文/江文路 張小勁

數(shù)字政府是指政府以新一代信息技術(shù)為支撐，綜合運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對(duì)治理過程所需的各種數(shù)據(jù)和信息，以數(shù)字化形式自動(dòng)采集、整合、儲(chǔ)存、管理、交流和分析，提升政府行政效率與決策科學(xué)性的新型政府運(yùn)行模式。它強(qiáng)調(diào)用數(shù)字化、智能化手段和方法改變公共服務(wù)樣式、改善公共決策質(zhì)量、改進(jìn)公共管理品質(zhì)、改進(jìn)政務(wù)工作流程、提升政府行政效能、提高公共監(jiān)管水平，實(shí)現(xiàn)以數(shù)感知（民眾訴求）、循數(shù)決策（公共資源配置）和依數(shù)治理（精準(zhǔn)施策）。在信息技術(shù)快速更新迭代的數(shù)字化浪潮中，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字要素的產(chǎn)生不僅帶來了社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的顯著提高，成為新的經(jīng)濟(jì)增長引擎，同時(shí)還深刻影響著政府官員的治理思維與行為方式，加速了政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字治理成為新時(shí)期政府治理改革的普遍趨勢，而以新興數(shù)字技術(shù)為主要驅(qū)動(dòng)力的數(shù)字政府建設(shè)已成為突圍“科層制”政府治理藩籬，推進(jìn)我國政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵引擎。

現(xiàn)代科層制政府的治理基礎(chǔ)與內(nèi)在局限

在傳統(tǒng)社會(huì)的不同歷史階段，不同政體有著差異化的統(tǒng)治原則與管理機(jī)制。總體來看，因人而治、因人而異是傳統(tǒng)政府治理的突出特征。在社會(huì)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的發(fā)展變遷中，工具理性的擴(kuò)張以及工業(yè)化和資本主義的快速發(fā)展加速了國家的現(xiàn)代化進(jìn)程。特別是19世紀(jì)中期以來，隨著大工業(yè)組織的增長，政府的活動(dòng)范圍有了巨大的擴(kuò)展。專業(yè)化官僚組織與職業(yè)化文官系統(tǒng)的快速發(fā)展，形成了“科層制”（Bureaucracy）的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)?？茖又茙砹巳祟惿鐣?huì)管理機(jī)制的重大進(jìn)步，標(biāo)志著政府治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的范式轉(zhuǎn)型。

理性官僚制是現(xiàn)代科層制政府的組織基礎(chǔ)，它的產(chǎn)生與社會(huì)分工的細(xì)化進(jìn)程密切關(guān)聯(lián)。作為一種基于理性原則建立起來的等級(jí)化、制度化、協(xié)同性的大規(guī)模組織形式，它極大地提高了政府治理的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、規(guī)范化程度與管理效率，但同時(shí)因其自身運(yùn)行邏輯的悖論與官僚固化利益集團(tuán)的形成，導(dǎo)致對(duì)政府有效治理形成阻礙甚至破壞。新中國成立以來，“科層制”與我國高度集權(quán)的計(jì)劃體制相結(jié)合共同構(gòu)成了一個(gè)超級(jí)復(fù)雜的金字塔型國家治理結(jié)構(gòu)。從治理規(guī)模與治理層級(jí)看，它達(dá)到了“科層制”治理的頂峰，其溢出效應(yīng)導(dǎo)致社會(huì)組織的高度行政化。改革開放以來，我國歷經(jīng)五次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，大幅度地精簡了政府機(jī)構(gòu)，有效遏制了官僚膨脹的趨勢，推進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，但并沒有改變科層制的治理邏輯，其內(nèi)在治理困境并未得到根本解決。從政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢看，利用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，消除理性官僚制所引發(fā)的治理弊端，突圍科層制政府治理的內(nèi)在局限，突破碎片化條塊分割治理格局，已成為當(dāng)下我國政府治理變革的主流趨勢。

以數(shù)字政府建設(shè)突圍科層制政府的演進(jìn)歷程

“十一五”時(shí)期，我國的電子政務(wù)建設(shè)成為深化行政管理體制改革的重要牽引器。2002年8月，中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出要加快十二個(gè)重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。2006年，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《國家電子政務(wù)總體框架》，強(qiáng)調(diào)以政務(wù)信息資源開發(fā)利用為主線，建立信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，更好地促進(jìn)行政管理體制改革。加快數(shù)字政府建設(shè)，推動(dòng)政府治理能力建設(shè)由電子政務(wù)時(shí)代向數(shù)字政府時(shí)代跨越，逐漸成為從中央到地方政府治理改革的重要共識(shí)。在我國數(shù)字政府建設(shè)實(shí)踐過程中，呈現(xiàn)出“頂層規(guī)劃布局+中層謀劃設(shè)計(jì)+基層積極實(shí)踐”的央地良性互動(dòng)格局。在中央的頂層部署和努力推動(dòng)下，越來越多的地方政府開始以數(shù)字政府建設(shè)為抓手，秉持技術(shù)賦能、數(shù)據(jù)賦權(quán)和為民服務(wù)的理念，從治理體系、辦事流程、服務(wù)效率等多方面推動(dòng)政府治理改革、提升政府治理效能，驅(qū)動(dòng)著基層政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。涌現(xiàn)出了以浙江“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”、廣東數(shù)字政府改革、上海“一網(wǎng)通辦”、河南“跨省通辦”、深圳“鵬城智能體”等為代表的地方數(shù)字政府創(chuàng)新實(shí)踐。

新時(shí)期我國的數(shù)字政府建設(shè)是健全“以人民為中心”的改革推進(jìn)機(jī)制，構(gòu)建數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流有機(jī)融合的政府運(yùn)行機(jī)制，完善以業(yè)務(wù)流程為中心的政府治理結(jié)構(gòu)，加快基于數(shù)據(jù)資源挖掘的治理工具創(chuàng)新，推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主動(dòng)探索。政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是彌合政府治理決策、資源配置與治理目標(biāo)之間巨大鴻溝的有效方案。作為數(shù)字時(shí)代的重要戰(zhàn)略資源與核心創(chuàng)新要素，大數(shù)據(jù)不僅促進(jìn)了相關(guān)行業(yè)的技術(shù)革新，而且很大程度地提高了政府收集提取數(shù)據(jù)、運(yùn)算分析數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)輔助決策的能力，成為以信息化驅(qū)動(dòng)治理現(xiàn)代化的重要手段。數(shù)字技術(shù)提升了政府對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的持續(xù)監(jiān)測與快速反應(yīng)能力，互聯(lián)網(wǎng)成為推動(dòng)政府“簡政放權(quán)”的監(jiān)督器和優(yōu)化公共服務(wù)流程的催化劑，助推政府為市民提供更加公開透明、規(guī)范高效與更精細(xì)優(yōu)質(zhì)的管理與服務(wù)?！笆奈濉睍r(shí)期，我國的政府治理范式將加速邁入全面“數(shù)字化”時(shí)代。身處當(dāng)今世界百年未有之大變局，新時(shí)期我國的數(shù)字政府建設(shè)是對(duì)現(xiàn)代政府治理范式的重要變革，更是突圍科層制政府治理藩籬，提升政府治理績效，于危機(jī)中育先機(jī)、從變局中開新局的關(guān)鍵性改革舉措。

以數(shù)字政府建設(shè)突圍科層制政府的內(nèi)在邏輯：數(shù)字治理與科層治理的耦合

科層制的政府治理結(jié)構(gòu)是一種中心化、集權(quán)化的權(quán)力設(shè)置，它可以保障上級(jí)或主導(dǎo)者的命令得到有效貫徹，但無法代替下一級(jí)層級(jí)的機(jī)構(gòu)和官員進(jìn)行具體的管理，從而也就為政策目標(biāo)與實(shí)際效果的偏離制造了空間。下級(jí)機(jī)構(gòu)與官員的自利性動(dòng)機(jī)如果沒有受到有效規(guī)制，就會(huì)引發(fā)推諉避責(zé)、各自為政、脫離群眾等現(xiàn)代官僚主義問題?？v觀各國政府，體系空轉(zhuǎn)、效率降低、系統(tǒng)內(nèi)耗與相互博弈等行政失靈問題持續(xù)困擾著政府當(dāng)局，成為全球性政府治理難題。

從政府治理演進(jìn)的進(jìn)程看，數(shù)字政府并非是對(duì)科層制政府的完全替代，而是在科層制治理架構(gòu)的基礎(chǔ)上，以數(shù)字賦能的方式進(jìn)行治理“突圍”。通過優(yōu)化“科層制”政府的治理結(jié)構(gòu)，數(shù)字政府建設(shè)提升了政府的治理效率，降低政府的運(yùn)行成本，從而有效發(fā)揮出我國黨政體制的制度優(yōu)勢與治理效能。實(shí)踐表明，數(shù)字政府改革提升了政府的精細(xì)化管理能力、精準(zhǔn)化服務(wù)水平、科學(xué)化決策能力以及數(shù)字化治理能力。隨著國家層面對(duì)政府政務(wù)數(shù)據(jù)共享的布局與推進(jìn)，我國政府部門正在建立起跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門的數(shù)據(jù)共享體系與治理平臺(tái)，有效打破了部門之間的信息壁壘與數(shù)據(jù)孤島，使得政府治理體系內(nèi)部的部門協(xié)同、精準(zhǔn)治理、公共服務(wù)、決策反饋水平大幅度提升。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程中，建設(shè)數(shù)字政府已經(jīng)成為新時(shí)代人民對(duì)政府治理的更高期待與更新要求，同時(shí)也是政府自身適應(yīng)數(shù)字化社會(huì)治理形勢的明智選擇。

一方面，黨的十八屆三中全會(huì)以來，全國各級(jí)政府都在著力提升基層治理能力，“黨建引領(lǐng)”是普遍趨勢。在偏遠(yuǎn)的、邊緣的和傳統(tǒng)生活樣式仍占主要地位的地區(qū)，更多的是用傳統(tǒng)科層制的方式強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)或者進(jìn)行邊際性的治理優(yōu)化，其所取得的效果仍然有限。而在較為發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化城市治理中，則更多地采用現(xiàn)代信息技術(shù)手段、汲取現(xiàn)代治理資源，進(jìn)行政府治理流程的再造和治理體系的優(yōu)化。這一類型中又逐步發(fā)展出差異化的改革路徑：一方面是以深圳、杭州、上海為代表的治理優(yōu)化和創(chuàng)新，更多的是以便民便企服務(wù)的方式來展開，其主要的特點(diǎn)是流程優(yōu)化和程序簡化，從最初的一窗服務(wù)、一廳服務(wù)到一網(wǎng)通、一卡通、最多跑一次，再到一網(wǎng)統(tǒng)管、全網(wǎng)通辦、容缺審批、秒批秒辦，等等。另一方面，則是以北京市“12345”市民熱線為主渠道的“有求必應(yīng)、接訴即辦”的改革創(chuàng)新。比較這兩條路徑可以發(fā)現(xiàn)，數(shù)字治理改革的共同點(diǎn)在于服務(wù)社會(huì)居民與企業(yè)辦事，提升普通市民的獲得感、幸福感、安全感，體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。但這兩條路徑又有所不同：基于流程優(yōu)化和程序簡化的治理改革更多地屬于功能性的延伸和擴(kuò)展，盡管其后端也涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整，但其主要思路是降低居民辦事的成本，提升政府為民服務(wù)的行政效率。而在北京市基于市民熱線數(shù)據(jù)的數(shù)字治理改革中，更多地表現(xiàn)出政府治理功能的增生和創(chuàng)新。

北京市以“黨建引領(lǐng)，街鄉(xiāng)吹哨，接訴即辦”為代表的政府治理改革中，通過將大數(shù)據(jù)治理技術(shù)融入基層社會(huì)治理，從而解決現(xiàn)代城市治理中民意訴求、政治回應(yīng)、資源配置、統(tǒng)籌協(xié)同等一系列難點(diǎn)問題，探索出適應(yīng)新時(shí)期城市治理需求變化的一系列治理體制機(jī)制，有效提升了政府的服務(wù)能力與回應(yīng)效率，強(qiáng)化了黨政干部與人民群眾之間的情感聯(lián)系?！?2345”市民熱線作為民眾訴求的接駁器，以最高效的方式將最真實(shí)的民情民意傳導(dǎo)給政府相關(guān)部門，從而為政府官員的治理決策提供了源自基層的可靠依據(jù)。對(duì)于市民群眾的合理訴求，政府官員據(jù)此就事、論事、辦事，在問題解決的基礎(chǔ)上不斷將相關(guān)的治理經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化成更系統(tǒng)、更持續(xù)、更科學(xué)的政府決策，逐漸形成“用數(shù)據(jù)認(rèn)知、循數(shù)據(jù)決策、依數(shù)據(jù)施策”的治理思維與決策模式，從而對(duì)市民群眾的難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問題有了更真實(shí)的把握，推動(dòng)問題的有效解決，破解科層制治理結(jié)構(gòu)中的信息盲點(diǎn)與治理梗阻等困局，有效提升政府的治理回應(yīng)性與行政效率。

在數(shù)字政府治理體系的建構(gòu)過程中，北京市的數(shù)字政府建設(shè)具有鮮明的行政主導(dǎo)啟動(dòng)機(jī)制以及后端行政績效的驅(qū)動(dòng)特征。這一改革是由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)頂層主導(dǎo)、推動(dòng)以及強(qiáng)有力推進(jìn)的結(jié)果，屬于行政主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)下的制度變遷過程。市委、市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位，是行動(dòng)組織、資源保障、機(jī)制設(shè)計(jì)和績效評(píng)價(jià)的最重要主體。從改革啟動(dòng)到現(xiàn)在，在若干個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)呈現(xiàn)出不同的改革內(nèi)涵和創(chuàng)新舉措。政黨主導(dǎo)與行政驅(qū)動(dòng)貫穿數(shù)字治理體系構(gòu)建的全過程，“頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)、中層高度重視、基層有效落實(shí)”是數(shù)字政府治理體系化建構(gòu)得以迅速展開和全域推展的關(guān)鍵。在2018年的改革啟動(dòng)階段，北京市推出的改革舉措主要是針對(duì)基層治理中屬地治理與部門治理的不匹配問題——即“條”與“塊”的協(xié)調(diào)治理問題?！敖粥l(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”就是試圖通過街鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政府與上一級(jí)執(zhí)法部門之間“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的便捷聯(lián)通和快速反應(yīng)，來解決基層治理中問題發(fā)現(xiàn)與問題解決之間在時(shí)間和地域上的錯(cuò)位現(xiàn)象和治理低效問題。這一機(jī)制安排一定程度上加強(qiáng)了條線部門對(duì)屬地街道的回應(yīng)和協(xié)同，在“吹哨者”“吹哨內(nèi)容”和“聽哨者”三個(gè)端點(diǎn)上屬于有限制性與選擇性的綁定，還未完全破解科層治理難題。2019年，北京市委、市政府開始展開對(duì)市民熱線的體系化構(gòu)建，提出“有訴必應(yīng)，接訴必辦”，力圖通過統(tǒng)一的平臺(tái)聯(lián)通的方式，用更高效的工作機(jī)制在更大的治理范圍內(nèi)、解決更多的治理難題?！按瞪谡摺庇缮贁?shù)基層干部或志愿者擴(kuò)大到一般市民，吹哨內(nèi)容由特殊的部門執(zhí)法問題擴(kuò)大到一般市民的“煩心事、揪心事”，響應(yīng)者也由執(zhí)法部門擴(kuò)大到街鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和社區(qū)干部。相應(yīng)的配套改革包括對(duì)基層街道治理體制機(jī)制的重大調(diào)整，實(shí)際上是把真正辦事的權(quán)限和資源放在了街道辦事處，從而更好地響應(yīng)市民熱線的“派單”，并根據(jù)響應(yīng)的質(zhì)量好壞和及時(shí)程度對(duì)政府各部門進(jìn)行考評(píng)。

北京市的數(shù)字政府治理體系的建構(gòu)是在“黨建引領(lǐng)”的方式下實(shí)現(xiàn)了比較快速的、全域展開的治理創(chuàng)新，從政務(wù)熱線平臺(tái)一直延伸到政府的治理范式變革。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，數(shù)字治理的理念設(shè)想和改革實(shí)踐產(chǎn)生了契合與嵌套，形成了從“治理設(shè)想—治理實(shí)踐—治理反饋—優(yōu)化改進(jìn)”的良性治理循環(huán)。從對(duì)居民訴求的應(yīng)訴辦事開始，北京市委、市政府通過改革相應(yīng)的治理流程，提供更優(yōu)質(zhì)的便民和便企服務(wù)，降低了企業(yè)運(yùn)行成本，有效增強(qiáng)了政府與居民的治理黏性。通過對(duì)政府不同部門的系統(tǒng)考評(píng)，有助于主政者發(fā)現(xiàn)城市治理過程中的“中梗阻”問題，通過跨部門多層次的協(xié)調(diào)解決相應(yīng)問題，從而完成對(duì)各職能部門從治理加壓到治理解壓的轉(zhuǎn)變。從事務(wù)層到考評(píng)層再到?jīng)Q策層的各層級(jí)互動(dòng)，有助于形成對(duì)數(shù)字政府治理的整體認(rèn)知。政府官員形成的系統(tǒng)性、大數(shù)據(jù)治理思維，則有助于政府治理績效的進(jìn)一步提升。

基于對(duì)北京市政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程與治理體系的整體刻畫，我們可以進(jìn)一步歸納和概括出我國的數(shù)字政府建設(shè)變革演化的未來圖景。一是助推形成超大型城市良性協(xié)同的社會(huì)治理格局。二是驅(qū)動(dòng)政府治理體系與治理范式的變革創(chuàng)新。三是推動(dòng)現(xiàn)代政府治理范式的深度轉(zhuǎn)型。在“十四五”乃至更長一段時(shí)期，政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型所設(shè)定的目標(biāo)將是在突圍科層制治理局限的基礎(chǔ)上，打造以智慧數(shù)控、全員參與、整體智治的“智慧政府”。展望未來，面對(duì)社會(huì)利益高度分化、民眾訴求日益多元、社會(huì)治理日益復(fù)雜的全新形勢，新時(shí)期的數(shù)字政府建設(shè)不僅要強(qiáng)調(diào)對(duì)新興治理技術(shù)的廣泛應(yīng)用，更應(yīng)注重對(duì)科層制政府治理結(jié)構(gòu)機(jī)制的有效變革，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與數(shù)字治理，建立與數(shù)字化時(shí)代相適應(yīng)的政府治理體制，從而釋放出數(shù)字技術(shù)對(duì)政府治理現(xiàn)代化所賦予的強(qiáng)大動(dòng)能。以數(shù)字政府突圍科層制政府，讓人民在政府治理變革中有更多獲得感，將是提升黨政體制治理效能，加速實(shí)現(xiàn)我國政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必由之路。