趙 彪

引言

區(qū)域均衡發(fā)展是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略命題，解決區(qū)域分化和區(qū)域差距擴(kuò)大問(wèn)題已成為新時(shí)代中國(guó)發(fā)展的重大課題。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局?！翱たh治，則天下安”，縣級(jí)政區(qū)是國(guó)家治理的空間基礎(chǔ)，處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，縣一級(jí)工作好壞，關(guān)系國(guó)家興衰安危，科學(xué)合理的縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置，對(duì)于化解新發(fā)展格局構(gòu)建中的各種矛盾具有重要意義。構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是事關(guān)全局的系統(tǒng)性、深層次變革，是以全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)基礎(chǔ)上的國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，不是各地都搞自我小循環(huán)。不同于市場(chǎng)和資源“兩頭在外”的發(fā)展格局，新發(fā)展格局更加注重國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的作用，是以?xún)?nèi)需為主導(dǎo)的、開(kāi)放的、建立在國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)基礎(chǔ)上的發(fā)展模式。面對(duì)構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系與全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略機(jī)遇，縣級(jí)政區(qū)在人居環(huán)境、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套等方面仍然存在諸多短板弱項(xiàng)，亟須系統(tǒng)性的思考與改革。

1 城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡是構(gòu)建新發(fā)展格局的突出堵點(diǎn)

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題，是發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。其中，發(fā)展不平衡是各區(qū)域各領(lǐng)域各方面存在失衡現(xiàn)象，制約了整體發(fā)展水平提升，包括城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和區(qū)域發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題已成為構(gòu)建新發(fā)展格局的突出堵點(diǎn)。

1.1 空間維度：東西不平衡與南北不平衡問(wèn)題重疊交織

新中國(guó)成立初期，中國(guó)在實(shí)踐中逐漸形成了生產(chǎn)力均衡布局理論。改革開(kāi)放以后，更加強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)，這也造成了“東西不平衡”的發(fā)展問(wèn)題。1979—1991年，沿海與內(nèi)地相比，國(guó)民生產(chǎn)總值的絕對(duì)差距擴(kuò)大了10倍以上，人均國(guó)民生產(chǎn)總值的絕對(duì)差距擴(kuò)大了4.4倍。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)相繼實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)、東北老工業(yè)基地振興以及中部崛起等戰(zhàn)略，東、中、西三大板塊發(fā)展協(xié)調(diào)性得以明顯提升，但中西部與東部地區(qū)之間的發(fā)展差距依然存在。與此同時(shí)，近年來(lái)，南北不平衡問(wèn)題也變得日益突出。2012—2019年，北方經(jīng)濟(jì)占全國(guó)比重由42.9%降至35.4%，南北方經(jīng)濟(jì)總量差距由14%增至29%，南北方人均GDP之比由0.97擴(kuò)大至1.30，南北差距明顯拉大。

究其原因，這與自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)分工等多種因素密切相關(guān)。在自然環(huán)境方面，以“地形”和“降水”分別作為橫軸和縱軸畫(huà)出直角坐標(biāo)系，可以看出，中國(guó)總體存在著由南向北降水逐漸減少的特征，而由東向西則存在著地形起伏越來(lái)越大的特征，這就使得華北地區(qū)更多面臨缺水的問(wèn)題，而西部地區(qū)則主要面臨地形的問(wèn)題。近年來(lái)，隨著交通條件的日益改善，西南地區(qū)的發(fā)展?jié)摿χ鸩降靡葬尫?，而西北地區(qū)仍受河谷地形、缺水等問(wèn)題的影響，工業(yè)化和城市化的發(fā)展成本仍然較高。西北地區(qū)的幾個(gè)中心城市相距較遠(yuǎn)，除蘭州與西寧之間相距約220 km外，其他中心城市之間的距離多在500 km以上，中心城市和城市群的發(fā)展成本也相對(duì)較高，這也是西北和西南發(fā)展差距有所擴(kuò)大的重要原因。在產(chǎn)業(yè)分工方面，北方地區(qū)多處于產(chǎn)業(yè)鏈中上游，以重化工業(yè)、能源原材料、裝備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)為主，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等國(guó)內(nèi)需求的依賴(lài)程度較高；而南方地區(qū)則多處于產(chǎn)業(yè)鏈中下游，以輕工業(yè)、服務(wù)業(yè)、高端制造等產(chǎn)業(yè)為主，在滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)需求的同時(shí)，受?chē)?guó)際貿(mào)易的影響較大，南方與北方之間尚未在產(chǎn)業(yè)分工的基礎(chǔ)上形成經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的“內(nèi)循環(huán)”，這也是南北差距擴(kuò)大的重要因素?？傊瑢?shí)現(xiàn)東中西、南北協(xié)調(diào)發(fā)展，帶動(dòng)北方尤其是西北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的重要一環(huán)。

1.2 規(guī)模維度：人口過(guò)度集聚與集聚能力不足同時(shí)存在

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)很強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及就業(yè)越來(lái)越向大城市集中。中國(guó)正在由高速增長(zhǎng)階段逐漸轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，資本積累的速度大大放緩。從2013年開(kāi)始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增速的“三個(gè)反超”，分別是大中城市對(duì)中小城市的反超、消費(fèi)型城市對(duì)投資型城市的反超、服務(wù)型城市對(duì)工業(yè)型城市的反超。這表明以服務(wù)和消費(fèi)為基本特征的大城市，已經(jīng)取代以投資和工業(yè)為基本特征的中小城市，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。2013年以后，人口流動(dòng)規(guī)律發(fā)生了明顯分化，特大城市和大城市人口持續(xù)流入，中心城市的人口增速遠(yuǎn)超其所在省份的平均人口增速，而部分中小城市卻面臨著明顯的人口集聚能力不足的問(wèn)題。與此同時(shí)，各地紛紛出臺(tái)“強(qiáng)省會(huì)”措施，如《廣東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出：“發(fā)揮廣州、深圳‘雙核聯(lián)動(dòng)、比翼雙飛’的作用。強(qiáng)化廣州省會(huì)城市功能，提升國(guó)家中心城市和綜合性門(mén)戶(hù)城市發(fā)展能級(jí)。”在產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中的過(guò)程中，中心城市與城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，已成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵平衡點(diǎn)和高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ?。總之，面?duì)人口流動(dòng)趨勢(shì)變化造成的城市規(guī)模變動(dòng)，如何有效促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)培育形成更多新的增長(zhǎng)點(diǎn)和增長(zhǎng)極，打通生產(chǎn)、分配、消費(fèi)、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)不同區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈關(guān)聯(lián)水平，逐步形成“雙循環(huán)”新發(fā)展格局具有重要意義。

1.3 體制維度：行政區(qū)與功能區(qū)兩套管理體系相互影響

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%增長(zhǎng)到2021年的64.72%。與此同時(shí)，中國(guó)行政管理體制也出現(xiàn)了“行政區(qū)”和“功能區(qū)”兩套體系，行政區(qū)與行政區(qū)、行政區(qū)與功能區(qū)之間存在多重體制摩擦，這也是構(gòu)建新發(fā)展格局重要的淤點(diǎn)和堵點(diǎn)。具體而言，在行政區(qū)與行政區(qū)關(guān)系方面，以省際邊界地區(qū)為例，由于省級(jí)邊界和地級(jí)邊界長(zhǎng)期穩(wěn)定等原因，許多省級(jí)邊界地區(qū)的中心城市與腹地分離，普遍存在發(fā)展滯后的問(wèn)題。如黃淮海平原地區(qū)。在行政區(qū)與功能區(qū)關(guān)系方面，以城市新區(qū)為例，由于沒(méi)有正式的行政區(qū)劃代碼，新區(qū)多實(shí)行管委會(huì)體制，更加注重招商引資、土地開(kāi)發(fā)、企業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)職能，社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面相對(duì)較弱。如蘭州新區(qū)雖然已整建制代管轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但中川、秦川等鎮(zhèn)的人大、武裝、精準(zhǔn)脫貧等事務(wù)還與永登縣有關(guān)系，人大代表、政協(xié)代表還歸永登縣人大或政協(xié)管理，在新區(qū)買(mǎi)房、工作的群眾，許多事情還需要到永登縣或皋蘭縣辦理?？傊?，要通過(guò)“有效制度供給”更好發(fā)揮政府的作用，進(jìn)而“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，以制度創(chuàng)新不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

2 新發(fā)展格局下推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵切入點(diǎn)

2.1 以中部地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展破解空間失衡問(wèn)題

2021年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有全局性意義”，中部地區(qū)是破解“南北不平衡”與“東西不平衡”發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵。具體而言：一是推動(dòng)統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)的形成，中部地區(qū)地處京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)和成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈四大增長(zhǎng)極之間，是中國(guó)的人口大區(qū)、交通樞紐、經(jīng)濟(jì)腹地和重要市場(chǎng)，具有明顯的經(jīng)濟(jì)地理優(yōu)勢(shì)，加快中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，是提升“四極”之間的聯(lián)系水平、塑造國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的必然要求；二是推動(dòng)“京津冀—中原—長(zhǎng)江中游—粵港澳”南北向中國(guó)經(jīng)濟(jì)“脊梁”的形成，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等重大國(guó)家戰(zhàn)略，多是東西向的或位于四大增長(zhǎng)極內(nèi)部的，加快中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)于強(qiáng)化南北向的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，引導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域戰(zhàn)略從“橫向布局”向“縱向布局”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化、全覆蓋、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的形成具有重要意義；三是推動(dòng)西部地區(qū)全面開(kāi)放新格局的形成，中部地區(qū)是西北與華北、西北與華中、西南與華北（東北）、西南與華東地區(qū)之間聯(lián)系的必經(jīng)之地，加快中部地區(qū)發(fā)展有利于充分發(fā)揮中部地區(qū)承東起西、溝通南北的地理優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)形成西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和全面開(kāi)放新格局。

2.2 以新增長(zhǎng)極和動(dòng)力源培育破解規(guī)模失衡問(wèn)題

對(duì)于超大城市人口過(guò)度集聚和部分中小城市人口集聚能力不足的問(wèn)題，可通過(guò)培育新的增長(zhǎng)極和動(dòng)力源的方式進(jìn)行破解。習(xí)近平總書(shū)記指出：“中西部有條件的省區(qū)，要有意識(shí)地培育多個(gè)中心城市，避免‘一市獨(dú)大’的弊端”。具體而言：中心城市發(fā)展水平較高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城市群要重點(diǎn)關(guān)注城市群次中心城市的發(fā)展，如四川省提出了“一干多支、五區(qū)協(xié)同”的發(fā)展戰(zhàn)略，宜賓、綿陽(yáng)、南充、達(dá)州等城市將獲得更多的發(fā)展機(jī)遇；中心城市發(fā)展水平有限的城市群要重點(diǎn)關(guān)注城市群中心城市的發(fā)展，如蘭州市近年來(lái)的發(fā)展正在步入快車(chē)道，隴南、甘南、臨夏和定西等地紛紛向蘭州新區(qū)移民，2018年以來(lái)，蘭州全市凈增人口16萬(wàn)余人，近兩年蘭州新區(qū)經(jīng)濟(jì)總量平均增長(zhǎng)16.2%，持續(xù)領(lǐng)跑?chē)?guó)家級(jí)新區(qū)。要著重培育北方地區(qū)、省際交界地區(qū)中心城市的發(fā)展，重點(diǎn)關(guān)注宜昌、贛州、南陽(yáng)等區(qū)位優(yōu)越、人口密集城市的發(fā)展問(wèn)題。此外，還應(yīng)重視部分發(fā)展?jié)摿^大的中小城市。

2.3 以中心城市有效制度供給破解體制失衡問(wèn)題

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。制度供給的優(yōu)化帶來(lái)的是解放生產(chǎn)力的巨大“引擎”與紅利，“有效制度供給”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵切入點(diǎn)，一定意義上而言，在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，“制度高于技術(shù)”。當(dāng)前，中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，正在成為中國(guó)城鎮(zhèn)化新階段發(fā)展的重點(diǎn)。中心城市有效制度供給對(duì)于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和人口承載能力意義重大，是落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心空間載體和重要著力點(diǎn)。本研究認(rèn)為，中心城市是理順行政區(qū)與功能區(qū)關(guān)系的關(guān)鍵，在此基礎(chǔ)上，按照“中心城市—都市圈—城市群”和“中心城市—次中心城市—中小城市”的梯次性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，基于城市群思維統(tǒng)籌推進(jìn)市轄區(qū)空間優(yōu)化布局，摒棄“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局部思維，在空間維度方面要從城市自發(fā)需求轉(zhuǎn)向全國(guó)戰(zhàn)略布局引領(lǐng)的提升，實(shí)現(xiàn)從“單一城市”向“城市群”的轉(zhuǎn)變；在體制維度方面要從局部性變化向全面結(jié)構(gòu)性?xún)?yōu)化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)從“單一層級(jí)改革”向“結(jié)構(gòu)體系優(yōu)化”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局。

3 改革開(kāi)放以來(lái)縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整特征及局限性

3.1 以東部地區(qū)為主，導(dǎo)致中部縣級(jí)行政區(qū)轉(zhuǎn)型相對(duì)滯后

對(duì)1978年后縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整狀況進(jìn)行梳理，截至2021年末，本研究共統(tǒng)計(jì)出1 114個(gè)調(diào)整案例，包括縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)、旗、行委、特區(qū)、工農(nóng)區(qū)之間的各種轉(zhuǎn)換，如縣縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)）合并、撤縣（縣級(jí)市）設(shè)區(qū)等。以地級(jí)及地級(jí)以上城市為基本單元，匯總每個(gè)城市的調(diào)整總量，并基于該指標(biāo)進(jìn)行熱點(diǎn)分析。由圖1A可以看出，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整明顯呈現(xiàn)出向東部地區(qū)集聚的特征，尤其是環(huán)渤海地區(qū)和長(zhǎng)三角地區(qū)，縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整較為頻繁，西部的成渝地區(qū)也是縣級(jí)政區(qū)調(diào)整的熱點(diǎn)地區(qū)，中部地區(qū)縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整總量則明顯少于周邊地區(qū)。就具體類(lèi)型而言，中國(guó)在1983年、1993年間經(jīng)歷了兩次撤縣設(shè)市的高峰期，中部地區(qū)在此期間也經(jīng)歷了大規(guī)模的撤縣設(shè)市調(diào)整，且多分布在鄭州、武漢等中心城市周邊（圖1B）。然而經(jīng)過(guò)30年的快速發(fā)展，中部地區(qū)市轄區(qū)設(shè)置水平卻相對(duì)滯后，由圖1C和1D可以看出，中部處于撤縣設(shè)區(qū)和撤市設(shè)區(qū)的稀疏區(qū)，這表明中部地區(qū)在經(jīng)歷了撤縣設(shè)市等區(qū)劃調(diào)整高峰期后，并未及時(shí)推動(dòng)縣、縣級(jí)市向市轄區(qū)的轉(zhuǎn)型，這就造成少數(shù)中心城市被縣級(jí)市“圍城”的現(xiàn)象十分明顯，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本、城市更新成本和行政管理成本快速上升的問(wèn)題尤為突出。

圖1 1978年以來(lái)縣級(jí)政區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的空間特征

3.2 以副省級(jí)及以上城市為主，導(dǎo)致新增長(zhǎng)極培育相對(duì)緩慢

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年以來(lái)，平均每個(gè)地級(jí)市（含地區(qū)、自治州、盟，下同）開(kāi)展了2.94次縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整，而副省級(jí)及以上城市（含副省級(jí)城市和直轄市，下同）為9.37次，平均每個(gè)城市縣級(jí)政區(qū)調(diào)整次數(shù)比地級(jí)市多6.43次。就撤縣設(shè)市調(diào)整而言，共統(tǒng)計(jì)到451次調(diào)整案例，其中副省級(jí)及以上城市共39例，與地級(jí)市相比，平均每個(gè)副省級(jí)及以上城市撤縣設(shè)區(qū)次數(shù)比地級(jí)市多0.75次。就撤縣（市）設(shè)區(qū)而言，地級(jí)市與副省級(jí)及以上城市的差距更加明顯，平均每個(gè)副省級(jí)及以上城市調(diào)整4.21次，而平均每個(gè)地級(jí)市僅調(diào)整了1.38次，副省級(jí)及以上城市的調(diào)整次數(shù)是地級(jí)市的3倍以上。由此可知，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整主要集中在副省級(jí)及以上的城市，尤其是撤縣（市）設(shè)區(qū)調(diào)整的集聚程度更高，與副省級(jí)及以上城市相比，地級(jí)市撤縣（市）設(shè)區(qū)的差距要大于撤縣設(shè)市。加之，縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整還包括撤區(qū)設(shè)縣、撤銷(xiāo)區(qū)并入縣等類(lèi)型，若去除這類(lèi)“反向調(diào)整”案例，地級(jí)市與副省級(jí)及以上城市的差距將變得更大。而隨著近年來(lái)人口向中心城市加速集聚，中西部非副省級(jí)省會(huì)城市市轄區(qū)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)問(wèn)題正變得日益突出，嚴(yán)重影響了新動(dòng)力源和增長(zhǎng)極的培育進(jìn)程。

3.3 以整建制調(diào)整為主，導(dǎo)致制度供給的有效性相對(duì)不足

改革開(kāi)放以來(lái)，縣級(jí)政區(qū)調(diào)整以整建制調(diào)整為主，包括撤縣設(shè)區(qū)、撤市設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市、撤旗設(shè)市、撤特區(qū)設(shè)縣、工農(nóng)區(qū)改縣級(jí)市等多種類(lèi)型，約占總量的73.4%，加之地級(jí)市設(shè)立初期多采用“一縣改一區(qū)（多區(qū)）”的方式進(jìn)行，這就容易導(dǎo)致行政區(qū)劃制度供給有效性相對(duì)不足的問(wèn)題。如在地級(jí)市設(shè)立初期，多采取切塊設(shè)市的方式進(jìn)行，“縣包圍市”的特征十分明顯，若采用整建制調(diào)整的方式進(jìn)行調(diào)整，仍然無(wú)法改變中心城區(qū)被郊區(qū)包圍的“蛋黃結(jié)構(gòu)”。習(xí)近平總書(shū)記在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會(huì)議上指出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與全面深化改革、落實(shí)新發(fā)展理念是相通的，核心是體制機(jī)制創(chuàng)新，最終目標(biāo)是形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新機(jī)制”。改革開(kāi)放40多年的歷程基本遵循了從解決商品、服務(wù)供給到更加注重企業(yè)供給、制度供給，破解制度束縛，推動(dòng)制度創(chuàng)新這樣一條逐步升級(jí)的軌道發(fā)展。提升縣級(jí)政區(qū)的“有效制度供給”，是加快疏通國(guó)內(nèi)大循環(huán)的堵點(diǎn)、構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。

4 面向新發(fā)展格局的中國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃改革建議

4.1 分類(lèi)指導(dǎo)：提高行政區(qū)劃資源供給的有效性

中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模龐大，區(qū)域發(fā)展分化明顯，轉(zhuǎn)型成功的繁榮與轉(zhuǎn)型停滯的低迷并存，深入研究適合中國(guó)國(guó)情的縣級(jí)政區(qū)設(shè)置，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要?？h級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置問(wèn)題的產(chǎn)生原因存在較大差異，包括自然地形、設(shè)區(qū)模式、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等多重因素。因此，縣級(jí)政區(qū)改革也要分區(qū)域、分階段、分類(lèi)型推進(jìn)。中國(guó)不同區(qū)域、不同規(guī)模城市，面臨的發(fā)展問(wèn)題也存在較大差異，在具體改革的過(guò)程中，要結(jié)合不同區(qū)域的發(fā)展實(shí)際，科學(xué)合理利用行政區(qū)劃調(diào)整的政策工具，因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)做好縣級(jí)行政區(qū)劃改革工作。形成規(guī)模擴(kuò)容與空間收縮相結(jié)合、規(guī)模調(diào)整與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變相結(jié)合、區(qū)劃調(diào)整與體制改革相結(jié)合的分類(lèi)指導(dǎo)機(jī)制，針對(duì)不同區(qū)域面臨的問(wèn)題提出相應(yīng)的調(diào)整策略，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

4.2 突出重點(diǎn)：為優(yōu)勢(shì)地區(qū)拓展更大的發(fā)展空間

要更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域視角的重要性，探索單一城市區(qū)劃改革對(duì)城市群發(fā)展的影響，著重滿(mǎn)足那些人口密度大、人口增量大的城市的規(guī)模擴(kuò)容和結(jié)構(gòu)調(diào)整需求。依托新政策、新技術(shù)、新應(yīng)用跳出現(xiàn)有資源稟賦的約束，為當(dāng)前城市發(fā)展問(wèn)題探索更多的科學(xué)解決方案，重點(diǎn)解決中心城市市轄區(qū)規(guī)模不適度和結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題。培育發(fā)展多個(gè)中心城市是解決現(xiàn)有超大城市“大城市病”的重要方式，中心城市的發(fā)展對(duì)于周邊中小城市也具有重要意義，“大城市病”的緩解直接關(guān)系中小城市的發(fā)展。中心城市的區(qū)劃調(diào)整是上位規(guī)劃，只有先調(diào)整中心城市行政區(qū)劃，城市群內(nèi)部的次一級(jí)區(qū)劃調(diào)整才能進(jìn)行。中心城市行政區(qū)劃界線(xiàn)的劃定落實(shí)，將成為城市群協(xié)調(diào)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本保證。在做好中心城市市轄區(qū)優(yōu)化設(shè)置工作的基礎(chǔ)上，要高度重視中小城市行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置的重要作用，中小城市是中心城市發(fā)展的必要支撐。探索以中心城市市轄區(qū)規(guī)模優(yōu)化為突破口，破除阻礙資源要素流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，降低盲目通過(guò)區(qū)劃調(diào)整來(lái)擴(kuò)大規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)科學(xué)合理的城市化格局的構(gòu)建。

4.3 系統(tǒng)推進(jìn)：創(chuàng)新行政區(qū)與功能區(qū)的行政體制

城市群是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)的巨系統(tǒng)，是由相互作用、相互依賴(lài)的各方面、各環(huán)節(jié)結(jié)合形成的具有特定功能的有機(jī)整體。每一座城市都是一個(gè)不可分割的整體，系統(tǒng)性是城市群的典型屬性。要將縣級(jí)行政區(qū)劃改革與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局這個(gè)更宏大的系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，將行政區(qū)劃視作一種資源，不拘泥于某個(gè)城市、城市群，也不局限于撤縣（市）設(shè)區(qū)、區(qū)縣重組，要在進(jìn)行大規(guī)模的文獻(xiàn)調(diào)研、實(shí)地考察和數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，對(duì)行政區(qū)與功能區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)思考，探究縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置對(duì)城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響機(jī)制，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度創(chuàng)新方向。縣級(jí)行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，有利于降低潛在增長(zhǎng)極發(fā)展的體制成本，科學(xué)合理地供給城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和商業(yè)設(shè)施，改善城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡、人口城市化滯后于土地城市化、戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率大幅低于常住人口城鎮(zhèn)化率等問(wèn)題。

5 結(jié)語(yǔ)

縣是中國(guó)行政區(qū)劃體系中最悠久最穩(wěn)定的一級(jí)，是更加適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)的行政區(qū)劃建制。隨著城鄉(xiāng)二元分割逐漸轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，縣在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等社會(huì)治理方面內(nèi)在能力不足的問(wèn)題日漸凸顯，因此改革開(kāi)放以后縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整開(kāi)始大規(guī)模出現(xiàn)。當(dāng)前，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題已成為中國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局的突出堵點(diǎn)，包括東西不平衡與南北不平衡問(wèn)題重疊交織、人口過(guò)度集聚與集聚能力不足同時(shí)存在、行政區(qū)與功能區(qū)兩套管理體系相互影響等問(wèn)題。為此，應(yīng)以中部地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展破解空間失衡問(wèn)題，以新增長(zhǎng)極和動(dòng)力源培育破解規(guī)模失衡問(wèn)題，以中心城市有效制度供給破解體制失衡問(wèn)題。但通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整過(guò)程和特征分析發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)，縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整存在以東部地區(qū)為主、以副省級(jí)及以上城市為主和以整建制調(diào)整為主的三大特征，不同程度上影響著中部地區(qū)的發(fā)展、新增長(zhǎng)極的培育和制度供給有效性的提升，進(jìn)而不利于“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的構(gòu)建。最后，本研究提出了分類(lèi)指導(dǎo)、突出重點(diǎn)和系統(tǒng)推進(jìn)的改革思路，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的體制機(jī)制基礎(chǔ)。