文 何心竹

新修訂的《海上交通安全法》（以下簡稱《海安法》）已于2021年9月1日起正式實施。這是《海安法》自1983年頒布以來的首次全面修訂，對于落實水上交通安全，推動海運業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有著重要意義，同時也是推進加快建設(shè)交通強國的重要舉措。

新《海安法》生效后，除了對優(yōu)化海上交通條件、強化船舶管理、嚴格水上行政許可和水上搜救機制提出新要求、新標準外，最引人矚目的當屬對于各類水上違法行為法律責任追究的強化?？梢哉f，新《海安法》區(qū)別于之前的重要一點就在于對于各類水上違法行為的處罰力度更大，處罰范圍更廣，對于怎么罰、罰多少、為什么罰有了更明確、更嚴格的標準?，F(xiàn)通過《海安法》修訂前后行政處罰實例的對比對上述問題進行分析。

一、常見違法行為處罰案例對比與分析

（一）“未按規(guī)定進行進出港報告”處罰案例對比與分析

案例一：2021年3月4日，“DY9”輪由橫沙開往長江口時，被巡邏艇攔截。經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)，該輪由橫沙至長江口2號錨地未進行出港報告，其行為違反了《中華人民共和國海上交通安全法》（1983版）第十二條、《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》第十條、第十一條的規(guī)定。最終根據(jù)《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》第五十五條第一款，對其所有人A公司處以6 000元罰款。

案例二：2022年2月10日，海事人員于大山塘臨時作業(yè)點檢查發(fā)現(xiàn)“ZS977”輪未辦理進出港報告，其行為違反了《中華人民共和國海上交通安全法》（2021版）第四十六條第三款的規(guī)定。最終根據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》（2021版）第一百零四條第二款規(guī)定，對其船舶所有人劉某處以5 000元罰款，對船長趙四處以1 500元罰款，對責任船員張三處以1 000元罰款。

分析：“ZS977”輪的案例發(fā)生于2021年9月1日之后，對比案例一，相同的違法行為，處罰對象除了船舶所有人或經(jīng)營人外，額外增加了船長和責任船員（本案中船長即為責任船員）；在處罰金額方面，雖然單處所有人或經(jīng)營人的金額相較之前有了小幅減少，但因增加了處罰對象，總體處罰力度加大，違法成本顯著提高?？梢钥闯?，對于“船舶未按規(guī)定進行進出港報告”的違法行為，新《海安法》在處罰對象上更加明確，增加船長及責任船員作為處罰對象，對船上船員履行職責起到了督促作用。

（二）“配員不足”處罰案例對比與分析

案例三：2021年1月26日，海事執(zhí)法人員在華勝大件碼頭檢查發(fā)現(xiàn)C輪從小洋山開往嵊泗2號風電場的航次中，船舶所配船員的數(shù)量低于船舶最低安全配員證書規(guī)定的定額要求，缺少船長1名、三副1名、值班水手1名、全球海上遇險安全系統(tǒng)（GMDSS）通用兼職操作員1名、輪機長1名、值班機工2名，其行為違反了《中華人民共和國海上交通安全法》（1983版）第六條的規(guī)定。最終根據(jù)《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》（2019修正版）第二十三條第一款、第二款第（一）項，對其船舶經(jīng)營人C公司處以1.49萬元罰款。

案例四：D輪自2022年3月5日1000時從啟東開航，于3月6日0230時航行至江亞錨地S45燈浮附近水域被海事巡邏艇截獲，連續(xù)航行不超過16小時，海事執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)，該船全船僅配備2名船員，低于最低安全配員證書要求，缺少適任的船長、大副、三副、輪機長、三管輪各1名。其行為違反了《中華人民共和國海上交通安全法》（2021版）第三十三條第二款的規(guī)定。最終根據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》（2021版）第九十六條第（四）項，對D輪經(jīng)營人D公司處以10萬元罰款，并對當時該輪上的責任船員李四處以1萬元罰款。

分析：從上述案例對比可以看出，一方面，2021年9月1日前，如果缺少的船員中包括船長，則無法對船長進行處罰，2021年9月1日后，新《海安法》明確了針對配員不足的情況，除所有人、經(jīng)營人或管理人外，還應(yīng)對船長和有關(guān)責任人員進行處罰；另一方面，就上述兩個案例而言，對于經(jīng)營人的處罰提高了近十倍，進一步說明新《海安法》對于船舶配員不足的重視，船舶配員不足往往會釀成重大安全事故，按照《最低配員證書》進行配員是安全航行的底線。

（三）“未按規(guī)定開啟AIS”處罰案例對比與分析

案例五：2021年6月23日，海事執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)“LF3”輪于2021年6月23日0500時至0800時，從江蘇南通航行至上海寶山，但其自2021年6月20日2046時至2021年6月23日0602時，船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）均處于關(guān)閉狀態(tài)，其行為違反了《中華人民共和國海上交通安全法》（1983版）第九條、《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》第四十六條的規(guī)定。最終根據(jù)《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》（2019修正版）第二十四條第一款及第二款第（十二）項的規(guī)定，對其處以2 000元罰款。

案例六：“MX號”輪于2021年10月23日1220時至10月26日0730時在S24燈浮附近水域航行時，海事執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)其未按照有關(guān)規(guī)定開啟AIS并持續(xù)進行顯示和記錄。其行為違反了《中華人民共和國海上交通安全法》（2021版）第三十六條第一款的規(guī)定。最終根據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》（2021版）第一百零三條第（四）項對船舶所有人處以3萬元罰款，對船長（責任船員）處以5 000元罰款并暫扣證書。

分析：AIS是海事動態(tài)監(jiān)管的重要依據(jù)，船舶不開啟AIS存在逃避監(jiān)管的嫌疑，同時，開啟AIS也可以進一步保證海事以及周邊船舶及時掌握信息，對海上安全處置和船舶相互避讓起到至關(guān)重要的作用。兩起案例對比發(fā)現(xiàn)，新《海安法》對于不開啟AIS這類涉嫌逃避海事監(jiān)管的違法行為大大加大了處罰力度。根據(jù)新舊罰則的不同，2021年9月1日前，依照《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》（2019修正版）第二十四條第一款及第二款第（十二）項的規(guī)定，處以1 000元以上1萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，并給予扣留船員適任證書6個月至24個月直至吊銷船員適任證書的處罰；2021年9月1日后，《中華人民共和國海上交通安全法》（2021版）第一百零三條規(guī)定，由海事管理機構(gòu)責令改正，對違法船舶的所有人、經(jīng)營人或者管理人處2萬元以上20萬元以下的罰款，對船長、責任船員處2 000元以上2萬元以下的罰款，暫扣船員適任證書3個月至12個月，情節(jié)嚴重的，吊銷船長、責任船員的船員適任證書。從不同的罰則可以看出，對于“暫扣證書”的情況，從前僅在情節(jié)嚴重時扣留，但在新《海安法》適用的情況下，只要違反了相關(guān)規(guī)定就會對責任船員、船長進行暫扣證書的處罰；從前僅對責任船員進行處罰，新《海安法》不僅對責任船員進行處罰，更應(yīng)對船舶所有人、經(jīng)營人或管理人以及船長進行處罰，處罰對象范圍更廣，對于落實相應(yīng)責任起到了督促作用。

二、新《海安法》嚴格法律責任意義

（一）更高的處罰力度增加了違法成本

新《海安法》對于大部分水上違法行為的罰款力度，特別是罰款金額有了大幅提高，部分違法行為的罰款額度甚至增加了十倍。以非嚴重情節(jié)的船舶配員不足為例，2021年9月1日之前發(fā)生配員不足的違法行為，《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》（2019修正版）第二十三條第一款、第二款第（一）項的規(guī)定，對船舶所有人或者船舶經(jīng)營人處以3 000元以上2萬元以下罰款；對船長處以2 000元以上2萬元以下罰款。但考慮到社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展及配員不足行為的危害程度，上述罰則力度較小，尚不能對配員不足行為產(chǎn)生震懾作用，甚至出現(xiàn)了少量因處罰金額小于船員人工費用而使船舶管理者“鋌而走險”的情況。

針對這種情況，新《海安法》作出的規(guī)定，同樣的非嚴重情節(jié)的配員不足行為，依據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》（2021版）第九十六條的規(guī)定，要對所有人、經(jīng)營人或者管理人處2萬元以上20萬元以下的罰款，對船長和有關(guān)責任人員處2 000元以上2萬元以下的罰款。相較之前的罰款，違法成本大幅提高。這一變化一方面減少了因違法成本與違法經(jīng)營所得產(chǎn)生逆差而“鋌而走險”的情況發(fā)生；另一方面也對違法行為起到一定的震懾作用，對于遏制違法行為，維護水上交通安全起到了積極的作用。同時，在大幅提高罰款額度的違法行為中，密切關(guān)系著水上交通安全的“配員不足”“超載”等違法行為占比較大，進一步說明了新《海安法》嚴格法律責任的目的在于維護水上交通安全，新《海安法》的修訂是圍繞守護水上安全展開的。

（二）更廣的處罰范圍明確責任落實

從上述三個行政處罰實例對比中可以看出，新《海安法》在法律責任的設(shè)定上，除了提高處罰金額外，對于處罰對象的范圍擴展也是一大亮點。例如“未按規(guī)定開啟AIS”的違法行為，在2021年9月1日之前，僅對責任船員進行處罰。在實際操作中，一方面，這樣的處罰往往無法引起船舶所有人、經(jīng)營人或管理人的重視，導致船公司或船東無法對船員培訓管理、安全管理體系完善等作出及時的反應(yīng)；另一方面，不對違法船舶的船公司或船東進行處罰，則其在海事行政處罰系統(tǒng)以及公司管理系統(tǒng)中無相關(guān)違法記錄，不利于海事部門實行針對性的監(jiān)管。

新《海安法》中明確了大部分違法行為船舶所有人、經(jīng)營人或管理人的法律責任，且大部分違法行為船舶所有人、經(jīng)營人或管理人的法律責任高于船長及責任船員。這進一步明確了航運公司或船東對于船舶的主體責任，對于船舶安全航行從機制體制層面起到了積極作用。同時，部分違法行為增加了對于責任船員的法律責任，對于船舶上各個職務(wù)的船員各司其職起到積極作用。

綜上，新《海安法》對于處罰對象范圍的增擴，有以下積極作用：一是增擴符合新時代安全生產(chǎn)中對企業(yè)負起安全生產(chǎn)主體責任的要求；二是對責任的明確也是督促船東、船長、責任船員各司其職的重要手段；三是對于海事監(jiān)管而言，提供了更為有效、更為有力的抓手。

（三）更優(yōu)的配套規(guī)定強化合理實效

新《海安法》中有很多亮點，對于更好地運行法律、維護水上安全起到了積極作用。比如在關(guān)于船舶超載的規(guī)定中，關(guān)于超載船舶的減載，《中華人民共和國海上交通安全法》（2021版）第九十一條第二款規(guī)定：“船舶超載的，海事管理機構(gòu)可以依法對船舶進行強制減載。因強制減載發(fā)生的費用由違法船舶所有人、經(jīng)營人或者管理人承擔?！边@一規(guī)定明確了船舶超載除了要面臨數(shù)額較大的罰款外，還需承擔減載成本。這樣的規(guī)定體現(xiàn)出新《海安法》的合理性，也從另一方面增加了違法成本，使法律的規(guī)定更加具有實效性。

再比如，在船舶配員不足的問題上，2021年9月1日以前，如果缺少的船員中包括船長，則無法對船長進行處罰，相較配有船長的情況處罰對象反而減少了，這不符合一般的認知。針對這一問題，新《海安法》明確了針對配員不足的情況，除所有人、經(jīng)營人或管理人外，還應(yīng)對船長和有關(guān)責任人員進行處罰。新法新增了責任人員的處罰，對于缺少船長的船舶，在船上負責的船員也將成為處罰對象。這一改變一方面完善優(yōu)化了處罰設(shè)置的合理性，另一方面也凸顯了新《海安法》對于船員適任的更高要求，船舶管理者不僅要配足船員，更應(yīng)當配備適任適崗的船員。

三、海事部門行政處罰實施建議

（一）充分運用自由裁量權(quán)

新《海安法》實施后，處罰幅度的提升一方面增加了當事人的抵觸情緒，部分相對人消極甚至拒絕配合的情況屢有發(fā)生，對海事執(zhí)法人員在行政處罰、調(diào)查取證過程中產(chǎn)生了一定的影響；另一方面，較高的罰款容易造成相對人的不理解，在自媒體發(fā)達的今天可能造成不良的社會影響。針對這一問題，海事執(zhí)法部門應(yīng)當充分考慮水上違法行為實際或可能產(chǎn)生的危害后果，結(jié)合違法案件情節(jié)充分運用好自由裁量權(quán)。一是對于符合從輕或減輕處罰適用情形的案件，應(yīng)當予以從輕或減輕；二是對于違法行為輕微沒有造成危害后果或其他符合免于處罰情形的案件考慮進行免罰處理，通過批評教育等方式督促當事人正確認識到違法行為的危害性；三是要充分結(jié)合違法行為嚴重程度進行分級分類裁量，例如對于“未按規(guī)定進行進出港報告”的違法行為，應(yīng)當充分區(qū)分“未報告”及“報告信息錯誤”的處罰裁量。海事執(zhí)法部門應(yīng)當積極對各違法行為進行研究，完善裁量標準，使自由裁量權(quán)發(fā)揮應(yīng)有作用。

（二）提高行政處罰執(zhí)行標準

新《海安法》實施后，由于處罰力度增大，當事人極有可能對處罰結(jié)果、流程等產(chǎn)生質(zhì)疑，增加海事行政處罰被訴風險。因此，海事管理機構(gòu)一方面應(yīng)當提高行政處罰工作標準，對于行政處罰中調(diào)查取證、審核審批、文書送達等各環(huán)節(jié)做到盡善盡美，例如對于應(yīng)當進行重大案件討論的案件，及時進行案件討論，再如在文書送達時限上充分運用好多種送達途徑，確保送達時限符合要求，以嚴格的工作標準減少被訴風險；另一方面，海事管理機構(gòu)應(yīng)當加強行政處罰案卷督查工作，通過明確標準、自查互評、及時查漏補缺等不斷推進新《海安法》實施后海事行政處罰工作的標準化。

（三）努力推進普法宣傳

新《海安法》實施以來，由于大部分罰款事由的罰款金額和范圍都有了大幅度提升和擴展，導致很多當事人不理解，在實際行政處罰過程中，當事人按照之前的罰款金額預計罰款支出，當處罰決定書送達后無法理解甚至惡意揣測海事工作人員的情況不在少數(shù)。這一現(xiàn)象的主要原因之一在于前期對于新《海安法》的宣傳力度不夠。建議海事管理機構(gòu)增強新《海安法》的宣傳力度、廣度和持續(xù)性。在力度上，要把新《海安法》的宣傳作為重點工作來開展，通過法條釋義、案例分析等內(nèi)容幫助相對人了解并理解新《海安法》；在廣度上，海事管理機構(gòu)要充分利用傳統(tǒng)紙媒、互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾號以及宣傳冊等方式，以“無孔不入”的形式加強宣貫，同時強化行政處罰對象“法律宣講員”的作用，在行政處罰的同時做好法律條款的普及，實現(xiàn)以往“一次性”宣講向“裂變式”宣傳的轉(zhuǎn)變；在持續(xù)性上，海事管理機構(gòu)要將新《海安法》的宣貫作為一項長久性的工作，將法律釋義、案例分析等做成系列宣傳材料，形成定期宣傳方案，助力新《海安法》在保障水上交通安全中切實發(fā)揮積極作用。

通過對比常見違法行為行政處罰的不同，可以看出新《海安法》在時代適應(yīng)性上更強，在保障水上安全方面更具針對性和有效性，同時，新《海安法》嚴格法律責任，對海事管理特別是海事行政處罰賦予了新的挑戰(zhàn)。