重的教育不公平現(xiàn)實(shí)和隱憂。以“應(yīng)試”為導(dǎo)向的校外教育培訓(xùn)，引發(fā)過(guò)度教育競(jìng)爭(zhēng)，最終加劇社會(huì)不公平?！半p減”政策主張通過(guò)對(duì)校外教育培訓(xùn)的法治化監(jiān)管實(shí)現(xiàn)教育公益性的回歸，同時(shí)改變“社會(huì)底層或邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)家庭的學(xué)生或因支付不起補(bǔ)習(xí)費(fèi)用或因沒(méi)有機(jī)會(huì)不能接受影子教育，從而造成教育機(jī)會(huì)不平等”[12]的局面。

(2)校外教育培訓(xùn)干擾學(xué)校教育的正常開(kāi)展

校外教育培訓(xùn)從多角度對(duì)學(xué)校教育秩序產(chǎn)生干擾。首先，校外教育培訓(xùn)的教學(xué)內(nèi)容與學(xué)校同步或者超前，替代了學(xué)校的教學(xué)功能，讓學(xué)校的教學(xué)活動(dòng)難以有效開(kāi)展。其次，校外教育培訓(xùn)對(duì)于學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)產(chǎn)生不良影響。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)往往高薪聘請(qǐng)學(xué)校優(yōu)質(zhì)師資加入，影響了普通學(xué)校教師的積極性，導(dǎo)致部分學(xué)校人才流失嚴(yán)重。除此之外，也有學(xué)者認(rèn)為“學(xué)生在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中對(duì)教師的服務(wù)角色和態(tài)度的理解會(huì)影響學(xué)生對(duì)教師真正的角色判斷”[13]。換言之，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)打破了傳統(tǒng)的師生關(guān)系，建立起基于金錢(qián)交易的不正常師生關(guān)系，教師的權(quán)威大打折扣，勢(shì)必影響學(xué)生與教師之間的溝通。最后，校外教育培訓(xùn)還可能影響中小學(xué)招生。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)圍繞著升學(xué)的指標(biāo)開(kāi)展教育培訓(xùn)，并進(jìn)一步打造出各種指標(biāo)來(lái)影響學(xué)校招生，儼然成為學(xué)校招生的“初篩”機(jī)構(gòu)[14]。可見(jiàn)，校外教育培訓(xùn)從教學(xué)內(nèi)容、教師、招生等多個(gè)層面影響著學(xué)校教育的開(kāi)展。

(3)校外教育培訓(xùn)加重學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)

20世紀(jì)末開(kāi)始的“減負(fù)”行動(dòng)和目前的“雙減”政策，主要目的都是降低學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，讓學(xué)生在義務(wù)教育階段接受知識(shí)的同時(shí)，充分培養(yǎng)自身興趣和健全人格，從而實(shí)現(xiàn)教育對(duì)人的發(fā)展的培養(yǎng)價(jià)值。但校外教育培訓(xùn)圍繞應(yīng)試展開(kāi)枯燥機(jī)械的訓(xùn)練，以提高學(xué)生考試成績(jī)?yōu)楹诵哪繕?biāo)。 有數(shù)據(jù)顯示，在參加校外教育培訓(xùn)的中小學(xué)生中，只在每日課后需要接受校外教育培訓(xùn)的占61.3%，而只在周末參加校外教育培訓(xùn)的占14.4%，平時(shí)和周末都參加培訓(xùn)的有24.3%[15]。然而，校外教育培訓(xùn)這種無(wú)視學(xué)生綜合素質(zhì)真培養(yǎng)的教育方法并沒(méi)有大幅提高學(xué)生成績(jī)，反而由于學(xué)習(xí)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，學(xué)生對(duì)學(xué)校教育產(chǎn)生逆反心理，學(xué)習(xí)積極性降低，成績(jī)不升反降。

校外教育培訓(xùn)不僅無(wú)法有效提升學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)，甚至“還在很大程度上阻礙了學(xué)生的個(gè)性化和全面發(fā)展，不利于身心健康”[16]。就心理健康而言，中小學(xué)生過(guò)分注重學(xué)習(xí)成績(jī)，導(dǎo)致其抑郁傾向嚴(yán)重[17]； 就身體健康而言，長(zhǎng)時(shí)間參加培訓(xùn)造成中小學(xué)生視力下降[18]，而體育鍛煉時(shí)間的縮短又會(huì)使學(xué)生身體素質(zhì)無(wú)法得到全面提升。可見(jiàn)，校外教育培訓(xùn)使中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，同時(shí)過(guò)度的考試焦慮也會(huì)危害學(xué)生的身心健康。

(4)校外教育培訓(xùn)增加家庭教育開(kāi)支

校外教育培訓(xùn)的市場(chǎng)屬性及對(duì)學(xué)生家長(zhǎng)焦慮情緒的把握，使其收費(fèi)較高，增加了普通家庭的壓力。相關(guān)研究顯示，收入水平越高、父母受教育程度越高的家庭為子女選擇校外培訓(xùn)的概率越高，而支出水平也相應(yīng)較高。一項(xiàng)校外培訓(xùn)成本占家庭收入比的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“以全體家庭為樣本，課外私人補(bǔ)習(xí)成本占家庭純收入的比例為2.49%，占全部教育支出的比例是11.09%，以參加課外補(bǔ)習(xí)家庭為樣本，課外私人補(bǔ)習(xí)成本占家庭年純收入的10.41%，占全部教育支出的比例為44.29%”[19]。而另一項(xiàng)關(guān)于教育支出的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，“每年教育支出比例在10%—30%的家庭占47.17%，比例在10%以下的家庭占17.89%，其余34.94%的家庭教育支出超過(guò)了家庭總收入的30%”[20]。從以上數(shù)據(jù)可知，當(dāng)前校外培訓(xùn)費(fèi)用已經(jīng)成為家庭支出的重要部分，同時(shí)也成為許多家庭的消費(fèi)負(fù)擔(dān)。

校外教育培訓(xùn)除了引發(fā)以上問(wèn)題之外，還對(duì)整體教育發(fā)展和教育理念產(chǎn)生不良影響。校外教育培訓(xùn)為了逐利，往往大肆傳播教育焦慮，嚴(yán)重違背學(xué)生全面發(fā)展的教育理念，損害了學(xué)生的身心健康，抑制了學(xué)生的發(fā)展?jié)摿Α？梢?jiàn)，校外教育培訓(xùn)帶來(lái)的種種問(wèn)題亟待國(guó)家通過(guò)更為長(zhǎng)效、精準(zhǔn)的法治化監(jiān)管予以解決。

2. 校外教育培訓(xùn)的良性運(yùn)作需要法治化監(jiān)管予以保障

校外教育培訓(xùn)存在的諸多問(wèn)題直接影響其合法合規(guī)運(yùn)行，但治理校外教育培訓(xùn)不可因噎廢食，更不可否定校外教育培訓(xùn)的作用。正如有學(xué)者所指出的，校外教育培訓(xùn)是學(xué)校教育的有益補(bǔ)充：一是為成績(jī)后進(jìn)生提供補(bǔ)充教育；二是提供學(xué)校教育之外的其他興趣特長(zhǎng)類教育，實(shí)現(xiàn)學(xué)生全面發(fā)展[21]?？梢?jiàn)，國(guó)家應(yīng)通過(guò)法治化監(jiān)管手段促進(jìn)校外教育培訓(xùn)有益功能的實(shí)現(xiàn)。

(1)校外教育培訓(xùn)積極功能的發(fā)揮需要法治化監(jiān)管

校外教育培訓(xùn)具有雙重功能，即個(gè)體性的成長(zhǎng)功能和群體性的篩選功能[22]。資本逐利、機(jī)構(gòu)自制能力弱、監(jiān)管不到位等導(dǎo)致校外教育培訓(xùn)發(fā)展偏離了正常軌道。管理部門(mén)應(yīng)通過(guò)法治化監(jiān)管實(shí)現(xiàn)校外教育培訓(xùn)的定位回歸、初衷回歸和功能回歸。

第一，校外教育培訓(xùn)作為學(xué)校教育輔助的定位需要法治化監(jiān)管。先前為了解決學(xué)生“上學(xué)難”，彌補(bǔ)公立教育的不足，國(guó)家支持和鼓勵(lì)校外教育培訓(xùn)的發(fā)展。隨著時(shí)代發(fā)展，公立教育基本實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育全覆蓋和地域范圍全覆蓋，校外教育培訓(xùn)則主要滿足學(xué)生個(gè)性化、優(yōu)質(zhì)化的教育需求。從我國(guó)教育發(fā)展史來(lái)看，校外教育培訓(xùn)一直定位為正規(guī)學(xué)校教育的輔助和補(bǔ)充。近年來(lái)，校外教育培訓(xùn)出現(xiàn)諸多問(wèn)題，原因之一就是其定位不清而侵越學(xué)校教育。校外教育培訓(xùn)回歸正常學(xué)校輔助和補(bǔ)充地位的定位，就需要國(guó)家采取法治化的監(jiān)管措施。

第二，校外教育培訓(xùn)提供多樣化教育的初衷需要法治化監(jiān)管。校外教育培訓(xùn)的定位決定其建立的初衷就是提供個(gè)性化、多樣性的教育。當(dāng)前校外教育培訓(xùn)由于過(guò)度市場(chǎng)化，逐利趨向嚴(yán)重，而在監(jiān)管缺失的情況下勢(shì)必造成發(fā)展失序，從而背離其初衷[23]。校外教育培訓(xùn)的治理應(yīng)當(dāng)在明確其教育本質(zhì)屬性的基礎(chǔ)上，回歸為學(xué)生提供多元教育選擇的初衷。這一回歸需要通過(guò)立法予以規(guī)定，并在執(zhí)法監(jiān)管中加以落實(shí)。

第三，校外教育培訓(xùn)“三補(bǔ)”功能的實(shí)現(xiàn)需要法治化監(jiān)管。一般而言，校外教育培訓(xùn)的功能可總結(jié)為“三補(bǔ)”，即補(bǔ)弱、補(bǔ)超、補(bǔ)特[24]。所謂“補(bǔ)弱”就是為后進(jìn)生提供針對(duì)性的教學(xué)內(nèi)容，重點(diǎn)圍繞學(xué)校教學(xué)內(nèi)容加以鞏固，以促進(jìn)其成績(jī)提升；“補(bǔ)超”就是針對(duì)部分接受能力強(qiáng)、學(xué)習(xí)效果好的學(xué)生，在學(xué)校教學(xué)內(nèi)容的基礎(chǔ)上加以提升，尤其是在學(xué)習(xí)深度和范圍上滿足這部分學(xué)生的特殊需求；“補(bǔ)特”是為培養(yǎng)學(xué)生的特定技藝提供針對(duì)性的教育，滿足學(xué)生興趣需求?？梢?jiàn)，校外教育培訓(xùn)立足于學(xué)校教育，但現(xiàn)實(shí)中兩者界限不明確，需要立法加以規(guī)定，同時(shí)需要行政監(jiān)管部門(mén)制定校外培訓(xùn)內(nèi)容細(xì)則。

(2)校外教育培訓(xùn)回歸教育屬性需要強(qiáng)調(diào)法治化監(jiān)管

校外教育培訓(xùn)的治理手段多樣，無(wú)論是嚴(yán)格限制，還是有限市場(chǎng)規(guī)范，都以校外教育培訓(xùn)的教育屬性為前提。在校外教育培訓(xùn)集團(tuán)化辦學(xué)，并以市場(chǎng)逐利為主導(dǎo)的背景下，回歸教育屬性成為其良性運(yùn)作的前提。法治化監(jiān)管成為促進(jìn)校外教育培訓(xùn)教育屬性回歸的首要選擇。

一方面，校外教育培訓(xùn)應(yīng)樹(shù)立教育優(yōu)先的理念。校外教育培訓(xùn)有別于學(xué)校教育，但仍需要樹(shù)立正當(dāng)育人理念。校外教育培訓(xùn)將教育市場(chǎng)化、知識(shí)商品化的行為是市場(chǎng)屬性的必然結(jié)果，但必須正視“校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)將學(xué)習(xí)從一種活動(dòng)變成一種商品”[25]而引發(fā)的破壞教育生態(tài)、擾亂教育秩序的惡性結(jié)果。通過(guò)法治化監(jiān)管手段，讓校外教育培訓(xùn)始終在嚴(yán)密的監(jiān)管框架下運(yùn)作，降低市場(chǎng)屬性的危害程度，實(shí)現(xiàn)教育屬性與市場(chǎng)屬性之間的平衡是當(dāng)前國(guó)家治理校外教育培訓(xùn)的重要措施。

另一方面，校外教育培訓(xùn)應(yīng)消除教育不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和內(nèi)卷化。當(dāng)下嚴(yán)重的社會(huì)焦慮傳導(dǎo)到教育領(lǐng)域表現(xiàn)為激烈的教育競(jìng)爭(zhēng)和教育內(nèi)卷化。商業(yè)化的教育培訓(xùn)不斷制造教育恐慌，并在其中獲利，同時(shí)形成了我國(guó)“教育強(qiáng)度過(guò)大、教育競(jìng)爭(zhēng)激烈、教育過(guò)度”[26]的現(xiàn)象。可以說(shuō)，校外教育培訓(xùn)儼然成了“教育焦慮制造者”“教育秩序干擾者”，甚至“教育公平破壞者”[21]。學(xué)生家長(zhǎng)購(gòu)買(mǎi)校外教育培訓(xùn)服務(wù)的原因之一就是“緩和內(nèi)心對(duì)教育資源分配不公平的焦慮感”[27]?？梢?jiàn)，治理校外教育培訓(xùn)首先應(yīng)消除其販賣(mài)教育焦慮的可能性。因此，校外教育培訓(xùn)的法治化監(jiān)管就需要通過(guò)制度明確規(guī)范校外教育培訓(xùn)的宣傳內(nèi)容，杜絕虛假宣傳和過(guò)度宣傳，從而盡量緩解社會(huì)焦慮。

3. 校外教育培訓(xùn)法治化監(jiān)管能夠突破傳統(tǒng)監(jiān)管路徑的局限

針對(duì)校外教育培訓(xùn)帶來(lái)的一系列問(wèn)題引起的社會(huì)不滿，相關(guān)部門(mén)也出臺(tái)了諸多監(jiān)管措施。然而，傳統(tǒng)的監(jiān)管措施存在著“法律缺位、監(jiān)管乏力、監(jiān)管部門(mén)協(xié)作不充分、制度柔弱、違規(guī)成本低、監(jiān)管機(jī)制遲鈍且效率低等漏洞”[14]，監(jiān)管措施在寬嚴(yán)之間游移不定，監(jiān)管效果不盡如人意。傳統(tǒng)監(jiān)管路徑的局限性直接影響校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)作，這種局限性主要表現(xiàn)在以下方面。

(1)監(jiān)管依據(jù)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不健全

行政機(jī)關(guān)對(duì)校外教育培訓(xùn)的監(jiān)管必須遵守職權(quán)法定原則，也即“任何行政職權(quán)的來(lái)源和作用都必須具有明確的法定依據(jù)”[28]。具體到校外教育培訓(xùn)的監(jiān)管，行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管責(zé)任的法律依據(jù)并不充分?！睹褶k教育促進(jìn)法》對(duì)校外教育培訓(xùn)的監(jiān)督也無(wú)直接規(guī)定，其監(jiān)管依據(jù)僅停留在部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件的層次，且內(nèi)容并不詳實(shí)?？梢?jiàn)，規(guī)范缺失導(dǎo)致監(jiān)管活動(dòng)缺乏明確依據(jù)，從而造成監(jiān)管部門(mén)難以開(kāi)展檢查活動(dòng)。監(jiān)管依據(jù)的不充分可能導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)怠于監(jiān)管，同時(shí)也會(huì)造成監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)模糊，缺少統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。校外教育培訓(xùn)具有形態(tài)多樣性和操作隱蔽性的特點(diǎn)。形態(tài)多樣性讓監(jiān)管機(jī)關(guān)難以制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。而操作隱蔽性即所謂“小作坊”式存在[25]，一些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)場(chǎng)所不固定，加劇了監(jiān)管的難度。同時(shí)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一也讓監(jiān)管可操作性差、缺失明確標(biāo)準(zhǔn)，給校外教育培訓(xùn)監(jiān)管帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[15]。可見(jiàn)，這種監(jiān)管依據(jù)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不健全都需要提高法治化監(jiān)管程度。

(2)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管職責(zé)不明確

上文提到的校外教育培訓(xùn)監(jiān)管依據(jù)缺失的重要方面就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)不明確。從《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定來(lái)看，目前我國(guó)教育行政部門(mén)和人力資源社會(huì)保障部門(mén)對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)具有審批權(quán)，但是《民辦教育促進(jìn)法》第十二條規(guī)定的“其他文化教育”的范疇難以確定，這就造成藝術(shù)、科技類的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由哪個(gè)部門(mén)審批成為法律空白。一般而言，審批權(quán)意味著監(jiān)管責(zé)任，而審批權(quán)不明確勢(shì)必導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)不清晰。除此之外，“目前中小學(xué)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)范圍、場(chǎng)所設(shè)定、人事安排、日常運(yùn)營(yíng)等事項(xiàng)分屬教育、民政、工商、人社、消防等多部門(mén)職能”[28]，這種多部門(mén)責(zé)任可能導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)限重合，從而降低了監(jiān)管力度。另外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不明確勢(shì)必帶來(lái)監(jiān)管責(zé)任模糊不清。有學(xué)者直言：“在當(dāng)前校外教育治理中存在監(jiān)管職責(zé)模糊、監(jiān)管部門(mén)聯(lián)動(dòng)性和協(xié)調(diào)性缺失等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。”[29]監(jiān)管職責(zé)模糊直接消解了行政監(jiān)管應(yīng)有的約束力和強(qiáng)制力，權(quán)責(zé)不明也使行政機(jī)關(guān)校外教育培訓(xùn)監(jiān)管積極性降低。因此，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)明晰、職責(zé)明確的校外教育培訓(xùn)監(jiān)管必須依賴法治化監(jiān)管措施。

(3)監(jiān)管機(jī)制不協(xié)調(diào)且約束力不足

行政監(jiān)管并不是單一機(jī)關(guān)的監(jiān)管行為，而是由不同的監(jiān)管組織、監(jiān)管制度構(gòu)建的監(jiān)管機(jī)制。對(duì)于校外教育培訓(xùn)而言，監(jiān)管組織內(nèi)部職責(zé)不清導(dǎo)致監(jiān)管體系不暢，客觀上使監(jiān)管機(jī)制效能低下，甚至處于失靈狀態(tài)。換言之，現(xiàn)有的校外教育培訓(xùn)監(jiān)管機(jī)制已無(wú)法適應(yīng)監(jiān)管要求[30]，存在著監(jiān)管體系不順暢、日常監(jiān)管程序不規(guī)范等問(wèn)題。另外，監(jiān)管機(jī)制不協(xié)調(diào)也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管約束力不足。在監(jiān)管體系內(nèi)部尚且存在權(quán)限爭(zhēng)議的情況下，監(jiān)管行為的公信力則大打折扣。監(jiān)管行為約束力不足的問(wèn)題反映在監(jiān)管對(duì)象上，就會(huì)存在校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)因違法成本較低而冒險(xiǎn)違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，從而使得監(jiān)管無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。

綜上可知，當(dāng)下校外教育培訓(xùn)監(jiān)管存在著規(guī)范、機(jī)構(gòu)、機(jī)制等層面的局限，這些局限有著深刻的社會(huì)背景，同時(shí)也與整體監(jiān)督制度不健全有密切關(guān)系。校外教育培訓(xùn)監(jiān)管的種種難題都指向具有制度優(yōu)勢(shì)的法治化監(jiān)管。

三、校外教育培訓(xùn)法治化監(jiān)管的基本原則

校外教育培訓(xùn)的法治化監(jiān)管核心在于保障監(jiān)管措施的合法性、合理性，以監(jiān)管為手段，最終促進(jìn)校外教育培訓(xùn)功能回歸和良性運(yùn)作，從而與學(xué)校教育共同服務(wù)于人們個(gè)性化、優(yōu)質(zhì)化、均衡化的現(xiàn)實(shí)教育需求。法治化監(jiān)管的開(kāi)展也必須在法律法規(guī)的框架內(nèi)，圍繞學(xué)生、學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等主體的權(quán)利保障，進(jìn)行多元化、全過(guò)程的精準(zhǔn)監(jiān)管。

1. 依法監(jiān)管原則

校外教育培訓(xùn)法治化監(jiān)管的首要原則就是嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求設(shè)定監(jiān)管措施，開(kāi)展監(jiān)管工作。這不僅是依法行政原則的要求，也是校外教育培訓(xùn)監(jiān)管的題中應(yīng)有之義。然而，我國(guó)目前校外培訓(xùn)監(jiān)管的主要依據(jù)是相關(guān)部門(mén)制定的政策意見(jiàn)，缺少專門(mén)的、直接的法律法規(guī)層面的依據(jù)。

我國(guó)校外教育培訓(xùn)治理的核心依據(jù)是《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》。這兩部法律法規(guī)明確了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)作為營(yíng)利法人的合法地位，為校外教育培訓(xùn)的行政監(jiān)管提供有力支撐[31]。然而，相關(guān)規(guī)定在實(shí)施過(guò)程中卻陷入諸多困境，其中最典型的莫過(guò)于對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》第十二條中“其他文化教育”的解釋爭(zhēng)議。換言之，此處的“其他文化教育”機(jī)構(gòu)應(yīng)包括哪些內(nèi)容，法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致校外教育培訓(xùn)的審批和監(jiān)管部門(mén)不統(tǒng)一。隨著非學(xué)科類的教育培訓(xùn)不斷涌現(xiàn)，教育行政部門(mén)監(jiān)管的難度越來(lái)越大。依法依規(guī)監(jiān)管的核心就是嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定處理，這就需要逐步提高以教育行政機(jī)關(guān)為主的政府依法治教的能力。

依法監(jiān)管原則對(duì)于監(jiān)管部門(mén)提出了明確要求：一方面，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的綜合運(yùn)用，尤其是需要提高《教育法》《義務(wù)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《未成年人保護(hù)法》等法律法規(guī)的執(zhí)行力度，讓監(jiān)管措施于法有據(jù)；另一方面，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)專門(mén)法律的制定工作，尤其是應(yīng)加快家庭教育法[32]、學(xué)校教育法、校外教育法等相關(guān)法律法規(guī)的立法步伐，為校外教育培訓(xùn)監(jiān)管提供明確法律依據(jù)。除此之外，依法監(jiān)管在堅(jiān)持合法監(jiān)管的前提下，還應(yīng)對(duì)監(jiān)管行為的合理性作出判斷，尤其應(yīng)注重各方主體權(quán)利的保護(hù)，在保障校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合法合理運(yùn)行的基礎(chǔ)上加以發(fā)展和完善。

2. 合法權(quán)利保障原則

法治化監(jiān)管的要義之一就是對(duì)各個(gè)主體的權(quán)益加以保障，也即監(jiān)管并不是以監(jiān)管對(duì)象的權(quán)益受損為前提，而是以監(jiān)管促發(fā)展，通過(guò)法治化監(jiān)管保障校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)作，保障學(xué)生、學(xué)校以及教師的合法權(quán)利。

(1)保障學(xué)生的休息權(quán)與身心健康權(quán)

我國(guó)《未成年人保護(hù)法》從家庭保護(hù)①、學(xué)校保護(hù)②和政府保護(hù)③三個(gè)方面規(guī)定了學(xué)生，尤其是未成年學(xué)生具有休息的權(quán)利。同時(shí)“雙減”政策明確提出，“嚴(yán)格執(zhí)行未成年人保護(hù)法有關(guān)規(guī)定，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得占用國(guó)家法定節(jié)假日、休息日及寒暑假期組織學(xué)科類培訓(xùn)”，并對(duì)校外教育培訓(xùn)時(shí)間進(jìn)行了規(guī)定。這就要求校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該將節(jié)假日、休息日還給學(xué)生，讓學(xué)生有充分的時(shí)間休息，同時(shí)保障學(xué)生的自主學(xué)習(xí)與發(fā)展權(quán)[33]。但我國(guó)中小學(xué)生的休息時(shí)間總體偏少已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，學(xué)生休息權(quán)得不到保障，進(jìn)一步影響學(xué)生的身心健康。另外，保護(hù)青少年權(quán)利也是提升青少年法治教育的重要手段[34]，無(wú)論是法律法規(guī)的具體要求，還是現(xiàn)實(shí)中學(xué)生休息權(quán)與身心健康權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)需要，都要求各部門(mén)加強(qiáng)對(duì)校外教育培訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)的監(jiān)管。

(2)保障教師和學(xué)校的自主權(quán)

我國(guó)公立學(xué)校與教師具有在國(guó)家統(tǒng)一安排下的自主組織教學(xué)的權(quán)利④。然而，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)超前教學(xué)，擾亂了正常學(xué)校教育秩序，造成教師和學(xué)校教學(xué)工作的被動(dòng)，直接影響教師和學(xué)校的自主權(quán)。學(xué)校由于自主權(quán)受限，無(wú)法采取有力措施回應(yīng)校外教育培訓(xùn)，反而加劇了學(xué)校教學(xué)秩序的混亂。另外，校外教育培訓(xùn)干擾學(xué)校自主招生的行為也對(duì)學(xué)校自主權(quán)產(chǎn)生影響?？梢?jiàn)，校外教育培訓(xùn)法治化監(jiān)管還需要通過(guò)法律法規(guī)賦予教師和學(xué)校充分的自主權(quán)[35]，保障學(xué)校和教師能夠敢于回應(yīng)和制止校外教育培訓(xùn)的不當(dāng)行為。

(3)保障校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)

“雙減”政策明確指出，“雙減”工作的目標(biāo)之一就是促使校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)行為全面規(guī)范。換言之，對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的初衷是要求其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，而“雙減”改革也必然應(yīng)尊重和保護(hù)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合法權(quán)利。從法律角度而言，依法成立的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)具有法人或者非法人組織所擁有的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)，而參加校外教育培訓(xùn)也是學(xué)生家長(zhǎng)和社會(huì)的自主選擇，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)予以尊重。

國(guó)家在治理校外教育培訓(xùn)時(shí)在尊重培訓(xùn)機(jī)構(gòu)權(quán)利的基礎(chǔ)上，對(duì)部分校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)予以保護(hù)。有學(xué)者指出，簡(jiǎn)單粗暴的封堵式治理可能會(huì)帶來(lái)更大的公平隱患，“雖然優(yōu)勢(shì)階層子女有更多獲取影子教育的機(jī)會(huì)，但低階層學(xué)生仍能從部分影子教育中獲取更大收益；優(yōu)勢(shì)階層子女的參與課外補(bǔ)習(xí)收益的邊際優(yōu)勢(shì)并不如想象中高”[36]，即關(guān)停校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的措施也會(huì)讓低階層子女的受教育權(quán)受損。因此，法治化監(jiān)管路徑就是在規(guī)范校外教育培訓(xùn)的同時(shí)采取措施促進(jìn)其健康發(fā)展。國(guó)外在對(duì)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，側(cè)重“以扶持促治理、以引導(dǎo)促發(fā)展”[37]的政策?？梢?jiàn)，校外教育培訓(xùn)監(jiān)管可采用類型化管理策略：對(duì)于嚴(yán)重違法的堅(jiān)決予以取締；對(duì)于合法運(yùn)行并完成相應(yīng)改造的，應(yīng)在尊重其合法經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，采取相應(yīng)的鼓勵(lì)和支持措施。

3. 全過(guò)程精準(zhǔn)監(jiān)管原則

校外教育培訓(xùn)法治化監(jiān)管在形式上需依法依規(guī)監(jiān)管，在目的層面需要保障各主體的權(quán)益，而在監(jiān)管內(nèi)容上則要求對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全過(guò)程的精準(zhǔn)監(jiān)管。全過(guò)程精準(zhǔn)監(jiān)管體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一方面要求校外教育培訓(xùn)法治化監(jiān)管要貫穿于從市場(chǎng)準(zhǔn)入到事中運(yùn)行再到事后監(jiān)督救濟(jì)的全過(guò)程；另一方面要求對(duì)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加以類型化，即監(jiān)管應(yīng)針對(duì)不同對(duì)象采用不同方式。

(1)全過(guò)程監(jiān)管原則

全過(guò)程監(jiān)管包括以下三個(gè)方面，即市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、日常運(yùn)行監(jiān)管、機(jī)構(gòu)解散和救濟(jì)監(jiān)管。市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管主要是針對(duì)新舉辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)從辦學(xué)場(chǎng)所、資格資質(zhì)、教師情況、宣傳材料等情況著手，對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入加以監(jiān)管。對(duì)準(zhǔn)入資質(zhì)的監(jiān)管直接影響后續(xù)監(jiān)管的開(kāi)展，域外一般將準(zhǔn)入監(jiān)管納入法治軌道，同時(shí)鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)部相互監(jiān)督，達(dá)到有效監(jiān)管的目的[38]。日常運(yùn)行監(jiān)管一般表現(xiàn)為常態(tài)化的檢查監(jiān)管，即政府監(jiān)管部門(mén)針對(duì)校外教育培訓(xùn)運(yùn)行中的具體問(wèn)題加以監(jiān)管，如教學(xué)內(nèi)容、師資變動(dòng)、培訓(xùn)時(shí)間、宣傳情況等。對(duì)日常監(jiān)管而言，常態(tài)化監(jiān)管制度體系的構(gòu)建至為關(guān)鍵，乃當(dāng)下我國(guó)校外教育培訓(xùn)監(jiān)管面臨的主要問(wèn)題。機(jī)構(gòu)解散和救濟(jì)監(jiān)管主要針對(duì)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)注銷(xiāo)合法性的監(jiān)管，以及由于校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不當(dāng)操作帶來(lái)權(quán)利糾紛的解決機(jī)制的監(jiān)管。這種監(jiān)管更為專業(yè)化，對(duì)行政監(jiān)管部門(mén)提出了更高的要求。

(2)精準(zhǔn)化監(jiān)管原則

校外教育培訓(xùn)監(jiān)管難度大的重要原因就是當(dāng)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)種類繁多、規(guī)模各異。校外教育培訓(xùn)的治理離不開(kāi)精準(zhǔn)的分類管理，也即“分類管理是規(guī)范我國(guó)民辦教育管理的重要方向，也是有效治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)”[39]。我國(guó)校外教育培訓(xùn)的分類方式眾多，其中《民辦教育促進(jìn)法》提出的營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人的二分法成為校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)類型化管理的規(guī)范基礎(chǔ)[40]。另外，根據(jù)教學(xué)方式的不同，校外教育培訓(xùn)可以分為線上和線下兩種，對(duì)線上培訓(xùn)的監(jiān)管需要相應(yīng)的技術(shù)，故監(jiān)管主體又包括網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管部門(mén)。可見(jiàn)，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)類型化管理已經(jīng)成為學(xué)界共識(shí)，而采用何種分類方法存在爭(zhēng)議。不同校外教育培訓(xùn)類型采用不同的監(jiān)管方式，其中監(jiān)管部門(mén)的確立和監(jiān)管責(zé)任的承擔(dān)最為關(guān)鍵。因?yàn)椴煌愋偷男Ｍ饨逃嘤?xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管路徑差別較大，所以監(jiān)管部門(mén)需要采用精準(zhǔn)的監(jiān)管方式。

4. 多元協(xié)同監(jiān)管原則

以教育行政部門(mén)為主體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有法定監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)是校外教育培訓(xùn)治理的核心部門(mén)。從治理的角度看待監(jiān)管，僅依賴行政監(jiān)管部門(mén)履行監(jiān)管義務(wù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管，此時(shí)需要建立多元主體參與的協(xié)同監(jiān)管模式。

之所以選擇多元協(xié)同監(jiān)管方式，原因主要有以下方面：其一，校外教育培訓(xùn)產(chǎn)生并野蠻發(fā)展的要素很多，從單一問(wèn)題著手很難從根本上解決問(wèn)題。正如學(xué)者所言：“我國(guó)的校外培訓(xùn)總是與教育產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化改革、應(yīng)試教育與素質(zhì)教育、中產(chǎn)家庭焦慮、社會(huì)輿論導(dǎo)向等諸多問(wèn)題捆綁在一起?！盵41]其二，不同類型的校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體和監(jiān)管方式存在差別。由于我國(guó)校外教育培訓(xùn)監(jiān)管沒(méi)有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，校外教育培訓(xùn)監(jiān)管不僅在類型上千差萬(wàn)別，不同地域的差異也很大。換言之，“全國(guó)各地規(guī)范與治理校外培訓(xùn)的政策與標(biāo)準(zhǔn)不一致為后續(xù)監(jiān)管帶來(lái)一定障礙”[42]。此時(shí)就需要協(xié)同不同主體參與校外教育培訓(xùn)的監(jiān)管。

無(wú)論從政策層面，還是在實(shí)踐中，都逐步形成了綜合治理和多元協(xié)同的方式，也即“我國(guó)影子教育的監(jiān)管正在形成以政府監(jiān)管為主，行業(yè)自律、第三方評(píng)估認(rèn)證與政府監(jiān)管協(xié)同配合的規(guī)范發(fā)展局面”[33]。這種現(xiàn)象在國(guó)外也有相關(guān)實(shí)踐，如日本各地政府及學(xué)校愈發(fā)積極地開(kāi)展與學(xué)習(xí)塾之間的合作[43]。英國(guó)的政府部門(mén)在維護(hù)青少年安全時(shí)，也旨在構(gòu)建社會(huì)多元防護(hù)系統(tǒng)，尤其是慈善機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格按照法律要求對(duì)青少年受損害的處置實(shí)施監(jiān)管措施[44]。校外培訓(xùn)監(jiān)管“要努力建立以政府為主導(dǎo)，家庭、學(xué)校、社會(huì)等多元利益相關(guān)主體共同參與減負(fù)政策制定與執(zhí)行的治理機(jī)制，形成多元利益相關(guān)主體共同參與的減負(fù)治理局面”[45]?？梢?jiàn)，無(wú)論是政策層面還是實(shí)踐層面，校外教育培訓(xùn)治理都指向多元協(xié)同監(jiān)管。

四、校外教育培訓(xùn)法治化監(jiān)管的路徑展開(kāi)

傳統(tǒng)校外教育培訓(xùn)監(jiān)管方式顯現(xiàn)的局限性呼吁監(jiān)管體系的法治化改造。校外教育培訓(xùn)法治化監(jiān)管路徑的構(gòu)建與完善需要從法律規(guī)范、執(zhí)法基準(zhǔn)、監(jiān)管體系制度化及協(xié)同監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建等方面加以展開(kāi)。

1. 以合法權(quán)益保障為核心完善監(jiān)管法律規(guī)范

當(dāng)前校外教育培訓(xùn)監(jiān)管的法律規(guī)范存在著專門(mén)性不足、規(guī)范體系化程度較低、已有規(guī)范執(zhí)行有偏差等問(wèn)題。法治化監(jiān)管首先要于法有據(jù)，校外教育培訓(xùn)監(jiān)管規(guī)范應(yīng)以專門(mén)性法律規(guī)范的制定和已有法律規(guī)范的解釋為著眼點(diǎn)展開(kāi)，而規(guī)范制定和解釋的過(guò)程需充分保護(hù)各方主體的合法權(quán)益。

(1)監(jiān)管法律規(guī)范的制定要以保障各方合法利益為前提

校外教育培訓(xùn)監(jiān)管的相關(guān)規(guī)范首先應(yīng)“充分兼顧各方的利益訴求”[23]，貫徹合法權(quán)利保護(hù)的理念。首先，校外教育培訓(xùn)監(jiān)管立法需要以保障學(xué)生的休息權(quán)、身心健康權(quán)和自主發(fā)展權(quán)為核心。需通過(guò)具體條文將《未成年人保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定加以細(xì)化，重申未成年人保護(hù)的理念，尤其要尊重學(xué)生的法律地位[46]，杜絕過(guò)量培訓(xùn)對(duì)學(xué)生造成的傷害。其次，校外教育培訓(xùn)監(jiān)管立法需要明確校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的權(quán)利。既可以采用直接列舉的方式對(duì)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)權(quán)加以框定，也可以采取反向保障的方式，以列舉行政部門(mén)監(jiān)管權(quán)力界限的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)權(quán)利的保障。再次，校外教育培訓(xùn)監(jiān)管立法應(yīng)注重保障學(xué)校和教師的權(quán)利。學(xué)校和教師的權(quán)利主要體現(xiàn)為教學(xué)的自主權(quán)，需要立法明確規(guī)定其保障范圍。最后，還需要尊重和鼓勵(lì)家庭和社會(huì)主體的參與權(quán)，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建多元主體權(quán)利保護(hù)下的監(jiān)督體系。

(2)監(jiān)管法律規(guī)范的完善需要制定專門(mén)的法律法規(guī)

由于《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例所涉內(nèi)容廣泛，對(duì)校外教育培訓(xùn)監(jiān)管的專門(mén)規(guī)定不充分，需要國(guó)家出臺(tái)針對(duì)經(jīng)營(yíng)性校外教育培訓(xùn)的監(jiān)管法規(guī)，以扭轉(zhuǎn)依靠政策監(jiān)管的局面。有學(xué)者建議需加快制定《校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理?xiàng)l例》，把教育培訓(xùn)利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)關(guān)系用法的形式明確下來(lái)[47]。隨著“雙減”政策的實(shí)施，本文認(rèn)為制定專門(mén)的校外教育培訓(xùn)監(jiān)管法律法規(guī)刻不容緩，亟須將校外教育培訓(xùn)監(jiān)管過(guò)程中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題法律化，制定《校外教育法》或《家庭教育法》，理清校外教育培訓(xùn)與家庭教育的關(guān)系和界限。如果制定上述兩部法律尚有困難，可以暫先制定《校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，作為當(dāng)前校外教育培訓(xùn)治理的依據(jù)。除制定法律以外，還需要充分發(fā)揮教育法體系化的優(yōu)勢(shì)[48]，對(duì)《未成年人保護(hù)法》《義務(wù)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律法規(guī)進(jìn)行合理解釋，通過(guò)相關(guān)部門(mén)對(duì)具體條文的解釋來(lái)明確校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的法律屬性，并將未成年人的權(quán)利保障和義務(wù)教育階段學(xué)生接受學(xué)校教育的界限相結(jié)合，形成對(duì)校外教育培訓(xùn)監(jiān)管已有法律規(guī)范解釋的閉環(huán)，為監(jiān)管執(zhí)法和司法救濟(jì)提供法律依據(jù)。

(3)監(jiān)管法律規(guī)范的完善應(yīng)注重提升教育公平

教育公平是教育法律規(guī)范追求的重要目標(biāo)，也是校外教育培訓(xùn)治理的宗旨。其一，校外教育培訓(xùn)監(jiān)管規(guī)范需明確校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的公益屬性。校外教育培訓(xùn)具有市場(chǎng)和教育的雙重屬性，但教育屬性與公益屬性是校外教育培訓(xùn)的首要屬性。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不僅僅是民營(yíng)企業(yè)那么簡(jiǎn)單，不能完全按照商業(yè)模式開(kāi)展，因?yàn)槠渌婕暗膬?nèi)容是公共的民生領(lǐng)域——教育，特別是義務(wù)教育階段中教育的公益屬性不能被遺忘[13]。因此，在校外教育培訓(xùn)監(jiān)管規(guī)范中應(yīng)明確其公益屬性，從保障教育公平的角度對(duì)校外教育培訓(xùn)進(jìn)行分類監(jiān)管。其二，校外教育培訓(xùn)監(jiān)管規(guī)范需注重法律程序的完善。法律程序是保障教育公平的重要手段，監(jiān)管法規(guī)應(yīng)做到法律程序的繁簡(jiǎn)適度。過(guò)于煩瑣的規(guī)范程序不利于監(jiān)督的開(kāi)展，同時(shí)也不利于校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作。為了防范教育行政監(jiān)管部門(mén)濫用權(quán)力、不當(dāng)監(jiān)管，需要在法律規(guī)范中規(guī)定完備的程序，保障各主體的權(quán)利。

2. 以類型化管理為方法建立精準(zhǔn)監(jiān)管執(zhí)法基準(zhǔn)

校外培訓(xùn)監(jiān)管法律規(guī)范的完善為行政監(jiān)管部門(mén)提供法律依據(jù)，而法律規(guī)范的執(zhí)行還需要監(jiān)管部門(mén)根據(jù)不同情形、針對(duì)不同培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展有效監(jiān)管。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)種類繁多、規(guī)模各異，不同的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管措施應(yīng)存在差別，否則會(huì)造成執(zhí)法不當(dāng)，違背平等對(duì)待原則。建立精準(zhǔn)監(jiān)管執(zhí)法基準(zhǔn)乃監(jiān)管部門(mén)的重要工作，而前提就是對(duì)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加以類型化管理。

(1)校外教育培訓(xùn)類型化方法的構(gòu)建

對(duì)于校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的分類管理已經(jīng)成為學(xué)界共識(shí)，而如何類型化則存在諸多觀點(diǎn)，其中最典型的是二分法和三分法。二分法主要是將校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)根據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行二分。最經(jīng)典的是根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定分為職業(yè)技能類和文化教育類，其中前者由人力資源和社會(huì)保障部門(mén)加以審批監(jiān)管，后者由教育行政部門(mén)審批監(jiān)管[47]。二分法除了上述分類以外根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的不同又可分為學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，這一分類同時(shí)也將監(jiān)管主體區(qū)分為教育行政部門(mén)和其他行政部門(mén)[41]。三分法是在二分法基礎(chǔ)上將校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)分為文化教育類、職業(yè)技能類和公司類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)[49]。除此之外，也有學(xué)者認(rèn)為校外教育培訓(xùn)由于規(guī)模不同，監(jiān)管方式也有區(qū)別，因此可將之分為一對(duì)一、小班、大班等[50]。除了二分法和三分法之外，還存在根據(jù)不同學(xué)生階段加以分類的方法，即學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、成人及職業(yè)教育等各個(gè)階段的校外教育培訓(xùn)。

綜上可知，校外教育培訓(xùn)的類型化十分復(fù)雜，各種觀點(diǎn)之間差別較大，核心在于分類標(biāo)準(zhǔn)不同。本文認(rèn)為，如果從校外教育培訓(xùn)監(jiān)管的角度出發(fā)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)類型化應(yīng)采用“二元三要素”的兩階分析法。所謂兩階分析法就是監(jiān)管時(shí)需要進(jìn)行階層化考慮，即首先進(jìn)行“二元”分類，然后再逐一考慮“三要素”?！岸本褪且浴睹褶k教育促進(jìn)法》中規(guī)定的職業(yè)技能類和文化教育類為基礎(chǔ)，確定監(jiān)管部門(mén)及其監(jiān)管職責(zé)。之所以在諸多二元分類中選擇上述標(biāo)準(zhǔn)，除了因?yàn)榫哂蟹梢?guī)范基礎(chǔ)外，主要是兩者有明確的監(jiān)管部門(mén)。在二元的基礎(chǔ)上，區(qū)分教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)時(shí)需要再考慮三個(gè)因素，即規(guī)模大小、教育階段和是否線上培訓(xùn)。

(2)類型化基礎(chǔ)上的精準(zhǔn)監(jiān)管執(zhí)法基準(zhǔn)

針對(duì)不同的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，需要制定不同的監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。從監(jiān)管內(nèi)容上看，職業(yè)培訓(xùn)類和文化教育類就有所區(qū)別，其中文化教育類主要偏重對(duì)落實(shí)“雙減”政策的監(jiān)管，而職業(yè)培訓(xùn)類則主要監(jiān)管其運(yùn)行是否合法。校外教育培訓(xùn)規(guī)模大小、教育階段和是否線上培訓(xùn)也影響監(jiān)管的內(nèi)容。從規(guī)模大小上看，規(guī)模較大的集團(tuán)化培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需重點(diǎn)防范資本化傾向，中等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要合理控制其規(guī)模，小型培訓(xùn)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)檢查證照、場(chǎng)所、師資、內(nèi)容等是否合乎規(guī)定[51]。從教育階段上看，義務(wù)教育階段培訓(xùn)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)監(jiān)管其培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)時(shí)間，成人和職業(yè)教育監(jiān)管則傾向于對(duì)場(chǎng)所等硬件設(shè)施的監(jiān)管。從是否線上培訓(xùn)看，線上培訓(xùn)還需要將網(wǎng)信部門(mén)納入監(jiān)管主體，同時(shí)還需重點(diǎn)監(jiān)管培訓(xùn)內(nèi)容的安全性和敏感性等。

“二元三要素”的兩階分析法除了監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管內(nèi)容不同以外，在監(jiān)管執(zhí)法基準(zhǔn)上也存在差別。監(jiān)管執(zhí)法基準(zhǔn)根據(jù)監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管內(nèi)容的重要程度分為嚴(yán)格基準(zhǔn)、中度基準(zhǔn)和寬松基準(zhǔn)。“二元”中的職業(yè)技能類監(jiān)管往往采取中度基準(zhǔn)，而文化教育類監(jiān)管則采用相對(duì)嚴(yán)格基準(zhǔn)。在規(guī)模要素考量過(guò)程中，不同監(jiān)管內(nèi)容也應(yīng)采取不同監(jiān)管基準(zhǔn)，以大型培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為例，對(duì)資本化操作采取嚴(yán)格基準(zhǔn)，對(duì)師資、場(chǎng)所等采用中度監(jiān)管基準(zhǔn)；由于大型機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)內(nèi)容往往是公開(kāi)的，因此在培訓(xùn)內(nèi)容監(jiān)管上就會(huì)相對(duì)寬松?？梢?jiàn)，不同要素考量的內(nèi)容不同，監(jiān)管基準(zhǔn)也存在較大差異。

3. 以監(jiān)管體系制度化為主導(dǎo)構(gòu)建長(zhǎng)效監(jiān)管模式

監(jiān)管體系制度是法治化監(jiān)管的內(nèi)在要求，也是長(zhǎng)效化監(jiān)管模式構(gòu)建的前提。監(jiān)管體系制度化和長(zhǎng)效化強(qiáng)調(diào)的是全過(guò)程監(jiān)管的制度化，其主要包括準(zhǔn)入監(jiān)管體系、運(yùn)行監(jiān)管體系和機(jī)構(gòu)評(píng)估體系。

首先是校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入監(jiān)管體系。當(dāng)前校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)尚無(wú)統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，這就造成各地校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的狀況參差不齊，部分校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺少相應(yīng)的資質(zhì)條件，容易造成培訓(xùn)場(chǎng)所、培訓(xùn)內(nèi)容的違規(guī)?；诖?，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入監(jiān)管應(yīng)更為嚴(yán)格，正如學(xué)者孫伯龍所言：“在市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式下，‘寬進(jìn)嚴(yán)管’是基本的行政管制思路，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格查處各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的違法行為，避免廣大學(xué)生及家長(zhǎng)的合法權(quán)益受到侵害?！盵38]其中，制定完善的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單是準(zhǔn)入監(jiān)管體系構(gòu)建的基礎(chǔ)。另外，審批部門(mén)審查相應(yīng)的條件應(yīng)從嚴(yán)依照市場(chǎng)準(zhǔn)入清單進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，從而將校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)運(yùn)行控制在初始階段。

其次是校外教育培訓(xùn)內(nèi)容監(jiān)管體系。校外教育培訓(xùn)監(jiān)管體系最核心的部分圍繞運(yùn)行中的監(jiān)管內(nèi)容展開(kāi)。要求相關(guān)部門(mén)完善相應(yīng)的法律法規(guī)，將校外教育培訓(xùn)服務(wù)內(nèi)容法律化，從而劃清學(xué)校教學(xué)內(nèi)容與校外培訓(xùn)的培訓(xùn)內(nèi)容之間的界限。其中最為合理的就是將校外培訓(xùn)內(nèi)容清單化，將其作為學(xué)校教育的有益補(bǔ)充[13]。另外，需要建立校外教育培訓(xùn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的申報(bào)與備案制度，也即校外教育培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)管規(guī)定定期將其教學(xué)內(nèi)容、收費(fèi)狀況、學(xué)生與師資狀況、場(chǎng)所狀況、宣傳材料等內(nèi)容向有關(guān)部門(mén)申報(bào)備案，并作為檢查監(jiān)管的依據(jù)。

最后是校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管評(píng)估體系。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)科學(xué)化，而建立在多種要素基礎(chǔ)上的評(píng)估體系能夠?yàn)榭茖W(xué)監(jiān)管提供依據(jù)。校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管評(píng)估體系主要包括兩類，即綜合運(yùn)營(yíng)評(píng)估體系和培訓(xùn)效果評(píng)估體系。綜合運(yùn)營(yíng)評(píng)估體系就是對(duì)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的總體運(yùn)行情況加以評(píng)估，評(píng)估指標(biāo)大致包括財(cái)務(wù)狀況、風(fēng)險(xiǎn)控制情況、師資條件、內(nèi)部管理、招生狀況、宣傳方式及教學(xué)質(zhì)量等[35]。綜合運(yùn)營(yíng)評(píng)估能夠了解校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的狀況，提高監(jiān)管針對(duì)性和監(jiān)管效率。培訓(xùn)效果評(píng)估體系是綜合評(píng)估體系的重要組成部分，因校外教育培訓(xùn)質(zhì)量關(guān)系到招生、宣傳和收費(fèi)，直接影響學(xué)生和家庭的利益，應(yīng)單獨(dú)評(píng)估。教學(xué)質(zhì)量評(píng)估核心指標(biāo)應(yīng)包括教學(xué)設(shè)置科學(xué)化程度、師資情況、學(xué)生受益情況、家長(zhǎng)滿意度等。教學(xué)質(zhì)量的評(píng)估，能夠“確保校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理規(guī)范和有序”[52]。另外，兩種評(píng)估體系的評(píng)估結(jié)論都需向社會(huì)公開(kāi)。

4. 以發(fā)揮多元主體監(jiān)管功能為目標(biāo)構(gòu)建協(xié)同法治監(jiān)管機(jī)制

習(xí)近平總書(shū)記在2018年全國(guó)教育大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“辦好教育事業(yè)，家庭、學(xué)校、政府、社會(huì)都有責(zé)任?！盵53]可見(jiàn)，校外教育培訓(xùn)監(jiān)管法治化并不意味著強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)的單一化監(jiān)管，相反還需通過(guò)規(guī)范和制度保障多元主體監(jiān)督職能和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，克服各自為戰(zhàn)的碎片化監(jiān)管弊端，構(gòu)建協(xié)同一致的監(jiān)管機(jī)制。根據(jù)監(jiān)管主體的不同，協(xié)同監(jiān)管機(jī)制可分為行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的多元主體協(xié)同監(jiān)管模式和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的部門(mén)聯(lián)合協(xié)同監(jiān)管模式兩種。

(1)以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的多主體協(xié)同監(jiān)管

多主體參與的協(xié)同監(jiān)管治理能夠減輕行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管壓力，增強(qiáng)監(jiān)管的專業(yè)化程度，促進(jìn)校外教育培訓(xùn)良性發(fā)展。多主體協(xié)同監(jiān)管以行政機(jī)關(guān)監(jiān)管為主導(dǎo)，綜合行業(yè)組織、市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)和學(xué)校及家庭的力量，通過(guò)監(jiān)管與監(jiān)督相融合的方式構(gòu)建監(jiān)管治理體系。

首先，多主體協(xié)同監(jiān)管要求監(jiān)管部門(mén)在履行自身監(jiān)管義務(wù)的同時(shí)，還需協(xié)調(diào)多元主體，合理分配各個(gè)主體的監(jiān)管功能。但監(jiān)管部門(mén)的力量是有限的，需要“允許市場(chǎng)機(jī)制在這個(gè)領(lǐng)域運(yùn)作以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的自我監(jiān)管”[54]。其次，需要充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用。行業(yè)組織通過(guò)行業(yè)內(nèi)部的自我管理和相互監(jiān)督能夠向外界傳遞校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的總體狀況，同時(shí)也能處理好培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，維護(hù)行業(yè)的公平環(huán)境。因此，應(yīng)明確行業(yè)組織的監(jiān)管地位，如民辦教育協(xié)會(huì)中的培訓(xùn)教育專業(yè)委員會(huì)，尤其需要將其監(jiān)管地位納入法律法規(guī)中去。鼓勵(lì)行業(yè)組織設(shè)立行業(yè)自律規(guī)則，建立行業(yè)內(nèi)部黑白名單，提高監(jiān)管的質(zhì)量和效率[50]。再次，提高校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的自律能力。政府需要對(duì)落實(shí)“雙減”政策積極性高、效果好的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)予以褒獎(jiǎng)和鼓勵(lì)，引導(dǎo)其他機(jī)構(gòu)積極落實(shí)自我監(jiān)督管理。同時(shí)，公立學(xué)校也可以尋求與教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的合作，通過(guò)定期交流、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式實(shí)現(xiàn)兩者之間的互動(dòng)。最后，行政監(jiān)管部門(mén)還需要打造統(tǒng)一的監(jiān)督平臺(tái)。通過(guò)發(fā)揮監(jiān)督平臺(tái)的作用，“鼓勵(lì)社會(huì)群體積極對(duì)政府部門(mén)的審批和監(jiān)管工作進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不正當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行舉報(bào)”[35]，形成社會(huì)多主體參與監(jiān)督的局面，促使校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合法合規(guī)運(yùn)行。

(2)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的部門(mén)聯(lián)合協(xié)同監(jiān)管

多主體協(xié)同監(jiān)管固然是法治化監(jiān)管的重要趨勢(shì)，但是其離不開(kāi)行政監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管職責(zé)的有效發(fā)揮。在校外教育培訓(xùn)監(jiān)管中，除了教育行政部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)之外，還存在著市場(chǎng)、物價(jià)、消防、工商、網(wǎng)信等部門(mén)的監(jiān)管。以上部門(mén)承擔(dān)著各自的監(jiān)管責(zé)任，容易造成多頭監(jiān)管、分散監(jiān)管的局面，不僅增加了監(jiān)管成本，也不利于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)良性運(yùn)行。因此，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部需要構(gòu)建部門(mén)間聯(lián)合協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，保證各部門(mén)監(jiān)管責(zé)任的有效發(fā)揮。首先，通過(guò)法律法規(guī)明確各部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，理清各部門(mén)的監(jiān)管權(quán)限，保證部門(mén)之間監(jiān)管職責(zé)不沖突，從而為協(xié)同監(jiān)管提供基礎(chǔ)[24]。其次，建立校外教育培訓(xùn)專項(xiàng)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，形成同級(jí)各部門(mén)之間合理分工下的相互協(xié)作，建立多部門(mén)的綜合巡查執(zhí)法機(jī)制，提高監(jiān)管執(zhí)法效率，保證監(jiān)管有的放矢。最后，厘清上下級(jí)部門(mén)之間的監(jiān)管職責(zé)，明確省、市、縣三級(jí)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管義務(wù)，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)部門(mén)之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

五、結(jié) 語(yǔ)

“雙減”政策為校外教育培訓(xùn)的治理指明了總體方向，對(duì)于校外教育培訓(xùn)的監(jiān)管還需要具體的措施。通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)校外教育培訓(xùn)監(jiān)管措施及其效果的觀察，可以看到，當(dāng)下仍存在諸多需要完善之處。本文倡導(dǎo)的法治化監(jiān)管就旨在克服上述弊端，然而法治化監(jiān)管仍需將專門(mén)的法律法規(guī)作為依據(jù)，在“尊重校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的商業(yè)屬性”[55]基礎(chǔ)上，行政監(jiān)管部門(mén)應(yīng)依法制定有效的監(jiān)管基準(zhǔn)，構(gòu)建協(xié)同一致的長(zhǎng)效監(jiān)管模式。校外教育培訓(xùn)的治理并非僅僅在監(jiān)管層面堅(jiān)持手段的法治化監(jiān)管，還需在價(jià)值層面遵循教育法學(xué)效能、自由、公平、效率、秩序的基本理念[56]，植根于校外教育培訓(xùn)的現(xiàn)實(shí)狀況，動(dòng)員全社會(huì)的力量參與到治理過(guò)程之中。

注 釋：

① 《未成年人保護(hù)法》第十六條規(guī)定了未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)履行的監(jiān)護(hù)職責(zé)，其中第六項(xiàng)內(nèi)容為“保障未成年人休息、娛樂(lè)和體育鍛煉的時(shí)間，引導(dǎo)未成年人進(jìn)行有益身心健康的活動(dòng)”。

② 《未成年人保護(hù)法》第三十三條第一款規(guī)定學(xué)校應(yīng)保障未成年學(xué)生的休息權(quán)，即“學(xué)校應(yīng)當(dāng)與未成年學(xué)生的父母或者其他監(jiān)護(hù)人互相配合，合理安排未成年學(xué)生的學(xué)習(xí)時(shí)間，保障其休息、娛樂(lè)和體育鍛煉的時(shí)間”。

③ 《未成年人保護(hù)法》第八十九條通過(guò)三款規(guī)定了政府應(yīng)為未成年學(xué)生休息權(quán)實(shí)現(xiàn)提供保護(hù)措施，如，“地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立和改善適合未成年人的活動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)施，支持公益性未成年人活動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦適合未成年人的活動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)施，并加強(qiáng)管理。地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，鼓勵(lì)和支持學(xué)校在國(guó)家法定節(jié)假日、休息日及寒暑假期將文化體育設(shè)施對(duì)未成年人免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放。地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，防止任何組織或者個(gè)人侵占、破壞學(xué)校、幼兒園、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等未成年人活動(dòng)場(chǎng)所的場(chǎng)地、房屋和設(shè)施”。

④ 《教師法》第七條對(duì)教師權(quán)利進(jìn)行了列舉，其中第一項(xiàng)即為“進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)，開(kāi)展教育教學(xué)改革和實(shí)驗(yàn)”的權(quán)利。《教育法》第二十九條規(guī)定了學(xué)校與其他教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利，其中第一項(xiàng)、第二項(xiàng)和第八項(xiàng)的規(guī)定為學(xué)校自主開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)提供了依據(jù)，即“(一)按照章程自主管理”“(二)組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)”“(八)拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的非法干涉”。