魏 然

2020年1月13日，在中共十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記明確提出：“黨的十八大以來(lái)，我們探索出一條長(zhǎng)期執(zhí)政條件下解決自身問(wèn)題、跳出歷史周期率的成功道路，構(gòu)建起一套行之有效的權(quán)力監(jiān)督制度和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系，這條道路、這套制度必須長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷鞏固發(fā)展?！?021年7月1日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上指出：“我們要用歷史映照現(xiàn)實(shí)、遠(yuǎn)觀未來(lái)。”在邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)刻，為了“堅(jiān)定不移推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，堅(jiān)決清除一切損害黨的先進(jìn)性和純潔性的因素，清除一切侵蝕黨的健康肌體的病毒”；為了“確保黨不變質(zhì)、不變色、不變味，確保黨在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的歷史進(jìn)程中始終成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”；為了更好地統(tǒng)籌推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，“跳出歷史周期率”，我們必須以史為鑒，鑒古觀今，充分吸取歷史的精華，并立足新時(shí)代實(shí)際不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新。

一、中國(guó)古代監(jiān)察制度的探索和主要特點(diǎn)

“不忘歷史才能開(kāi)辟未來(lái)，善于繼承才能善于創(chuàng)新?！薄爸挥袌?jiān)持從歷史走向未來(lái)，從延續(xù)民族文化血脈中開(kāi)拓前進(jìn)，我們才能做好今天的事業(yè)?！碑?dāng)前中國(guó)正在進(jìn)行深刻的變革，全面深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革需要鑒往知來(lái)，謀求新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察高質(zhì)量發(fā)展更離不開(kāi)歷史的啟示。中國(guó)古代的監(jiān)察制度根植于中國(guó)古代的優(yōu)秀文化土壤，是中國(guó)古代國(guó)家治理中的一項(xiàng)重要制度，在不同時(shí)期發(fā)揮著不同程度的積極作用。

中國(guó)古代的監(jiān)察制度具有十分悠久的歷史淵源。從原始社會(huì)晚期到春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，即有監(jiān)督和諫議活動(dòng)，這成為后世言諫制度的歷史基礎(chǔ)。史籍記載中的黃帝就曾“東至于海，登丸山，及岱宗。西至于空桐，登雞頭。南至于江，登熊、湘。北逐葷粥，合符釜山，而邑于涿鹿之阿”?！渡袝?shū)·舜典》中也曾記載，舜不僅在一年中多次巡守，還制定了“五載一巡守，群后四朝。敷奏以言，明試以功，車服以庸”的規(guī)定，這種巡守監(jiān)督手段成為后世監(jiān)察官員行使監(jiān)察權(quán)的基本方式，也可以說(shuō)是中國(guó)最早的巡視監(jiān)督。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期君主納諫和百官進(jìn)諫得到了進(jìn)一步發(fā)展，出現(xiàn)了御史、大諫等專門(mén)性官員，成為后世監(jiān)察制度形成和發(fā)展的基礎(chǔ)。如《呂氏春秋·勿躬》載：“蚤入晏出，犯君顏色，進(jìn)諫必忠，不辟死亡，不重貴富，臣不如東郭牙，請(qǐng)置以為大諫臣。”管仲認(rèn)為，勤勉于朝政，忠心進(jìn)諫，不畏生死，不“汲汲于富貴”才可堪當(dāng)“大諫”一職。“御史”一詞曾多次出現(xiàn)在西周時(shí)期的史籍中，《周禮·春官宗伯·御史》載：“御史掌邦國(guó)、都鄙及萬(wàn)民之治令，以贊冢宰。凡治者受法令焉，掌贊書(shū)，凡數(shù)從政者?！边@里言明御史除協(xié)助“冢宰”之外，還有考察或監(jiān)督“從政者”之責(zé)。從春秋時(shí)期開(kāi)始，御史的監(jiān)督職能便開(kāi)始凸顯。到了戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，御史的監(jiān)督對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期成文法的公布和法規(guī)的編纂結(jié)束了奴隸制時(shí)期“刑不可知，則威不可測(cè)”的模式，為權(quán)力監(jiān)督向監(jiān)察制度的過(guò)渡奠定了基礎(chǔ)。在經(jīng)過(guò)百家爭(zhēng)鳴的盛況之后，至戰(zhàn)國(guó)末期，法家學(xué)說(shuō)顯現(xiàn)，法家主張以法治官，韓非子有言：“國(guó)無(wú)常強(qiáng)，無(wú)常弱。奉法者強(qiáng)，則國(guó)強(qiáng)；奉法者弱，則國(guó)弱?！笔芊宜枷氲挠绊?，各國(guó)紛紛立法，在“法不阿貴，繩不撓曲”的思想環(huán)境下，魏國(guó)的李悝制定《法經(jīng)》，用以規(guī)范官吏的行為。從原始社會(huì)晚期到春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，可以說(shuō)是中國(guó)古代監(jiān)察制度的萌芽時(shí)期，這一時(shí)期并未出現(xiàn)專門(mén)的監(jiān)督機(jī)關(guān)和專門(mén)的監(jiān)督制度，但是這一時(shí)期的監(jiān)督實(shí)踐為后世言諫制度的建立提供了理論源泉，對(duì)后世監(jiān)察制度的建立有著基礎(chǔ)性的意義。

秦漢確立并鞏固了專制主義中央集權(quán)制度，建立了比較完備的中央和地方官僚統(tǒng)治機(jī)關(guān)，所謂“事在四方，要在中央，圣人執(zhí)要，四方來(lái)效”。為了鞏固中央集權(quán)，開(kāi)始探索建立一套較為完備的從中央到地方的監(jiān)察體制。“一般認(rèn)為，古代的監(jiān)察制度形成于秦漢時(shí)期?！鼻卦谥醒朐O(shè)置御史府行使監(jiān)察職能，又設(shè)御史大夫一職“上下相監(jiān)臨”，監(jiān)察對(duì)象上至丞相下至百官，設(shè)御史中丞、御史丞輔助御史大夫行使監(jiān)察權(quán)，而侍御史則是具體執(zhí)行之職。同時(shí)，在地方設(shè)置監(jiān)御史，監(jiān)察地方官吏。漢承秦制，并進(jìn)一步發(fā)展完善，中央設(shè)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史臺(tái)和司隸校尉，地方設(shè)置刺史、郡守等官職?！爱?dāng)事而立法”，漢代還頒布了專門(mén)的監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》和《刺史六條》，明確規(guī)定了監(jiān)御史和刺史的職責(zé)，開(kāi)中國(guó)古代監(jiān)察立法之先河。《監(jiān)御史九條》是監(jiān)御史監(jiān)察地方的法律依據(jù)，據(jù)《唐六典·御史臺(tái)》載：“惠帝三年，相國(guó)奏遣御史監(jiān)三輔不法事，有：辭訟者、盜賊者、鑄偽錢(qián)者、獄不直者、繇賦不平者、吏不廉者、吏苛刻者、逾侈及弩力十石以上者、作非所當(dāng)服者，凡九條。”可見(jiàn)，其監(jiān)察的對(duì)象是地方官吏，涉及多個(gè)方面，主要是對(duì)地方官吏的作風(fēng)紀(jì)律、失職瀆職、違制違規(guī)等進(jìn)行監(jiān)察。《刺史六條》是漢武帝參與制定的地方性監(jiān)察法規(guī)，《漢書(shū)》載：“武帝元封五年，初置部刺史，掌奉詔條察州。”這里的“詔條”即《刺史六條》，是刺史“察州”的重要依據(jù)?！洞淌妨鶙l》將“強(qiáng)宗豪右”和“二千石”官員作為主要監(jiān)察對(duì)象，主要監(jiān)察“強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡”以及“二千石”官員“不奉詔書(shū)”“不恤疑獄”“選署不平”“子弟恃怙榮勢(shì)”“違公比下”等行為。同時(shí)，規(guī)定“非條所問(wèn)，即不省”，防止刺史越權(quán)而行他職。可見(jiàn)，秦漢時(shí)期的監(jiān)督體制較為完備，且呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，監(jiān)督機(jī)關(guān)的內(nèi)部分工更加明確，人員數(shù)量進(jìn)一步增加，獨(dú)立性不斷增強(qiáng)。同時(shí)，在制度建設(shè)方面，權(quán)力監(jiān)督與糾紛解決、犯罪懲治等國(guó)家事務(wù)一樣，成為國(guó)家立法和制度建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，秦漢時(shí)期可以說(shuō)是中國(guó)古代監(jiān)察制度的確立時(shí)期。

魏晉南北朝時(shí)期政權(quán)更替頻繁，為了維護(hù)穩(wěn)定，各朝皇帝都十分注重強(qiáng)化監(jiān)察的力度，在強(qiáng)烈的矛盾沖突中，中樞機(jī)構(gòu)不斷地改變，監(jiān)察體制也隨之不斷地調(diào)整。中央的御史臺(tái)最終脫離少府，成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，為監(jiān)察機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的建立打下了基礎(chǔ)，御史職權(quán)隨之?dāng)U大，《晉書(shū)》卷四十七載：“御史中丞督司百僚?；侍右韵?，其在行馬內(nèi)，有違法憲者皆彈糾之。雖在行馬外，而監(jiān)司不糾，亦得奏之。”可見(jiàn)其監(jiān)察范圍之廣。這一時(shí)期的監(jiān)察法亦有所發(fā)展，與漢代的《刺史六條》不同，賈逵創(chuàng)立了《察吏六條》，其內(nèi)容為“察民疾苦冤失職者；察墨綬長(zhǎng)吏以上居官政狀；察盜賊為民之害及大奸猾者；察犯田律四時(shí)禁者；察民有孝悌廉潔行修正茂才異等者；察吏不簿入錢(qián)谷放散者。所察不得過(guò)此”。《察吏六條》的對(duì)象主要為“二千石”以下官員，同時(shí)將舉薦人才納入此法，這是曹魏監(jiān)察制度的創(chuàng)新。北周的《詔制九條》重點(diǎn)是判定罪罰，用以避免郡縣任意斷罪。此外，擒拿盜賊、舉薦才能等也皆在考察之列。這些都是在繼承漢代監(jiān)察律法的基礎(chǔ)上加以深化和創(chuàng)新。此時(shí)的國(guó)君在重視監(jiān)察的同時(shí)也有納諫的思想，如北朝設(shè)置訓(xùn)士，“職比諫議大夫”，行“規(guī)諷時(shí)政，匡刺非違”之職。在這一時(shí)期，地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)隨行政體制變化而變化，如原來(lái)的州刺史是監(jiān)察官，在這一時(shí)期已變?yōu)榈胤降男姓L(zhǎng)官。南朝也在地方設(shè)置了典簽官。整體上看，魏晉南北朝時(shí)期的監(jiān)察體制因?yàn)樯鐣?huì)環(huán)境的動(dòng)蕩而有所調(diào)整，拓展了監(jiān)督范圍，而且向郡縣開(kāi)始延伸，但這一時(shí)期還沒(méi)有形成固定的地方監(jiān)察體制。

隋朝雖然時(shí)間不長(zhǎng)但對(duì)監(jiān)察制度進(jìn)行了改革，監(jiān)察機(jī)構(gòu)除御史臺(tái)之外，增設(shè)司隸臺(tái)和謁者臺(tái)，并在御史臺(tái)中設(shè)立監(jiān)察御史，削弱御史臺(tái)職權(quán)，加強(qiáng)對(duì)外監(jiān)察。唐朝是中國(guó)歷史上興盛的朝代，這一時(shí)期專制主義中央集權(quán)明顯有所強(qiáng)化，監(jiān)察機(jī)關(guān)已成為獨(dú)立的系統(tǒng)。唐初廢除司隸臺(tái)和謁者臺(tái)，御史臺(tái)又重新成為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，并創(chuàng)立“三院”，即臺(tái)院、殿院和察院，監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步擴(kuò)大。“文物儀章，莫備于唐”，唐朝律法昌明，監(jiān)察法涵蓋范圍廣內(nèi)容多，在行政、司法、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面都有所涉及，在《唐律疏議》和《唐六典》中就有不少關(guān)于監(jiān)察律法的內(nèi)容，除此之外，唐朝還制定了專門(mén)的地方性監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)察六法》。言諫制度到唐朝已逐步成熟，虛心納諫的思想在唐朝得到了高度認(rèn)同。如魏徵被唐太宗視為“可以明得失”的鏡子，其貞觀十一年寫(xiě)給唐太宗的《諫太宗十思疏》中，勸諫太宗居安思危，戒奢以儉，積其德義，唐太宗深為他的“誠(chéng)極忠款，言窮切至”所感動(dòng)，將他的諫言“置之幾案”，“披覽忘倦，每達(dá)宵分”，并表示“將虛襟靜志，敬佇德音”，成為一時(shí)佳話。此時(shí)，御史負(fù)責(zé)彈劾，肅正綱紀(jì)，諫官負(fù)責(zé)諫諍，直言規(guī)勸，二者職責(zé)并不完全相同。唐朝的監(jiān)察體制改革與監(jiān)察法的制定實(shí)施，為百官奉法執(zhí)法，維護(hù)國(guó)家綱紀(jì)起到了積極的作用。

建立在長(zhǎng)期分裂之后的宋朝，注重總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，在前朝的基礎(chǔ)上建立了具有自身特色的監(jiān)察體制，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)制的監(jiān)督，逐漸形成御史與諫官結(jié)合“臺(tái)諫合一”的趨勢(shì)。“宋之立國(guó)，元?dú)庠谂_(tái)諫”(《宋史》)，諫官“往往并行御史之職”，臺(tái)官也“監(jiān)察兼言事”，由此監(jiān)察力度大增。此外，宋朝吸取了唐朝后期藩鎮(zhèn)割據(jù)的教訓(xùn)，注重分散地方勢(shì)力，加強(qiáng)中央集權(quán)，設(shè)立地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)“監(jiān)司”，“監(jiān)司”又分為轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司和提舉常平司三大類，各司互不統(tǒng)領(lǐng)，各自為政，并直接對(duì)中央負(fù)責(zé)。轉(zhuǎn)運(yùn)司是最先設(shè)立的監(jiān)司，長(zhǎng)官稱轉(zhuǎn)運(yùn)使，各地轉(zhuǎn)運(yùn)使既掌“邊防、盜賊、刑訴、金谷”之事，也有監(jiān)察各地州縣之責(zé)，如宋太宗詔令“諸路轉(zhuǎn)運(yùn)使察部下官吏，有罷軟不勝任、怠惰不親事及黜貨擾民者，條其事?tīng)钜月劇?。提點(diǎn)刑獄司是繼轉(zhuǎn)運(yùn)司之后設(shè)置的監(jiān)司，職能主要是“掌察所部之獄訟而平其曲直，所至審問(wèn)囚徒，詳核案牘，凡禁系淹延而不決，盜竊逋竄而不獲，皆劾以聞，及舉刺官吏之事”(《宋史》)?？梢?jiàn)，其職責(zé)不僅是掌管刑獄、審問(wèn)囚犯、復(fù)核案件，還有對(duì)官吏的檢舉和監(jiān)察。提舉常平司除了“掌常平、義倉(cāng)、免役、市易、坊場(chǎng)、河渡、水利之法”等，“仍專舉刺官吏之事”(《宋史》)。宋朝的監(jiān)司對(duì)制約地方官員、維護(hù)統(tǒng)治穩(wěn)定起到了十分重要的作用。同時(shí)，宋朝為更有效地行使監(jiān)察權(quán)還制定了《御史臺(tái)儀制》《崇寧重修御史臺(tái)令》等，南宋時(shí)又修成了《慶元條法事類》，其中有對(duì)地方監(jiān)司出巡制度的明確規(guī)定，保障了監(jiān)察的效能。監(jiān)察制度最基本的作用就是防腐反貪，宋朝監(jiān)察制度的實(shí)施不僅有效打擊了上自中央官員，下至地方官員的腐敗，還對(duì)君主權(quán)力起到了一定的制約作用，宋朝在周邊政權(quán)的強(qiáng)大壓力之下，仍然能夠維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，這與宋朝的監(jiān)察制度產(chǎn)生的積極作用有著密不可分的聯(lián)系。

元朝是中國(guó)歷史上第一個(gè)由少數(shù)民族建立的大一統(tǒng)王朝，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，元朝統(tǒng)治者采取祖述與變通相結(jié)合的治國(guó)理念，同樣十分注重監(jiān)察。元世祖忽必烈曾有言：“中書(shū)朕左手，樞密朕右手，御史臺(tái)為朕醫(yī)左右手。此其立臺(tái)之旨，歷世遵其道不變?！敝醒虢⒘霜?dú)立的“醫(yī)左右手”之御史臺(tái)，并創(chuàng)造了地方行御史臺(tái)，用以溝通中央與地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。制定了御史臺(tái)行使監(jiān)察權(quán)的法律遵循規(guī)則《設(shè)立憲臺(tái)格例》，還有更加具體的《行臺(tái)體察等例》《察司體察等例》等，相較之前的法律條文更為細(xì)密。不僅如此，《憲臺(tái)格例》規(guī)定“該載不盡應(yīng)合就查事理，委監(jiān)察并行糾察”?？梢?jiàn)，御史臺(tái)的監(jiān)察范圍之廣。但元朝后期，吏治敗壞，更有甚者“盡廢臺(tái)綱”，失去約束的權(quán)力最終會(huì)成為最危險(xiǎn)的力量，這也是元朝滅亡的主要原因之一。

明朝統(tǒng)治者從元朝敗亡的歷史教訓(xùn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識(shí)到吏治對(duì)于國(guó)家統(tǒng)治的重要性，因此重典治吏，監(jiān)察體制由此也發(fā)生較大的變革。“重耳目之寄，嚴(yán)紀(jì)綱之任”是明朝主要的監(jiān)察思想，監(jiān)察官充分發(fā)揮“天子耳目之司”的作用，使下情得以上達(dá)，為中央的決策提供依據(jù)。中央以都察院取代御史臺(tái)，設(shè)“六科給事中”，既履言諫之職又行監(jiān)察之事，又設(shè)十三道監(jiān)察御史，加強(qiáng)中央對(duì)地方的管控。此外，明朝制定帶有總則性質(zhì)的《憲綱條例》，又制定了類似實(shí)施細(xì)則的六科監(jiān)察法規(guī)、出巡監(jiān)察法規(guī)等，更具有可操作性。此外，除了專門(mén)的監(jiān)察法規(guī)之外，還有大量的法規(guī)法條散見(jiàn)于《大明律》和《大明會(huì)典》中，可見(jiàn)其法規(guī)之細(xì)密。在這一時(shí)期，監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位和職權(quán)得以提升，監(jiān)察官具有廣泛的彈劾權(quán)，并以法律的形式確立監(jiān)察體制，形成了具有明朝特色的監(jiān)察制度。

清承明制，都察院仍然是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，但是鑒于清朝滿漢一體的統(tǒng)治思想，有一滿官，則必有一漢官，官員人數(shù)眾多，官僚隊(duì)伍十分龐大，對(duì)官吏的監(jiān)察任務(wù)也相當(dāng)繁重。因此，清朝將“六科給事中”并入都察院，并將“六科給事中”和十五道監(jiān)察御史科道合并，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，提高監(jiān)察能力。此外，還編制了古代監(jiān)察法史上最為完整的監(jiān)察法典《欽定臺(tái)規(guī)》，更有效地對(duì)繁雜事務(wù)和官吏進(jìn)行監(jiān)察。“臺(tái)規(guī)”的主要內(nèi)容是由都察院整理匯總有關(guān)監(jiān)察制度的大量諭旨、條例，以及得到皇帝批準(zhǔn)的奏章等，共分為八大類，每類又分為若干目，按照時(shí)間順序依次排于“臺(tái)規(guī)”之上?！稓J定臺(tái)規(guī)》明確了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位、職能、作用，規(guī)定了監(jiān)察的程序，同時(shí)對(duì)監(jiān)察官的選拔、任務(wù)和紀(jì)律等都有比較系統(tǒng)的闡釋。清朝作為中國(guó)古代監(jiān)察法規(guī)的最高發(fā)展階段，為后世監(jiān)察立法和監(jiān)察制度的發(fā)展提供了借鑒。

中國(guó)古代監(jiān)察制度是國(guó)家治理中一項(xiàng)重要的制度，各個(gè)朝代的監(jiān)察體制隨著政權(quán)更迭而不斷調(diào)整，每個(gè)朝代的監(jiān)察制度既具有其各自的特點(diǎn)，又有后一朝代對(duì)前一朝代的承襲借鑒。縱觀中國(guó)古代監(jiān)察制度，無(wú)論是監(jiān)察機(jī)構(gòu)的構(gòu)建、監(jiān)察制度的設(shè)計(jì)，還是監(jiān)察法制的不斷完善，在當(dāng)時(shí)都達(dá)到了一定的水平，對(duì)維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)家統(tǒng)一起到了積極的作用。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)古代的監(jiān)察制度呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：首先，監(jiān)察制度具有法制化特點(diǎn)。監(jiān)察法規(guī)是以法察吏的重要法律依據(jù)，同時(shí)也能夠有效地約束監(jiān)察官員的權(quán)力不濫用。各個(gè)朝代都根據(jù)相應(yīng)的實(shí)際情況建立了具有自身特色的監(jiān)察法規(guī)，如漢朝的《監(jiān)御史九條》和《刺史六條》為監(jiān)察地方官員提供了法律依據(jù)，清朝的《欽定臺(tái)規(guī)》更是提供了對(duì)龐大的官僚隊(duì)伍和繁雜的事務(wù)進(jìn)行監(jiān)察的規(guī)范。監(jiān)察有法使中國(guó)古代監(jiān)察行為有所依規(guī)。其次，監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性特點(diǎn)。一是監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外，中央監(jiān)察機(jī)關(guān)直接對(duì)最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé)，地方行政機(jī)關(guān)也與地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，是中國(guó)古代監(jiān)察制度的重要特點(diǎn)。這一特點(diǎn)，不僅使監(jiān)察范圍擴(kuò)大，監(jiān)察對(duì)象增加，更在于能最大限度地避免各級(jí)行政官員的干擾。二是監(jiān)察官的獨(dú)立，監(jiān)察官隨著監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立也逐步成為專職監(jiān)察官，同時(shí)享有彈劾權(quán)，更加大了監(jiān)察的力度。最后，監(jiān)察官員的銓選具有高標(biāo)準(zhǔn)特點(diǎn)。中國(guó)古代的統(tǒng)治者對(duì)監(jiān)察官的個(gè)人素質(zhì)十分重視，監(jiān)察官必須“先正其身，始可行事。當(dāng)須舉直措枉，不避親仇。糾匿繩違，務(wù)從公正”。一是剛正敢諫是監(jiān)察官的首要標(biāo)準(zhǔn)，必須敢于“指陳得失”“極言切諫”。二是要明習(xí)法令，學(xué)識(shí)淵博，要“有雅才”，監(jiān)察官的主要職責(zé)就是監(jiān)察百官，這一特殊的使命決定了監(jiān)察官必須明法令、熟律典，必須具備良好的文化素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。三是為官經(jīng)歷也是很重要的條件之一?！胺补俨粴v州縣，不擬臺(tái)省。”地方州縣屬于基層部門(mén)，也就是說(shuō)監(jiān)察官要有基層工作經(jīng)驗(yàn)，了解民情民意，才能更好地進(jìn)行監(jiān)察。此外，在監(jiān)察官員的選拔上還要實(shí)行回避制度，進(jìn)一步提升監(jiān)察效力。

二、中國(guó)古代監(jiān)察制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

“明鏡所以照形，古事所以知今。”學(xué)習(xí)歷史、借鑒歷史是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。中國(guó)古代的監(jiān)察制度在各個(gè)朝代整飭吏治、維護(hù)中央權(quán)威和國(guó)家統(tǒng)一等方面都發(fā)揮了十分重要的作用。此外，其體制的完備、立法的詳密，以及監(jiān)察官的選用等方面，都為我們提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，由于古代的監(jiān)察權(quán)依附于皇權(quán)，并且受中樞機(jī)構(gòu)的影響，具有一定的歷史局限性。因此，我們?cè)诳创袊?guó)古代監(jiān)察制度時(shí)要吸取其合理的精華,批判其封建的糟粕,為我們推動(dòng)監(jiān)察體制改革提供歷史借鑒。

(一)建立監(jiān)察方面的法律法規(guī)

“法者，治之端也?！狈墒侵螄?guó)之重器，良法是善治之前提。監(jiān)察法由來(lái)已久，縱觀中國(guó)古代監(jiān)察制度的歷史，早在秦漢時(shí)期就已有了專門(mén)性的監(jiān)察法規(guī)，在此基礎(chǔ)上的各個(gè)朝代都對(duì)監(jiān)察法有進(jìn)一步的探索和研究，并制定了適合自身實(shí)際的監(jiān)察法。此外，中國(guó)古代的監(jiān)察立法內(nèi)容豐富，涵蓋行政、司法、財(cái)政、人事等多個(gè)方面，不僅有統(tǒng)籌中央與地方的監(jiān)察法,亦有適用于郡縣的地方性監(jiān)察法規(guī)。歷史的車輪滾滾向前，我們站在改革的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革更加需要以科學(xué)系統(tǒng)完善的監(jiān)察法為依據(jù)和準(zhǔn)繩。2018年施行的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2021年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》使監(jiān)察工作更具有操作性。這是歷史的需要，更是時(shí)代的需求。

(二)依法保證紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

中國(guó)古代監(jiān)察系統(tǒng)獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外，在履行監(jiān)察職能時(shí),不受其他行政官員的影響,而且上一級(jí)官員也不能對(duì)其監(jiān)察行為有所干涉。曹魏時(shí)，御史臺(tái)脫離少府成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這是中國(guó)監(jiān)察制度的一個(gè)重大變化。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第四條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！北O(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，既不是行政機(jī)關(guān)也不是司法機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會(huì)依法行使的監(jiān)察權(quán)，具有相對(duì)的獨(dú)立性。反腐敗斗爭(zhēng)中利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性大大提高了反腐敗工作的力度和效果。

(三)完善巡視制度

中國(guó)古代最早的巡視監(jiān)督，在原始社會(huì)晚期出現(xiàn)萌芽，之后的歷朝歷代統(tǒng)治者都有以巡視來(lái)監(jiān)督官員的行為，巡視可定期也可不定期，可明察也可暗訪，對(duì)監(jiān)察各級(jí)吏治都起到了積極的作用?，F(xiàn)在，巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度，是確保黨的路線方針政策得到有效執(zhí)行的重要制度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度。”《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定：“巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式。中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委一屆任期內(nèi)，對(duì)所管理的地方、部門(mén)、企事業(yè)單位黨組織全面巡視?！毖惨暭仁侵螛?biāo)之舉，也是治本之策，要堅(jiān)決整改巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，強(qiáng)化日常監(jiān)督，促進(jìn)整改落地見(jiàn)效，讓巡視制度在全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略實(shí)施中充分發(fā)揮“利劍”作用。

(四)重視監(jiān)察官的選拔任用

各朝各代的統(tǒng)治者都十分重視監(jiān)察官員的選拔，御史與諫官是中國(guó)古代監(jiān)察制度中主要履行監(jiān)察職能的官員，監(jiān)察官員的能力素質(zhì)直接影響監(jiān)察力度?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十四條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度?！?。2022年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》明確了監(jiān)察官的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利，并對(duì)監(jiān)察官的選用、任免以及考核和獎(jiǎng)懲都作了明確的規(guī)定。監(jiān)察官法還對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督和懲戒提出了明確的要求和措施。監(jiān)察官法的制定是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，是落實(shí)憲法和監(jiān)察法規(guī)定的重要抓手，是構(gòu)建具有中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)察體系的重要舉措。

監(jiān)察制度是中國(guó)古代政治制度中獨(dú)具特色的部分，中國(guó)古代的監(jiān)察制度在不同時(shí)期、不同程度上都發(fā)揮了積極的作用，對(duì)于維持國(guó)家綱紀(jì)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定都起到了不可替代的作用。監(jiān)察法規(guī)的制定為糾察百官提供了制度保障，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立設(shè)置加大了“彰善癉惡”的力度，巡視制度的建立為行使監(jiān)察權(quán)提供了行之有效的方式，選派忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察官督率百僚、糾彈非違，為監(jiān)察制度提供強(qiáng)大的執(zhí)行力。

當(dāng)然，中國(guó)古代的監(jiān)察制度也有其歷史局限性，監(jiān)察制度的運(yùn)行情況，無(wú)不與君主的意志、權(quán)力的斗爭(zhēng)、時(shí)局的變幻有著直接的關(guān)系。中國(guó)古代的監(jiān)察制度可以說(shuō)是專制皇權(quán)的工具，皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)中央監(jiān)察機(jī)關(guān)，擁有最高的監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察官員在監(jiān)察過(guò)程中大都受控于皇帝，監(jiān)察官只能發(fā)揮“天子耳目之司”的作用。監(jiān)察官的權(quán)威取決于封建皇權(quán)的強(qiáng)弱?；蕶?quán)強(qiáng)盛，則監(jiān)察官的地位就會(huì)有所提升。如若朝廷大權(quán)旁落，皇權(quán)被削弱，監(jiān)察官也會(huì)淪為權(quán)臣的工具。監(jiān)察效能也取決于皇帝的重視程度。中國(guó)古代的監(jiān)察官如遇明君，便能發(fā)揮糾察的作用。如遇昏君，不僅不能起到糾劾官邪的作用，難免會(huì)被“貶為庶人”，甚至成為排除異己的工具。因此，我們?cè)谘芯恐袊?guó)古代監(jiān)察制度時(shí)，必須肅清其封建糟粕，汲取其優(yōu)秀成果，為新時(shí)代的監(jiān)察制度改革提供歷史鏡鑒。

三、新時(shí)代深化國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的基本路徑

歷史的深度鑄就了時(shí)代的高度?！霸跉v史長(zhǎng)河中，中華民族形成了偉大民族精神和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，這是中華民族生生不息、長(zhǎng)盛不衰的文化基因，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的精神力量，要結(jié)合新的實(shí)際發(fā)揚(yáng)光大?！蔽覀?cè)诮梃b歷代、逐步完善豐富的傳統(tǒng)監(jiān)察文化“精華”的基礎(chǔ)上建立了與西方完全不同的、具有中華民族特色的紀(jì)檢監(jiān)察制度。今天的中國(guó)，已經(jīng)站在新的歷史起點(diǎn)上，我們只有再接再厲，久久為功，才能不斷深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，為全面從嚴(yán)治黨提供堅(jiān)強(qiáng)助力。

(一)堅(jiān)持“兩個(gè)維護(hù)”，堅(jiān)持黨對(duì)監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)?！薄吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》第二條明確規(guī)定：“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制?！眻?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是深化監(jiān)察體制改革的題中應(yīng)有之義。為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興，是中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命。堅(jiān)持中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督道路，不斷完善和深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，就要堅(jiān)持黨對(duì)監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。

(二)始終堅(jiān)持人民立場(chǎng)，保證監(jiān)察委員會(huì)的人民屬性不動(dòng)搖

“民惟邦本，本固邦寧?！薄爸袊?guó)共產(chǎn)黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。”人民立場(chǎng)是我們黨的根本政治立場(chǎng)，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》第一條就明確了監(jiān)察的目的：“為了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，深入開(kāi)展反腐敗工作，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。監(jiān)察目的就是確保權(quán)為民所用。要將維護(hù)群眾利益作為紀(jì)檢監(jiān)察工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，凡是群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題都要嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待，凡是損害群眾利益的行為都要堅(jiān)決糾正，嚴(yán)肅查處發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)，精準(zhǔn)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，抓早抓小，防微杜漸，用好“四風(fēng)”監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)，更好發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，以維護(hù)群眾切身利益的扎實(shí)成效取信于民，不斷厚植黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。

(三)致力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督，充分發(fā)揮國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督作用

彰善癉惡，激濁揚(yáng)清是監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)。為了更好地履行監(jiān)督職能，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》授予監(jiān)察委員會(huì)談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定和留置 12 項(xiàng)調(diào)查措施?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十一條規(guī)定“監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既要審查違紀(jì)問(wèn)題，又要調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪問(wèn)題，既要考慮紀(jì)的因素，又要考慮法的內(nèi)容。一方面，要用好黨章黨規(guī)黨紀(jì)的“尺子”，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，扎緊制度籠子；另一方面，要依據(jù)憲法、監(jiān)察法和相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督達(dá)不到的地方，或者對(duì)不適用執(zhí)行黨的紀(jì)律的公職人員，依法進(jìn)行監(jiān)察。此外，監(jiān)督要準(zhǔn)，要充分把握“監(jiān)督的再監(jiān)督，檢查的再檢查”定位；執(zhí)紀(jì)要嚴(yán)，要以“零容忍”的態(tài)度堅(jiān)決做到有案必查，有腐必懲；問(wèn)責(zé)要明，明確問(wèn)責(zé)情形，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，做到失責(zé)必問(wèn)責(zé)。真正履行好雙重職責(zé)，真正肩負(fù)起雙重責(zé)任，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成治理效能，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

(四)完善配套監(jiān)察法規(guī)，持續(xù)推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法

深化監(jiān)察體制改革，要求我們?cè)诂F(xiàn)有《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上，不斷完善監(jiān)察法的配套法律法規(guī)，進(jìn)一步強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺(jué)。2020年制定施行的《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》規(guī)范了政務(wù)處分，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，有利于促進(jìn)公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)。此后，2021年制定施行了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》。2022年1月1日起施行了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》。此外，要進(jìn)一步夯實(shí)紀(jì)法貫通、法法銜接的制度基礎(chǔ)，補(bǔ)充監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)在工作銜接方面的程序性條款，與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)建立更廣泛的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。例如監(jiān)察機(jī)關(guān)在與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的工作銜接中涉及案件移交的公務(wù)對(duì)接，在《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》中雖然提到了相關(guān)案件移交和配合的幾種情況，但并未對(duì)其具體的移交程序和對(duì)接流程做進(jìn)一步的闡釋規(guī)定。同時(shí)，在實(shí)際工作中也會(huì)有相應(yīng)的問(wèn)題出現(xiàn)。因此，我們十分有必要以問(wèn)題為導(dǎo)向，制定相關(guān)配套法律法規(guī)并進(jìn)行相應(yīng)的細(xì)化，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察程序從始到終依法進(jìn)行。

(五)堅(jiān)持正確用人導(dǎo)向，打造忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察干部隊(duì)伍

“為政之要，莫先于用人?！鞭k好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人。關(guān)鍵在人，就是要建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，要不斷錘煉黨員、干部忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯?。廣大黨員、干部要牢記自己共產(chǎn)黨員的第一身份，忠誠(chéng)于黨，忠誠(chéng)于人民，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，將黨的紀(jì)律內(nèi)化于心、外化于行。“儉則約，約則百善俱興；侈則肆，肆則百惡俱縱。”要不斷進(jìn)行自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，不移公仆之心、不謀一己之私，恪守清正廉潔的底線，永葆共產(chǎn)黨人的政治本色?！叭瞬宦蕜t不從，身不先則不信?！毙聲r(shí)代承擔(dān)新使命，要以強(qiáng)烈的政治責(zé)任感和歷史使命感，保持只爭(zhēng)朝夕的奮斗姿態(tài)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，積極作為?！皩W(xué)所以益才也，礪所以致刃也?！痹谒茉旄刹科犯竦耐瑫r(shí)，加大干部培訓(xùn)學(xué)習(xí)力度，強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)練兵，不斷提升專業(yè)素養(yǎng)，全力投身監(jiān)察體制改革，無(wú)私無(wú)畏，奮發(fā)有為，不斷推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

“裝點(diǎn)此關(guān)山，今朝更好看?！闭驹谛碌臍v史起點(diǎn)上，雖然我們已經(jīng)取得了反腐敗的壓倒性勝利，但腐敗并沒(méi)有徹底消除，反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，構(gòu)建具有中國(guó)特色的監(jiān)督制度體系和執(zhí)紀(jì)體系，任務(wù)崇高而神圣，責(zé)任重大而光榮。要持續(xù)深化監(jiān)察體制改革創(chuàng)新，我們就必須知古鑒今，擇其善者而從之、其不善者而改之，順時(shí)代之潮流，通古今之變化，勇于攻堅(jiān)克難，敢于創(chuàng)新突破，奮力開(kāi)拓新時(shí)代中國(guó)特色監(jiān)督制度體系和執(zhí)紀(jì)體系更加廣闊的前景。