程子文，金 玉

（安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠，233000）

2018年起，中央高度關(guān)注農(nóng)村土地問題，在宅基地方面，通過授權(quán)縣級單位進(jìn)行試點(diǎn)，有序推動“三權(quán)分置”向前發(fā)展。宅基地“三權(quán)分置”改革的一個重要意義就是有序有度地提升農(nóng)戶宅基地使用權(quán)利用效果，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動能。農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)讓是農(nóng)戶利用宅基地的重要方式之一，而當(dāng)前的法律制度對于農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)存在著諸多阻礙，完善農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓法律法規(guī)，形成規(guī)范的住房市場進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化無疑成為了宅基地改革的方向之一。

一、宅基地“三權(quán)分置”的法理蘊(yùn)意

（一）現(xiàn)狀：從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”

1949年新中國成立，我國主要矛盾發(fā)生變化，同時由于人民迫切想要獲得自己的土地，我國在1950年進(jìn)行了土地改革，農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)，可以自由對宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而對宅基地上住房的自由買賣無疑也成為了農(nóng)戶的應(yīng)有權(quán)利之一。1955年全國掀起了農(nóng)業(yè)合作化的浪潮，自1962年以后，集體掌握宅基地所有權(quán)，1978年我國憲法對此也作出明確規(guī)定，宅基地“兩權(quán)分離”的制度自此逐漸建立。宅基地所有權(quán)和使用權(quán)分別歸屬于村集體和農(nóng)戶，這充分突出了宅基地對農(nóng)戶的福利性，保障農(nóng)戶不論何時都有自己安身立命的居所，無疑是對農(nóng)民權(quán)益的一種維護(hù)。但此時農(nóng)戶對于宅基地的使用也有著諸多的限制，如《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）對于農(nóng)戶可擁有的宅基地的數(shù)量進(jìn)行了明確規(guī)定，同時民法也規(guī)定了房隨地走，地隨房走這一原則，這就限制了農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)進(jìn)行變現(xiàn)以發(fā)揮其更大的經(jīng)濟(jì)價值。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推行，我國的土地政策又發(fā)生了很大變化。2018年，“三權(quán)分置”這一概念首次被提出，而后在《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中再次明確了“三權(quán)分置”，三權(quán)即宅基地所有權(quán)、使用權(quán)與資格權(quán)。2019年《土地管理法》進(jìn)行修改，宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性也隨之突顯。就宅基地所有權(quán)而言，我國歷史上出現(xiàn)的井田制、分封制等均沒有能夠阻止土地兼并現(xiàn)象的出現(xiàn)，可見，土地所有權(quán)歸屬于個人，由個人自由控制利用土地并不適合我國國情。在此背景之下，由村集體掌握宅基地所有權(quán)更有利于對土地的管理使用，也更有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活的良性發(fā)展。而新設(shè)立的宅基地資格權(quán)則是將宅基地的身份屬性從傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)中剝離出來，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的去身份化，使宅基地使用權(quán)成為一種真正的用益物權(quán)[1]。

宅基地從“兩權(quán)分離”到如今的“三權(quán)分置”是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也為未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了新的方向。隨著國家的迅速發(fā)展，我國對于農(nóng)村人口的保障措施也在逐漸完善，在此情況下，宅基地傳統(tǒng)的福利保障屬性就顯得不再那么重要了，強(qiáng)化宅基地經(jīng)濟(jì)屬性更能夠滿足現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，而“三權(quán)分置”的出現(xiàn)對于充分利用宅基地，推動農(nóng)村住房的轉(zhuǎn)讓，發(fā)揮住宅的經(jīng)濟(jì)價值無疑具有十分重要的推動作用。

（二）目的：推動農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓

隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革進(jìn)入了關(guān)鍵時期，如何激活農(nóng)村的發(fā)展活力與動能也成為了改革的一個重要方向。宅基地“三權(quán)分置”改革為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新動力與新方向，雖然當(dāng)前法律沒有明確規(guī)定宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但是從多方面來看，允許宅基地使用權(quán)、農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓已經(jīng)成為不可阻擋的趨勢，宅基地“三權(quán)分置”改革的一個重要目的就是為農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓提供支撐，而當(dāng)前農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓也已經(jīng)具有充分的合理性和必要性，主要表現(xiàn)在：

1.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展使宅基地利用目的變化。20世紀(jì)80年代，我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐漸顯現(xiàn)，由此提出了城鄉(xiāng)一體化思想，以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)戶不再僅僅依靠土地來獲得收入，農(nóng)村勞動力閑置情況出現(xiàn)，這部分農(nóng)戶將目光投向了城市，出現(xiàn)了從農(nóng)村到城市的規(guī)?；w移[2]。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2015—2020年城鎮(zhèn)居住人口持續(xù)上升，農(nóng)村居住人口持續(xù)下降，同時農(nóng)民工總量總體呈現(xiàn)上升趨勢，充分表明城鄉(xiāng)人口流動日益頻繁，且主要是農(nóng)村人口向城市流動，尋求新的發(fā)展機(jī)遇，同時也不排除一部分城市人口為了更好的居住環(huán)境而向農(nóng)村流動。這種有一定偏向性的人口流動會使農(nóng)村呈現(xiàn)“空心化”的景象，很多鄉(xiāng)村雖然有一片片住房，但是并沒有人居住，零星居住者也以老人為主。由此現(xiàn)象分析，就向城市流動的人口來說，他們對于宅基地的利用更傾向于將其轉(zhuǎn)化成現(xiàn)金以作為在城市安家定居的資本，而對于農(nóng)村自身的發(fā)展來說，急需引進(jìn)新的資本，轉(zhuǎn)化為內(nèi)在發(fā)展動力，逐步減小農(nóng)村與城市之間的差距，減少內(nèi)部人口過多流失。不論從哪個方面來看，現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展都需要改變宅基地利用目的，加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)資源的雙向流動，促進(jìn)農(nóng)村住房的流轉(zhuǎn)，真正發(fā)揮農(nóng)村住房的經(jīng)濟(jì)效用。

圖1 2015—2020年城鄉(xiāng)居住人口變化

2.城鄉(xiāng)住房二元制導(dǎo)致住房市場不對等。我國農(nóng)村宅基地制度很大程度上是為了保障農(nóng)戶的居住權(quán)益，具有較強(qiáng)的社會福利性。自改革開放以來，農(nóng)村住房制度也在不斷完善，但與城鎮(zhèn)住房制度相比仍有差距。從法律規(guī)定上看，我國對于城鎮(zhèn)住房的規(guī)定主要見于《中華人民共和國城鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理法》，而對于農(nóng)村住宅的規(guī)定則較為分散，主要存在于《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之中，且并沒有形成系統(tǒng)的法律框架。從住房本身來看，城鎮(zhèn)住房具有居住與投資雙重屬性，而現(xiàn)階段農(nóng)村住房仍然以居住屬性為主，農(nóng)戶在住宅方面的劣勢地位逐漸顯現(xiàn)，越來越多的農(nóng)戶通過各種方式來尋求住房市場上的平等，如自建別墅進(jìn)行長期出租[3]。“城鄉(xiāng)一體化”與“城鄉(xiāng)住房二元制”之間的矛盾越來越突出，城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的住宅制度難以銜接，農(nóng)戶的相對剝奪感越來越明顯[4]。十九大提出要增強(qiáng)人民在發(fā)展中的獲得感，在此情形下，探索農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓體系，推動城鄉(xiāng)住房一體化建設(shè)就有了較強(qiáng)的必要性。通過農(nóng)村住房的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)住房的財產(chǎn)投資屬性，降低城鄉(xiāng)之間的差異，從而提升農(nóng)戶對自身生活的滿意度與幸福感。

3.意思自治與集體主義發(fā)展的需要。馬克思關(guān)于集體主義的論述指出，集體主義不是排除個人利益，不存在誰服從于誰的問題，真正的集體主義是充分考慮個人利益，并將二者結(jié)合在一起的[5]。據(jù)此可以看出，集體主義主要有以下含義：首先，集體中的每個人的意志都得到充分的尊重，其次，集體發(fā)展的成果惠及每個成員。宅基地“三權(quán)分置”改革立足于對集體主義與集體利益的維護(hù)，應(yīng)當(dāng)充分尊重每個農(nóng)戶對于土地的利用意愿。集體中的每個個體都有控制自己的生存要素的權(quán)利，他們有權(quán)力決定是否通過聯(lián)合而成為一個集體。農(nóng)村組織作為一個集體不應(yīng)該成為制約個體發(fā)展的牢籠，而應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)成員自由發(fā)展的保障。立足于集體主義的論述，農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓有利于維護(hù)真正的集體主義，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶在集體中的所得所求，從而構(gòu)建和諧社會。

二、“三權(quán)分置”下農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓存在的問題

（一）農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓相關(guān)立法不足

法律是國家之重器，良法是善治之前提，我國正處于改革的關(guān)鍵時期，要更加堅持立法先行，以法律來指導(dǎo)實(shí)踐，在實(shí)踐中完善法律建設(shè)。我國現(xiàn)行法律為了適應(yīng)土地改革的需要，都進(jìn)行了或多或少的修改增刪，有關(guān)農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的法律變化主要體現(xiàn)在：

1.《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。對于該款條文，1982年憲法僅規(guī)定了不得以非法的形式轉(zhuǎn)讓土地，而1988年憲法則對此進(jìn)行了增加，此后歷次修改都將此條予以保留，形成了如今的現(xiàn)行條文，這表明國家并不禁止農(nóng)村土地使用權(quán)、農(nóng)村土地房屋的轉(zhuǎn)讓。

2.《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第三百六十三條規(guī)定宅基地的相關(guān)問題適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定。該條相較于原先的《中華人民共和國物權(quán)法》第一百五十三條將“土地管理法等”變更為了“土地管理的”，國家進(jìn)一步明確了宅基地使用權(quán)、房屋轉(zhuǎn)讓所適用的相關(guān)法律。

3.我國《土地管理法》自1986年頒布以來前前后后經(jīng)歷過四次修正，具體修正年份分別為1988、1998、2004和2019，與農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓相關(guān)聯(lián)的變化之處體現(xiàn)在第六十二條與第六十三條上。現(xiàn)行《土地管理法》的第六十二條新增國家對于閑置住宅的態(tài)度，即鼓勵盤活利用閑置住宅；第六十三條刪除了“集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”等規(guī)定，這些變化都表明了國家對于農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓的一種新態(tài)度，也是未來土地發(fā)展的新趨勢。

從現(xiàn)行法律內(nèi)容上來看，雖然推進(jìn)農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓是總體方向，但是有關(guān)農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)的法律還是呈現(xiàn)出不系統(tǒng)、模糊不清、與現(xiàn)實(shí)不符等問題。主要體現(xiàn)在：

第一，當(dāng)前法律對于農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓并沒有具體詳細(xì)規(guī)定，多為框架性的。《土地管理法》第六十二條雖然鼓勵農(nóng)戶對閑置土地合理利用，但是它更多是一種原則性規(guī)定，并沒有詳細(xì)地回答農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的對象以及轉(zhuǎn)讓中的一系列程序等問題，這也是我國城市房屋轉(zhuǎn)讓與農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓二元化的體現(xiàn)，不利于住房市場的統(tǒng)一性。

第二，法律規(guī)范之間的銜接不到位?！睹穹ǖ洹穼τ诘盅簷?quán)明確規(guī)定了房地一體原則，這表明我國總體上堅持房地一體主義，同時其第三百六十三條的引介性條款，將在宅基地使用權(quán)的具體規(guī)定引到了《土地管理法》上，而該法對于宅基地使用權(quán)的主體又存在著諸多限制，這無疑是不符國家“盤活利用閑置住宅”的方向的，農(nóng)村住房所有權(quán)的轉(zhuǎn)移與宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓存在著沖突[6]。

第三，農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律較為分散，雖然宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)工作順利推行，但是具體試點(diǎn)經(jīng)驗并未能夠進(jìn)行系統(tǒng)整理匯總，也未能形成完整的轉(zhuǎn)讓程序。

（二）農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓案件的司法裁判困境

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展起來，農(nóng)戶對于房屋的利用也不再僅僅滿足于住房保障，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓的隱形市場正在逐漸形成并發(fā)展壯大。從買方角度來看，農(nóng)村房屋相較于城市房屋更為低廉。從賣方來看，城市具有更多發(fā)展空間，售賣農(nóng)村房屋以獲取發(fā)展資金更符合現(xiàn)實(shí)需要。然而，在房價不斷上漲和農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置利益面前，很多出賣人出現(xiàn)后悔現(xiàn)象，這導(dǎo)致有關(guān)農(nóng)村房屋買賣合同糾紛案件不斷增加。在中國裁判文書網(wǎng)上以“農(nóng)村房屋買賣合同糾紛”為案由進(jìn)行檢索，可發(fā)現(xiàn)此類案件的數(shù)量變化。

圖2 2015—2020年農(nóng)村房屋案件數(shù)量變化

農(nóng)村房屋買賣合同糾紛案件往往案情復(fù)雜，涉及房屋價值評估，拆遷補(bǔ)償以及主體資格認(rèn)定等問題。法官在審理案件時既要平衡雙方利益，保持司法的公平公正性，又要與當(dāng)前的法律、政策相同步。這類案件的持續(xù)增加無疑給司法實(shí)踐帶來了諸多挑戰(zhàn)。農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓在司法方面的困境主要體現(xiàn)在：

1.房屋買賣合同的效力問題。具體對安徽省2020年相關(guān)案件情況進(jìn)行分析，主要有合同有效、合同無效或者不涉及合同效力的情況。不論是有效還是無效的認(rèn)定均存在其相應(yīng)的法律依據(jù)，其中合同有效的原因主要有：合同雙方均為本村集體組織成員，根據(jù)上級文件精神開展的美好鄉(xiāng)村建設(shè)等；而合同無效的原因則主要是：不符合集體成員組織資格、自建房無合法產(chǎn)權(quán)、小產(chǎn)權(quán)房等。買賣合同的效力認(rèn)定不僅要考慮歷史遺留、社會公正、國家政策，還要考慮房產(chǎn)登記制度、當(dāng)?shù)亟灰琢?xí)慣等，案情往往紛繁復(fù)雜。同時，學(xué)界對于農(nóng)村房屋買賣合同的效力問題也存在著不同看法，影響著司法實(shí)踐。主張有效說的學(xué)者認(rèn)為房屋作為私有財產(chǎn)、私法自治，“法無禁止即自由”；主張無效說的學(xué)者則多從“房地一體”原則出發(fā)，宅基地具有強(qiáng)烈的身份屬性，國家對于其轉(zhuǎn)讓有較多限制，這也就意味著農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓多為無效的。法律與理論上對于農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓的效力認(rèn)定沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，法院在審理此類案件時，在法律適用以及理由闡述上不盡相同，容易出現(xiàn)類似案件不同地區(qū)不同審理結(jié)果的現(xiàn)象，造成了司法裁判上的困境。

2.農(nóng)村房屋司法執(zhí)行難。在法律上，對于農(nóng)村房屋的執(zhí)行問題并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，很多法院基于宅基地的特殊性以及農(nóng)村房屋的住房保障功能，對農(nóng)村房屋的執(zhí)行持消極態(tài)度，僅僅進(jìn)行查封就終結(jié)執(zhí)行，并不能切實(shí)解決執(zhí)行問題。同時，由于農(nóng)村房屋相較于城市房屋升值空間小且對于購買人也有著嚴(yán)格的限制，法院在進(jìn)行拍賣時容易出現(xiàn)流拍現(xiàn)象，這也給執(zhí)行增加了困難。

（三）農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的行政執(zhí)法困境

執(zhí)法一詞有廣義和狹義之分，此處要討論的農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓方面的執(zhí)法問題指狹義的執(zhí)法，即國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的活動。當(dāng)前，我國對農(nóng)村住房設(shè)置的相關(guān)法律主要有：

1.各地對于農(nóng)村新建住宅所占用宅基地面積有著嚴(yán)格的限制。以安徽省為例，《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）第四十三條規(guī)定農(nóng)村集鎮(zhèn)每戶不超160平方米，淮北平原地區(qū)每戶不超220平方米。

2.宅基地的批準(zhǔn)使用有著嚴(yán)格限制。宅基地批準(zhǔn)適用要符合土地利用總體規(guī)劃、保護(hù)耕地和“一戶一宅”原則。如《實(shí)施辦法》第十五條規(guī)定人民政府嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃確保耕地總量不減少，第四十四條則對于農(nóng)戶申請宅基地作出了嚴(yán)格的限制。

3.對于監(jiān)督檢查有明確規(guī)定。《土地管理法》第四十七條明確規(guī)定了縣以上土地行政主管部門負(fù)有監(jiān)督本區(qū)域內(nèi)貫徹相關(guān)土地管理法律法規(guī)的職責(zé)，及時查處移送土地違法案件。

宅基地“三權(quán)分置”改革使宅基地使用權(quán)、農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)逐漸具有了合理性，但農(nóng)村住房的轉(zhuǎn)讓會給各地行政執(zhí)法帶來一系列的問題。結(jié)合前文所述的我國對于農(nóng)村住房的諸多法律規(guī)范以及農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)情況，可見農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的行政執(zhí)法困境主要體現(xiàn)在：一是農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓隱形市場的形成使農(nóng)戶看到了農(nóng)村房屋的財產(chǎn)價值，他們希望通過翻新、擴(kuò)建以獲得更高的財富，這就對執(zhí)法部門規(guī)范住房建設(shè)面積，遵守“一戶一宅”，使農(nóng)民在追求利益的同時知法守法提出了挑戰(zhàn)；二是農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓頻發(fā)、市場不規(guī)范、農(nóng)村土地房屋確權(quán)登記亂象嚴(yán)重、小產(chǎn)權(quán)房問題、新舊產(chǎn)權(quán)更替問題都給行政執(zhí)法增加了困難；三是行政部門對于農(nóng)村土地的監(jiān)督管理問題，農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的不斷發(fā)生、農(nóng)村住房市場的規(guī)范、土地利用目的的規(guī)范都對行政執(zhí)法提出了挑戰(zhàn)。

三、完善農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的具體法律建議

（一）完善細(xì)化農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)范

與城市房屋流轉(zhuǎn)不同，目前我國沒有專門針對農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)范，同時，現(xiàn)行法律規(guī)范對農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律規(guī)定也較為籠統(tǒng)。建議完善細(xì)化農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律規(guī)范，使農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的每個步驟均有法可依，強(qiáng)化法律之間的銜接性，適應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，為農(nóng)村后續(xù)發(fā)展，農(nóng)村現(xiàn)代化提供條件。

1.梳理現(xiàn)行法律對于宅基地、農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村改革實(shí)踐的進(jìn)程，把法律規(guī)定的完善置于城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景之下，限制和放寬兩手抓，落實(shí)意思自治和公平交易原則，以保護(hù)農(nóng)民利益為導(dǎo)向，促進(jìn)法律規(guī)范之間的統(tǒng)一性和連貫性[7]。

2.構(gòu)建農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓法律規(guī)范。借鑒城鎮(zhèn)房屋轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律規(guī)定，同時結(jié)合農(nóng)村宅基地的特殊性，構(gòu)建符合現(xiàn)實(shí)需要的農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓法律規(guī)范，主要體現(xiàn)在：對宅基地的具體用途進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，進(jìn)而放寬農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓對象；對農(nóng)村住房的價值規(guī)定詳細(xì)明確的評估標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益；規(guī)定宅基地、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度，做到合法確權(quán)，為住房轉(zhuǎn)讓提供便利。

3.改善宅基地相關(guān)法律的銜接性。細(xì)化《土地管理法》中有關(guān)宅基地的規(guī)定，逐步與盤活利用農(nóng)村房屋的方向相符合，以憲法精神為主導(dǎo)，清理修改于農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓不利的法律條款，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓政策方向的一致性[8]。

（二）明確農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓效力的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)

大部分農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓都是基于買賣合同進(jìn)行的，而司法實(shí)踐中關(guān)于買賣合同效力的認(rèn)定則容易出現(xiàn)不統(tǒng)一、同案不同判的情況，這對農(nóng)村住房市場規(guī)范、司法裁判的權(quán)威性都提出了很大挑戰(zhàn)。在此情形下，應(yīng)當(dāng)結(jié)合法律規(guī)范和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，明確農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓效力的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)，為住房市場的形成提供指引。

以1999年為界，對農(nóng)村住房買賣合同效力的認(rèn)定可區(qū)分為兩個階段。1988年《土地管理法》允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村宅基地上進(jìn)行房屋建設(shè)，而1999年修改后的《土地管理法》則刪除了此規(guī)定。因此，1999年之前的農(nóng)村房屋買賣合同可據(jù)此認(rèn)定是有效的；而1999年之后在非集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣合同基本上被判定是無效的。2019年，《土地管理法》再次進(jìn)行修改，關(guān)于農(nóng)村房屋買賣合同的效力認(rèn)定出現(xiàn)分歧，明確效力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)成為司法裁判的一個重要問題。結(jié)合國家對于農(nóng)村發(fā)展的總體態(tài)度以及法律修改的方向來看，將農(nóng)村房屋買賣合同認(rèn)定有效更加符合發(fā)展趨勢?！睹穹ǖ洹穲猿帧拔飩鶅煞帧痹瓌t，第一百四十四、一百四十六、一百五十三、一百五十四條規(guī)定了民事法律行為無效的情形，同時《土地管理法》第六十二條允許農(nóng)戶出賣房屋?？梢?，農(nóng)村住房買賣合同只要不違反民法關(guān)于合同效力規(guī)定的情形，判定此類合同有效更加符合當(dāng)前農(nóng)村和農(nóng)戶發(fā)展需要。當(dāng)然，在此后的法律修改完善中，除了更加明確農(nóng)村房屋買賣合同的效力之外，為了規(guī)范農(nóng)村住房市場，對于此類合同的效力進(jìn)行例外規(guī)定也是適當(dāng)且必要的，如可在《土地管理法》中明確禁止轉(zhuǎn)讓的情形。

（三）強(qiáng)化對農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓隱形市場規(guī)范力度

房屋本身就是一種商品，住宅市場是生活資料市場的一部分，人們試圖通過各種途徑和形式將自己所擁有的住宅轉(zhuǎn)讓，以參與到住宅市場獲取發(fā)展優(yōu)勢的行為是不可避免的。但是當(dāng)前農(nóng)村住房市場中存在著較多的限制，政府、農(nóng)民、農(nóng)村集體組織等圍繞農(nóng)村住房展開較量，使農(nóng)村住房市場以無序、畸形的狀態(tài)出現(xiàn)[9]。對此，如何對農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓隱形市場進(jìn)行有效規(guī)制就成為了行政執(zhí)法急需解決的一個問題。

對農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓隱形市場形成有效規(guī)范，首先政府執(zhí)法部門要充分認(rèn)識到農(nóng)村隱形住房市場的客觀存在，轉(zhuǎn)變態(tài)度，而不是一味地加以阻攔。其次，農(nóng)村住房隱形市場的形成使農(nóng)戶更加認(rèn)識到房屋土地資源的經(jīng)濟(jì)價值，這極易導(dǎo)致大量農(nóng)戶拆改房屋，甚至占用耕地不規(guī)范建設(shè)房屋，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)管力度，做到耕地保護(hù)與維護(hù)農(nóng)民利益并重。最后，農(nóng)村住房市場在做到逐步與城市住房市場相接軌的同時，也要保留自身特色，加強(qiáng)對農(nóng)戶的保障措施的建設(shè)，農(nóng)民手中資源有限，而房屋是很重要的一部分，要嚴(yán)防城鎮(zhèn)購買者對農(nóng)戶資源的不當(dāng)侵蝕。

我國宅基地從“兩權(quán)分離”到如今的“三權(quán)分置”，農(nóng)村住宅從禁止流轉(zhuǎn)到如今的有效利用閑置住宅，這一系列的變化都凸顯了我國對于農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)讓的總體態(tài)度與方向。農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)讓更加符合當(dāng)前農(nóng)戶對于住宅價值的期待，也與我國城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相一致。推進(jìn)農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)讓法律制度的完善與發(fā)展對于未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的崛起無疑有著極其重要的意義。