陳偉光 聶世坤

一、引言

構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局是習近平總書記和黨中央積極應對國際國內(nèi)形勢變化、與時俱進提升我國經(jīng)濟發(fā)展水平、塑造國際經(jīng)濟合作和競爭新優(yōu)勢而作出的戰(zhàn)略抉擇，也是根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化作出的戰(zhàn)略決策，是事關全局的系統(tǒng)性深層次變革。①習近平：《推動更深層次改革實行更高水平開放 為構建新發(fā)展格局提供強大動力》，《人民日報》2020年9月2日第1版。

構建新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略一經(jīng)提出，學術界便展開了深入討論，主要成果集中在對“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的政策解讀和分析上。一是分析“雙循環(huán)”的科學內(nèi)涵，認為構建新發(fā)展格局體現(xiàn)了我國發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，②黃群慧：《“雙循環(huán)”新發(fā)展格局：深刻內(nèi)涵、時代背景與形成建議》，《北京工業(yè)大學學報（社會科學版）》2021年第1期。“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”揭示了中國經(jīng)濟發(fā)展的基本特征，“國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進”反映了中國與開放型世界經(jīng)濟在多元平衡基礎上動態(tài)平衡的客觀規(guī)律；③裴長洪、劉洪愧：《構建新發(fā)展格局科學內(nèi)涵研究》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》2021年第6期。二是指出“雙循環(huán)”的現(xiàn)實動因，認為新發(fā)展格局重要論述的現(xiàn)實來源是百年大變局和高質(zhì)量發(fā)展，④王一鳴：《百年大變局、高質(zhì)量發(fā)展與構建新發(fā)展格局》，《管理世界》2020年第12期。其靈魂和核心是統(tǒng)籌發(fā)展和安全；⑤高培勇：《構建新發(fā)展格局：在統(tǒng)籌發(fā)展和安全中前行》，《經(jīng)濟研究》2021年第3期。三是提出“雙循環(huán)”的構建路徑，需要需求側(cè)和供給側(cè)同時發(fā)力，依托強大國內(nèi)市場，貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)。①洪銀興、楊玉珍：《構建新發(fā)展格局的路徑研究》，《經(jīng)濟學家》2021年第3期。

事實上，過去多年，外循環(huán)在中國經(jīng)濟發(fā)展中一直扮演著重要角色?，F(xiàn)在，各方面條件都發(fā)生了顯著變化，轉(zhuǎn)向內(nèi)循環(huán)是必然選擇。②江小涓、孟麗君：《內(nèi)循環(huán)為主、外循環(huán)賦能與更高水平雙循環(huán)——國際經(jīng)驗與中國實踐》，《管理世界》2021年第1期。2008年金融危機以來，中國已逐步邁入以內(nèi)為主的“雙循環(huán)”發(fā)展軌道。隨著中國經(jīng)濟體量的繼續(xù)增長，未來這種以國內(nèi)大循環(huán)為主體的“雙循環(huán)”結(jié)構還會進一步強化。③陳偉光、明元鵬、鐘列煬：《構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局：基于中國與世界經(jīng)濟關系的分析》，《改革》2021年第7期。構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局正是順應這種發(fā)展規(guī)律，把戰(zhàn)略重心放在更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展上，其實施的必要前提是破除制約“雙循環(huán)”格局構建的瓶頸，這一切均需政策的調(diào)整和體制機制的改革。因此，新發(fā)展格局的構建和推進過程也是一個治理過程。就這種意義而言，建與治之間是不可分割的一體兩面。④陳偉光、王燕：《共建“一帶一路”：基于關系治理與規(guī)則治理的分析框架》，《世界經(jīng)濟與政治》2016年第6期。基于治理的角度分析“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，不僅可以從理論上更立體地把握新發(fā)展格局的內(nèi)在屬性和客觀要求，還可以從國家治理與全球治理互動中解析構建新發(fā)展格局的基本條件和整體環(huán)境。

二、新發(fā)展格局：國家治理與全球治理的要素互動

治理是解決問題、優(yōu)化環(huán)境、塑造秩序的過程，構建新發(fā)展格局亟待疏通堵點問題、優(yōu)化營商環(huán)境、確保安全有序。由于新發(fā)展格局強調(diào)內(nèi)外經(jīng)濟循環(huán)的相互促進，與之對應的治理則需要國家治理與全球治理的良性互動。“雙循環(huán)”治理是中國推進國家經(jīng)濟治理現(xiàn)代化和參與全球（地區(qū)）經(jīng)濟治理的交匯點，表現(xiàn)為主體、對象、制度、目標和觀念等治理要素的互動。⑤治理要素由治理價值、治理規(guī)制（制度）、治理主體（基本單元）、治理對象（客體）及治理目標（結(jié)果）構成，是為了回答有關治理的五個基本問題：為什么治理？依靠什么治理或如何治理？誰治理？治理什么？治理得怎樣？參見俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2002年第1期。

（一）治理主體互動

在中國政治語境與治理實踐中，中國共產(chǎn)黨領導國家政權機關的制度體系是中國特色社會主義制度和國家治理體系的關鍵內(nèi)核。⑥楊歡、丁俊萍：《當代中國黨領導國家政權機關的制度體系與過程機制》，《理論與改革》2021年第3期。強調(diào)市場在資源配置中起決定性作用，勢必在減少國家對市場過多干預的同時打造多元主體互動的治理格局，調(diào)動所有利益攸關方的積極性與創(chuàng)造性，以此疏導矛盾，激發(fā)活力，最終形成在中國共產(chǎn)黨領導下，尊重人民的主體地位，黨與人民、國家與社會、政府與市場共同發(fā)揮積極作用，政府、市場、社會良性互補的共同治理。⑦劉朝陽：《國家治理概念辨析》，《武漢科技大學學報（社會科學版）》2015年第5期。

必須強調(diào)的是，“雙循環(huán)”互動機制是一個內(nèi)外合作共治的機制，需要構建開放型世界經(jīng)濟，加強政策和制度內(nèi)外協(xié)調(diào)，以維護自由貿(mào)易、相互開放、公平競爭的營商環(huán)境，身處其中的企業(yè)再依托貿(mào)易、投資和產(chǎn)業(yè)鏈建立多主體利益聯(lián)動機制。例如，RCEP協(xié)議的生效能促進區(qū)域內(nèi)貿(mào)易、投資的進一步發(fā)展，推動生產(chǎn)網(wǎng)絡重構和深度融合，形成各方互利共生、共建共贏的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，成為我國加快構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要契機。⑧陶濤、朱子陽：《RCEP、區(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡重構與雙循環(huán)新發(fā)展格局構建》，《新視野》2021年第5期。

（二）治理對象互溢

國民經(jīng)濟是由社會生產(chǎn)部門、流通部門與消費部門構成的一個相互依存的動態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，循環(huán)暢通是國民經(jīng)濟高效率運行、高質(zhì)量發(fā)展的前提，而導致經(jīng)濟運行不暢、受阻甚至中斷的問題便是“雙循環(huán)”治理的主要對象。

內(nèi)外循環(huán)中的任何一個部分或環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能對另一部分或環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響，呈現(xiàn)相互溢出或互為外部性的現(xiàn)象，大體有以下三類。第一類，產(chǎn)銷脫節(jié)。或因商品、服務質(zhì)量及價格無法滿足消費者需要，或因投機性動機、預防性動機導致有效需求不足，又或因掌握核心技術、關鍵零部件的國外供應商斷供導致供給端與需求端錯配，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的內(nèi)生性、結(jié)構性矛盾不斷凸顯；第二類，流通不暢。國內(nèi)方面，限制商品要素流動，實施地方保護和區(qū)域封鎖，干預經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營等有礙商品流通、有損市場公平的做法屢見不鮮。國際方面，我國外銷商品常因非關稅壁壘出口受限，對外投資也屢被以“國家安全”為由叫停；第三類，產(chǎn)業(yè)協(xié)同不足。受疫情影響，產(chǎn)業(yè)鏈的不完整會使得部分企業(yè)復工復產(chǎn)面臨困難，供應鏈的不配套會影響企業(yè)正常的經(jīng)營活動，而服務鏈的不銜接又會影響企業(yè)生產(chǎn)與市場消費的對接，產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和服務鏈的修復需要國家相關部門和企業(yè)通力合作。

（三）治理制度磨合

中國目前面臨的國際貿(mào)易和投資爭端，多數(shù)緣自國內(nèi)法律制度與國際規(guī)則不銜接，此類制度摩擦已制約了中國經(jīng)濟內(nèi)外循環(huán)的互動發(fā)展。為了消除制度性障礙帶給“雙循環(huán)”的負面影響，必須通過制度建設和制度改革，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，以高水平開放促進深層次市場化改革，打通阻礙國內(nèi)國際“雙循環(huán)”相互促進的制度性壁壘，建立“雙循環(huán)”相互促進的新機制。

制度型開放是開放型經(jīng)濟條件下的國家開放政策，也是國內(nèi)國際制度互動合作的一種范式。不同于以關稅、非關稅壁壘、股比限制等為主的邊境措施，制度型開放更強調(diào)知識產(chǎn)權、競爭中性和技術轉(zhuǎn)讓等邊境內(nèi)措施。從更具一般意義而言，制度型開放是經(jīng)濟全球化進程中一國國內(nèi)制度與國際制度的協(xié)調(diào)、合作，既包括國內(nèi)制度與國際制度、慣例、規(guī)則、標準的對標與協(xié)作，也包括國內(nèi)規(guī)則、標準向全球推廣并形成國際制度。①劉彬、陳偉光：《制度型開放：中國參與全球經(jīng)濟治理的制度路徑》，《國際論壇》2022年第1期。制度型開放是中國全方位、高水平對外開放的重要體現(xiàn)，既是對標國際通行規(guī)則、化解霸權國制度壓力的舉措，也是制度國際化發(fā)展和中國參與國際規(guī)則設計的必要前提，②戴翔、張二震：《“一帶一路”建設與中國制度型開放》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2019年第10期。更是構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的必然要求。

（四）治理目標協(xié)調(diào)

“雙循環(huán)”治理的主要目標是促進高效、有序、安全的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局形成，實現(xiàn)在開放條件下以自身發(fā)展帶動世界共同發(fā)展。例如，在新型消費領域，在逐利動機的驅(qū)使下，資本開始無序擴張，以致假冒偽劣、虛假宣傳、信息泄露、霸王條款等損害消費者權益的事件不斷涌現(xiàn)。在資本壟斷行為導致市場機制無法充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用時，需要通過國家治理來打擊壟斷和不正當競爭，以協(xié)調(diào)企業(yè)與消費者間的關系，確保公平競爭的市場秩序。

“雙循環(huán)”治理的目標不僅在于協(xié)調(diào)地方及各經(jīng)濟主體的利益，還要協(xié)調(diào)國家、區(qū)域和全球的發(fā)展利益。在貨幣金融、貿(mào)易投資等傳統(tǒng)領域，以及網(wǎng)絡、深海、太空、極地、數(shù)字經(jīng)濟等新興領域，中國應協(xié)調(diào)好各方利益，尋求共同利益的最大化，為全球經(jīng)濟治理體系建設和改革貢獻力量。在應對氣候變化、能源資源安全、恐怖主義威脅、重大自然災害及傳染性疾病等全球性挑戰(zhàn)上，中國將提供更多全球公共產(chǎn)品，承擔大國責任，展現(xiàn)大國擔當。

（五）治理觀念交融

觀念是治理的靈魂，任何治理都是一定的價值觀的外化。以國家治理與全球治理互動為表征的“雙循環(huán)”治理，客觀上需要觀念交匯和碰撞。中國提倡發(fā)展導向，新發(fā)展觀是中國國家治理的基本指引，共同發(fā)展觀是中國參與全球治理的根本宗旨。

現(xiàn)代治理是以規(guī)則和制度為基礎的治理，制度是觀念的固化和利益的反映。以高效能治理推動高質(zhì)量發(fā)展和高水平開放須堅持制度先行，即在新發(fā)展理念的指引下，對既有發(fā)展格局的制度體系進行調(diào)整和改革，創(chuàng)建適應新發(fā)展格局的新制度體系，實現(xiàn)部門和地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展。③馬亮：《新發(fā)展格局的國家治理意蘊》，《國家治理》2020年第31期。

從實踐來看，中國的全球治理觀是在改革開放以來國內(nèi)治理成就和經(jīng)驗的基礎上發(fā)展成型的。④熊昊：《推動全球治理進入新時代》，《中國社會科學報》2020年10月29日第8版。黨的十八大以來，中國不斷嘗試將共同發(fā)展理念①習近平：《謀共同永續(xù)發(fā)展 做合作共贏伙伴——在聯(lián)合國發(fā)展峰會上的講話》，《人民日報》2015年9月27日第1版。應用至全球治理領域，在碰撞交流中互鑒融合，從構建人類命運共同體到共商共建共享的全球治理觀，②習近平：《推動全球治理體制更加公正更加合理 為我國發(fā)展和世界和平創(chuàng)造有利條件》，《人民日報》2015年10月14日第1版。從倡導國際關系民主化③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日第1版。到構建合作共贏的全球伙伴關系，④習近平：《中國發(fā)展新起點 全球增長新藍圖——在二十國集團工商峰會開幕式上的主旨演講》，《人民日報》2016年9月4日第3版。從正確的義利觀⑤《王毅談習近平出訪拉美：把握新機遇 開啟新里程》，新華網(wǎng)：http：//www.xinhuanet.com/world/2014-07/25/c_1111806453.htm，2021年10月8日。到和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，⑥習近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，《求是》2021年第14期。再到全球發(fā)展命運共同體理念，⑦《習近平出席第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論并發(fā)表重要講話》，《人民日報》2021年9月22日第1版。逐步形成具有中國特色的全球治理觀念體系。

三、新發(fā)展格局：國家治理與全球治理互動的領域

構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局需要綜合治理，涵蓋宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)（鏈）、貿(mào)易投資以及貨幣金融等不同領域。對這些領域的治理涉及供給側(cè)結(jié)構性改革、需求側(cè)管理以及生產(chǎn)、分配、流通和消費等各個環(huán)節(jié)，并從整體上體現(xiàn)出國家治理和全球治理的協(xié)調(diào)互動。

（一）宏觀經(jīng)濟治理的協(xié)調(diào)

新發(fā)展格局的形成客觀上需要營造穩(wěn)定均衡的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，這就要求建立一個有效的宏觀經(jīng)濟治理機制，為“雙循環(huán)”順暢運行創(chuàng)造良好的宏觀基礎。宏觀經(jīng)濟治理主要是通過宏觀經(jīng)濟政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動，促進經(jīng)濟總量平衡、結(jié)構優(yōu)化、內(nèi)外均衡，是對開放經(jīng)濟條件下經(jīng)濟總量、經(jīng)濟結(jié)構以及內(nèi)外失衡的事前防范與事后矯正。相較于以往著眼于熨平短期經(jīng)濟波動的宏觀調(diào)控，宏觀經(jīng)濟治理更強調(diào)促進經(jīng)濟實現(xiàn)以穩(wěn)健增長、結(jié)構優(yōu)化、韌性增強為主要特征的高質(zhì)量發(fā)展，尤為注重政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

貨幣政策與財政政策是宏觀經(jīng)濟治理的主要手段。作為主要調(diào)節(jié)總量的貨幣政策，需要把握精準、合理的原則，即穩(wěn)健的貨幣政策要靈活精準、合理適度。財政政策的主要功能在于調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構。新發(fā)展格局的形成客觀上需要更加積極有效的財政政策，以優(yōu)化需求結(jié)構，培育具有全球影響力的世界市場。

在兩大政策的搭配上，中國近年來一直遵循積極財政政策與穩(wěn)健貨幣政策的配置原則。隨著經(jīng)濟穩(wěn)步恢復，宏觀調(diào)控應更加審慎，財政政策需更重實效，貨幣政策要保持貨幣供應量和社會融資規(guī)模合理增長，以謀求穩(wěn)增長和防風險的長期均衡。鑒于當前外部不確定性、復雜性增加，中國更要完善宏觀調(diào)控的跨周期設計，以降低貨幣政策的外溢性，保持經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)；加強國際貨幣政策協(xié)調(diào)，提高經(jīng)濟刺激和恢復政策的精準性、有效性，防止資本和金融市場劇烈波動，沖擊全球經(jīng)濟秩序；⑧美國在當今世界經(jīng)濟格局中的地位特殊，其貨幣政策對各國經(jīng)濟活動的沖擊最大，參見展凱、王茹婷、張帆：《美國貨幣政策調(diào)整對中國的溢出效應與傳導機制研究》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2021年第1期。推進并深化國際財政合作，加強國際財政政策的協(xié)調(diào)，為新發(fā)展格局創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

除了貨幣政策與財政政策，宏觀經(jīng)濟治理還需就業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等其他政策的緊密配合，形成目標優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經(jīng)濟治理體系。隨著中國經(jīng)濟復雜度提升，宏觀經(jīng)濟治理體系的內(nèi)涵和外延也在不斷擴展，更需要不斷完善宏觀經(jīng)濟治理體系，增強宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性、協(xié)同性。

（二）產(chǎn)業(yè)治理的聯(lián)動

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構，提升產(chǎn)業(yè)鏈完整性，增強供應鏈韌性，推動制造業(yè)向高端化邁進，是構建新發(fā)展格局的必然要求，也是產(chǎn)業(yè)治理的重要內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)治理主要是通過產(chǎn)業(yè)政策實施，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構和產(chǎn)業(yè)鏈的過程。國際分工下的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈具有跨國性特征，因而國內(nèi)產(chǎn)業(yè)治理與全球產(chǎn)業(yè)治理往往聯(lián)動起來形成一個包括私人和國家行為體在內(nèi)的多元主體協(xié)同治理體系，以降低產(chǎn)業(yè)關系跨越國界形成的不確定性。①陳偉光、袁靜：《混合治理：全球產(chǎn)業(yè)治理的一個分析框架》，《國外社會科學》2019年第2期。就構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局而言，產(chǎn)業(yè)治理主要體現(xiàn)為以下三個方面。

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境治理。打造市場化、國際化、法治化的營商環(huán)境是高水平“雙循環(huán)”運轉(zhuǎn)的必要前提，不僅要對內(nèi)資、外資一視同仁，更需主動研究和試行更高、更深、更廣的貿(mào)易投資自由化制度，推動現(xiàn)行規(guī)制與國際通行規(guī)則及更高標準的國際新規(guī)則接軌，實現(xiàn)相關技術、數(shù)據(jù)、工藝、標準等互認互通，降低交易成本，增加流轉(zhuǎn)效率。

二是科技創(chuàng)新治理。科技創(chuàng)新的治理事關產(chǎn)業(yè)鏈攀升、國家安全發(fā)展和人民工作生活，其成功的關鍵在于健全和發(fā)展新型科技舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰(zhàn)，著力突破“卡脖子”技術瓶頸，增強國內(nèi)大循環(huán)發(fā)展的內(nèi)生動力。新型科技舉國體制需要處理好自力更生與開放合作的關系，注重內(nèi)外聯(lián)動，在增強科技自主創(chuàng)新能力的基礎上，提高新型科技舉國體制對外開放水平，善于利用好國外科技資源。②樊春良：《科技舉國體制的歷史演變與未來發(fā)展趨勢》，《國家治理》2020年第42期。

三是物流產(chǎn)業(yè)鏈治理。物流是連接產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的樞紐，在生產(chǎn)、貿(mào)易和流通中扮演重要角色，尤其對于強調(diào)循環(huán)效率的新發(fā)展格局而言，物流產(chǎn)業(yè)鏈治理愈發(fā)重要。在企業(yè)生產(chǎn)成本構成中，流通成本占很大比重，物流產(chǎn)業(yè)鏈治理的目標就在于降低社會化大生產(chǎn)中的流通成本。③在社會化大生產(chǎn)中，生產(chǎn)、流通、消費都會被納入全過程。其中，生產(chǎn)環(huán)節(jié)只占時間成本的10%，其余90%的時間花費在流通過程之中。在成本構成中，制造業(yè)的物流成本普遍占到40%—60%，農(nóng)產(chǎn)品的物流成本更高。參見陳文玲：《當前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢與雙循環(huán)新格局的構建》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2020年第4期。這就要求加快建設與“雙循環(huán)”相適應的現(xiàn)代物流體系，以高標準、立體化、智能化手段，形成陸?？站W(wǎng)相連接的安全高效的物流系統(tǒng)。

（三）貿(mào)易投資治理的互動

外貿(mào)外資是連接國內(nèi)國際市場的橋梁，在構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中發(fā)揮重要作用。對外貿(mào)外資的有效治理有助于推動國際國內(nèi)要素順暢循環(huán)、資源高效配置，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與高水平開放。

貿(mào)易治理是指在互惠互利原則的基礎上，通過協(xié)議、協(xié)定等形式降低關稅、非關稅貿(mào)易壁壘，取消國際貿(mào)易關系中的歧視性待遇，促進貿(mào)易自由化、便利化。作為后發(fā)國家，中國是貿(mào)易自由化、經(jīng)濟全球化的受益者，中國參與全球貿(mào)易治理的目標是“維護以規(guī)則為基礎、透明、非歧視、開放、包容的多邊貿(mào)易體制，支持世界貿(mào)易組織改革，增強其有效性和權威性，促進自由貿(mào)易，反對單邊主義和保護主義，維護公平競爭，保障發(fā)展中國家發(fā)展權益和空間”。④習近平：《勠力戰(zhàn)疫 共創(chuàng)未來——在二十國集團領導人第十五次峰會第一階段會議上的講話》，《人民日報》2020年11月22日第1版。為此，中國要協(xié)調(diào)好國內(nèi)貿(mào)易治理與全球貿(mào)易治理的關系。一方面，加快構建面向全球的高標準自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡。對現(xiàn)有的21個自貿(mào)區(qū)，選擇其中基礎條件較好的若干自貿(mào)區(qū)作為試點，賦予更大的改革自主權，支持其在知識產(chǎn)權、環(huán)境保護、人才管理、勞工權益等新領域?qū)藝H先進經(jīng)貿(mào)規(guī)則，形成可復制、可推廣的制度創(chuàng)新成果。⑤關于自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟效應的評價，參見白仲林、孫艷華、未哲：《自貿(mào)區(qū)設立政策的經(jīng)濟效應評價和區(qū)位選擇研究》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2020年第8期。另一方面，積極參與世貿(mào)組織改革工作，通過G20峰會、APEC會議、金磚國際峰會、上合組織等國際治理平臺闡述中方改革主張，并借助“一帶一路”建設探索貿(mào)易合作新模式，為全球貿(mào)易治理改革貢獻中國智慧。

投資治理是參與國以非歧視原則為核心原則，以實現(xiàn)國際投資規(guī)則化、自由化和公平性為目標，通過協(xié)商談判制定一套具有約束力的全面覆蓋投資促進、保護、便利和自由化的國際投資規(guī)則，促進國際投資健康、可持續(xù)發(fā)展。⑥陳偉光、王燕：《全球投資治理與體系建構》，北京：人民出版社，2020年，第17頁。相較于貿(mào)易領域，由于缺乏對投資規(guī)則的高度共識，全球投資治理遠滯后于國際投資發(fā)展，且各類規(guī)則制度數(shù)量繁多、交叉重疊，極易造成對規(guī)則適用范圍、投資開放及保護等解釋的分歧，影響中國企業(yè)“走出去”。這就要求我們需要促進國內(nèi)投資政策與國際投資協(xié)定的協(xié)調(diào)一致，即根據(jù)《G20全球投資政策指導原則》《可持續(xù)發(fā)展投資政策框架》《國際投資協(xié)定體系改革路線圖》重新梳理和評估國內(nèi)投資、貿(mào)易、金融等相關政策。在參與雙邊或多邊投資協(xié)定談判時，我們要根據(jù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護、國家安全等實際需要厘定相應條款，為國內(nèi)政策設計留下充分的操作空間。

（四）貨幣金融治理的合作

金融是實體經(jīng)濟的血脈，對暢通國民經(jīng)濟循環(huán)具有重要意義。構建現(xiàn)代金融體系，提升金融治理能力，既可以提高金融服務的可得性，助力實體經(jīng)濟良性內(nèi)循環(huán)，也可以利用金融市場高效率、低成本地甄別、篩選研發(fā)項目的特有優(yōu)勢，引導金融資源跨地域向核心技術、關鍵零部件等供應商集聚，提升中國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的國際地位。

金融治理指通過規(guī)則、制度和機制的建立，對貨幣金融活動進行管理和監(jiān)督，以規(guī)避和預防系統(tǒng)性金融風險，維護金融秩序穩(wěn)定，促進金融更好地服務和支撐實體經(jīng)濟發(fā)展。對構建新發(fā)展格局而言，加強國內(nèi)金融治理與全球金融治理的互動，有助于提高金融市場的雙向開放，粘合內(nèi)外循環(huán)，實現(xiàn)國內(nèi)國際金融資源的優(yōu)化配置。①張曉晶、張明、董昀：《新發(fā)展格局下的金融變革》，《金融評論》2021年第1期。一是放寬金融業(yè)對外開放準入和監(jiān)管標準，逐步允許國際金融機構開展企業(yè)信貸、直接融資、供應鏈金融、消費金融等各類金融服務，倒逼國內(nèi)金融機構加快改革創(chuàng)新，提質(zhì)增效，以更好地服務于國內(nèi)大循環(huán)；二是對標國際先進規(guī)則，不斷完善與金融高水平開放相適應的法律法規(guī)、會計體系，健全支付、托管、清算、金融統(tǒng)計等金融基礎設施，推動各金融市場在岸和離岸協(xié)調(diào)發(fā)展；②王信、牛慕鴻：《以高質(zhì)量金融服務助力構建雙循環(huán)新發(fā)展格局》，《清華金融評論》2021年第1期。三是既要加大匯率市場化改革力度，又要放松本幣項下資本賬戶的管制力度，努力確保兩者協(xié)同發(fā)展，為人民幣國際化創(chuàng)造有利條件；四是通過多種渠道加強與國際金融機構在反洗錢、反恐怖融資、反逃稅、數(shù)據(jù)監(jiān)管等方面的金融監(jiān)管合作，防范化解各類金融風險。

四、新發(fā)展格局：國家治理與全球治理的互動效應

國家治理與全球治理的良性互動是構建高質(zhì)量“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的前提條件和基本保障，其互動效應直接影響新發(fā)展格局的環(huán)境、效率、安全和可持續(xù)發(fā)展。

（一）塑造良好的營商環(huán)境

良好的營商環(huán)境是促進市場公平競爭，激發(fā)各類市場主體特別是民營企業(yè)積極性的外部條件。協(xié)調(diào)好國家治理與全球治理的互動發(fā)展，可以塑造社會共識，減少不確定性，降低交易成本，穩(wěn)定投資者預期，實現(xiàn)對營商環(huán)境的優(yōu)化，進而加快新發(fā)展格局的形成。

具體而言，國家治理與全球治理的互動對營商環(huán)境的改善體現(xiàn)為以下幾個方面。第一，優(yōu)化制度環(huán)境。制度是治理的基石，國家治理與全球治理互動的核心在于制度的互動、匹配與磨合。通過制度型開放，梳理現(xiàn)有制度，加快清理其中過時落后及與國際通行規(guī)則不相適應的部分，以此對接對標高標準國際規(guī)則，促進法治水平與政務服務質(zhì)量的提高。例如，新實施的《中華人民共和國外商投資法》從法律層面上保障了外商投資負面清單制度的落實，并廢除了影響內(nèi)外資企業(yè)公平競爭的各項規(guī)定，給予外商準入前國民待遇，同時對外商投資管理流程進行了簡化；第二，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。借鑒國際先進經(jīng)驗，加快完善科技創(chuàng)新政策、知識產(chǎn)權保護政策、產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局政策等，尤其根據(jù)國際科技發(fā)展和全球產(chǎn)業(yè)布局新趨勢，及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，為吸引資本投資高新技術產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)和中西部產(chǎn)業(yè)提供政策支持；第三，改善投融資環(huán)境。通過學習國際成熟資本市場經(jīng)驗，加快國內(nèi)資本市場改革步伐，積極推進高質(zhì)量、多層次資本市場體系建設，解決企業(yè)特別是中小企業(yè)融資難、融資貴的問題；第四，塑造人文環(huán)境。逐步塑造具有開放性、包容性和創(chuàng)造性的人文環(huán)境，為構建新發(fā)展格局筑牢人才基礎。

（二）提高經(jīng)濟循環(huán)效率

以國家治理與全球治理互動為表征的“雙循環(huán)”治理對經(jīng)濟循環(huán)效率的影響表現(xiàn)為以下三方面。

第一，提升生產(chǎn)效率。國內(nèi)國際治理互動能夠有效提升要素的利用效率。一是帶來良好的營商環(huán)境，能夠滿足投資者在經(jīng)濟循環(huán)鏈上任一環(huán)節(jié)配置資本的需要，實現(xiàn)資本運用效率最大化。二是有利于建設更高水平開放型經(jīng)濟新體制，有效加快資本、知識、技術等生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)速度。三是破除制約人才流動的體制性障礙，加強高層次人才的跨國流動，提升勞動效率。

第二，提升消費效率。消費效率是指一定的消費資源投入能夠產(chǎn)生的消費成效大小，即單位消費支出的消費效用水平。①劉樹成：《現(xiàn)代經(jīng)濟詞典》，南京：鳳凰出版社，2005年，第1027頁。“雙循環(huán)”治理能夠促進消費效率提升。其一，隨著供給側(cè)結(jié)構性改革不斷深化，制造業(yè)在產(chǎn)品研發(fā)、質(zhì)量控制、包裝設計、市場運營及品牌推廣等方面將有顯著提升，能夠滿足消費者日益多元化、品質(zhì)化、個性化的市場需求；其二，隨著國內(nèi)投資體制不斷對接國際先進規(guī)則，將有更多國際一流企業(yè)進入高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，為中國消費者提供高品質(zhì)產(chǎn)品和服務的同時，倒逼國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級；其三，加快信息流轉(zhuǎn)速度，充分運用數(shù)字技術和數(shù)據(jù)治理，提升供給體系適配性，②《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第十二章第一節(jié)提升供給體系適配性。降低消費者的信息搜集成本，提高消費效用。

第三，提升流通效率。區(qū)域性行政壟斷與行政分割是導致國內(nèi)流通效率低下的一大原因。國內(nèi)治理不僅可以通過深化流通體制改革，著力破除歧視性、隱蔽性的區(qū)域市場準入限制，加快市場一體化發(fā)展，還可以通過國家治理與全球治理的互動，借助制度接軌實現(xiàn)國內(nèi)市場與全球市場的有效銜接。此外，通過參與全球供應鏈治理，還可以加快形成覆蓋全球、聯(lián)通內(nèi)外的高標準物流網(wǎng)絡，縮短商品流通時間，提高商品或服務跨境流通效率。③《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第十二章第三節(jié)強化流通體系支撐作用。

（三）保障經(jīng)濟運行安全

“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發(fā)期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多”。④習近平：《關于〈中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議〉的說明》，《人民日報》2020年11月4日第1版。統(tǒng)籌發(fā)展和安全是構建新發(fā)展格局的基本取向，加強國家治理與全球治理的互動，有利于維護國家經(jīng)濟安全。

維護產(chǎn)業(yè)鏈安全。通過制度型開放消除制度壁壘，推動國內(nèi)國際市場連通，保障勞動力、技術、資本和資源等生產(chǎn)要素的正常流通。通過積極參與全球經(jīng)濟治理體系改革，打造全球伙伴關系，維護產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈安全穩(wěn)定。

維護科技安全。隨著中美戰(zhàn)略博弈日趨激烈，美國正著力構建一個將中國排除在外的全球經(jīng)貿(mào)體系，美中科技“脫鉤”態(tài)勢明顯。⑤李崢：《美國推動中美科技“脫鉤”的深層動因及長期趨勢》，《現(xiàn)代國際關系》2020年第1期。對此，中國應堅守多邊主義，提升自身的制度性權力，在擴大制度型開放的同時推動全球經(jīng)濟治理制度創(chuàng)新，以此加強國際科技合作，構建全球創(chuàng)新網(wǎng)絡。企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體，政府需要借鑒國際先進經(jīng)驗，加強知識產(chǎn)權治理，加快知識產(chǎn)權制度建設，打消跨國公司對華轉(zhuǎn)移技術的顧慮。與此同時，還應看到中國在基礎科學、底層技術的自主創(chuàng)新能力嚴重不足，這是導致關鍵核心技術面臨“卡脖子”局面的主要原因。自主創(chuàng)新并非閉門造車，許多項目都需要通過國際合作才能提高研發(fā)效率，降低研發(fā)成本。除傳統(tǒng)的國家合作項目、國際大科學工程裝置合作外，要鼓勵更多民間創(chuàng)新合作模式，如離岸創(chuàng)新、跨國技術平臺、開源生態(tài)系統(tǒng)等。

（四）促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

首先，創(chuàng)新是可持續(xù)發(fā)展的不竭動力。加強國家治理，建立多元化的創(chuàng)新投融資機制，完善知識產(chǎn)權保護體系，營造公平競爭環(huán)境，能激發(fā)企業(yè)環(huán)?？萍紕?chuàng)新能力，進而形成綠色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。其次，開放是可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。隨著環(huán)境問題的日益嚴重，國際社會對環(huán)境保護的重視程度不斷提高，以環(huán)境措施為手段的“綠色貿(mào)易壁壘”逐漸成為主流貿(mào)易保護措施。盡管綠色貿(mào)易壁壘容易被發(fā)達國家濫用，阻礙世界貿(mào)易自由化進程，但不可否認，對標國際高標準，綠色貿(mào)易壁壘能夠促進中國完善環(huán)境管理制度，激勵企業(yè)綠色技術創(chuàng)新，提高消費者環(huán)境保護意識，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。再次，協(xié)調(diào)是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。提高環(huán)保標準，實施嚴格的環(huán)保政策，不可避免會發(fā)生利益沖突。既要通過國家治理協(xié)調(diào)地區(qū)、城鄉(xiāng)、集團之間的利益關系，還要借助全球治理協(xié)調(diào)國家、民族之間的利益關系，更要統(tǒng)籌國家治理與全球治理，協(xié)調(diào)國內(nèi)外利益主體之間的關系。最后，共享是可持續(xù)發(fā)展的最終歸屬。只有全球發(fā)展成果能夠惠及更多國家，且能實現(xiàn)代際共享，可持續(xù)發(fā)展理念才能被各國民眾接受。因此，要加強國家治理與全球治理互動，讓更多國家搭上中國發(fā)展的快車，實現(xiàn)共同發(fā)展，以保障新發(fā)展格局的可持續(xù)性。

五、結(jié)語

構建新發(fā)展格局需要妥善協(xié)調(diào)利益矛盾，調(diào)動各方積極性，以破解制約經(jīng)濟內(nèi)外循環(huán)的體制機制障礙，激發(fā)內(nèi)生增長動力。因此，新發(fā)展格局的構建過程也是“雙循環(huán)”治理過程，要不斷優(yōu)化國家治理，積極參與全球經(jīng)濟治理體系變革，促進國內(nèi)治理與全球治理的良性互動。

構建新發(fā)展格局是中國未來中長期發(fā)展戰(zhàn)略，其長期性、系統(tǒng)性、復雜性特征決定了政府必須統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，協(xié)調(diào)好國家和全球治理良性互動關系，夯實高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放的制度基礎。作為推進中國國家治理現(xiàn)代化和參與全球經(jīng)濟治理的交匯點，“雙循環(huán)”治理表現(xiàn)為治理主體互動、治理對象互溢、治理制度磨合、治理目標協(xié)調(diào)、治理觀念交融等特征。從不同的經(jīng)濟領域看，“雙循環(huán)”治理能為新發(fā)展格局的構建提供良好的制度保障。在宏觀經(jīng)濟領域，加強貨幣政策、財政政策的國際協(xié)調(diào)，減少他國宏觀經(jīng)濟政策的溢出效應，有利于保持國際收支平衡，穩(wěn)定國內(nèi)物價；在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟領域，加強產(chǎn)業(yè)政策的國際協(xié)調(diào)，推進標準互認，有利于維護全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈穩(wěn)定暢通；在貿(mào)易投資領域，對標國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，消除制度壁壘，有利于加快構建面向全球的高標準自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡，暢通國際經(jīng)濟大循環(huán)；在貨幣金融領域，推進金融市場雙向開放，提升人民幣國際化水平，積極參與全球金融監(jiān)管合作，有利于防范系統(tǒng)性金融風險，維護金融秩序穩(wěn)定?？傊?，統(tǒng)籌國家治理與全球治理，加強兩者的互動協(xié)調(diào)，有助于塑造良好的營商環(huán)境，提高經(jīng)濟循環(huán)效率，保障經(jīng)濟運行安全，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，推動新發(fā)展格局加快形成，實現(xiàn)高水平的自立自強。