胡慶芳，陳秀敏，高娟，金君良，王銀堂，張建云

（1.水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，南京 210029；2.長江保護(hù)與綠色發(fā)展研究院，南京 210098；3.中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京 100088；4.自然資源部自然資源調(diào)查監(jiān)測司，北京 100034）

一、前言

國土空間是國民賴以生存的場所、繁衍生息的家園和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基本載體。構(gòu)建安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局，是實(shí)現(xiàn)我國“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的必然要求和基本支撐。然而，我國國土空間具有先天脆弱性。約60%以上的陸地國土空間為山地和高原、中度以上生態(tài)脆弱區(qū)占陸地國土空間的55%，適宜工農(nóng)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)的土地僅為1.8×106km2[1]。同時(shí)，自然資源短缺問題突出，水資源、耕地、森林、天然草地人均占有量和油氣、重要礦石資源人均可采儲量遠(yuǎn)低于世界平均水平。其中，人均水資源量僅為世界平均的28%[2]，人均耕地面積不足世界平均的1/2[3]，人均森林面積僅相當(dāng)于世界平均的1/4[4]。且我國資源富集區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)分布高度重疊。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，國土空間保護(hù)與利用矛盾突出，資源約束加劇，生態(tài)環(huán)境壓力增大。全國耕地面積已逼近1.8×109畝（1畝≈666.67 m2）的紅線；海岸自然岸線保有率已不足40%[5]；2020年全國處于富營養(yǎng)化狀態(tài)的湖泊（水庫）占評價(jià)總數(shù)的29.0%，淺層地下水V類水質(zhì)的監(jiān)測井占評價(jià)總數(shù)的43.6%[6]。同時(shí)，我國國土空間開發(fā)利用與保護(hù)還面臨著整體協(xié)調(diào)性低、區(qū)域及城鄉(xiāng)發(fā)展失衡和陸?？臻g缺乏統(tǒng)籌等突出問題。

今后一段時(shí)期是我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要時(shí)期，也是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。為維護(hù)國家總體安全、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，迫切需要優(yōu)化國土開發(fā)利用與保護(hù)格局，提升國土開發(fā)質(zhì)量和效率，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。2019年5月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，提出實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”，形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”，建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時(shí)代國土空間開發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局“三生”空間，加快形成綠色生產(chǎn)和生活方式。水是生命之源、生態(tài)之基、生產(chǎn)之要，水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源。然而，我國總體上屬于缺水國家，是世界水問題最復(fù)雜的國家之一。人均水資源占有量少且時(shí)空變異性顯著，水資源與其他自然資源和人口經(jīng)濟(jì)要素匹配性較差，是我國基本水情。國土空間規(guī)劃作為國家空間發(fā)展指南、可持續(xù)發(fā)展空間藍(lán)圖和各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)，必須遵循水循環(huán)科學(xué)規(guī)律，充分考慮水資源支撐和約束作用，以健康水平衡為基礎(chǔ)，促進(jìn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展。而水平衡植根于國土空間，與國土空間開發(fā)利用密切相關(guān)。“山水林田湖草”等國土空間是水循環(huán)的基本環(huán)境和載體。國土空間開發(fā)利用與保護(hù)格局的調(diào)整、“山水林田湖草”要素特征的變化，深刻影響流域水循環(huán)過程和水平衡狀態(tài)。優(yōu)化國土空間發(fā)展格局，提高國土空間保護(hù)和開發(fā)質(zhì)量，是解決各種復(fù)雜水問題，實(shí)現(xiàn)流域健康水平衡、保障國家水安全的根本性途徑。

因此，必須深刻認(rèn)識國土空間與水平衡的相互依存、相互制約關(guān)系，系統(tǒng)梳理我國水平衡與國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展存在的主要問題與面臨挑戰(zhàn)?？偨Y(jié)促進(jìn)水平衡與國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的主要思路和綜合戰(zhàn)略并提出科技、工程和管理等方面的重點(diǎn)建議，是新時(shí)期水利高質(zhì)量發(fā)展和全國國土空間規(guī)劃中迫切需要解決的關(guān)鍵問題，對于從根本上保障國家水安全和生態(tài)安全、提升水資源與土地、人口、經(jīng)濟(jì)等要素的匹配性、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

二、水平衡與國土空間相互作用與影響關(guān)系

（一）健康水平衡是優(yōu)化國土空間利用保護(hù)的基礎(chǔ)和前提

水是最基本的生態(tài)環(huán)境要素和自然資源，是地球上一切生命存在和人類生存發(fā)展的前提。在水循環(huán)過程中形成了特定的流域水分存儲分布、收支交換和轉(zhuǎn)化響應(yīng)特征，即水平衡。水平衡狀態(tài)反映了水循環(huán)系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)和水分更新代謝特征，對水資源形成、分布、轉(zhuǎn)化和消耗具有重要影響，與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量及其穩(wěn)定性密切相關(guān)。同時(shí)，水平衡反映了自然水循環(huán)與社會水循環(huán)間的競爭關(guān)系，與水資源承載狀況關(guān)系緊密。水平衡還反映了經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)內(nèi)部水分分配和集約程度。洪澇災(zāi)害、水土流失、水資源短缺、生態(tài)退化等現(xiàn)象，均與水平衡狀態(tài)密切相關(guān)。應(yīng)實(shí)現(xiàn)有利于維系水循環(huán)系統(tǒng)正常更新代謝和調(diào)節(jié)功能、支撐生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會良性協(xié)調(diào)發(fā)展的流域或區(qū)域水平衡狀態(tài)，即“健康水平衡”[7]。圖1給出了健康水平衡的基本要求。

圖1 健康水平衡的基本要求

國土空間規(guī)劃是國土空間開發(fā)利用與保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)和對空間發(fā)展的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性安排。全國國土空間規(guī)劃必須落實(shí)國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，充分考慮水資源對國土空間保護(hù)利用的支撐和約束作用，構(gòu)建有利于綠色發(fā)展的國土空間格局，有效引導(dǎo)國土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率提升。流域水資源具有鮮明的流動性和可更新特征，但其承載能力是有限的。當(dāng)前我國面臨的水旱災(zāi)害、水土流失、生態(tài)退化和水體污染等各種國土空間安全問題，其重要原因之一在于各級空間規(guī)劃和開發(fā)利用實(shí)踐中對水循環(huán)與水平衡客觀規(guī)律的認(rèn)識和遵循不夠、底線控制不嚴(yán)。必須按照“以水定城、以水定人、以水定地、以水定產(chǎn)、以水定綠”的量水發(fā)展、適度承載原則，將健康水平衡作為國土空間保護(hù)和利用的基本前提。要綜合考慮水土因素，制定國土空間總體發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”[8]、合理確定人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，控制水土開發(fā)利用強(qiáng)度，強(qiáng)化底線約束。國土空間規(guī)劃“一張圖”需要謀劃全域全要素和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，貫徹流域上下游、左右岸、地表地下、不同空間類型單元統(tǒng)籌治理的理念，推進(jìn)國土空間格局整體優(yōu)化，促進(jìn)安全、永續(xù)、協(xié)調(diào)和開放發(fā)展。同時(shí)，國土空間規(guī)劃應(yīng)根據(jù)流域水循環(huán)演化和健康水平衡的維持機(jī)理，推進(jìn)國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)，強(qiáng)化流域系統(tǒng)治理。國土空間規(guī)劃還必須堅(jiān)持水陸統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合及地表地下協(xié)同，著力完善防洪治澇、水資源高效集約利用、水污染防治和水生態(tài)保護(hù)修復(fù)等涉水基礎(chǔ)設(shè)施配置。

（二）優(yōu)化國土空間保護(hù)與利用是實(shí)現(xiàn)健康水平衡的根本途徑

新中國成立以來，我國水安全保障能力持續(xù)提升。但我國具有人均水資源占有量少且降水、水資源時(shí)空變異性十分顯著，水資源與其他自然資源及人口經(jīng)濟(jì)要素的時(shí)空匹配性較差的基本水情，這是我國生態(tài)文明建設(shè)面臨的重大現(xiàn)實(shí)條件，也決定了水問題的長期性和復(fù)雜性。在全球氣候變化和空前規(guī)模的城鎮(zhèn)化等多重背景下，水資源短缺、水生態(tài)退化和水環(huán)境污染等新老水問題呈交織態(tài)勢[9]，是影響國家生態(tài)安全、糧食安全和公共安全的瓶頸性因素。與此同時(shí)，新時(shí)期我國社會主要矛盾的變化和國家總體安全保障又對水安全提出了更高要求。

解決水安全的根本性、全局性和長遠(yuǎn)性問題，必須遵從國家“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的總體要求，踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水新方針。水資源的形成和演化取決于水循環(huán)過程，而林地、草地、耕地、冰川、荒漠、河流、湖泊、城市等國土空間是水循環(huán)過程的基本環(huán)境和載體。流域水平衡植根于國土空間，國土空間變化對水循環(huán)具有深刻影響。遵循“山水林田湖草”生命共同體的思想，優(yōu)化國土空間保護(hù)與利用格局，強(qiáng)化“三生”空間用途管控，提高國土空間開發(fā)利用質(zhì)量，是系統(tǒng)治理水問題、構(gòu)建健康水平衡的根本途徑。必須根據(jù)區(qū)域發(fā)展定位，優(yōu)化發(fā)展布局、合理控制人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模和國土空間開發(fā)利用強(qiáng)度，同時(shí)大力構(gòu)建節(jié)水型生產(chǎn)生活方式，推進(jìn)水資源高效集約利用。同時(shí)，必須跳出以水論水的窠臼，遵循水循環(huán)過程科學(xué)規(guī)律，推進(jìn)治水與治山、治林、治田、治草的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全要素、全過程治理，打造“山水林田湖草”生命共同體，強(qiáng)化水資源與其他生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會要素的協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)從空間均衡和協(xié)調(diào)聯(lián)動維度實(shí)現(xiàn)流域健康水平衡。統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，水岸一體推進(jìn)流域多目標(biāo)系統(tǒng)治理，補(bǔ)齊水安全短板，應(yīng)對水安全風(fēng)險(xiǎn)重大挑戰(zhàn)[7]。

三、我國水平衡與國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要問題

（一）水資源與生產(chǎn)力要素分布極不匹配

人多水少，降水和水資源時(shí)空分布不均且與生產(chǎn)力要素極不適配，是我國的基本水情，也是國土空間高質(zhì)量發(fā)展面臨的重大制約因素。我國人均水資源量僅為世界平均水平的28%，且降水和水資源時(shí)空分布極不均勻。在時(shí)間上，南北方各大流域降水和徑流的年際豐枯波動劇烈，且季節(jié)性特征極其顯著，連續(xù)4個(gè)月最大河川徑流量占全年的50%～90%。在空間上，降水南多北少、東多西少，且水分收支關(guān)系差異顯著。根據(jù)第二次全國水資源調(diào)查評價(jià)結(jié)果，北方地區(qū)降水的74%消耗于蒸散發(fā)，僅26%形成水資源量；南方地區(qū)降水約45%消耗于蒸散發(fā)，約有55%形成水資源量[2]（見圖2）。因此，我國水資源與耕地、礦產(chǎn)等其他自然資源及人口經(jīng)濟(jì)要素的空間錯(cuò)位極其顯著。北方國土面積、人口和耕地分別占全國的64%、60%和50%，但水資源量僅占19%。全國21個(gè)重要經(jīng)濟(jì)區(qū)中12個(gè)位于水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)中有7個(gè)分布在北方水資源緊缺地區(qū)，但黃準(zhǔn)海特別是華北地區(qū)水資源超載由來已久，東北地區(qū)農(nóng)業(yè)與生態(tài)用水矛盾已顯現(xiàn)。17個(gè)國家能源基地中有14個(gè)分布在資源性缺水的黃河和西北內(nèi)陸河流域。占全國70%煤炭資源的黃河上中游地區(qū)水資源量不足全國的3%[7]。同時(shí)，水資源也是京津冀、黃河流域和“一帶一路”等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略所在地區(qū)的基礎(chǔ)性短板。

圖2 我國南北方水平衡要素關(guān)系

與此同時(shí)，全球氣候變化可能會使我國水資源條件進(jìn)一步朝不利方向發(fā)展，加劇水分與生產(chǎn)力要素的不匹配性。一是21世紀(jì)以來水資源南北分異加劇，北方水資源量呈持續(xù)衰減趨勢、占全國比例進(jìn)一步降低[10]，且未來情勢不容樂觀。二是青藏高原等高寒地區(qū)冰川、永久性凍土退化態(tài)勢明顯。20世紀(jì)70年代至21世紀(jì)初，我國冰川面積減少了約18%[11]。歷史時(shí)期積累的淡水資源儲備快速消耗，將嚴(yán)重威脅長江、黃河等江河源區(qū)水資源可持續(xù)利用。三是海平面上升、極端暴雨事件趨多增強(qiáng)[12]，風(fēng)暴潮、江河洪水和山洪災(zāi)害威脅可能加劇。四是快速城鎮(zhèn)化和氣候變化影響疊加，大城市及其毗鄰區(qū)水平衡失調(diào)，水資源短缺、城市內(nèi)澇和水環(huán)境惡化等復(fù)合性水問題顯現(xiàn)[13]。

（二）國土空間利用保護(hù)未有效落實(shí)量水發(fā)展

“山水林田湖草”是一個(gè)生命共同體，水問題必須在國土空間保護(hù)與利用中統(tǒng)籌解決。但長期以來，我國國土空間利用和保護(hù)中未有效落實(shí)量水發(fā)展，人類活動過度干擾流域水循環(huán)過程，甚至導(dǎo)致水平衡失調(diào)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是國土空間利用管控不力，對涉水生態(tài)空間和水域保護(hù)不足。在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展進(jìn)程中，涉水開發(fā)活動日益增多。但長期以來，各級空間規(guī)劃對于涉水空間和岸線范圍劃定不明、功能界定不清、用途管控不嚴(yán)。大規(guī)模圍湖造田、填海造地以及洲灘、岸線無序開發(fā)，導(dǎo)致水域空間和江河湖海自然岸線快速減少甚至喪失。快速城鎮(zhèn)化甚至從根本上改變了城市及其毗鄰區(qū)下墊面結(jié)構(gòu)與性質(zhì)，不僅導(dǎo)致水源涵養(yǎng)和調(diào)節(jié)功能顯著降低，而且嚴(yán)重影響生態(tài)系統(tǒng)的完整性、穩(wěn)定性。

二是水資源開發(fā)利用規(guī)模和強(qiáng)度過高，集約利用不足。受經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展驅(qū)動，全國用水總量自20世紀(jì)80年代以來持續(xù)增加；近年來雖得到明顯遏制，但仍維持在6×1011m3左右[14]。黃河、海河、淮河和遼河等流域水資源承載壓力大幅度超過了承載能力限度，水平衡處于亞健康或不健康狀態(tài)。同時(shí)，城市水資源供需壓力增大，全國600多個(gè)建制城市中有400座發(fā)生過不同程度缺水。水資源過度利用還造成河湖生態(tài)水量嚴(yán)重?cái)D占和地表地下水體污染，全國超過30%的河流中下游存在生態(tài)水量不足問題[15]。地下水超采面積達(dá)3×105km2[16]，華北已成為世界上最大的地下水漏斗區(qū)。

三是國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)未充分落實(shí)“以水定綠”。我國大規(guī)模人工植樹種草、退耕還林還草與氣候變化影響疊加，國土空間總體變綠成效顯著[17]、促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好轉(zhuǎn)，但由于對植被生態(tài)需水耗水規(guī)律和水平衡效應(yīng)認(rèn)識的不足，一些地區(qū)人工生態(tài)建設(shè)也產(chǎn)生了負(fù)面影響。非濕潤地區(qū)，特別是年降水量400 mm以下的干旱半干旱地區(qū)人工植被建設(shè)造成蒸散發(fā)耗水增加，導(dǎo)致河川天然徑流量顯著減少，并加劇了河流水沙不協(xié)調(diào)、河口三角洲退化等問題。如黃土高原等植被綠化和水土保持成效巨大，但也導(dǎo)致地表天然水資源量大幅度減少，“藍(lán)水”和“綠水”失衡，當(dāng)?shù)刂脖换謴?fù)已達(dá)水資源承載力的極限[18]。同時(shí)，在城市綠化和園林景觀建設(shè)中，種植高耗水草坪、移栽大樹等行為也造成了奢侈性耗水。

四、我國水平衡與國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合戰(zhàn)略

基于對我國水平衡與國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展面臨關(guān)鍵問題的梳理，以“實(shí)現(xiàn)健康的流域水平衡、促進(jìn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展”為目標(biāo)，按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理、水陸統(tǒng)籌的原則，建立了水平衡與國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合戰(zhàn)略（見圖3）。

圖3 水平衡與國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合戰(zhàn)略框架

（一）理清約束條件，健全控制目標(biāo)

國土空間規(guī)劃的主要任務(wù)是在國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)和資源環(huán)境承載力評估的基礎(chǔ)上，規(guī)范空間開發(fā)秩序，合理控制開發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境要素均衡和匹配，有效解決開發(fā)利用與保護(hù)矛盾，實(shí)現(xiàn)“三生”空間協(xié)調(diào)發(fā)展。降水和水資源時(shí)空分布高度不均且與生產(chǎn)力要素嚴(yán)重不匹配是我國基本的水情，也是國土空間利用與保護(hù)面臨的重大現(xiàn)實(shí)問題。必須從“山水林田湖草”生命共同體的戰(zhàn)略高度，根據(jù)健康水平衡要求，理清水資源約束條件，在國土空間發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和控制指標(biāo)中落實(shí)量水發(fā)展，強(qiáng)化主動調(diào)控和適應(yīng)能力。

一是根據(jù)健康水平衡關(guān)鍵閾值，健全水資源開發(fā)利用控制指標(biāo)，落實(shí)“以水定人”。我國在國家、流域和省級等層面已建立水資源開發(fā)利用的“三條紅線”控制指標(biāo)[19]，但仍存在水資源剛性約束“不剛”的問題。應(yīng)綜合水循環(huán)的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)功能，從“量質(zhì)域流生”等方面，根據(jù)地表水資源可利用量、地下水可采量、水環(huán)境容量、水域面積率等健康水平衡的關(guān)鍵閾值，健全水資源開發(fā)利用控制指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，耦合水、土、氣、礦產(chǎn)和生物等要素，科學(xué)確定國土空間承載的適宜人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，合理制定區(qū)域定位、戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展路徑，切實(shí)做到“以水定人”。

二是全國通盤考慮，優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展空間布局、確立農(nóng)業(yè)用水安全紅線，分區(qū)域落實(shí)“以水定地”。目前全國“北糧南運(yùn)”格局十分明顯，北方7個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食總產(chǎn)量占全國的一半，但這些地區(qū)也面臨著水資源過度利用和生態(tài)環(huán)境退化等問題。需綜合考慮區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢、水土資源永續(xù)利用和國際政治經(jīng)濟(jì)形勢，優(yōu)化全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷格局。在400 mm降水線西側(cè)和華北、東北等存在地下水超采的農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，應(yīng)適度調(diào)減高耗水作物種植規(guī)模、優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。西北等后備耕地資源潛力地區(qū)在提高灌溉農(nóng)業(yè)水效的同時(shí)，宜加快雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。東南沿海區(qū)域糧食自給率不斷下降，2016年僅為32.7%[20]，應(yīng)強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)，適度恢復(fù)主糧種植，扭轉(zhuǎn)非農(nóng)化和非主糧化的態(tài)勢。

三是以城市健康水平衡為前提，構(gòu)建新型人-水-城關(guān)系，全方位落實(shí)“以水定城”。應(yīng)將健康水平衡理念貫穿到城市空間、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等布局和建設(shè)中。根據(jù)城市綜合用水效率、防洪除澇能力、水環(huán)境質(zhì)量和水域空間率等重要指標(biāo)，優(yōu)化城市發(fā)展邊界和“三生”空間布局，強(qiáng)化對城市發(fā)展的約束和引導(dǎo)作用。要促進(jìn)城市供水、防洪除澇和污水處理等涉水基礎(chǔ)設(shè)施與城市“三生”空間的多功能融合，實(shí)現(xiàn)城市空間協(xié)調(diào)布局、集約利用。推進(jìn)缺水地區(qū)超大城市、城市群人口及非核心功能向水土資源相對盈余區(qū)疏解，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同，有效應(yīng)對大中城市及城市群發(fā)展對水平衡的沖擊效應(yīng)。

四是強(qiáng)化工業(yè)用水總量和用水效率控制，加快構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系，充分落實(shí)“以水定產(chǎn)”。根據(jù)區(qū)域水土資源稟賦和資源環(huán)境承載條件，合理規(guī)劃工業(yè)發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。建立健全工業(yè)用水定額體系，完善基于水效的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，著力解決工業(yè)用水效率區(qū)域不平衡的問題。嚴(yán)控水資源超載地區(qū)高耗水工業(yè)發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)工業(yè)用水零增長和新水總用量下降。推動高耗水行業(yè)集聚發(fā)展，強(qiáng)化梯級用水、循環(huán)用水，擴(kuò)大非常規(guī)水源利用。

五是綜合考慮植被變化的水平衡效應(yīng)和固碳減污等作用，科學(xué)制定國土空間綠化目標(biāo)，量質(zhì)并重推進(jìn)林草植被保護(hù)恢復(fù)，科學(xué)落實(shí)“以水定綠”。我國森林覆蓋率和森林蓄積量經(jīng)過連續(xù)30年的增長，已分別達(dá)到了22.96%和1.756×1010m3；草原綜合植被覆蓋度達(dá)到了56.1%[21]。應(yīng)充分考慮水土資源條件和植被需水耗水規(guī)律，協(xié)調(diào)水域與林草空間，合理制定城鄉(xiāng)綠化目標(biāo)、科學(xué)安排綠化用地。系統(tǒng)評估人工植被建設(shè)對水平衡的影響，適度有序綠化，宜綠則綠、宜荒則荒。同時(shí)，科學(xué)配置林草、推進(jìn)節(jié)水綠化，避免不科學(xué)的綠化破壞生態(tài)環(huán)境、導(dǎo)致水平衡失調(diào)。有效協(xié)調(diào)林草經(jīng)營和保護(hù)關(guān)系，促進(jìn)林草可持續(xù)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

（二）完善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化時(shí)空配置

涉水基礎(chǔ)設(shè)施布局直接決定國土空間功能關(guān)系，影響城鄉(xiāng)居民點(diǎn)布局、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展和公共安全。為有效整合和調(diào)配資源，實(shí)現(xiàn)國土空間均衡、協(xié)調(diào)、安全、高效發(fā)展，需完善全國水網(wǎng)結(jié)構(gòu)，合理布局和建設(shè)防洪除澇、水資源配置和水生態(tài)環(huán)境治理等重大基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化國家尺度的水流時(shí)空調(diào)配能力，實(shí)現(xiàn)水資源承載力與壓力時(shí)空均衡。

一是加快國家水網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建具有良好拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)和綜合功能的宏觀性水物理網(wǎng)，提升跨區(qū)域水流調(diào)配能力。在遵循節(jié)水優(yōu)先和生態(tài)安全的前提下，以自然水系為基礎(chǔ)，依托南水北調(diào)工程東、中、西三條調(diào)水線路及其他重大跨流域調(diào)水工程，打造以“四橫三縱”為主骨架的國家水網(wǎng)體系，形成南北調(diào)配、東西互濟(jì)的配置格局，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)水資源的豐枯互濟(jì)，促進(jìn)水資源承載力與壓力的時(shí)空均衡。

二是加快區(qū)域性水資源配置工程建設(shè)，完善非常規(guī)水源利用基礎(chǔ)設(shè)施，提高多水源綜合保障能力。健全易旱區(qū)、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)、城鎮(zhèn)密集區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)水源工程及配套設(shè)施，形成多源互補(bǔ)的供水保障工程體系，提高城鄉(xiāng)供水一體化保障能力和供水系統(tǒng)可靠性。加強(qiáng)戰(zhàn)略水源輸送通道建設(shè)，健全國家供水安全戰(zhàn)略儲備體系，增強(qiáng)應(yīng)對特大干旱、突發(fā)水安全事件的能力。加強(qiáng)再生水、海水、雨水、礦井水等非常規(guī)水源利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)常規(guī)-非常規(guī)水源統(tǒng)一配置。強(qiáng)化華北地區(qū)南水北調(diào)東中線工程配套設(shè)施建設(shè)，提高外調(diào)水-本地水聯(lián)合調(diào)配能力。東北地區(qū)強(qiáng)化邊水濟(jì)腹，提高城鎮(zhèn)和糧食主產(chǎn)區(qū)供水保障能力。在西南地區(qū)加快實(shí)施成渝、云貴兩省中部和北部灣水資源配置工程，保障重要城市與工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)供水安全。在西北地區(qū)加快實(shí)施南水北調(diào)西線調(diào)水工程，同時(shí)優(yōu)化跨境河流水資源開發(fā)利用設(shè)施。

三是適應(yīng)氣候水文和經(jīng)濟(jì)社會條件變化，構(gòu)建韌性協(xié)調(diào)的防洪減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施體系，提升防御極端暴雨洪澇事件的能力。加快大江大河干流堤防達(dá)標(biāo)、強(qiáng)化重點(diǎn)河段河勢控制，完善控制性樞紐工程。適當(dāng)提高國家重大區(qū)域戰(zhàn)略、重要經(jīng)濟(jì)區(qū)和重要城市防洪標(biāo)準(zhǔn)。分級分類，加快蓄滯洪區(qū)優(yōu)化調(diào)整。強(qiáng)化海岸帶防潮綜合治理，推進(jìn)東南沿海等重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)海堤建設(shè)。依托流域和區(qū)域防洪治澇工程體系，加快完善城市防洪除澇基礎(chǔ)設(shè)施。

四是面向多中心網(wǎng)絡(luò)型國土空間開發(fā)格局建設(shè)需求，完善現(xiàn)代化綠色水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)。推進(jìn)內(nèi)河高等級航道建設(shè)，形成干支銜接、連通海洋的內(nèi)河航道系統(tǒng)。按照層次分明、優(yōu)勢互補(bǔ)、功能完善和綠色環(huán)保的原則，優(yōu)化環(huán)渤海、長三角、珠三角、東南沿海和西南沿海五大區(qū)域港口群布局，加快建立現(xiàn)代港口體系。銜接水路與鐵路、公路、民航和管道，構(gòu)建內(nèi)通外聯(lián)、安全高效、綠色智能的綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

（三）科學(xué)嚴(yán)格保護(hù)，系統(tǒng)綜合整治

國土空間高質(zhì)量發(fā)展和健康水平衡構(gòu)建必須充分考慮“三區(qū)四帶”為主體的陸域生態(tài)安全格局和“一帶一鏈多點(diǎn)”的海洋生態(tài)安全格局，統(tǒng)籌自然資源各要素，分類分級推進(jìn)國土空間全域保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體改善，夯實(shí)健康水平衡的自然基底。

一是強(qiáng)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)保護(hù)。嚴(yán)格國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展和資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)超載產(chǎn)能和人口有序轉(zhuǎn)移。強(qiáng)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分區(qū)域、分類別保護(hù)力度，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力。加強(qiáng)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)林草、濕地保護(hù)。堅(jiān)持以草定畜、退牧還草，加大防風(fēng)固沙生態(tài)功能區(qū)的防沙治沙力度，恢復(fù)草原植被。強(qiáng)化水土保持生態(tài)功能區(qū)水土流失綜合防治和植被自然修復(fù)。嚴(yán)防生物多樣性生態(tài)功能區(qū)開發(fā)建設(shè)活動破壞重要物種棲息地及其自然生態(tài)系統(tǒng)。加強(qiáng)沙漠、戈壁、高寒地區(qū)等生態(tài)極度脆弱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)。統(tǒng)籌海洋生態(tài)保護(hù)與開發(fā)利用，構(gòu)建水陸統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)格局。強(qiáng)化海岸生態(tài)帶建設(shè)，嚴(yán)格海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)用?；顒?，嚴(yán)格管控海岸帶污染物排放。建設(shè)生態(tài)海堤，打造減災(zāi)降碳景觀協(xié)同增效的海岸帶綜合防護(hù)體系。

二是以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為依托，建設(shè)國土生態(tài)安全屏障。在東北森林帶實(shí)施長白山、大小興安嶺天然林保護(hù)修復(fù)和三江、松嫩平原泡沼濕地恢復(fù)；北方防沙帶以內(nèi)蒙古高原、河西走廊和塔里木河流域等為重點(diǎn)，推進(jìn)防護(hù)林體系建設(shè)、退化林草修復(fù)和京津風(fēng)沙源治理；青藏高原生態(tài)屏障區(qū)重點(diǎn)針對三江源、祁連山、若爾蓋等水源涵養(yǎng)區(qū)，治理沙化土地和退化草原；黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)推進(jìn)黃土高原、賀蘭山和秦嶺“三化”草場治理和水土流失綜合治理，保護(hù)修復(fù)黃河三角洲濕地；在長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)加強(qiáng)上游岷山、橫斷山區(qū)等生態(tài)屏障森林保護(hù)，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)功能，強(qiáng)化中下游湖泊濕地保護(hù)；南方丘陵山地帶精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量，增強(qiáng)水土保持與水源涵養(yǎng)功能；海岸帶以黃渤海、長三角、粵港澳大灣區(qū)、海南島和北部灣為重點(diǎn)，系統(tǒng)保護(hù)自然海岸線和濱海濕地。

三是強(qiáng)化優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域國土空間保護(hù)修復(fù)，建立有利于健康水平衡的人居生態(tài)環(huán)境。優(yōu)化京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域國土開發(fā)利用，嚴(yán)格限制高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化重點(diǎn)河湖和近岸海域污染防治。同時(shí)，在地下水漏斗區(qū)和海水入侵區(qū)實(shí)施地下水禁采限采、防治地下水污染。維護(hù)和改善重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域生態(tài)環(huán)境。強(qiáng)化遼中南和哈長等地區(qū)水源地和天然林保護(hù)，恢復(fù)松嫩平原濕地，推進(jìn)松遼流域和近岸海域污染防治。強(qiáng)化長江中游通江湖泊和支流生態(tài)保護(hù)，恢復(fù)提升河湖濕地水文調(diào)節(jié)功能，防治面源污染。成渝地區(qū)加強(qiáng)長江、嘉陵江、岷江等流域水土流失和地質(zhì)災(zāi)害防治。嚴(yán)控呼包鄂榆、關(guān)中-天水、蘭州-西寧、天山北坡等西北重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)高耗水行業(yè)發(fā)展，實(shí)施深度節(jié)水。黔中地區(qū)強(qiáng)化石漠化和地質(zhì)災(zāi)害防治，滇中地區(qū)加強(qiáng)高原湖泊水體污染和酸雨綜合防治。

四是加快主要城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)和海岸帶國土綜合整治修復(fù)。強(qiáng)化城市山體、水體、濕地、廢棄地等生態(tài)修復(fù)；強(qiáng)化城市河湖長效治理，構(gòu)建城市現(xiàn)代水網(wǎng)和綠色生態(tài)景觀廊道。實(shí)施農(nóng)村全域土地綜合整治，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；加大受損耕地復(fù)墾力度，綜合防治農(nóng)業(yè)面源污染。加快礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)綜合整治和綠色礦山建設(shè)，將礦山生態(tài)修復(fù)融入“山水林田湖草”整體治理。同時(shí)，強(qiáng)化受損海岸帶和海島整治，恢復(fù)自然景觀、修復(fù)生態(tài)功能、提升防災(zāi)能力。

五是水岸一體、地表地下協(xié)同，打造幸福河湖。統(tǒng)籌考慮河道內(nèi)外水資源條件和用水需求，確定河湖生態(tài)保護(hù)與復(fù)蘇目標(biāo)，分區(qū)分類制定生態(tài)水量保障目標(biāo)。以京津冀地區(qū)、黃河和長江流域等重大國家戰(zhàn)略區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，推進(jìn)生態(tài)受損河湖和生態(tài)廊道治理修復(fù)。點(diǎn)面結(jié)合、水岸協(xié)同，綜合改善河湖水環(huán)境質(zhì)量。處理好地下水保護(hù)與河湖保護(hù)修復(fù)關(guān)系，深入推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域地下水系統(tǒng)精準(zhǔn)治理和“量-質(zhì)-位”立體保護(hù)修復(fù)[22]。

（四）集聚協(xié)調(diào)開發(fā)，集約高效利用

我國已形成以“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化格局和以“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局。以京津冀、長三角、珠三角和成渝四大核心城市群為戰(zhàn)略增長極，以沿海、沿江、沿邊、沿主要交通干線為主要開發(fā)軸帶的多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開放式區(qū)域發(fā)展格局逐漸明晰。但國土空間開發(fā)利用整體統(tǒng)籌水平仍較低，空間功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)害防治等協(xié)調(diào)性不足，無序開發(fā)和粗放利用問題突出，水土資源和能源利用效率偏低。2018年全國人均城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地146 m2、人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地317 m2，遠(yuǎn)超國家標(biāo)準(zhǔn)上限；同年萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗為0.52 tce，明顯高于世界平均水平[23]。2020年農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)為0.565，與發(fā)達(dá)國家的0.7～0.8差距明顯；萬元工業(yè)增加值用水量為32.9 m3，約是世界先進(jìn)水平的1.4倍[14]。因此，迫切需要立足基本國情和水情，強(qiáng)化區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國土開發(fā)利用方式，實(shí)現(xiàn)水土資源高效集約利用，有效控減人類活動對水循環(huán)過程的不利干擾。

一是依托國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮江河軸帶作用，以資源環(huán)境承載力和健康水平衡為基礎(chǔ)，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)有序集聚，構(gòu)建國土集聚開發(fā)、協(xié)調(diào)發(fā)展的空間新格局。在資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)或具有較大潛力的地區(qū)，著力推進(jìn)集聚開發(fā)，提升國土開發(fā)效率和競爭力。推動京津冀、長三角、珠三角等優(yōu)化開發(fā)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，通過優(yōu)化人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)布局等，促進(jìn)集約緊湊發(fā)展、高效利用國土空間。以長江黃金水道和沿江綜合立體交通走廊為依托，加速提升長江中游地區(qū)和成渝等重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域集聚發(fā)展水平和輻射能力，強(qiáng)化其對中西部發(fā)展的引領(lǐng)帶動作用。

二是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和綠色城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。依托國土開發(fā)軸帶和開發(fā)集聚區(qū)，以城市群為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同互補(bǔ)。尊重山水本底條件，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，打造和諧宜居、富有活力的城市。推行低影響開發(fā)，減輕城市開發(fā)建設(shè)對城市下墊面水分及生態(tài)調(diào)節(jié)功能的不利影響；嚴(yán)格保護(hù)并拓展城市開敞綠色空間，強(qiáng)化城市河湖“藍(lán)線”控制，構(gòu)建藍(lán)綠交織的生態(tài)廊道，系統(tǒng)化推進(jìn)海綿城市建設(shè)。嚴(yán)控京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)新增建設(shè)用地，引導(dǎo)中心城市人口向周邊有序轉(zhuǎn)移。完善中西部城市群基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高建設(shè)用地利用效率，加快人口、產(chǎn)業(yè)集聚。促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)人口向城市和重點(diǎn)城鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)狀開發(fā)、面上保護(hù)。

三是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)適水發(fā)展，加快優(yōu)質(zhì)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展與高水平生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)。大力發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)業(yè)，加快形成與資源稟賦相匹配且適應(yīng)市場需求的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。以糧食主產(chǎn)區(qū)為核心，嚴(yán)守耕地紅線、提高耕地質(zhì)量，建設(shè)主糧優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶。充分發(fā)揮東南沿海、黃渤海、長江中下游等區(qū)域水資源優(yōu)勢，加快建設(shè)水產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。穩(wěn)妥開發(fā)水電，促進(jìn)綠色水電發(fā)展。以金沙江干支流和西南諸河等為重點(diǎn)，有序推進(jìn)大型水電基地建設(shè)、發(fā)展綠色水電產(chǎn)業(yè)帶。充分發(fā)揮山水景觀資源特色和優(yōu)勢，促進(jìn)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

四是堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先和高效利用相統(tǒng)一，促進(jìn)水、土、礦產(chǎn)資源與能源利用和消費(fèi)方式的根本轉(zhuǎn)變，協(xié)同推進(jìn)節(jié)水、控污和降碳。強(qiáng)化水陸空間高效集約利用，控制新增建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)江河湖海水域與岸線資源可持續(xù)利用。強(qiáng)化流域、海域功能區(qū)劃和規(guī)劃管控作用，嚴(yán)格水域、海域及其岸線使用約束，科學(xué)安排航運(yùn)發(fā)展規(guī)模與方式。推進(jìn)綠色礦山建設(shè)和礦產(chǎn)資源綜合利用，防治采礦污染，強(qiáng)化礦井水有效利用。全方位深化節(jié)水型社會建設(shè)。健全水資源“三條”紅線控制指標(biāo)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化。因地制宜推進(jìn)節(jié)水灌溉，積極發(fā)展節(jié)水漁業(yè)和牧業(yè)，推進(jìn)節(jié)水循環(huán)養(yǎng)殖和綜合種養(yǎng)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理。深入實(shí)施工業(yè)企業(yè)分類節(jié)水改造，提升企業(yè)和園區(qū)節(jié)水減排能力。深化節(jié)水型城市建設(shè)，推進(jìn)城市水資源供用耗排的一體化、精細(xì)化和智慧化管理。

五、對策建議

針對國土空間高水平保護(hù)、高品質(zhì)開發(fā)利用面臨的主要問題，根據(jù)我國水平衡與國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合應(yīng)對戰(zhàn)略，就實(shí)現(xiàn)健康的流域水平衡、促進(jìn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展，提出如下主要建議。

（1）構(gòu)建水循環(huán)系統(tǒng)立體監(jiān)測體系，系統(tǒng)開展水平衡健康診斷。我國已建立大規(guī)模的氣象、水文及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，但在要素和時(shí)空覆蓋性、數(shù)據(jù)共享和開放性等方面尚存在明顯短板。應(yīng)整合空天地監(jiān)測手段和自然資源、水利、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等跨行業(yè)資源，打造覆蓋國土空間全域的立體性、綜合性水循環(huán)監(jiān)測體系。在此基礎(chǔ)上，完善國土和水資源調(diào)查評價(jià)技術(shù)體系，系統(tǒng)診斷重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略區(qū)水平衡健康狀況，夯實(shí)國土空間格局優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展的信息基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)。

（2）系統(tǒng)評估重點(diǎn)區(qū)域水平衡發(fā)展情勢，做好風(fēng)險(xiǎn)主動防范和適應(yīng)。在全球氣候變化和空前強(qiáng)度的城鎮(zhèn)化雙重背景下，我國區(qū)域水循環(huán)要素和水平衡狀態(tài)異常，對國土生態(tài)安全和水安全保障具有深遠(yuǎn)影響。其中最突出的問題包括：“亞洲水塔”——青藏高原冰川凍土退化明顯，南北方水資源的豐枯分異特征加劇，極端氣象水文事件趨多增強(qiáng)、洪澇和干旱多發(fā)等。因此必須從戰(zhàn)略高度做好青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)和京津冀等主要城市群水平衡演化發(fā)展情勢預(yù)判，理清其對國土空間開發(fā)利用與保護(hù)的可能不利影響和對策，以提升應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的韌性。

（3）科學(xué)確定健康水平衡閾值，優(yōu)化國土空間發(fā)展定位和目標(biāo)。我國水資源開發(fā)利用的“三條紅線”控制指標(biāo)仍有待完善。為落實(shí)水資源剛性約束，切實(shí)貫徹量水發(fā)展，應(yīng)綜合考慮水資源稟賦、水利工程調(diào)控能力、生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)等因素，合理確定地表水資源可利用量、地下水可開采量、水環(huán)境容量、適宜水域面積率等健康水平衡閾值指標(biāo)。以此為基礎(chǔ)，完善資源環(huán)境承載力評價(jià)，優(yōu)化國土空間發(fā)展定位和戰(zhàn)略目標(biāo)，科學(xué)確定人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模及布局，使水資源真正成為國土空間“一張圖”的底色。

（4）跨流域水資源配置和人口經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化并舉，提升國家尺度水土匹配性。南水北調(diào)工程和其他重大跨流域調(diào)水工程是有效改善華北、東北、西北等區(qū)域及京津冀等城市群水資源超載狀況的戰(zhàn)略性措施。與此同時(shí)，也要科學(xué)優(yōu)化區(qū)域人口經(jīng)濟(jì)布局和規(guī)模，堅(jiān)決避免水資源短缺地區(qū)邊調(diào)水邊超載邊浪費(fèi)現(xiàn)象。應(yīng)綜合國內(nèi)國際視野，系統(tǒng)考慮糧食安全保障、生態(tài)安全和鄉(xiāng)村振興等需求，適當(dāng)控減北方水資源超載地區(qū)高耗水灌溉農(nóng)業(yè)規(guī)模、優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，建設(shè)節(jié)水型生態(tài)灌區(qū)，同時(shí)扭轉(zhuǎn)東部沿海地區(qū)非農(nóng)化和非主糧化傾向。

（5）完善“三生”空間劃分，促進(jìn)江河湖海有效保護(hù)。我國人口密集區(qū)域和城市主要沿海、沿江或環(huán)湖分布。為有效協(xié)調(diào)人水矛盾，建設(shè)美麗幸福河湖，應(yīng)完善國土空間“三區(qū)三線”劃分，解決河湖“藍(lán)線”與農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地等之間的重疊沖突，強(qiáng)化河湖空間的動態(tài)平衡和連續(xù)性、完整性。要破解黃河、長江等洲灘民垸空間定位矛盾等歷史遺留問題。同時(shí)，強(qiáng)化陸海統(tǒng)籌，優(yōu)化海岸帶“三生”空間架構(gòu)，推進(jìn)海岸帶空間精細(xì)化管理。

（6）量水而行、以水而定，科學(xué)務(wù)實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)綠化。干旱半干旱區(qū)大規(guī)模推進(jìn)林草建設(shè)會導(dǎo)致耗水量明顯增加，加劇生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會用水矛盾。應(yīng)系統(tǒng)監(jiān)測和科學(xué)評估大規(guī)模水保和人工植被恢復(fù)的水平衡及生態(tài)效應(yīng)。根據(jù)水分條件，制定適宜的植被建設(shè)規(guī)模和方式，應(yīng)設(shè)立植被覆蓋率和凈初級生產(chǎn)力閾值。同時(shí)，應(yīng)節(jié)儉務(wù)實(shí)推進(jìn)城市園林綠化，避免奢侈性耗水，堅(jiān)決糾正和禁止占用河湖空間綠化。同時(shí)，處理好林草經(jīng)營和保護(hù)關(guān)系，在科學(xué)適度采伐更新的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)保護(hù)。

（7）強(qiáng)化北方地下水超采綜合治理，地表地下一體推進(jìn)西南巖溶區(qū)水資源保護(hù)。制定華北地區(qū)和東北西遼河、三江平原地下水超采區(qū)水位恢復(fù)目標(biāo)，推進(jìn)超采精準(zhǔn)治理。華北地區(qū)加強(qiáng)山前區(qū)單一含水層區(qū)回補(bǔ)，保護(hù)天然河道入滲通道，利用古河道與河渠-坑塘網(wǎng)絡(luò)回補(bǔ)地下水，統(tǒng)籌河湖生態(tài)補(bǔ)水和地下水超采治理；強(qiáng)化深部地?zé)衢_發(fā)監(jiān)管，確保采補(bǔ)平衡。西遼河流域退減農(nóng)業(yè)灌溉面積，清退主河槽種植，推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)。東北三江平原地下水超采區(qū)適當(dāng)退減高耗水水稻種植規(guī)模，建設(shè)節(jié)水生態(tài)灌區(qū)，保護(hù)泡沼濕地；同時(shí)提升過境水資源調(diào)引能力，優(yōu)化灌區(qū)多水源聯(lián)調(diào)聯(lián)供網(wǎng)絡(luò)。西南巖溶區(qū)協(xié)同推進(jìn)植被恢復(fù)、水源涵養(yǎng)、石漠化治理和地下水保護(hù)；防控城鎮(zhèn)建設(shè)、礦產(chǎn)開發(fā)等破壞水分蓄存條件，科學(xué)建設(shè)調(diào)蓄工程，形成巖溶區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式。

（8）精準(zhǔn)推進(jìn)工農(nóng)業(yè)節(jié)水防污，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式和生產(chǎn)空間。堅(jiān)持藏糧于地、藏糧于水、藏糧于技，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)灌排體系現(xiàn)代化。完善農(nóng)業(yè)用水計(jì)量監(jiān)控體系，提升農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理能力。因地制宜推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水防污技術(shù)和設(shè)施，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源污染防治，提升農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。推進(jìn)工業(yè)園區(qū)與污水處理及再生利用設(shè)施的協(xié)同布局，健全工業(yè)循環(huán)用水基礎(chǔ)設(shè)施。我國各綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)工業(yè)用水總量和用水效率差異巨大、區(qū)域不平衡性顯著。沿海地區(qū)應(yīng)提高海水直接利用和淡化利用能力。黃河中上游以采礦業(yè)和制造業(yè)為重點(diǎn)，推進(jìn)深度節(jié)水控水，大力提高煤炭及煤炭轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)清潔生產(chǎn)水平和用水效率。

（9）以健康水平衡為引導(dǎo)，長效系統(tǒng)推進(jìn)城市水問題治理。應(yīng)充分認(rèn)識到我國城市水問題治理的復(fù)雜性和持久性。以健康水平衡引導(dǎo)城市規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)和功能布局優(yōu)化，合理疏解超大城市人口和非核心功能。全面推行低影響開發(fā)，建設(shè)藍(lán)綠交織、灰綠相融、連續(xù)完整的城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系和韌性高效的水資源供用耗排體系。做實(shí)做強(qiáng)河湖長制，鞏固提升城市黑臭河道治理等成果，水岸一體、持久務(wù)實(shí)推進(jìn)城市幸福河湖建設(shè)。要充分吸取鄭州“7·20”等暴雨災(zāi)害事件教訓(xùn)，提高城市“生命線”防災(zāi)能力，健全城市防洪治澇基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急管理體系，強(qiáng)化城區(qū)和流域聯(lián)防聯(lián)控，提升應(yīng)對極端氣象水文事件的韌性。

六、結(jié)語

國土空間與水平衡相互依存和制約。促進(jìn)水平衡與國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展，既是新時(shí)期水利高質(zhì)量發(fā)展和水安全保障的需求，更是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局和促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的要求。鑒于我國水分與生產(chǎn)力要素極不匹配，國土空間利用與保護(hù)中尚未充分落實(shí)量水發(fā)展，根據(jù)國家水安全保障和國土空間規(guī)劃主要任務(wù)，按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理和水陸統(tǒng)籌的原則，提出了促進(jìn)水平衡與國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合戰(zhàn)略與重點(diǎn)建議。為推進(jìn)全國國土空間系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和高效集約利用、強(qiáng)化國家水安全保障，需要理清變化環(huán)境的水平衡演化情勢和健康水平衡關(guān)鍵閾值，優(yōu)化國土空間開發(fā)利用和保護(hù)目標(biāo)；在此基礎(chǔ)上，完善涉水基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化國家尺度水流時(shí)空調(diào)配能力，促進(jìn)水資源承載力與壓力時(shí)空均衡；同時(shí)，推進(jìn)國土空間分類分級保護(hù)、強(qiáng)化全域系統(tǒng)治理；還應(yīng)充分發(fā)揮江河湖海軸帶作用和資源優(yōu)勢，促進(jìn)適水發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水土資源高效集約利用。

無論是健康水平衡，還是國土空間高質(zhì)量發(fā)展均涉及到一系列復(fù)雜的理論、技術(shù)和實(shí)踐問題。本文主要從宏觀層面提出了促進(jìn)我國水平衡與國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略對策與建議。今后還需深入探討變化環(huán)境下水平衡復(fù)雜演化、實(shí)體水與虛擬水雙重流動背景下的水土資源再平衡等問題。同時(shí)，關(guān)于我國東北、西北、西南等重點(diǎn)區(qū)域，七大江河流域及海岸帶、超大城市及城市群發(fā)展面臨的水平衡和國土空間發(fā)展問題也有待深入論述。