孫曉波

上海城市建筑群。圖/視覺中國(guó)

目前為止，中國(guó)唯一一個(gè)以“大”冠名的都市圈——上海大都市圈來(lái)了。

9月28日，上海、江蘇、浙江三地政府聯(lián)合發(fā)布《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。這是全國(guó)首個(gè)跨區(qū)域、協(xié)商性的國(guó)土空間規(guī)劃。

《規(guī)劃》明確“1+8”的都市圈空間格局，包括上海、蘇州、無(wú)錫、常州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山在內(nèi)的“1+8”市域行政區(qū)域，目標(biāo)直指“打造具有全球影響力的世界級(jí)城市群”。

上海大都市圈也成為我國(guó)繼南京、重慶之后第三個(gè)跨省都市圈。

據(jù)悉，《規(guī)劃》于2019年10月17日啟動(dòng)編制，前后歷時(shí)2年5個(gè)月。為此還專門成立了由兩省一市主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)銜的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

在《規(guī)劃》公布前一天，滬蘇浙三地舉行了上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃實(shí)施推進(jìn)會(huì)。上海市黨政一把手，江蘇、浙江兩省常務(wù)副省長(zhǎng)，寧波、蘇州等城市主要負(fù)責(zé)人悉數(shù)出席，規(guī)格之高可見一斑。

中央政治局委員、上海市委書記李強(qiáng)在會(huì)上表示，推進(jìn)上海大都市圈建設(shè)，是把長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵舉措，是在現(xiàn)代化建設(shè)中更好提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的迫切需要。

那么，上海大都市圈究竟有何特別之處？它在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略中又扮演著怎樣的角色？

根據(jù)《規(guī)劃》，上海大都市圈橫跨3個(gè)省份9個(gè)城市，無(wú)論從區(qū)域面積、人口數(shù)量，還是經(jīng)濟(jì)體量上，都遠(yuǎn)超國(guó)內(nèi)其他都市圈。

上海大都市圈之“大”，首先體現(xiàn)在范圍之大。根據(jù)《規(guī)劃》，上海大都市圈陸域總面積5.6萬(wàn)平方公里，海域面積4.7萬(wàn)平方公里，總面積10.3萬(wàn)平方公里，遠(yuǎn)超毗鄰的南京都市圈（6.6萬(wàn)平方公里）和不久前剛獲批的重慶都市圈（3.5萬(wàn)平方公里）。

長(zhǎng)三角作為中國(guó)面積最大、包含城市數(shù)量最多的城市群，目前內(nèi)部共有六大都市圈，其中上海都市圈、杭州都市圈和寧波都市圈被清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究所組編的《中國(guó)都市圈發(fā)展報(bào)告2021》歸入成熟型都市圈。

此次規(guī)劃的上海大都市圈，包含了上海、寧波兩大成熟都市圈，再加上蘇（州）（無(wú)）錫常（州）都市圈全域也被囊括在內(nèi)，堪稱“三圈合一”，命名為“大都市圈”可謂實(shí)至名歸。

即便放眼世界，上海大都市圈也足夠“大”。相比紐約大都市圈（由紐約、康涅狄格、新澤西3州31個(gè)郡縣組成）、東京大都市圈（含東京、神奈川、千葉、琦玉“一都三縣”），上海大都市圈的面積也更大。

不只是面積大，從人口規(guī)模上看，上海大都市圈同樣足夠“大”。

上海大都市圈總?cè)丝诖蠹s 7800萬(wàn)，約占全國(guó)總?cè)丝诘?5.5%，人口數(shù)量介于英國(guó)（6732.7萬(wàn)人）或德國(guó)（8312.9萬(wàn)人）之間。

相較而言，美國(guó)最大的紐約大都市圈，規(guī)劃面積約3.4萬(wàn)平方公里，人口約2370萬(wàn);東京大都市圈面積為1.3萬(wàn)余平方公里，人口約3600萬(wàn)。

從經(jīng)濟(jì)體量上看，2021年上海大都市圈9市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總計(jì)約 12.6 萬(wàn)億元，約占全國(guó)經(jīng)濟(jì)比重11%。

放眼國(guó)內(nèi)，上海大都市圈GDP遠(yuǎn)超另兩個(gè)跨省都市圈——南京都市圈（4.6萬(wàn)億元）和重慶都市圈（2.23萬(wàn)億元），而成都都市圈的體量為2.5萬(wàn)億元，長(zhǎng)株潭、福州、西安都市圈則不到2萬(wàn)億元。

上海大都市圈GDP甚至超過了俄羅斯和韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)體量。按照當(dāng)年的平均匯率折算，韓國(guó)2021年GDP約折合1.79萬(wàn)億美元，相當(dāng)于11.5萬(wàn)億人民幣;俄羅斯2021年GDP為1.78萬(wàn)億美元，與韓國(guó)相當(dāng)。

“無(wú)論從涵蓋的區(qū)域面積、人口數(shù)量，還是經(jīng)濟(jì)體量，上海大都市圈的‘大’都名副其實(shí)，也反映了它的特點(diǎn)?！眹?guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室主任賈若祥向《中國(guó)新聞周刊》表示。

他說(shuō)，上海大都市圈經(jīng)濟(jì)體量，對(duì)于支撐中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展具有極為重要的作用，“GDP過萬(wàn)億的城市就有四五個(gè)，這是所有其他都市圈建設(shè)當(dāng)中都沒有的”。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，上海大都市圈以占長(zhǎng)三角約1/6的陸域面積，承載了長(zhǎng)三角1/3的人口和約1/2的經(jīng)濟(jì)總量。在上海大都市圈9個(gè)城市中，有5個(gè)城市GDP突破萬(wàn)億元，上海GDP更是突破4萬(wàn)億元。

不僅如此，上海和蘇州還是全國(guó)第一、第三大工業(yè)城市;無(wú)錫則被譽(yù)為半導(dǎo)體界的“一線城市”，它和上海、蘇州一道，奠定了上海大都市圈全國(guó)集成電路產(chǎn)業(yè)高地的地位;而常州則是重要的新能源汽車基地，南通的建筑業(yè)穩(wěn)居全國(guó)地級(jí)市首位，寧波專精特新小巨人企業(yè)數(shù)量?jī)H次于北上深三大一線城市……

此外，上海大都市圈之“大”，還體現(xiàn)在目標(biāo)之遠(yuǎn)大。

根據(jù)《規(guī)劃》，上海大都市圈建設(shè)將分三步走：到2025年，初步建成卓越的全球城市區(qū)域框架，屆時(shí)經(jīng)濟(jì)規(guī)模接近20萬(wàn)億元;到2035年，基本建成卓越的全球城市區(qū)域，屆時(shí)經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到30萬(wàn)億元;到2050年，全面建成卓越的全球城市區(qū)域，屆時(shí)經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過50萬(wàn)億元。

值得注意的是，《規(guī)劃》作為全國(guó)首個(gè)跨區(qū)域、協(xié)商性的國(guó)土空間規(guī)劃，并不是像傳統(tǒng)規(guī)劃那樣由國(guó)家有關(guān)部委“批復(fù)同意”，而是各城市合作協(xié)商的共識(shí)性文件，是經(jīng)各城市共同編制、認(rèn)定、實(shí)施的，指導(dǎo)都市圈協(xié)同發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。

上海大都市圈規(guī)劃研究中心副主任、上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所副所長(zhǎng)屠啟宇表示，上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃是我國(guó)目前為止第一個(gè)用了“協(xié)同”二字的規(guī)劃，“是在中央宏觀部署下，地方政府自發(fā)地、自下而上地進(jìn)行政策供給”。

屠啟宇說(shuō)，在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，都市圈首先要做到真正的協(xié)同，從競(jìng)爭(zhēng)走向競(jìng)合。他說(shuō)，在上海大都市圈內(nèi)，有著9個(gè)甲方，“對(duì)于這樣的都市圈規(guī)劃，必然是一種協(xié)同規(guī)劃”。

“上海大都市圈”的概念始于2016年。當(dāng)年上海市發(fā)布的《上海城市總體規(guī)劃（2016-2040）（草案）》明確，將充分發(fā)揮上海在“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶中的作用，積極推動(dòng)上海大都市圈的同城化發(fā)展。

2017年12月，國(guó)務(wù)院關(guān)于《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》的批復(fù)，首次提出“充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強(qiáng)與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈”。

當(dāng)時(shí)，上海大都市圈的規(guī)模是“1+6”：“1”指上海，“6”即蘇州、無(wú)錫、南通、寧波、嘉興、舟山。

在2019年《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中也明確提出，“推動(dòng)上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈”。

最新公布的《規(guī)劃》，則將上海大都市圈范圍從“1+6”擴(kuò)圍至“1+8”，加上了湖州、常州。

賈若祥向《中國(guó)新聞周刊》介紹，傳統(tǒng)意義上要建一個(gè)都市圈或者發(fā)布一個(gè)都市圈發(fā)展規(guī)劃，通常都會(huì)經(jīng)過國(guó)家發(fā)改委的審批，比如不久前獲批的重慶都市圈。與其他都市圈相比，上海大都市圈“還是有差別的”。

賈若祥解釋說(shuō)，國(guó)家批復(fù)的都市圈發(fā)展規(guī)劃，是基于培育增長(zhǎng)極，通過都市圈帶動(dòng)城市群，進(jìn)而形成支撐區(qū)域發(fā)展的格局，像南京都市圈、重慶都市圈等皆是如此。而上海大都市圈，則是落實(shí)長(zhǎng)三角一體化國(guó)家重大戰(zhàn)略的重要舉措，更多地是從落實(shí)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展任務(wù)的角度，按照高質(zhì)量一體化的要求，實(shí)現(xiàn)“1+8”的有效協(xié)同。

他說(shuō)，上海大都市圈是一個(gè)空間協(xié)同規(guī)劃，主要是從空間的角度來(lái)解決同城化的問題，責(zé)任主體在于江浙滬的“1+8”的相關(guān)城市，“由他們來(lái)推進(jìn)這項(xiàng)工作”。

“當(dāng)前，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要主題是加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，暢通國(guó)內(nèi)商品和生產(chǎn)要素市場(chǎng)內(nèi)循環(huán)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尋找新動(dòng)能。在此過程中，城市群和都市圈的作用尤為重要?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘表示。在他看來(lái)，《規(guī)劃》的出爐具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

上海大都市圈規(guī)劃研究中心副主任、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院上海分院院長(zhǎng)孫娟表示，在上海大都市圈，上海是核心，其余每座城市都有特點(diǎn)和長(zhǎng)板，“這個(gè)圈子可稱之為‘核心引領(lǐng)的多中心組合體’，與東京都市圈的單中心相比，上海大都市圈更具韌性”。

當(dāng)然，如《規(guī)劃》所指出的，目前上海大都市圈在人口結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)、城際軌道交通、生態(tài)環(huán)境等方面，也還存在一些短板。

以陸域面積計(jì)，上海大都市圈與整個(gè)粵港澳大灣區(qū)相當(dāng)。過去十年，上海大都市圈無(wú)論是人口增量，還是人才（在校大學(xué)生）增量，都不到粵港澳大灣區(qū)的一半。

《規(guī)劃》顯示，對(duì)比2000～2010年、2011～2020年兩個(gè)時(shí)期，上海大都市圈常住人口年均增量分別為151萬(wàn)和95.7萬(wàn);同一時(shí)期粵港澳大灣區(qū)年均人口增量分別為137萬(wàn)、224.4 萬(wàn)。

與此同時(shí)，上海大都市圈的老齡化率卻是后者的兩倍多，且比例呈現(xiàn)一升一降的逆向趨勢(shì)。上海大都市圈的老齡化率從2015年的12.6%，升至2020年的15.4%，而粵港澳大灣區(qū)則從7.5%降至6.5%。而同期京津冀城市群老齡化率為10.3%和13.6%，也比上海大都市圈更“年輕”。

此外，在軌道連通方面，目前上海大都市圈內(nèi)服務(wù)跨區(qū)城際軌道線網(wǎng)總里程為2070公里，與東京首都圈差距較大，都市圈區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的軌道覆蓋率偏低。

而根據(jù)規(guī)劃，到2035年，從上海出發(fā)至近滬地區(qū)，將實(shí)現(xiàn)1小時(shí)可達(dá)，九大中心城市之間90分鐘可達(dá);而到2050年，中心城市間的通達(dá)時(shí)間將進(jìn)一步縮短至1小時(shí)，所有縣級(jí)單元至上海市區(qū)的時(shí)間也將被縮短至90分鐘以內(nèi)。

在受訪專家看來(lái)，都市圈是突破行政邊界的基本單元，是區(qū)位導(dǎo)向性政策的重要空間單元，也是城市群建設(shè)的基礎(chǔ)空間單元，具有促進(jìn)要素跨區(qū)流動(dòng)，提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性和帶動(dòng)城市群發(fā)展的重要作用。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)長(zhǎng)三角與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)張學(xué)良表示，都市圈建設(shè)可以有效打破區(qū)域內(nèi)部各城市間的行政壁壘，實(shí)現(xiàn)行政邊界、地理邊界、經(jīng)濟(jì)邊界、文化邊界的耦合。

張學(xué)良全程參與了上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃的研究與編制工作，他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，上海與其毗鄰地區(qū)地緣相近、人緣相親，一體化程度也始終走在全國(guó)前列，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下毗鄰地區(qū)接軌上海發(fā)展比以往更加全面和深入。

“上海大都市圈規(guī)劃的落地既是貫徹新發(fā)展理念的重要實(shí)踐，也是在行政邊界不變的情況下通過經(jīng)濟(jì)邊界耦合推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，對(duì)上海與毗鄰地區(qū)實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展、共建長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群具有重要意義?！彼f(shuō)。

此次上海大都市圈提出要“高水平打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群”，被認(rèn)為點(diǎn)出了長(zhǎng)三角地區(qū)接下去發(fā)展的中心目標(biāo)。

有分析指出，未來(lái)在長(zhǎng)三角城市群這個(gè)“大圈”內(nèi)，一個(gè)個(gè)以大城市為中心的“小圈”將進(jìn)一步打破省界、市界等行政邊界，塑造長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的新格局和新形態(tài)。

張學(xué)良表示，都市圈建設(shè)是長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。他說(shuō)，當(dāng)前，長(zhǎng)三角已經(jīng)形成了“大樹底下好乘涼”的區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局。

在他看來(lái)，促進(jìn)上海大都市圈應(yīng)注重三個(gè)“結(jié)合”：上海都市圈建設(shè)要與區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)相結(jié)合，上海都市圈建設(shè)要與跨區(qū)域的規(guī)劃編制相結(jié)合，上海大都市圈建設(shè)要與上海城市功能疏解相結(jié)合。

張學(xué)良認(rèn)為，上海大都市圈是長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展格局中的“強(qiáng)核”，需要進(jìn)一步發(fā)揮上海的龍頭帶動(dòng)作用，需要發(fā)揮上海都市圈在更小空間尺度上跨區(qū)域合作的示范作用。

“除此之外，上海大都市圈需要繼續(xù)加快‘交通—產(chǎn)業(yè)—人口—生態(tài)—功能—公共服務(wù)’六位一體的都市圈建設(shè)路徑，緊抓項(xiàng)目落實(shí)?！彼f(shuō)。

賈若祥說(shuō)，都市圈的核心目的是實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)部的同城化，“城市群要實(shí)現(xiàn)的是一體化，都市圈則是同城化”。

在都市圈范圍的劃定中，一個(gè)指標(biāo)非常重要——1小時(shí)通勤。在城市群內(nèi)部，以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心，以1小時(shí)通勤圈為基本范圍，這樣的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)就是都市圈。

在陸銘看來(lái)，《規(guī)劃》的落地，將推動(dòng)上海大都市圈內(nèi)部的資源配置，促進(jìn)不同城市之間的分工協(xié)作。面向未來(lái)，上海大都市圈建設(shè)的核心地帶是以上海為中心的“1小時(shí)都市圈”。

他表示，在這個(gè)“1小時(shí)都市圈”，為了更好地順應(yīng)人流、物流、信息流等資源要素方面的快速流通，軌道交通一體化、土地空間規(guī)劃一體化、公共服務(wù)一體化、政策一體化等很多方面的一體化都顯得尤為迫切。