謝小劍

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西南昌 330032)

在監(jiān)察體制改革過程中，留置是最為嚴(yán)厲的調(diào)查手段，面臨辦案需要與人權(quán)保障之間的權(quán)衡，是輿論關(guān)注最多的制度之一。2016年12月，監(jiān)察留置首次出現(xiàn)在全國人大常委會(huì)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》中，之后《監(jiān)察法》對其基本內(nèi)容予以明確。中共十九大報(bào)告中，中央明確留置取代“雙規(guī)”，將來“雙規(guī)”不再適用，實(shí)踐中留置已經(jīng)成為監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要辦案手段。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了2019年上半年監(jiān)察委員會(huì)辦理的職務(wù)犯罪案件的裁判文書，共獲得有效樣本數(shù)為768件843人，其中被留置的有794名被調(diào)查人。監(jiān)察體制改革的成功很大程度上取決于留置措施改革，該論題有極大的研究必要性。監(jiān)察留置制度是個(gè)新鮮事物，其制度設(shè)置獨(dú)具特色，立法設(shè)計(jì)上存在一些爭議問題。目前，從功能與程序的角度切入研究留置制度的論文不多見。事實(shí)上，由于留置和刑事強(qiáng)制措施原理類似，從《監(jiān)察法實(shí)施條例》的條文設(shè)計(jì)來看，基本上在借鑒逮捕制度的規(guī)制路徑，筆者擬結(jié)合刑事訴訟理論，對其展開研究，以求教于同仁。

一、監(jiān)察體制改革中留置的特點(diǎn)

監(jiān)察體制改革中的留置是一種新制度?！侗O(jiān)察法》第22條規(guī)定，監(jiān)察留置是指被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，在特定情形下，可以將其留置在特定場所。筆者認(rèn)為，與“雙規(guī)”、指定居所監(jiān)視居住不同，監(jiān)察留置制度具有以下特點(diǎn)：

其一，留置可依法強(qiáng)制人身自由。從語義上分析，留置一詞可理解為帶有強(qiáng)制效果，可以限制、控制人身自由進(jìn)而順利推進(jìn)調(diào)查活動(dòng)，這種含義的解讀，同樣適用于監(jiān)察留置措施。留置是一種強(qiáng)制性手段，其不建立在被調(diào)查人自愿的基礎(chǔ)上，立法上采取了監(jiān)察機(jī)關(guān)“可以將其”留置的表述，其直接指向強(qiáng)制被調(diào)查人的人身自由。可見，留置時(shí)可以強(qiáng)制將被調(diào)查人帶至特定場所接受調(diào)查，必要時(shí)可以使用手銬等械具，被調(diào)查人對留置有忍受義務(wù)。同時(shí)，監(jiān)察留置可以和羈押一樣，同等折抵有期徒期刑期。進(jìn)言之，留置可以是剝奪人身自由的強(qiáng)制措施，而非僅僅是限制人身自由的強(qiáng)制措施，在后文中將對此闡述。

其二，留置對象二元化。根據(jù)《監(jiān)察法》，留置對象應(yīng)當(dāng)涉嫌“嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”，留置既可以針對職務(wù)違法行為，也可以針對職務(wù)犯罪行為。我國《監(jiān)察法》第39條明確了監(jiān)察程序的一元化，立案的條件是“涉嫌存在違法犯罪行為，需要追究法律責(zé)任的”。從而，只要涉嫌違法犯罪行為即構(gòu)成立案條件，不專設(shè)刑事立案程序，多數(shù)調(diào)查措施不區(qū)分是否針對刑事案件。這和其他法律有很大區(qū)別，之前法律針對的對象多涇渭分明，比如《刑事訴訟法》中的強(qiáng)制措施僅針對被追訴人，治安管理處罰法僅針對行政違法嫌疑人。由于違法行為和犯罪行為，在法律規(guī)制上有很大不同，比如對被調(diào)查人權(quán)利保障程度、是否遵循無罪推定原則、是否需要司法審查等等，這導(dǎo)致留置在適用上可能出現(xiàn)程序沖突。

其三，留置功能多元化?！侗O(jiān)察法》沒有對留置的功能做出明確界定，根據(jù)對《監(jiān)察法》的體系解釋，以及監(jiān)察體制改革試點(diǎn)來看，留置可能出現(xiàn)功能多元化現(xiàn)象。有學(xué)者指出，留置是《監(jiān)察法》唯一具有限制人身自由內(nèi)容的措施。留置承載了過去“兩規(guī)”“兩指”及指定居所監(jiān)視居住、拘留、逮捕等刑事強(qiáng)制措施的適用效果，具有功能隱性復(fù)合性的特征。一是強(qiáng)制訊問功能?！侗O(jiān)察法》沒有規(guī)定強(qiáng)制訊問的拘傳制度，《監(jiān)察法》第20條第2款規(guī)定：對涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行訊問，要求其供述涉嫌犯罪的情況。筆者認(rèn)為，該條只能視為授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)訊問權(quán)，但是并未授權(quán)其可以強(qiáng)制訊問?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》規(guī)定了“走讀式談話”制度，被調(diào)查人所在單位派員或者被調(diào)查人家屬陪同被調(diào)查人到指定場所的，接受談話、訊問，間接印證訊問本身不具有強(qiáng)制性。辦案機(jī)關(guān)要強(qiáng)制訊問被調(diào)查人，只能留置。二是到案功能。無論是強(qiáng)制訊問，還是羈押，先要強(qiáng)制其到案，由于《監(jiān)察法》未規(guī)定其他強(qiáng)制措施，只能依靠留置發(fā)揮該功能。三是羈押功能，留置會(huì)導(dǎo)致被調(diào)查人被關(guān)押在特定場所，盡管《監(jiān)察法》沒有規(guī)定該場所內(nèi)被調(diào)查人享有人身自由的程度，但根據(jù)《監(jiān)察法》留置一日可以抵刑期一日的規(guī)定，意味著可以采取剝奪人身自由的執(zhí)行方式，這實(shí)際上就是羈押功能。當(dāng)然可以進(jìn)一步認(rèn)為，在《監(jiān)察法》沒有規(guī)定限制人身自由執(zhí)行方式的背景下，即便是剝奪人身自由的羈押措施，也可以給予被調(diào)查人更多人身自由，包括限制人身自由的執(zhí)行方式。

其四，監(jiān)察機(jī)關(guān)直接控制被調(diào)查人。刑事訴訟中的拘留和逮捕(以下簡稱拘捕)采取辦案主體與執(zhí)行主體分離的體制，拘捕后要立即送看守所羈押，訊問要在看守所內(nèi)進(jìn)行，辦案機(jī)關(guān)失去對被追訴人人身自由的直接控制，由于看守所不具備辦案職能，相對中立，能防范非法訊問等行為。相反，“雙規(guī)”、指定居所監(jiān)視居住都采取辦案機(jī)關(guān)直接控制嫌疑人的方式。其內(nèi)在原因是辦案需要、保密需要，辦案機(jī)關(guān)不愿意將其交由外部控制。留置也是如此，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅可以決定留置，而且可以直接將被調(diào)查人送至執(zhí)行場所，直接參與、主導(dǎo)被調(diào)查人在留置場所的關(guān)押。同時(shí)，留置期限長，可以長達(dá)3個(gè)月，經(jīng)過批準(zhǔn)可以再延長3個(gè)月，從而可能對被調(diào)查人人身自由長達(dá)6個(gè)月的強(qiáng)制。這導(dǎo)致被調(diào)查人被長期控制在辦案機(jī)關(guān)手中，不僅是對被調(diào)查人的巨大威懾，還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

其五，留置期間調(diào)查辦案壓力大、風(fēng)險(xiǎn)高?！侗O(jiān)察法》第22條規(guī)定留置適用的前提是，“仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”，以及被調(diào)查人“涉及案情重大、復(fù)雜”或者可能有“妨礙調(diào)查行為”等不配合調(diào)查的行為。從此可以推出，留置需要滿足調(diào)查需要，采取留置時(shí)有時(shí)并無被調(diào)查人口供，留置期間具有很大的辦案壓力?！半p規(guī)”、指定居所監(jiān)視居住也是如此，其往往在調(diào)查或者偵查初期，為獲取口供提供程序空間。拘捕的功能則完全不同，在我國刑事訴訟實(shí)踐中，拘捕往往在被追訴人做出供述、證據(jù)相對齊備之后，并不存在較大的辦案壓力，被追訴人被關(guān)在看守所只是為了防范可能出現(xiàn)妨礙訴訟的行為，而不是為突破口供提供程序空間。正是因?yàn)榱糁冒l(fā)生在調(diào)查初期，監(jiān)察機(jī)關(guān)為了獲得口供，有必要對被調(diào)查人施加較大的心理壓力，同時(shí)被調(diào)查人極可能實(shí)施妨礙訴訟的行為，甚至可能自殺、自殘，這不僅可能會(huì)導(dǎo)致案件流產(chǎn)，而且可能會(huì)產(chǎn)生非常嚴(yán)重的社會(huì)負(fù)面評(píng)價(jià)，甚至導(dǎo)致辦案人員被追責(zé)，無論對被調(diào)查人還是對辦案機(jī)關(guān)而言都具有“高風(fēng)險(xiǎn)”的特點(diǎn)。

二、監(jiān)察留置的應(yīng)然性質(zhì)與功能

對監(jiān)察程序的性質(zhì)，官方的解讀是：“監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能簡單套用司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施?！钡?，由于《監(jiān)察法》規(guī)定的較為簡單，留置的性質(zhì)和功能存在爭議，比如留置是強(qiáng)制措施還是調(diào)查措施，是刑事措施還是行政紀(jì)律措施，是政治行為還是司法行為，正是因?yàn)樵诙ㄎ簧系哪：?，?dǎo)致留置的適用條件、適用案件范圍、執(zhí)行場所、執(zhí)行期間被調(diào)查人權(quán)利都存在較大爭議，還有許多需要完善的地方。由于刑事偵查制度經(jīng)過多年發(fā)展，較為成熟，留置發(fā)揮調(diào)查犯罪的主要功能，也應(yīng)當(dāng)借鑒刑事訴訟提供的研究框架和基本理論。

(一)留置應(yīng)為剝奪人身自由的羈押措施，而非限制人身自由的措施

《監(jiān)察法》并未明確留置是否是羈押措施，也未規(guī)定是限制人身自由措施，容易引起爭議。而且，由于留置脫胎于“雙規(guī)”“兩指”，而“雙規(guī)”不是剝奪人身自由的措施，只相當(dāng)于軟禁，僅有限制人身自由的性質(zhì)?！缎姓O(jiān)察法》第20條第3項(xiàng)直接指明：“兩指”時(shí)“不得對其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”。當(dāng)然，不排除實(shí)踐中產(chǎn)生實(shí)際的羈押效果。從而，可能有學(xué)者認(rèn)為留置屬于限制人身自由的措施。比如，有學(xué)者認(rèn)為，留置是在一定期限內(nèi)“限制或剝奪”被調(diào)查人人身自由的措施。相反，多數(shù)學(xué)者主張留置的性質(zhì)屬于羈押措施，張建偉教授甚至認(rèn)為，留置與逮捕有相同的實(shí)質(zhì)，僅是不用“逮捕”之名。

筆者也認(rèn)為留置屬于羈押措施。從留置的強(qiáng)度來看，留置導(dǎo)致被調(diào)查人的活動(dòng)范圍僅限于房間之內(nèi)，無外出行動(dòng)的自由，特別是突破口供期間，無論是活動(dòng)范圍、受監(jiān)視程度、生活自由都和看守所羈押類似。因此其屬于羈押措施，而非限制人身自由的措施。還有一個(gè)明顯的例證，《監(jiān)察法》第44條規(guī)定留置可以折抵刑期，且留置1日折抵有期徒刑1日，這和拘捕折抵刑期的比例完全一致，而作為限制人身自由的指定居所監(jiān)視居住則2日折抵有期徒刑1日，顯然留置更類似于剝奪人身自由的羈押手段。而且，我國可以將留置的執(zhí)行地點(diǎn)設(shè)在看守所，看守所是羈押場所，顯然也是將留置視為羈押措施。

留置是否屬于羈押措施對其程序的設(shè)置影響極大。一是直接影響其執(zhí)行地點(diǎn)，如果其是羈押措施則在看守所執(zhí)行沒有問題，如果留置屬于限制人身自由的措施，則不應(yīng)當(dāng)羈押在看守所。二是如果留置是剝奪人身自由的羈押措施，則應(yīng)當(dāng)以判處有期徒刑以上刑罰的犯罪行為為適用前提。三是如果留置是羈押措施，則需要審慎評(píng)估其與《憲法》第37條的關(guān)系，使留置定位為一種新的人身自由被剝奪的強(qiáng)制措施，采取對應(yīng)的規(guī)制措施。

(二)留置應(yīng)為強(qiáng)制措施，而非調(diào)查措施

根據(jù)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》的表述，留置屬于12種“措施”之一，并未給該措施定性。然而，《監(jiān)察法》第22條將“仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”作為留置適用的前提，很多文章都直接稱之為12種“調(diào)查措施”。這很容易讓人誤解其為取證手段，進(jìn)而認(rèn)為其屬于調(diào)查措施。中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫的指導(dǎo)書也指出，留置是為了使“被調(diào)查人配合調(diào)查而采取的一項(xiàng)案件調(diào)查措施”。相反，有學(xué)者認(rèn)為，從其來源于職務(wù)犯罪轉(zhuǎn)隸，嚴(yán)厲程度與逮捕相當(dāng)，與刑事強(qiáng)制措施功能相似等角度認(rèn)為其屬于強(qiáng)制措施。也有學(xué)者根據(jù)《監(jiān)察法》的立法條文設(shè)計(jì)認(rèn)為，留置具有強(qiáng)制措施的實(shí)質(zhì)，同時(shí)承載了調(diào)查取證手段的功能使命，所以留置兼具強(qiáng)制措施和調(diào)查取證措施的功能。那么，監(jiān)察留置能否同時(shí)容納強(qiáng)制措施與調(diào)查取證手段的功能值得分析。

《刑事訴訟法》將偵查手段與強(qiáng)制措施區(qū)分，規(guī)定在不同的章節(jié)中，偵查手段以獲取證據(jù)為其功能目標(biāo)，只可采取短暫限制人身自由的措施，比如人身搜查等。相反，較長時(shí)間限制、剝奪人身自由的強(qiáng)制措施，包括拘傳、拘留、逮捕、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住，則主要為了防范妨礙、逃避訴訟或者繼續(xù)危害社會(huì)的行為。通說認(rèn)為，強(qiáng)制措施的“適用目的只能是保障訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，而不能作為偵查取證的手段”。學(xué)界批評(píng)以捕代偵，就是因?yàn)榇兜葎儕Z人身自由的措施異化成為偵查手段。其蘊(yùn)含的法理是，無罪推定是公民的基本權(quán)利，不能為了獲取被調(diào)查人認(rèn)罪的陳述而羈押。根據(jù)無罪推定，任何人在被法院確定有罪之前應(yīng)假定其無罪，據(jù)此任何被追訴人不受強(qiáng)迫自證其罪，由控方承擔(dān)舉證責(zé)任，而不是由被追訴人承擔(dān)舉證責(zé)任。因?yàn)榧热患俣ㄆ湮磳?shí)施犯罪行為，以羈押獲取供述既不可能也不正當(dāng)，因此不能通過限制、剝奪人身自由等強(qiáng)制手段迫使被追訴人認(rèn)罪。這是我國《刑事訴訟法》將偵查手段與強(qiáng)制措施區(qū)分的重要原因。

監(jiān)察調(diào)查不適用《刑事訴訟法》，似乎不適用上述邏輯。然而，即使監(jiān)察調(diào)查不適用《刑事訴訟法》，但不受強(qiáng)迫自證其罪、無罪推定都是我國簽署的國際條約的重要內(nèi)容，我國應(yīng)當(dāng)遵循。值得注意的是，該權(quán)利屬于公民的權(quán)利，并不僅僅是刑事訴訟程序中被追訴人的權(quán)利，即使不適用《刑事訴訟法》，也應(yīng)當(dāng)保障公民該權(quán)利。所以，留置是長期剝奪人身自由的羈押措施，應(yīng)當(dāng)將其定位為強(qiáng)制措施，不應(yīng)將其理解為獲取證據(jù)的手段。正如學(xué)者指出，留置與刑事訴訟中拘捕的性質(zhì)基本相同，是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件所采用的強(qiáng)制措施。否則，有違無罪推定、不得強(qiáng)迫自證其罪的規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)《監(jiān)察法》第33條，監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)可在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，同時(shí)要求“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”，也就是要遵循《刑事訴訟法》第52條“不得強(qiáng)迫任何人證實(shí)自己有罪”的規(guī)定，而如果留置羈押直接為了獲取口供，即是“強(qiáng)迫”，從而違反上述法律。當(dāng)然，留置雖然不能直接作為獲取口供的手段，但是其可以作為強(qiáng)制措施，防止出現(xiàn)妨礙訴訟的行為，為進(jìn)一步調(diào)查獲取口供提供程序空間。

(三)留置應(yīng)為刑事措施，而非行政措施

我國監(jiān)察調(diào)查立案時(shí)并不區(qū)分是職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪，留置對象也包括涉嫌“嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”，令人很容易對留置到底是刑事措施，還是行政措施產(chǎn)生爭議。目前學(xué)界通說是其兼具行政和刑事雙重屬性，主要的理由都是，從區(qū)分調(diào)查權(quán)性質(zhì)的“二元”思路來理解：“如果在違法違紀(jì)案件中使用了留置措施，此時(shí)其具有行政屬性；如果是查處職務(wù)犯罪案件，則留置具有刑事屬性”。然而，留置針對犯罪行為采取羈押手段尚可以獲得正當(dāng)性，但針對違法行為也預(yù)防性剝奪人身自由，則違反了比例原則。比例原則，是國家干預(yù)公民基本權(quán)利時(shí)所必須遵循的基本原則，比例原則同樣適用于監(jiān)察委員會(huì)所管轄的職務(wù)犯罪案件。監(jiān)察留置措施的實(shí)施和有效運(yùn)行離不開法治原則的指導(dǎo)，人權(quán)保障原則、權(quán)力制約原則以及比例原則應(yīng)當(dāng)居于核心地位。比例原則的重要理由在于，如果被調(diào)查人的行為不能被判剝奪人身自由的刑罰，在審前為了保障調(diào)查而剝奪其人身自由不合理，因?yàn)閷徢邦A(yù)防性剝奪人身自由的正當(dāng)性之一在于羈押可以折抵刑期，不至于在實(shí)體上侵害被調(diào)查人的權(quán)利。對于違法行為或者刑罰不夠有期徒刑的犯罪行為，沒有審前剝奪其人身自由的理由。因此，從應(yīng)然的角度，留置一旦屬于羈押措施，就應(yīng)當(dāng)定性為刑事措施。

(四)留置應(yīng)為司法行為，非政治行為

盡管學(xué)者多主張監(jiān)察委員會(huì)屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)，然而監(jiān)察系統(tǒng)的主流觀點(diǎn)將監(jiān)察委員會(huì)定位為政治機(jī)關(guān)，讓人誤以為可將留置定位為政治行為。筆者認(rèn)為，機(jī)關(guān)性質(zhì)與行為定性可以分開，即使將監(jiān)察機(jī)關(guān)定性為政治機(jī)關(guān)，仍可以將留置定性為司法行為，正如公安機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)關(guān)，其偵查行為屬于司法行為。留置應(yīng)定性為司法行為，非政治行為，其理由在于：其一，行為是否屬于司法行為，主要還是要看其職能，調(diào)查懲治犯罪的行為都屬于廣義的司法行為，我國古代行政官員裁斷糾紛、緝查懲治犯罪，以及上世紀(jì)五六十年代的法院曾經(jīng)作為“刀把子”，政治功能非常強(qiáng)，但其審判懲治犯罪的手段適宜界定為司法行為。因此，留置作為調(diào)查犯罪的職能界定為司法行為更為合適。其二，監(jiān)察委員會(huì)留置會(huì)剝奪被調(diào)查人的人身自由?；谡慰剂坎扇≌涡袨閯儕Z被調(diào)查人的人身自由很難獲得基本的正當(dāng)性，不符合各國反腐敗的共識(shí)，可能使我國職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查受到社會(huì)輿論、國際輿論的質(zhì)疑。其三，政治行為主要基于政策采取行動(dòng)，一般不具有明確的標(biāo)準(zhǔn)，不具有剛性的程序，實(shí)施主體具有較強(qiáng)的政治性，而司法行為一般由相對獨(dú)立的主體，依照嚴(yán)格的法定標(biāo)準(zhǔn)和程序展開行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，且對留置制定了較為嚴(yán)格的程序，因此其應(yīng)當(dāng)屬于司法行為。其四，留置可能直接損害被調(diào)查人權(quán)利，如果留置不屬于司法行為，則需要解決其行為是否可訴的問題。從目前的制度設(shè)計(jì)來看，監(jiān)察辦案行為不可訴，只通過國家賠償提供救濟(jì)，也適宜將其作為司法行為。

三、監(jiān)察體制中留置制度存在的問題

(一)留置制度法定的適用條件不能有效對其規(guī)制

基于留置屬于預(yù)防性羈押制度，可反思現(xiàn)行制度的問題。在規(guī)制剝奪公民人身自由的預(yù)防性羈押措施時(shí)，通常采用三個(gè)控制條件：要求適用對象的行為嚴(yán)重到可能判處有期徒刑以上刑罰，要求具有較高的證明標(biāo)準(zhǔn)，要求具有羈押必要性。然而，《監(jiān)察法》在設(shè)置留置條件時(shí)，對此考慮不周。

其一，留置對象包括違法行為，違反比例原則。留置對象二元化，不僅針對違法行為，也針對犯罪行為，更不以被調(diào)查行為可判處有期徒刑以上刑罰為條件，違反比例原則。

其二，留置的證明標(biāo)準(zhǔn)過高?！侗O(jiān)察法》僅要求“已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)”就可以留置，該規(guī)定沒有對證明程度做出規(guī)定，《刑事訴訟法》常用防止權(quán)力濫用的方法，并未引入到留置中。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)在證據(jù)不充分的情況下留置，一旦被調(diào)查人不供述，為了避免無法入罪累及績效、聲譽(yù)，可能誘發(fā)非法訊問、不當(dāng)羈押。為了明確證明標(biāo)準(zhǔn)，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第92條第3款，對《監(jiān)察法》規(guī)定的上述證據(jù)條件進(jìn)行了解釋，但采取和逮捕條件“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”一樣的標(biāo)準(zhǔn)，要求“證明被調(diào)查人實(shí)施違法犯罪行為的證據(jù)已經(jīng)查證屬實(shí)”。該標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中略低于定罪標(biāo)準(zhǔn)，如果實(shí)踐中采取留置措施的證明標(biāo)準(zhǔn)和逮捕完全一致，可能使留置難于啟動(dòng)，其往往只能在突破口供后使用，從而失去控制犯罪嫌疑人、突破口供的功能。其確實(shí)有利于控制留置措施，防止其濫用，但不能滿足辦案需求。

其三，留置必要性審查制度設(shè)計(jì)不合理。留置作為羈押措施，應(yīng)當(dāng)考慮羈押必要性審查的問題，不以妨礙訴訟作為適用前提不符合其作為強(qiáng)制措施的性質(zhì)?！侗O(jiān)察法》在留置條件中初步體現(xiàn)了該理念，《監(jiān)察法》第22條規(guī)定，有下列情形之一的經(jīng)過批準(zhǔn)可以留置，“涉及案情重大、復(fù)雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的”，除了第一種情形之外，其他都是妨礙訴訟的行為，這顯然是以避免妨礙訴訟行為為目標(biāo)?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第93、94、95條借鑒了逮捕制度中對妨礙訴訟行為的規(guī)制措施，對上述內(nèi)容予以細(xì)化界定，充分體現(xiàn)了留置必要性審查的意涵，比如，對可能逃跑、自殺解釋為：著手準(zhǔn)備自殺、自殘或者逃跑的；曾經(jīng)有自殺、自殘或者逃跑行為的；有自殺、自殘或者逃跑意圖的；其他可能逃跑、自殺的情形。

但是，其也存在兩個(gè)方面的問題。一方面，排除適用的絕對化。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第96條規(guī)定：“對下列人員不得采取留置措施：患有嚴(yán)重疾病、生活不能自理的；懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；系生活不能自理的人的唯一扶養(yǎng)人?！边@些情形在刑事訴訟逮捕制度中，并非絕對不可以逮捕，即使無法逮捕也有取保候?qū)?、監(jiān)視居住予以替代，但是在留置制度卻規(guī)定為絕對排除適用留置，在《監(jiān)察法》缺乏其他有效替代措施的背景下可能不利于懲治犯罪。另一方面，缺乏留置后必要性審查制度。留置最長可以達(dá)到6個(gè)月，之前的羈押理由完全可能發(fā)生改變，因此6個(gè)月內(nèi)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審查羈押必要性。在決定留置后，如果羈押條件不再具備，不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)留置。

(二)留置功能混淆了調(diào)查措施和強(qiáng)制措施

《監(jiān)察法實(shí)施條例》第93、94、95條借鑒逮捕制度的立法規(guī)定，全面規(guī)定采取留置措施需要關(guān)注的留置必要性問題，實(shí)質(zhì)上都屬于強(qiáng)制措施功能重點(diǎn)解決的社會(huì)危險(xiǎn)性問題，即不采取剝奪人身自由措施，無法防止妨礙訴訟的行為或者繼續(xù)危害社會(huì)的行為。從而，留置措施具備了強(qiáng)制措施的功能。然而，《監(jiān)察法》第22條將“涉及案情重大、復(fù)雜的”與其他情形并列，單獨(dú)作為留置理由，導(dǎo)致只要案情重大復(fù)雜就可以留置，而不用考慮被調(diào)查人是否可能實(shí)施妨礙訴訟行為。同時(shí)，該條規(guī)定，“仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”時(shí)，并符合其他條件可以留置。留置顯然直接將重大復(fù)雜案件的調(diào)查作為留置條件，使留置具有調(diào)查功能?；跓o罪推定原則，審前未決羈押以預(yù)防妨礙訴訟行為為必要，不適宜僅以被調(diào)查人涉嫌犯罪作為論證羈押的理由。根據(jù)前述強(qiáng)制措施與調(diào)查措施分離的規(guī)則，不能為了突破口供等調(diào)查需要而剝奪被調(diào)查人人身自由，否則有可能會(huì)出現(xiàn)以羈押迫使被調(diào)查人供述的情形?，F(xiàn)有留置制度混淆了調(diào)查措施和強(qiáng)制措施的功能差異，應(yīng)當(dāng)剝離其調(diào)查措施功能，將之定位為強(qiáng)制措施。

(三)留置的功能與實(shí)踐需求之間有沖突

其一，剝奪人身自由與限制人身自由的沖突。由于《監(jiān)察法》未授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)取保候?qū)?、監(jiān)視居住等限制人身自由的強(qiáng)制措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能依靠留置剝奪被調(diào)查人人身自由。這必然對被調(diào)查人權(quán)利造成損害。其二，到案功能與羈押功能沖突。由于沒有其他替代措施，留置可能需要發(fā)揮將被調(diào)查人“捉拿”到案的功能，由于此時(shí)被調(diào)查人沒有對留置羈押正當(dāng)與否做出辯護(hù)，不僅會(huì)影響留置羈押決定的正當(dāng)性，也不利于保障被調(diào)查人的程序性權(quán)利。其三，由于留置既要考慮妨礙訴訟的需要，又要強(qiáng)制被調(diào)查人到案接受訊問，這造成取證功能與預(yù)防性功能的沖突，也造成留置強(qiáng)制訊問與羈押的功能沖突。強(qiáng)制被調(diào)查人接受訊問是常規(guī)必要措施，應(yīng)當(dāng)采取較低的程序控制，既給辦案機(jī)關(guān)核實(shí)犯罪事實(shí)的權(quán)力，也給被調(diào)查人辯解案情的機(jī)會(huì)，根本不需要過多考慮是否會(huì)實(shí)施妨礙訴訟的行為。相反，羈押應(yīng)當(dāng)通過非常嚴(yán)格的審批程序，對羈押必要性進(jìn)行審查。由于《監(jiān)察法》缺乏類似拘傳的措施，導(dǎo)致只能通過留置措施強(qiáng)制訊問，而留置審批程序非常復(fù)雜。這可能造成兩種現(xiàn)象：一是為了強(qiáng)制訊問被調(diào)查人，卻面臨過于復(fù)雜的審批程序，為滿足基本辦案需要，實(shí)踐中部分案件可能不得不放低標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致留置失去程序的嚴(yán)格控制。二是正是監(jiān)察強(qiáng)制措施與調(diào)查措施的混同，且監(jiān)察調(diào)查可能對被調(diào)查人人身自由權(quán)造成過大干預(yù)，出于保障權(quán)利的需要，實(shí)踐中對監(jiān)察留置嚴(yán)格限制，導(dǎo)致監(jiān)察留置無法滿足調(diào)查取證需要，進(jìn)而使監(jiān)察委員會(huì)有時(shí)不得不借用公安機(jī)關(guān)的指定居所監(jiān)視居住措施。

(四)留置審批主體仍有爭議

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，對調(diào)查對象采取留置措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)集體討論決定?！侗O(jiān)察法》第43條規(guī)定主要采取上述模式：省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。然而，對于留置的批準(zhǔn)主體，還存在不同的主張，比如有學(xué)者主張，通過權(quán)力分設(shè)避免濫權(quán)，避免監(jiān)察權(quán)地方化、運(yùn)作行政化，由檢察院審批更為合適。對留置實(shí)行外部司法審批，由人民法院或人民檢察院批準(zhǔn)，才符合憲法保障人身自由權(quán)利的精神。此外，北京、浙江試點(diǎn)期間采取了同級(jí)黨委負(fù)責(zé)人審批模式?！墩憬”O(jiān)察留置措施操作指南》作了更復(fù)雜的規(guī)定，“凡采取留置措施的，需監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任批準(zhǔn)后報(bào)上一級(jí)監(jiān)察委批準(zhǔn)，涉及同級(jí)黨委管理對象的，還需報(bào)同級(jí)黨委書記簽批”。這容易弱化留置適用的司法性。同時(shí)，留置往往由辦案部門直接報(bào)領(lǐng)導(dǎo)集體審批，并未如逮捕審批一樣，設(shè)置專門的中立審查部門，導(dǎo)致難以對留置條件做出準(zhǔn)確的判斷。

(五)留置執(zhí)行方式不明，對被調(diào)查人權(quán)利保障不足

與逮捕相比，留置時(shí)需要突破被調(diào)查人口供，屬于犯罪調(diào)查初期，也是獲取證據(jù)的關(guān)鍵期，被調(diào)查人可能自殺、自殘。辦案機(jī)關(guān)為了避免出現(xiàn)該類辦案事故，承擔(dān)責(zé)任，往往對被調(diào)查人近身監(jiān)視，辦案人員擔(dān)心被調(diào)查人攻擊自己，必然更嚴(yán)格地限制被調(diào)查人的人身自由。因?yàn)?，其背后都有共同的邏輯，就是需要“雙規(guī)”、指定居所監(jiān)視居住、留置來滿足辦案需要，突破被調(diào)查人的口供，必然帶來極大的心理壓力、辦案安全壓力，從而必須采取嚴(yán)格的人身自由控制措施。

特別是，三個(gè)因素使留置羈押對人身自由的干預(yù)更嚴(yán)重。一是由于被留置者控制在辦案機(jī)關(guān)手中。二是現(xiàn)有留置程序中，留置執(zhí)行地點(diǎn)模糊，執(zhí)行方式不明，留置場所內(nèi)被調(diào)查人人身自由的規(guī)定不足，缺乏《看守所條例》之類的規(guī)范制度，使問題突顯。三是被調(diào)查人被羈押在留置場所的時(shí)間可能很長，其生活權(quán)利、與人交流的權(quán)利、休閑的權(quán)利、醫(yī)療的權(quán)利受到的干預(yù)也會(huì)持續(xù)很長時(shí)間。

四、監(jiān)察留置功能回歸下程序的完善

為了反腐敗的全覆蓋，監(jiān)察權(quán)采取權(quán)力集中行使的方式，但“燈下黑”并非罕見個(gè)案，監(jiān)察委員會(huì)也需要接受監(jiān)督。而留置程序的規(guī)范對于防止權(quán)力濫用非常重要，有助于防止辦案人員不以公正辦案為出發(fā)點(diǎn)，辦人情案、關(guān)系案，或者在辦案過程中過于隨意。特別是，《監(jiān)察法》將職務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查合二為一，結(jié)果是“對黨紀(jì)調(diào)查和政紀(jì)調(diào)查提出了過于嚴(yán)苛的程序要求，而對刑事調(diào)查的程序限制卻較為寬松，以至于無法達(dá)到《刑事訴訟法》對偵查所提出的最低要求?！庇袑W(xué)者提出，規(guī)制與逮捕具有同質(zhì)性的留置措施，可融貫吸收《刑事訴訟法》中對于逮捕的規(guī)制理念與原則。針對上文發(fā)現(xiàn)的問題，為了更好地實(shí)現(xiàn)留置的功能，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下方面入手予以完善：

(一)設(shè)置強(qiáng)制訊問、限制人身自由的強(qiáng)制措施，凸顯留置的羈押功能

留置功能沖突的一個(gè)主因是，《監(jiān)察法》沒有規(guī)定其他配套強(qiáng)制措施，又不能適用《刑事訴訟法》。為了更好地規(guī)范留置權(quán)，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，需要正確處理監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的關(guān)系。有學(xué)者主張監(jiān)察調(diào)查權(quán)，本質(zhì)上仍屬偵查權(quán)，其應(yīng)當(dāng)回歸《刑事訴訟法》，比如主張監(jiān)察委員會(huì)“調(diào)查職務(wù)犯罪的整個(gè)活動(dòng)全都適用刑事訴訟法”或者主張“監(jiān)察法可以僅對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查可采用的手段和措施作出授權(quán)性規(guī)定”，但對職務(wù)犯罪調(diào)查中適用這些措施的具體程序、要求和審查標(biāo)準(zhǔn)，均準(zhǔn)用《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)范。這種觀點(diǎn)雖然可以直接引入刑事訴訟的替代羈押措施，但不符合監(jiān)察體制改革的目標(biāo)。更可行的方案是，明確《監(jiān)察法》中留置的功能定位，其僅承擔(dān)羈押功能，在《監(jiān)察法》中加入類似拘傳、取保候?qū)彽膹?qiáng)制措施。強(qiáng)制訊問采取拘傳措施，不通過留置。在留置前，可以通過拘傳使其到案，到案之后訊問被調(diào)查人并聽取意見，最終決定是否留置羈押。對于沒有必要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)采取取保候?qū)彽认拗迫松碜杂傻拇胧Ｓ袑W(xué)者也提出類似改革方向，其提出構(gòu)建出層次化、富有彈性的監(jiān)察留置措施體系，將監(jiān)察留置措施區(qū)分為臨時(shí)留置、一般留置和留置替代措施三大類。這樣，才能搭建強(qiáng)制措施的層次性，能采取更輕的強(qiáng)制措施防范妨礙訴訟的行為，就不采取較重的強(qiáng)制措施，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制措施體系內(nèi)的必要性原則。

(二)完善留置的適用條件

基于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察留置功能的需要，對其程序條件予以完善，主要包括以下幾個(gè)方面：

其一，明確留置只針對重大復(fù)雜的犯罪行為。學(xué)者對留置替代“雙規(guī)”存在不同的理解。一種觀點(diǎn)認(rèn)為留置替代“雙規(guī)”，應(yīng)在留置中保留原“雙規(guī)”針對違紀(jì)調(diào)查的職能，比如，有學(xué)者認(rèn)為國家監(jiān)察體制改革力圖形成“紀(jì)法共治”的反腐格局，即“黨紀(jì)與國法的共同之治”；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為留置并非“雙規(guī)”、“兩指”措施的替代品，留置不再適用于違法違紀(jì)調(diào)查。因?yàn)椋瑢β殑?wù)違法的被調(diào)查人實(shí)施留置，是長期形成的“以拘代偵”辦案思路?？赡馨l(fā)生的問題是固化“口供中心”、“由供到證”的辦案模式，甚至產(chǎn)生冤錯(cuò)案。而且，如果留置可以適用于違紀(jì)、職務(wù)違法處置，不僅違反比例原則，也導(dǎo)致折抵刑期無法適用，而造成程序障礙。因此，“留置替代雙規(guī)”不能采取“雙規(guī)”的模式，在理念和程序功能上都應(yīng)有所改變。違紀(jì)調(diào)查領(lǐng)域限制人身自由的“雙規(guī)”不適宜用剝奪人身自由的“留置”代替。

有學(xué)者指出，“嚴(yán)重職務(wù)違法”和“職務(wù)犯罪”留置的同一化所帶來的規(guī)則沖突幾乎是難以調(diào)和的，要么留置不再適用于嚴(yán)重職務(wù)違法，要么對留置適用情形進(jìn)行“兩分”之后，朝著限制“嚴(yán)重職務(wù)違法”留置適用的方向進(jìn)行解釋?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》將嚴(yán)重職務(wù)違法解釋為“可能被給予撤職以上政務(wù)處分”的職務(wù)違法行為，采取的是后一種方式。筆者贊同前者，應(yīng)當(dāng)如陳光中教授主張，留置只適用于比較嚴(yán)重的職務(wù)犯罪案件。其可以通過解釋留置條件中“重大職務(wù)違法行為、職務(wù)犯罪行為”的方式來實(shí)現(xiàn)：一是明確不構(gòu)成犯罪的違法行為，不應(yīng)認(rèn)為是“重大”。二是比較輕微的犯罪行為，比如不能判處有期徒刑以上的案件，不能認(rèn)為案情“重大”。由于設(shè)置了較高刑罰標(biāo)準(zhǔn)，這需要進(jìn)一步完善立法。為了使留置僅限于刑事案件，需要改變監(jiān)察調(diào)查刑事立案與行政立案二合一模式。在紀(jì)、法嚴(yán)格區(qū)分的二元法律體制中，《監(jiān)察法》應(yīng)按照紀(jì)法適度分離及其遞進(jìn)關(guān)系作出程序規(guī)定，同時(shí)內(nèi)部機(jī)構(gòu)宜適當(dāng)分離。

事實(shí)上，據(jù)筆者調(diào)查，我國之前“雙規(guī)”適用非常嚴(yán)格，主要針對犯罪行為，很多地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采取“雙規(guī)”措施的案件基本上都會(huì)走向司法程序，追究被調(diào)查人的刑事責(zé)任，也就是說在審批“雙規(guī)”時(shí)也考慮該案件是否構(gòu)成刑事犯罪。也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在已有的留置實(shí)踐中，只對“職務(wù)犯罪”行為留置。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將其適用對象限制為重大職務(wù)犯罪行為。

其二，完善留置羈押必要性審查制度。一是將“案情重大復(fù)雜”與“可能妨礙訴訟”的行為分開，只有同時(shí)具備才能留置，這樣才能建立羈押必要性審查制度。同時(shí)，將懷孕、正在哺乳的婦女等人性需要設(shè)置為一般不留置而不是絕對禁止留置的情形。二是類比《刑事訴訟法》第79條，還有一些需要羈押的理由，包括可能實(shí)施新的犯罪的；有危害國家安全、公共安全或者社會(huì)秩序的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的；可能對被害人、舉報(bào)人、控告人實(shí)施打擊報(bào)復(fù)的，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定在留置理由中。更重要的是，上述理由不能僅僅是想象的理由，需要用事實(shí)和證據(jù)去證明，因此留置適用上述理由也需要事實(shí)和證據(jù)?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第93、94、95條認(rèn)定“可能逃跑、自殺”等具體理由，缺乏《刑事訴訟法》的類似證明機(jī)制，未來應(yīng)當(dāng)明確“有證據(jù)表明或者有跡象表明”可能實(shí)施妨礙訴訟行為時(shí)才能認(rèn)為有留置必要性。當(dāng)然，其作為程序性事實(shí)的證明，可采取自由證明的方式，不需要達(dá)到實(shí)體事實(shí)嚴(yán)格證明的程度。三是考慮到我國留置的時(shí)間可能長達(dá)6個(gè)月，應(yīng)當(dāng)建立留置的變更解除制度，明確辦案機(jī)關(guān)的后續(xù)審查義務(wù)，被調(diào)查人也可以申請解除留置措施?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第102條規(guī)定：“對被留置人員不需要繼續(xù)采取留置措施的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報(bào)批，及時(shí)解除留置?！睘榱寺鋵?shí)該立法，留置后繼續(xù)羈押必要性審查應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)上。如果留置后羈押必要性條件變化或者留置時(shí)間已經(jīng)達(dá)到了可能判處的刑罰，則不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)留置，應(yīng)解除留置。

其三，合理掌握留置證明標(biāo)準(zhǔn)。通過設(shè)定一定的證據(jù)條件，是《刑事訴訟法》防止司法行為濫用的重要方法。實(shí)踐中，留置也應(yīng)當(dāng)設(shè)定一定的證明標(biāo)準(zhǔn)，才能防止留置權(quán)濫用。筆者認(rèn)為，可以采取類似于逮捕的證明標(biāo)準(zhǔn)，但該標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際掌握上仍應(yīng)當(dāng)?shù)陀诖蹲C據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，不能如同在當(dāng)前刑事訴訟實(shí)踐中掌握的標(biāo)準(zhǔn)一樣，要求“證明被調(diào)查人實(shí)施違法犯罪行為的證據(jù)已經(jīng)查證屬實(shí)”，否則必將如逮捕一樣成為證據(jù)收集齊備之后的措施，而不能滿足辦案需求。

其四，規(guī)范留置適用的程序階段?！侗O(jiān)察法》設(shè)計(jì)了較為復(fù)雜的調(diào)查程序，包括線索處理、初步核實(shí)、立案、調(diào)查、審理、處置等多個(gè)階段，并不是所有的階段都能采取留置措施，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第55條規(guī)定，立案后才可以采取留置措施，因此必須明確在立案后才能采取，由于立案本身有較高的程序要求，這決定了留置適用的謹(jǐn)慎性。同時(shí)，在采取移送審查起訴的處置程序后，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí)不應(yīng)轉(zhuǎn)為適用留置措施。

(三)明確留置的審批主體

其一，應(yīng)否定黨委負(fù)責(zé)人審批方式。試點(diǎn)時(shí)尚屬于制度初創(chuàng)期，采取更為慎重的集體審批、黨政把關(guān)是相對合理的。然而，正如學(xué)者指出，“摒斥同級(jí)黨委書記審批制度，并不意味著黨領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察工作的缺失，恰恰相反，黨對方針、政策而非個(gè)案的領(lǐng)導(dǎo)，是黨的執(zhí)政方式和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，有利于維護(hù)黨的權(quán)威、把握監(jiān)察工作主動(dòng)權(quán)”。留置不屬于政治行為，法律上不應(yīng)當(dāng)采取政治領(lǐng)導(dǎo)審批的方式。其二，留置可能對被調(diào)查人人權(quán)造成嚴(yán)重干擾，需要采取相對嚴(yán)格的審批程序，需要建立對留置的中立審查機(jī)制，應(yīng)當(dāng)由案件審查部門審理，對有關(guān)事實(shí)和證據(jù)把關(guān)。長期來看，可由外部審批，但是當(dāng)前該建議無法寫入立法。有學(xué)者提出，依據(jù)現(xiàn)行法律，比較可行的思路是先由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)留置必要性審查，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再引入外部的審查。當(dāng)前，可以借鑒批捕制度，在監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行部門間的內(nèi)部分權(quán)，辦案部門認(rèn)為需要留置時(shí)，報(bào)“案件審查部門”審查。案件審查部門類似于公安機(jī)關(guān)的法制部門和檢察院的偵查監(jiān)督部門，不承擔(dān)辦案職能，相對中立，可以對事實(shí)和證據(jù)嚴(yán)格把關(guān)，化解監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員不擅長把握事實(shí)和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的問題，有利于做出公正的裁斷。如果符合留置條件，再由案件審查部門報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體審批。

(四)規(guī)范留置期間的訊問程序

一是在留置期間，訊問必須在留置場所完成，也就是訊問地點(diǎn)必須在留置點(diǎn)。二是訊問場所應(yīng)當(dāng)符合訊問程序的規(guī)范化需求，可借鑒公安機(jī)關(guān)的訊問場所規(guī)范化建設(shè)要求，規(guī)范留置訊問場所。三是訊問過程中，必須依法全程同步錄音錄像，該錄像資料要存檔備查。四是盡管《監(jiān)察法》并未規(guī)定訊問的時(shí)間，但如果訊問時(shí)間過長構(gòu)成疲勞審訊，會(huì)使被調(diào)查人供述的可靠性大大降低，甚至需要根據(jù)《刑事訴訟法》加以排除。因此，應(yīng)當(dāng)明確訊問過程中依法保障被調(diào)查人飲食和休息的權(quán)利。飲食應(yīng)當(dāng)理解為“提供一日三餐，且保證能吃飽”，休息應(yīng)當(dāng)理解為“至少應(yīng)保證夜間充足的睡眠時(shí)間”，提訊時(shí)間應(yīng)當(dāng)盡量安排在白天。五是留置期間訊問應(yīng)當(dāng)辦理相關(guān)手續(xù)，監(jiān)察法缺乏類似規(guī)定，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充完善。筆者調(diào)研過程中，有監(jiān)察人員認(rèn)為，在留置期間可以隨時(shí)訊問，無需辦理相關(guān)手續(xù)。筆者認(rèn)為，留置期間被調(diào)查人接受訊問的程序與留置程序應(yīng)當(dāng)分離，不能將留置視為訊問的手續(xù)，應(yīng)當(dāng)建立對訊問的獨(dú)立程序控制。事實(shí)上，現(xiàn)有《刑事訴訟法》要求逮捕后在看守所訊問犯罪嫌疑人都要辦理提押手續(xù)。同時(shí)，辦理訊問手續(xù)也有助于控制訊問時(shí)間。而規(guī)范訊問時(shí)間的重要舉措之一，就是辦理類似傳喚證的書面手續(xù)，對開始訊問的時(shí)間、結(jié)束訊問的時(shí)間加以記錄，并由看守人員、被訊問人員在相關(guān)票證上簽名確認(rèn)。

(五)以留置場所的規(guī)范化建設(shè)，保障被調(diào)查人權(quán)利

留置執(zhí)行過程高度封閉，缺少外部制約，長期來看，律師適時(shí)介入以及檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督都是可能的制度設(shè)計(jì)。就當(dāng)前而言，規(guī)范留置執(zhí)行非常重要。

《監(jiān)察法》只是明確可以留置在“特定場所”，并未明確具體的留置場所，對“特定場所”沒有規(guī)定任何具體條件，理論上監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在任何特定場所留置被調(diào)查人。然而，與看守所規(guī)范化建設(shè)的重要性一樣，留置場所不規(guī)范也可能產(chǎn)生非常多的問題。筆者認(rèn)為，要規(guī)范留置必須要規(guī)范留置場所。首先，留置場所必須相對固定，不能采取臨時(shí)性的留置場所，因?yàn)榕R時(shí)場所，往往不具備監(jiān)控設(shè)置、安全條件、生活條件，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能為了追究辦案絕對安全，對被調(diào)查人“超羈押”控制。其次，學(xué)界多主張將留置場所設(shè)置在看守所。因?yàn)榭词厮谐墒斓闹贫纫?guī)范與硬件設(shè)施，考慮到司法資源的有限性及羈押場所的中立性要求，留置場所應(yīng)設(shè)于看守所。但在看守所執(zhí)行會(huì)帶來執(zhí)行上困境，比如保密難、提訊難，不能滿足辦案需要，因此，雖然適宜采取相對固定的方式，但不應(yīng)將看守所作為唯一的留置場所。再次，實(shí)踐中主要在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之前的辦案地點(diǎn)采取留置措施，之前的辦案地點(diǎn)可能并不符合當(dāng)前辦案的規(guī)范化要求，因此無論是在看守所設(shè)置特別區(qū)域，還是在原“雙規(guī)”地點(diǎn)留置，都需要將之改造成符合“滿足辦案需要、便于監(jiān)控、具有生活條件”的場所。

之前，刑事訴訟法在規(guī)范指定居所監(jiān)視居住時(shí)積累的很多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。留置場所應(yīng)當(dāng)建立以下制度：一是居審分離，留置居住場所與辦案場所應(yīng)當(dāng)分離，設(shè)在不同的功能區(qū)，同時(shí)明確不能在居住區(qū)辦案，禁止在留置居所內(nèi)訊問。二是調(diào)查與看守分離，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)辦案的部門，與執(zhí)行看守的部門分離，辦案部門不能直接參與看守。實(shí)現(xiàn)決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，吸收外部人員參與看守對于保障留置措施的規(guī)范運(yùn)行較為重要。三是隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，集中留置場所應(yīng)采取高效監(jiān)控的技術(shù)支持，既能提高辦案安全，降低辦案成本，又能有效保障被調(diào)查人權(quán)利。因此，留置場所應(yīng)當(dāng)全程、無死角監(jiān)控，盡量用現(xiàn)代技術(shù)設(shè)備防控被調(diào)查人自殺、自殘，而不采取24小時(shí)近距離肉眼監(jiān)視的方式。由于不再近距離監(jiān)視，辦案人員不用擔(dān)心被調(diào)查人攻擊自己，從而可以放松對被調(diào)查人的行為限制，這樣也能給被調(diào)查人一定的獨(dú)處空間。當(dāng)然，留置場所應(yīng)當(dāng)建立健全保密、消防、醫(yī)療、餐飲及安保等安全工作責(zé)任制，制定緊急突發(fā)事件處置預(yù)案，采取安全防范措施，防止事故、事件發(fā)生。四是規(guī)范留置場所內(nèi)的正常生活秩序，明確被調(diào)查人在留置場所的行動(dòng)自由程度、正常生活權(quán)利。由于《監(jiān)察法》未規(guī)定限制人身自由的程度，可以在留置后期給予被調(diào)查人更大的活動(dòng)空間。五是建立內(nèi)部制約機(jī)制，對監(jiān)察留置侵犯被調(diào)查人權(quán)利予以救濟(jì)。在指定居所監(jiān)視居住制度中，法律規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)成為指定居所監(jiān)視居住是否合法的監(jiān)督者。對于監(jiān)察案件，并未授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督，不能對監(jiān)察調(diào)查過程進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)察辦案主要采取內(nèi)部監(jiān)督的方式，因此，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部案件審理部門以及內(nèi)設(shè)其他監(jiān)督部門設(shè)計(jì)為監(jiān)督者，對監(jiān)察留置的合法性進(jìn)行監(jiān)督，并為被調(diào)查人提供救濟(jì)。