鎖利銘，王 雪

(1.南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071；2.四川大學(xué) 華西醫(yī)院，四川 成都 610065)

一、研究背景和問題提出

城市化是人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志之一，作為承載各項(xiàng)生產(chǎn)生活生態(tài)要素動(dòng)態(tài)演變的主要空間，城市逐步成為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。其中，信息作為城市管理決策和實(shí)際運(yùn)行的重要載體，為城市社會(huì)治理提供了有力的支撐。隨著人工智能、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)及其他各項(xiàng)信息技術(shù)的發(fā)展演化與快速迭代，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)為核心的智能化城市治理與發(fā)展的時(shí)代正在到來，并成為當(dāng)前政府、企業(yè)、市民等各類主體的重要關(guān)切。當(dāng)然，從全球?qū)嵺`進(jìn)程來看，城市化一方面促進(jìn)了人民的勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)增加、生活品質(zhì)提高和社會(huì)文明進(jìn)步，另一方面城市病也伴生而來，人口密集帶來外界不確定性沖擊應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)加大，以及城市公共設(shè)施和服務(wù)的非均衡配置導(dǎo)致的城市運(yùn)行失衡。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)過城市管理“科學(xué)化、精細(xì)化、智能化”的重要性[1]239，城市精細(xì)化、科學(xué)化、數(shù)字化、智能化的治理正在通過數(shù)據(jù)的把控和交互來實(shí)現(xiàn)。

在各種內(nèi)外部因素的驅(qū)動(dòng)下，以智慧集成和智能決策為特征的城市大腦應(yīng)運(yùn)而生。2020年12月，國(guó)家發(fā)改委等四部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見》明確提出，要在全國(guó)范圍內(nèi)形成一批城市數(shù)據(jù)大腦。2021年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》中提到，要加快構(gòu)建算力、算法、數(shù)據(jù)、應(yīng)用資源協(xié)同的全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心體系，布局全國(guó)一體化算力網(wǎng)絡(luò)國(guó)家樞紐節(jié)點(diǎn)，建設(shè)數(shù)據(jù)中心集群，加快實(shí)施“東數(shù)西算”工程，推進(jìn)云網(wǎng)協(xié)同發(fā)展，強(qiáng)化算力統(tǒng)籌和智能調(diào)度。因此，加快構(gòu)建算力、算法、數(shù)據(jù)、應(yīng)用資源協(xié)同的全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心體系，將成為未來中國(guó)城市數(shù)字化治理的規(guī)劃基礎(chǔ)。杭州城市大腦作為地方政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的先行案例，證明了數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理的可行性和有效性[2]。2016年10月，杭州市政府推出“城市大腦”智慧城市建設(shè)計(jì)劃，目標(biāo)是讓數(shù)據(jù)幫助城市來做思考、決策，將杭州打造成一座能夠自我調(diào)節(jié)、與人互動(dòng)的城市。按照規(guī)劃，“城市大腦”將首先把城市的交通、能源、供水等基礎(chǔ)設(shè)施全部數(shù)據(jù)化，使之成為連接城市各個(gè)單元的數(shù)據(jù)資源，打通“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”，并連通“城市大腦”的超大規(guī)模計(jì)算平臺(tái)、數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換中心、開放算法平臺(tái)、數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)等五大系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)整個(gè)城市進(jìn)行全局實(shí)時(shí)分析，自動(dòng)調(diào)配公共資源。這一計(jì)劃拉開了全國(guó)各級(jí)城市大腦建設(shè)的序幕。2020年，畢馬威公司發(fā)布的報(bào)告《城市技術(shù)的崛起》指出，城市技術(shù)的崛起讓城市和城市化在全球經(jīng)濟(jì)中的作用日益增強(qiáng)。城市大腦是智慧城市發(fā)展的新階段，是城市技術(shù)在城市治理中的具體表現(xiàn)，能夠?qū)崿F(xiàn)城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型、推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化、以技術(shù)創(chuàng)新形成城市發(fā)展新格局，具有整體性、開放性、復(fù)雜性、智能化、可預(yù)見性和自我學(xué)習(xí)的特征，為數(shù)字政府、數(shù)字治理、技術(shù)治理、數(shù)據(jù)治理和城市治理等提供了研究場(chǎng)景和整合途徑，采用系統(tǒng)化與精細(xì)化的治理思想，完善城市治理體系，提高城市治理能力[3]，因而，能夠讓城市更加智慧和聰明。

隨著城市數(shù)字化實(shí)踐的推進(jìn)，圍繞數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)的探討成為城市治理近期研究的一個(gè)重要轉(zhuǎn)向。已有研究從城市大腦在應(yīng)用場(chǎng)景中的實(shí)踐出發(fā)，初步探索了城市大腦、數(shù)字化轉(zhuǎn)型和智能城市治理的理論分析框架，提出數(shù)字化轉(zhuǎn)型和界面治理理論的主要內(nèi)容：(1)城市大腦的運(yùn)作機(jī)制表現(xiàn)為在公共價(jià)值導(dǎo)向下以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為底座的數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用推進(jìn)的雙輪驅(qū)動(dòng)[4]；(2)“城市大腦”是城市的神經(jīng)中樞，鏈接至從感知、通信、決策到執(zhí)行的多樣化治理場(chǎng)景中，涵蓋了對(duì)城市細(xì)節(jié)的治理、對(duì)流動(dòng)的治理、對(duì)時(shí)間的治理、對(duì)復(fù)雜性的治理[5]；(3)城市大腦建設(shè)的關(guān)鍵問題在于各治理主體相對(duì)平等地追求公共價(jià)值，發(fā)展多元主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)化治理，實(shí)現(xiàn)城市善治[6]：(4)構(gòu)建“融復(fù)雜性、適應(yīng)性與協(xié)同性于一體”的邏輯體系和管理機(jī)制，綜合考慮政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)維度，城市大腦能夠推動(dòng)城市治理的現(xiàn)代化水平[7]。

與此同時(shí)，城市大腦建設(shè)也是基礎(chǔ)建設(shè)的重要內(nèi)容、城市競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵要素之一，已經(jīng)引起學(xué)者的廣泛關(guān)注。早有研究注意到，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是城市競(jìng)爭(zhēng)力最重要的構(gòu)成或影響力量，技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)城市競(jìng)爭(zhēng)力越來越重要[8]。對(duì)2015年以來我國(guó)新基建政策以及各國(guó)智慧城市新基建的觀察發(fā)現(xiàn)，“技術(shù)迭代—城市應(yīng)用—空間節(jié)點(diǎn)—網(wǎng)絡(luò)體系—影響作用”的邏輯，能夠明確界定現(xiàn)代城市技術(shù)對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施在城市中的應(yīng)用和空間類型[9]。數(shù)字技術(shù)在一定程度上重塑了政府、社會(huì)和市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，賦能多元主體“多跨協(xié)同”的治理機(jī)制[2]。以數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)力，數(shù)字技術(shù)既可以向政府賦能，促成整體智治的現(xiàn)代政府新形態(tài)，也可以向社會(huì)賦能，增強(qiáng)多元主體參與社會(huì)治理的能力和意愿，促進(jìn)社會(huì)治理共同體的形成?；凇胺课菽Ｐ汀奔煽蚣軘?shù)據(jù)治理模式，智慧城市愿景、背景和大數(shù)據(jù)技術(shù)等因素與不同的數(shù)據(jù)安排一起形成不同的集合，進(jìn)而形成了不同的城市治理戰(zhàn)略[10]。

城市大腦屬于城市智能化升級(jí)的“子賽道”和新興領(lǐng)域，但是，對(duì)城市大腦的理論認(rèn)識(shí)，目前尚未達(dá)到高度一致[11]。隨著實(shí)踐中多樣化的城市大腦計(jì)劃被陸續(xù)發(fā)布，尤其是“大—中—小腦”等分層布腦理念以及“宏觀—中觀—微觀”治理布局的提出，關(guān)于城市智能化升級(jí)中“腦城”之間動(dòng)靜態(tài)結(jié)構(gòu)關(guān)系的問題浮現(xiàn)出來。已有研究大多從宏觀尺度探討大腦和城市、技術(shù)與治理、數(shù)字與社會(huì)等多重關(guān)系，缺乏微觀尺度下的理性行動(dòng)邏輯與中觀尺度下復(fù)雜互動(dòng)結(jié)構(gòu)的研究。本文將從地方政府作為理性行動(dòng)者和城市作為復(fù)雜系統(tǒng)的前提出發(fā)，以城市大腦的功能效應(yīng)視角，揭示城市智能化升級(jí)的內(nèi)在復(fù)雜過程，以及傳統(tǒng)行政管理體系與智能化要求的數(shù)字治理體系的耦合變革過程，將從以下三個(gè)方面論述：(1)城市作為具有自適應(yīng)性的復(fù)雜系統(tǒng)，城市智能化升級(jí)的動(dòng)態(tài)復(fù)雜過程的本質(zhì)是什么？(2)城市智能化升級(jí)功能效應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)與地方政府智能升級(jí)中各數(shù)字要素的有序耦合？(3)地方政府在城市智能化升級(jí)進(jìn)程中如何改進(jìn)自身的行動(dòng)和職責(zé)邊界？

二、城市智能化升級(jí)的復(fù)雜性邏輯

(一)城市智能升級(jí)的復(fù)雜性

現(xiàn)代社會(huì)高度復(fù)雜又充滿不確定性，現(xiàn)代社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要實(shí)施復(fù)雜性治理，傳統(tǒng)的社會(huì)治理理論在解釋社會(huì)復(fù)雜性和不確定性時(shí)往往陷于無效狀態(tài)[12]。城市作為一個(gè)復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),智能化轉(zhuǎn)型又不斷加劇城市治理的復(fù)雜性，治理轉(zhuǎn)型是一個(gè)在復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中由數(shù)據(jù)源、智能算力和決策主體不斷交互涌現(xiàn)出多種多樣新的治理方式的過程。特別是進(jìn)入數(shù)字中國(guó)建設(shè)的新時(shí)代，城市治理向智能化轉(zhuǎn)型具有主體數(shù)量多、對(duì)象規(guī)模繁雜、關(guān)系結(jié)構(gòu)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)變化快等特征，需要深刻認(rèn)識(shí)城市主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)、規(guī)則、算法、權(quán)責(zé)等動(dòng)態(tài)復(fù)雜關(guān)聯(lián)。復(fù)雜系統(tǒng)最重要的特征是其單個(gè)微觀主體之間的簡(jiǎn)單互動(dòng)帶來的非預(yù)知性的宏觀現(xiàn)象，也就是涌現(xiàn)性，這使得其微觀個(gè)體難以完全控制甚至無法預(yù)測(cè)各個(gè)微觀主體交互之后的宏觀結(jié)果。

城市的互聯(lián)網(wǎng)大腦架構(gòu)與智慧城市建設(shè)相結(jié)合的產(chǎn)物，是城市級(jí)的“類腦復(fù)雜智能巨系統(tǒng)”[13]，作為城市智能的承載體，是城市智能的發(fā)生器、輸出器、連接器及操作系統(tǒng)的總合[11]。2020年發(fā)布的《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》對(duì)城市大腦作出了操作層面的詳細(xì)描述：“由中樞、系統(tǒng)與平臺(tái)、數(shù)字駕駛艙和應(yīng)用場(chǎng)景等要素組成，以數(shù)據(jù)、算力、算法等為基礎(chǔ)和支撐，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，推動(dòng)全面、全程、全域?qū)崿F(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)和現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施?！笨梢钥闯觯鞘写竽X已經(jīng)成為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)與治理創(chuàng)新的復(fù)雜性場(chǎng)景。城市的智能化升級(jí)中除了原有的地方政府、企業(yè)、社區(qū)、居民等多元主體外，還加入了數(shù)據(jù)源、算力平臺(tái)、數(shù)據(jù)價(jià)值型組織等復(fù)合集成的城市大腦系統(tǒng)，這個(gè)包含新的多元異質(zhì)行動(dòng)者的系統(tǒng)進(jìn)一步嵌入到現(xiàn)有的治理體系中，在這種情況下對(duì)地方政府的治理行動(dòng)產(chǎn)生了新的影響，形成了新的邏輯。

因此，在以“互聯(lián)”“適應(yīng)”和“涌現(xiàn)”為標(biāo)志的城市復(fù)雜系統(tǒng)中，對(duì)城市大腦建設(shè)的需求既來自傳統(tǒng)城市治理轉(zhuǎn)型的需求，其出現(xiàn)也使得復(fù)雜系統(tǒng)中的各項(xiàng)城市主體面臨新的調(diào)整策略，進(jìn)而帶來復(fù)雜系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性演變，出現(xiàn)一系列“腦—城”新型關(guān)系的重構(gòu)，這種關(guān)系重構(gòu)又會(huì)反作用于城市大腦的建設(shè)策略上。于是，城市的智能化轉(zhuǎn)型使得城市走向復(fù)雜系統(tǒng)治理，復(fù)雜系統(tǒng)治理又反過來促進(jìn)了城市的智能化轉(zhuǎn)型。

(二)城市大腦的三重失序風(fēng)險(xiǎn)生成與演化

城市本身是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，“一個(gè)具有涌現(xiàn)和自組織行為的系統(tǒng)”[14]。城市大腦的建設(shè)帶來的復(fù)雜過程，又使得這一復(fù)雜性進(jìn)一步增強(qiáng)。在簡(jiǎn)單思維視野中，城市的智能化升級(jí)是一種需求滿足，是填補(bǔ)城市不夠智能缺口的地方政府簡(jiǎn)單投入產(chǎn)出的邏輯。然而，站在復(fù)雜系統(tǒng)的視角，智能資源不足所產(chǎn)生的需求并不意味著投入性線性填補(bǔ)就能夠一蹴而就，而是一個(gè)牽一發(fā)動(dòng)全身的復(fù)雜過程邏輯。

相對(duì)于傳統(tǒng)行政邏輯的體系，“有效性”是各方主體關(guān)注的關(guān)鍵，而在復(fù)雜系統(tǒng)的視角下，“有序性”更為關(guān)鍵，它決定了一個(gè)系統(tǒng)中主體間互動(dòng)是否走向更為長(zhǎng)期的收益。無論是城市智能升級(jí)的需求，還是城市大腦的出現(xiàn)，都需要在“無序”與“有序”之間做出鑒別，而無序風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)常常是城市智能升級(jí)中被忽略的因素，也是其復(fù)雜過程邏輯的關(guān)鍵觸發(fā)器。

首先，伴隨著城市化的快速發(fā)展，城市內(nèi)部各種要素之間在城市公共事務(wù)處置與公共服務(wù)供給兩個(gè)基本功能上的交互關(guān)系不斷被打破。在這一進(jìn)程背景下，信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)應(yīng)用與大數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，成為城市智能升級(jí)新起點(diǎn)。城市內(nèi)部體系變得更加復(fù)雜，而傳統(tǒng)的基于政府為單一主體以及經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)的簡(jiǎn)單治理手段，使得城市復(fù)雜系統(tǒng)陷入缺乏集成性數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的缺腦無序之中。國(guó)際國(guó)內(nèi)大量智慧城市的建設(shè)大潮中建立的具有廣泛聯(lián)結(jié)、具備實(shí)時(shí)場(chǎng)景應(yīng)對(duì)功能的中樞大腦成為其重要方向。此時(shí)，對(duì)傳統(tǒng)的治理系統(tǒng)而言，城市大腦的建設(shè)帶來的新局面便是如何面對(duì)新增的城市大腦智能體。城市大腦的建設(shè)必然帶來數(shù)據(jù)分布、配置層級(jí)和橫向關(guān)聯(lián)等各個(gè)維度的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，復(fù)雜局面進(jìn)一步“涌現(xiàn)”，這使得原有需要解決的由于“缺腦”而產(chǎn)生的智能交互問題的過程，又迎來了協(xié)調(diào)方面的挑戰(zhàn)。

圖1展示了城市大腦、智能升級(jí)與治理轉(zhuǎn)型之間的邏輯關(guān)系。在這個(gè)邏輯關(guān)系中，城市復(fù)雜系統(tǒng)要實(shí)現(xiàn)智能升級(jí)面臨著三重失序風(fēng)險(xiǎn)：第一重是城市復(fù)雜系統(tǒng)面臨簡(jiǎn)單治理手段的失序風(fēng)險(xiǎn)，也就是“缺腦失序”；第二重是當(dāng)建設(shè)以城市大腦為代表的一系列城市治理數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)平臺(tái)與體系時(shí)，出現(xiàn)了新大腦與原有行政架構(gòu)下城市體系之間的失序風(fēng)險(xiǎn)，也就是“腦城風(fēng)險(xiǎn)”；第三重是當(dāng)?shù)胤秸捎脗鹘y(tǒng)治理方式協(xié)調(diào)腦城關(guān)系時(shí)可能出現(xiàn)未能準(zhǔn)確定位自身，對(duì)于腦城網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)出現(xiàn)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，也就是“協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)”。

圖1 城市智能升級(jí)的復(fù)雜性邏輯

可以看出，城市發(fā)展的實(shí)踐中，并非可以通過投入產(chǎn)出的方式解決第一重風(fēng)險(xiǎn)中的“風(fēng)險(xiǎn)源”，實(shí)現(xiàn)智能升級(jí)，而是會(huì)隨著對(duì)問題的介入，進(jìn)一步出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)，并不斷加劇這一復(fù)雜性，使得以投入產(chǎn)出為基本方式的簡(jiǎn)單治理失靈，促使治理結(jié)構(gòu)和模式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)有序的智能化升級(jí)。

三、城市智能化升級(jí)中大腦的四重功能機(jī)理

城市智能化升級(jí)的復(fù)雜性過程揭示了城市自我迭代的特性，這種升級(jí)與簡(jiǎn)單線性行政管理體系下的投入產(chǎn)出在功能發(fā)揮上具有完全不同的特征[15]。城市智能體的布局和發(fā)展由于其自身屬性上的規(guī)模效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和匹配效應(yīng)[14]14，將帶來新的治理單元形成、主體范圍拓展、數(shù)據(jù)通用性整合以及創(chuàng)新異質(zhì)性需求。

(一)規(guī)模效應(yīng)帶來新的治理單元形成

城市大腦作為一種新型基礎(chǔ)設(shè)施，輻射范圍和受益人數(shù)具有規(guī)模性，在數(shù)據(jù)載體的元素達(dá)到某一個(gè)臨界值之后，其投入和使用的單位成本會(huì)下降或出現(xiàn)零邊際成本[16]。這也是城市大腦建設(shè)的本質(zhì)要求，需要建立統(tǒng)一的新的治理單位，更好地實(shí)現(xiàn)新的區(qū)域一體化，真正發(fā)揮城市大腦的規(guī)模作用，從而實(shí)現(xiàn)由共同城市大腦形成的新的城市治理單元，這種數(shù)字治理單元通過自我演進(jìn)，形成最優(yōu)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)從“城邊界”到“腦邊界”的治理轉(zhuǎn)化。于是，便形成了城市大腦的“規(guī)模效應(yīng)”，即“多城共腦”，共享數(shù)據(jù)，共享技術(shù)，共同治理。

相鄰城市間可以共享大腦資源和算力，構(gòu)建城市大腦群，集中數(shù)據(jù)資源，發(fā)揮群體價(jià)值。京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等區(qū)域聚焦發(fā)展先進(jìn)科技領(lǐng)域：先進(jìn)計(jì)算、人工智能、高端芯片等數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)，搶占數(shù)字經(jīng)濟(jì)區(qū)域創(chuàng)新高地(1)參見國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告2020年》。?；浉郯拇鬄硡^(qū)在空間規(guī)劃上構(gòu)建了“雙核一廊兩區(qū)”，定位上發(fā)揮輻射引領(lǐng)和示范帶動(dòng)作用，協(xié)同打造全球化的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中心。杭州與上海在智慧旅游層面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的初步共享，即上海的市民來杭旅游能夠享受杭州市“城市大腦”所提供的景區(qū)服務(wù)、酒店預(yù)定等同等無差別服務(wù)，大大方便了兩地市民的出行，提升了市民的舒適體驗(yàn)感?！俺鞘写竽X”的這些數(shù)據(jù)清晰地體現(xiàn)了杭州與周邊其他城市的經(jīng)濟(jì)、人口和要素的關(guān)聯(lián)度，為杭州的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向提供了決策依據(jù)。城市群大腦建設(shè)依托原有都市圈、城市群進(jìn)行構(gòu)建，提升城市群治理網(wǎng)絡(luò)中個(gè)體城市大腦的價(jià)值，加大治理網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間的依賴程度，實(shí)現(xiàn)更大的節(jié)點(diǎn)價(jià)值。通過大腦共享和大腦互聯(lián)的“以腦定城”模式重塑城市治理邊界，增進(jìn)城市與城市之間的相互學(xué)習(xí)、資源共享和協(xié)同合作關(guān)系，發(fā)揮城市大腦在互聯(lián)互

圖2 城市大腦的規(guī)模效應(yīng)帶來新的治理單元

通中的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市群治理現(xiàn)代化。

(二)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)帶來主體范圍拓展

不同城市智能化升級(jí)的目標(biāo)、進(jìn)度和要求各不相同，城市間的互聯(lián)需求將導(dǎo)致智能體之間的連接，而這種連接關(guān)系將進(jìn)一步深化為網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的連接。城市大腦建設(shè)期間，傳統(tǒng)的城市之間的政策學(xué)習(xí)和政策擴(kuò)散轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上的城市大腦之間的學(xué)習(xí)，主體范圍得到了擴(kuò)展，不只是在局限的范圍內(nèi)。城市大腦需要在互聯(lián)互通中形成“網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)”，即依靠主體的非線性連接帶來的邊際遞增，實(shí)現(xiàn)治理成效和治理能力的提升。通過發(fā)達(dá)的城市神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，多個(gè)小腦連接成一個(gè)大腦，形成“腦腦互聯(lián)”的網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)，不存在單一的、孤立的、獨(dú)立的小腦。

網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)不是在一個(gè)確定性網(wǎng)絡(luò)空間不斷連線，而是不斷挖掘不確定性空間的價(jià)值創(chuàng)造潛力，用邊際成本創(chuàng)造新的可能性，通過大數(shù)據(jù)的運(yùn)用強(qiáng)化網(wǎng)格的整合功能[17]。天津“城市大腦”已接入“銀發(fā)智能服務(wù)”“兩津聯(lián)動(dòng)”“慧治網(wǎng)約車”“津工智慧”“疫苗接種態(tài)勢(shì)感知”“冷鏈?zhǔn)称芬淮a明”等首批重點(diǎn)應(yīng)用場(chǎng)景，同時(shí)將從數(shù)字治理、數(shù)字惠企、數(shù)字惠民領(lǐng)域出發(fā)，在“一屏觀津門”基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)系統(tǒng)跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)管津城”。

(三)協(xié)同效應(yīng)帶來數(shù)據(jù)通用性整合

城市智能體的數(shù)據(jù)來源的多樣化和異質(zhì)性，賦予數(shù)據(jù)的連接性和運(yùn)用性，城市大腦的協(xié)同功能通過結(jié)構(gòu)化和標(biāo)準(zhǔn)化降低數(shù)據(jù)專用性的方式，使部門間的經(jīng)驗(yàn)合作，變?yōu)橥ㄓ脭?shù)據(jù)的整合，從而提升決策技術(shù)的適用主體范圍，實(shí)現(xiàn)“腦城融合”，形成城市大腦的“協(xié)同效應(yīng)”。比如通過“城市大腦”中樞系統(tǒng)讓數(shù)據(jù)儲(chǔ)存在原本的部門、企業(yè)，在需要解決問題的時(shí)候，通過中樞系統(tǒng)快速調(diào)取數(shù)據(jù)，把市、區(qū)、街道、部門甚至企業(yè)的系統(tǒng)接入，讓城市數(shù)據(jù)融通，并產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。

圖3 城市大腦的協(xié)同效應(yīng)帶來數(shù)據(jù)通用整合

在城市群內(nèi)，以數(shù)據(jù)為內(nèi)容的協(xié)同已經(jīng)成為帶動(dòng)區(qū)域各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域協(xié)同的基礎(chǔ)性動(dòng)力。例如，在大數(shù)據(jù)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)域，成渝地區(qū)未來將從推動(dòng)數(shù)據(jù)要素高效流通、智能化應(yīng)用共創(chuàng)共享等五個(gè)方面開展深度合作(2)參見重慶市大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展管理局和四川省大數(shù)據(jù)中心2020年5月簽署的《深化川渝合作推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈大數(shù)據(jù)協(xié)同發(fā)展合作備忘錄》。：主動(dòng)積極打通川渝大數(shù)據(jù)壁壘，促進(jìn)兩地?cái)?shù)據(jù)發(fā)展合力；如2021年6月18日，四川公安廳將通辦范圍擴(kuò)大至川渝黔三省市，四川、重慶、貴州正式啟動(dòng)戶籍遷移“跨省通辦”，三地戶籍遷移實(shí)現(xiàn)“一地辦結(jié)”。

地方政府的合作和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系也屬于復(fù)雜系統(tǒng)治理方面，地方政府間所有的關(guān)系內(nèi)容都是同時(shí)存在的，不同主體、不同內(nèi)容和主體之間關(guān)系呈現(xiàn)出明顯的疊加性。協(xié)同效應(yīng)的發(fā)生，不只是強(qiáng)調(diào)合作，也強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)，它追求在競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上系統(tǒng)的合作行為。競(jìng)爭(zhēng)是協(xié)同的前提和基礎(chǔ)，如果只強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)立關(guān)系，系統(tǒng)就會(huì)走向解體；如果只有協(xié)同，系統(tǒng)因?yàn)榉€(wěn)定而陷入“鎖定”狀態(tài)。未來依賴算法來促進(jìn)數(shù)據(jù)通用性的整合，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)將呈現(xiàn)出全新的城市協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)主體創(chuàng)新的同時(shí)促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)形態(tài)治理的實(shí)現(xiàn)。

(四)匹配效應(yīng)帶來創(chuàng)新異質(zhì)性需求

城市是由不同歷史文化、個(gè)性偏好以及社會(huì)關(guān)系組成的人的集合體，這種集合體是城市演化自適應(yīng)的結(jié)果，也隨處體現(xiàn)著不同城市之間的差異。城市之間的差異性與城市智能化升級(jí)之間需要有一個(gè)匹配過程，匹配程度的高低決定了智能化升級(jí)的績(jī)效，而匹配程度又取決于對(duì)差異化的尊重程度。就智能化升級(jí)的支撐性保障方面而言，不同城市的差異也是其智能升級(jí)與否、程度、范圍和方向的基礎(chǔ)。因此，城市智能化升級(jí)的實(shí)現(xiàn)是要考慮千差萬別的城市條件和升級(jí)條件保障性因素，使得城市智能化也進(jìn)一步呈現(xiàn)出差異性。從宏觀而言，城市大腦應(yīng)是“千城千腦”而非“千城一腦”。于是，便形成了城市大腦的“匹配效應(yīng)”，即城市大腦與城市異質(zhì)性特征相吻合，包括人口規(guī)模、資源稟賦、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)支付能力等，也包括獨(dú)具特色的本地文化、風(fēng)土人情、地域特色等。

在不同的城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，城市大腦是根據(jù)城市治理的定位和需求來設(shè)計(jì)的，與地方政府的整體規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)不同，不能一概而論。比如長(zhǎng)三角注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳發(fā)展、加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)(3)參見《長(zhǎng)三角區(qū)域信息化合作“十三五”規(guī)劃(2016-2020年)》。；而蕪湖則將城市大腦運(yùn)用到了長(zhǎng)江流域的治理方面，所打造的蕪湖市智慧城市協(xié)同創(chuàng)新中心實(shí)現(xiàn)了對(duì)長(zhǎng)江蕪湖段視頻監(jiān)控的全覆蓋；北京市海淀區(qū)與福州市在共建“城市大腦”領(lǐng)域進(jìn)行多層次合作，在城市大腦建設(shè)機(jī)制研究方面，將以海淀區(qū)城市大腦建設(shè)機(jī)制為原型，共同研究市級(jí)城市大腦建設(shè)機(jī)制的最佳實(shí)踐路線，在豐富海淀城市大腦建設(shè)機(jī)制、助力福州市的同時(shí)，為其他地方政府提供最佳的建設(shè)機(jī)制模式的創(chuàng)新典范。

總而言之，不同城市的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、文化、發(fā)展程度以及城市居民社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活躍度、連接性等方面存在差異，需要依托大數(shù)據(jù)深入分析，找尋最優(yōu)建設(shè)規(guī)模和最合適的建設(shè)模式，實(shí)現(xiàn)“腦城匹配”的城市大腦“匹配效應(yīng)”。所以，城市大腦建設(shè)的全過程要注重“一腦一規(guī)、一腦一策”的差異性模式和評(píng)價(jià)機(jī)制，高度匹配具體的城市條件和需求，規(guī)避“復(fù)制性”建設(shè)，從而自下而上地體現(xiàn)人民群眾的獲得感和幸福感。

四、面向智能化升級(jí)的耦合性變遷——以杭州市為例

地方政府的行動(dòng)邏輯如何完美契合城市智能化升級(jí)的過程及其運(yùn)行的需求是其治理變革的基礎(chǔ)。地方政府需要通過整合數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的創(chuàng)新，并在不同場(chǎng)景運(yùn)用實(shí)踐，從而達(dá)成時(shí)間、空間與信息統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)城市智能化升級(jí)與地方政府行動(dòng)的耦合[18]。

(一)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下的新型競(jìng)爭(zhēng)

城市競(jìng)爭(zhēng)力主要是指一個(gè)城市在競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展過程中與其他城市相比較所具有的吸引、爭(zhēng)奪、擁有、控制和轉(zhuǎn)化資源，爭(zhēng)奪、占領(lǐng)和控制市場(chǎng)，創(chuàng)造價(jià)值，為其居民提供福利的能力[19]。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可度量的標(biāo)尺——政績(jī)，成為中央政治治理的重要信息，地方官員為“政績(jī)”而開展橫向的競(jìng)爭(zhēng)：當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的改善不僅有助于“招商引資”，從而實(shí)現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和改善政績(jī), 而且顯著改善的基礎(chǔ)設(shè)施本身就是最容易度量的政績(jī)[20]。

一個(gè)地區(qū)或國(guó)家的數(shù)據(jù)豐裕和開發(fā)利用程度已經(jīng)成為標(biāo)志性競(jìng)爭(zhēng)力，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為新的城市間競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)域。隨著近年來數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)成為重要的生產(chǎn)要素，同樣，對(duì)于城市數(shù)據(jù)的合理運(yùn)用能力與城市空間、主體行為以及城市競(jìng)爭(zhēng)力息息相關(guān)。城市大腦在“數(shù)字治堵”“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”“數(shù)字產(chǎn)業(yè)”等實(shí)踐中持續(xù)發(fā)力，提高地方政府的治理水平，從而提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力[21]。2020年，新冠肺炎疫情給中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了極大的不確定性，杭州政府依托“新基建”——城市大腦的建設(shè)賦能產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升了疫情經(jīng)濟(jì)下的城市核心競(jìng)爭(zhēng)力。城市大腦以遍布全城的城市感知網(wǎng)絡(luò)為硬件基礎(chǔ)，以城市大數(shù)據(jù)為核心資源，以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能為關(guān)鍵技術(shù)，以政府主導(dǎo)、多元參與、共建共享為機(jī)制保障，對(duì)全城進(jìn)行全感知、全互聯(lián)、全分析、全響應(yīng)、全應(yīng)用，科學(xué)預(yù)測(cè)城市治理各項(xiàng)業(yè)務(wù)，精準(zhǔn)掌握城市行為體之間的相互關(guān)系和時(shí)空條件下的動(dòng)態(tài)變化。

傳統(tǒng)行政管理模式下城市間的競(jìng)爭(zhēng)趨于同質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，也就是在單一指標(biāo)中開展，而城市智能化提升，則為城市之間的競(jìng)爭(zhēng)提供了更為廣泛的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，城市競(jìng)爭(zhēng)力可以通過數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)“為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”[22]。因而，能夠?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新決策、有效決策，進(jìn)而提升整體城市競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)場(chǎng)景驅(qū)動(dòng)下的體制建設(shè)

杭州城市大腦起步于2016年4月，以交通領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，開啟了利用大數(shù)據(jù)改善城市交通的探索，如今杭州城市大腦的應(yīng)用場(chǎng)景不斷豐富，已形成11大系統(tǒng)、48個(gè)場(chǎng)景同步推進(jìn)的良好局面。應(yīng)用場(chǎng)景包括：“多游一小時(shí)”“一鍵護(hù)航”“便捷泊車”“舒心就醫(yī)”和“非浙A急事通”等。習(xí)近平總書記在視察杭州城市大腦時(shí)曾指出，城市大腦是建設(shè)“數(shù)字杭州”的重要舉措。通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等手段推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，大城市也可以變得更“聰明”[23]。在多元化場(chǎng)景中，天津“城市大腦”發(fā)揮了智能中樞作用，構(gòu)建起城市運(yùn)行態(tài)勢(shì)的“數(shù)字駕駛艙”，“銀發(fā)智能服務(wù)平臺(tái)”“兩津聯(lián)動(dòng)”“疫苗接種態(tài)勢(shì)感知”“慧治網(wǎng)約車”“津工智慧平臺(tái)”“冷鏈?zhǔn)称芬淮a明”“慧眼識(shí)津”“泰達(dá)智慧城市”“生態(tài)城智慧城市”“智慧會(huì)展”“智慧供熱”“智慧天津港”“智慧化工”“智慧校園”等場(chǎng)景的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了“部門通”“系統(tǒng)通”“數(shù)據(jù)通”，場(chǎng)景從“眼、腦、手、脈”角度出發(fā)，以智能協(xié)同為手段，以AI等創(chuàng)新技術(shù)為核心，通過場(chǎng)景牽引，打造了“數(shù)字天津”新名片。

從外部環(huán)境來看，數(shù)據(jù)時(shí)代重塑治理結(jié)構(gòu)，通過技術(shù)賦權(quán)，進(jìn)行政府和社會(huì)的合作，共同治理，城市大腦治理下的企業(yè)和社會(huì)通過數(shù)據(jù)作為信息要素，能更多地參與到城市的治理中來。在這一背景下，城市智能化場(chǎng)景營(yíng)造的推進(jìn)會(huì)倒逼公務(wù)人員治理理念的轉(zhuǎn)變，倒逼政府創(chuàng)新管理模式，打通底層數(shù)據(jù)，再造業(yè)務(wù)流程，壓縮組織冗余，厘清部門邊界，推動(dòng)政府內(nèi)部職能權(quán)責(zé)的優(yōu)化[24]。相應(yīng)地，在城市基層治理的實(shí)踐中，各城市根據(jù)不同資源要素探索出具有本地特色的治理機(jī)制，如北京的接訴即辦機(jī)制、安徽合肥的“社區(qū)吹哨、部門報(bào)到、共治共享”工作機(jī)制、成都的“三社互動(dòng)”“院落治理”治理機(jī)制[25]。

(三)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的組織演化

杭州市原有52個(gè)政府部門和單位共建有760個(gè)信息化系統(tǒng)項(xiàng)目，形成了一個(gè)個(gè)“數(shù)據(jù)煙囪”(4)所謂數(shù)據(jù)煙囪，即信息煙囪，又稱為信息孤島(英文：information island)，指的是一種不能與其他相關(guān)信息系統(tǒng)之間進(jìn)行互操作或者說協(xié)調(diào)工作的信息系統(tǒng)。，城市大腦直接繞過業(yè)務(wù)部門借助傳感器、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)據(jù)采集終端實(shí)時(shí)獲取城市治理信息，并且匯集各業(yè)務(wù)部門收集的全部信息，據(jù)此設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)方案，再向各業(yè)務(wù)部門發(fā)號(hào)施令，有效克服了傳統(tǒng)城市管理“條塊分割”的問題，高效實(shí)現(xiàn)了各業(yè)務(wù)部門的協(xié)同治理[26]。因此，城市大腦的突出作用在于集成海量城市治理數(shù)據(jù)，并向所有參與治理主體公開、共享數(shù)據(jù)，城市政府各業(yè)務(wù)部門可以自由調(diào)取數(shù)據(jù)，通過數(shù)字化手段融合數(shù)據(jù)資源，利用海量城市治理數(shù)據(jù)集成，推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間高效協(xié)同[27]。杭州市城市大腦建設(shè)啟動(dòng)后，以城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，首先打破數(shù)據(jù)壁壘，建成了統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系的加快構(gòu)建，將為城市大腦產(chǎn)業(yè)的全面提升提供強(qiáng)勁動(dòng)力；城市大腦以智能化的方式改變城市生活、工作、學(xué)習(xí)和旅游的方方面面，如在環(huán)境問題上可以實(shí)現(xiàn)低碳減排的目標(biāo)，對(duì)與市民息息相關(guān)的民生、環(huán)保、公共安全等相關(guān)城市需求做出智能、快速、科學(xué)的響應(yīng)。

由此，各種以“數(shù)據(jù)價(jià)值”為核心價(jià)值的政府部門、企業(yè)及社會(huì)組織應(yīng)運(yùn)而生，傳統(tǒng)的行政管理組織在這種“數(shù)據(jù)價(jià)值”組織的推動(dòng)下，組織結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。作為治理資源的算法驅(qū)動(dòng)著治理平臺(tái)組織再造，破解信息困境，使傳統(tǒng)的治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)樗胶痛怪闭g協(xié)同治理[28]。

(四)平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的效能轉(zhuǎn)換

平臺(tái)是“城市大腦”的重要組成部分，數(shù)字技術(shù)作為治理技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)技術(shù)賦能來提高政府的治理效能。地方政府在啟動(dòng)城市大腦建設(shè)后，首先是打破數(shù)據(jù)壁壘實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，建成統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。數(shù)據(jù)歸集一起后，決策者不僅能夠?qū)崟r(shí)掌握一手的資料，而且能夠通過算法和數(shù)據(jù)分析能力進(jìn)行比較，進(jìn)而作出更科學(xué)的決策，實(shí)現(xiàn)治理智能化的轉(zhuǎn)型。2021年4月，杭州住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門部署落實(shí)搭建集感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察為一體的杭州城市綜合管理服務(wù)平臺(tái)，增強(qiáng)城市管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮監(jiān)督、綜合評(píng)價(jià)能力；推出城市治理有獎(jiǎng)舉報(bào)平臺(tái)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)市民在線舉報(bào)破壞公共環(huán)境、損壞公共利益、危害公共安全的問題；基于新城建和CIM(城市信息模型)平臺(tái)，建立市政基礎(chǔ)設(shè)施和地質(zhì)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建城市地下隱患智防系統(tǒng)，提高了杭州市政府的公共服務(wù)效能。

分析杭州市城市大腦建設(shè)實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，城市大腦功能效應(yīng)正在驅(qū)動(dòng)著地方政府行動(dòng)邏輯的變遷，進(jìn)而完成“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)—場(chǎng)景驅(qū)動(dòng)—數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)—平臺(tái)驅(qū)動(dòng)”耦合性變遷，實(shí)現(xiàn)從宏觀上到微觀上的契合一致。在復(fù)雜演進(jìn)過程中，地方政府的行動(dòng)邏輯與城市大腦功能效應(yīng)交互影響，通過功能效應(yīng)的最優(yōu)成本、最佳結(jié)構(gòu)、最佳效果和最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)城市治理的科學(xué)決策、體制構(gòu)建、組織演化和效應(yīng)轉(zhuǎn)型，最終達(dá)到兩者之間的有序耦合(參見圖4)。

圖4 地方政府行政管理與城市智能化升級(jí)的耦合性變遷

作為國(guó)家實(shí)行地方治理的政權(quán)機(jī)構(gòu)，地方政府在城市智能化升級(jí)的復(fù)雜過程中，其功能和作用發(fā)揮將發(fā)生新的動(dòng)態(tài)交互。地方政府受到傳統(tǒng)科層化管理的制約，將城市事務(wù)和管理權(quán)限、資源等一一對(duì)應(yīng)或簡(jiǎn)單匹配，使得復(fù)雜系統(tǒng)與簡(jiǎn)單治理之間的非調(diào)適性逐步增加[29]。如此一來，城市既難以應(yīng)對(duì)外生性、突發(fā)性與未知性的場(chǎng)景挑戰(zhàn)，也難以克服主體單一帶來的資源約束及信息不對(duì)稱的困境。

(一)職責(zé)從建設(shè)維護(hù)到網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)

復(fù)雜系統(tǒng)的智能化升級(jí)需要公共價(jià)值的保障和實(shí)現(xiàn)，城市地方政府的職責(zé)體系要隨之發(fā)生有序升級(jí)。城市中的各類主體，如市民、企業(yè)、社會(huì)組織等行動(dòng)主體的交互作用很可能出現(xiàn)無序性交互。比如，在非智能時(shí)代，城市交通管制裝置只能在短期內(nèi)局部解決交通沖突問題，但是由于規(guī)劃體系難以預(yù)測(cè)實(shí)時(shí)交通流量，更無法為交通使用者提供當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)，行動(dòng)主體對(duì)當(dāng)前的交通狀況作出的反應(yīng)很可能帶來進(jìn)一步的交通擁堵等問題。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，智能交通推薦系統(tǒng)可以根據(jù)移動(dòng)設(shè)備信令數(shù)據(jù)的集成與持有者之間實(shí)現(xiàn)雙向信息傳輸，使得行動(dòng)者根據(jù)流量進(jìn)行預(yù)判，并實(shí)施智能傳輸數(shù)據(jù)。然而這也只是在某一個(gè)城市生活領(lǐng)域中的智能化，不同領(lǐng)域之間的數(shù)據(jù)共享和智能決策又需要更為集成智能的系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)，比如交通往往和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局、出行需求、個(gè)人身份信息等密切相關(guān)，這些數(shù)據(jù)又分布在不同的部門，需要作為城市管理者的地方政府協(xié)調(diào)部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)整合和價(jià)值平衡。

此時(shí)，在由“人—機(jī)—網(wǎng)”組成的城市自適應(yīng)復(fù)雜系統(tǒng)中，“人”既是城市運(yùn)行的落腳點(diǎn)，也是最重要的數(shù)據(jù)源；“機(jī)”則是所有硬件處置系統(tǒng)的統(tǒng)稱，通過機(jī)器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)和強(qiáng)化學(xué)習(xí)等算法，其中數(shù)據(jù)中樞就可以成為“腦”，而這個(gè)“腦”的決策功能要通過有意識(shí)的規(guī)劃和監(jiān)督，使其具有符合城市整體價(jià)值的把控功能。這就需要代表城市民眾利益的地方政府主導(dǎo)落實(shí)該功能，確保以人為本的城市管理理念成為智能化城市的價(jià)值主導(dǎo)者和引領(lǐng)者。

有學(xué)者將網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)員的工作描述為協(xié)作過程的管家、利益相關(guān)者沖突及恢復(fù)積極關(guān)系的調(diào)解者，以及在網(wǎng)絡(luò)中創(chuàng)造價(jià)值機(jī)會(huì)和創(chuàng)造創(chuàng)新的催化劑[30]。雖然它們通常不是網(wǎng)絡(luò)中的最終決策權(quán)威，但它們確實(shí)有助于減輕最高決策者的信息處理和決策負(fù)擔(dān)。地方政府對(duì)于城市的智能化升級(jí)不再是一個(gè)投入產(chǎn)出的項(xiàng)目生產(chǎn)過程，即存在明確的工程性周期，而是一個(gè)持續(xù)的運(yùn)行、監(jiān)督和維護(hù)的價(jià)值創(chuàng)造過程，而職責(zé)發(fā)揮的周期也將進(jìn)一步模糊。地方政府在智能化城市時(shí)代，職責(zé)將傾向于網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)員。

(二)方式從單一理性到跨主體交互協(xié)作

中樞大腦建設(shè)運(yùn)行與其他城市智能體之間出現(xiàn)新的交互協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，對(duì)“理性人”政府提出了新挑戰(zhàn)。按照公共管理學(xué)科的既有觀點(diǎn)，作為理性人的地方政府，個(gè)體利益最大化是其理性選擇，由此帶來一系列的政府與外界交互的行動(dòng)特征。按照這種模式，城市智能化升級(jí)將構(gòu)成地方政府績(jī)效競(jìng)賽的一個(gè)新目標(biāo)，各地也將開展可測(cè)量的績(jī)效競(jìng)賽或創(chuàng)新排名，這也確實(shí)實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)作用。但是，在城市智能化升級(jí)的復(fù)雜過程中，地方政府時(shí)刻需要與其他主體之間產(chǎn)生交互、協(xié)調(diào)與合作，在不同階段都面臨著與其他主體間的關(guān)系界定問題。由于城市主體在智能化升級(jí)中從自身的利益出發(fā)，追求地方政府排名靠前、資源獲取和晉升激勵(lì)等目標(biāo)，地方政府之間對(duì)于不同的績(jī)效目標(biāo)會(huì)開展競(jìng)賽，只是不同地方政府對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的敏感度感受強(qiáng)弱不一致，但地方政府競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)是普遍性存在的[31]。

于是，地方政府在簡(jiǎn)單治理體系內(nèi)首先需要考慮的是“智能化升級(jí)”，這一目標(biāo)形成了績(jī)效導(dǎo)向下的競(jìng)賽邏輯，而由此產(chǎn)生一系列的“建設(shè)行為”，將與智能升級(jí)的復(fù)雜過程難以匹配。城市競(jìng)爭(zhēng)力是一個(gè)復(fù)雜的混沌系統(tǒng)，其眾多的要素和環(huán)境子系統(tǒng)以不同的方式存在，共同集合構(gòu)成城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)造城市價(jià)值；其中基礎(chǔ)設(shè)施是城市競(jìng)爭(zhēng)力最重要的構(gòu)成或影響力量，技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)城市競(jìng)爭(zhēng)力影響重大[8]。城市大腦建設(shè)已經(jīng)成為地方政府為提高城市競(jìng)爭(zhēng)力而實(shí)施的戰(zhàn)略和手段之一。作為有限理性的地方政府受績(jī)效、競(jìng)賽排位等制度驅(qū)動(dòng)，存在跟風(fēng)和效仿的治理特點(diǎn)，容易造成腦城協(xié)調(diào)失序的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致城市智能化升級(jí)的失敗或延誤。

(三)結(jié)構(gòu)從垂直化科層到扁平化網(wǎng)絡(luò)

傳統(tǒng)的城市治理是以科層制結(jié)構(gòu)為核心，治理的政策、資源與信息按照垂直方向上下傳輸。然而，作為城市治理主體的各地方機(jī)構(gòu)部門一直存在著權(quán)責(zé)碎片化和職責(zé)邊界不清晰等問題，使得信息傳遞層級(jí)過多、傳遞鏈條過長(zhǎng)，進(jìn)而引發(fā)失真、錯(cuò)配和不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，決策—執(zhí)行的環(huán)節(jié)也是同樣的情形，決策的正確性、時(shí)效性和可行性都難以保障。城市智能化升級(jí)意味著，復(fù)雜系統(tǒng)中所有的主體都再進(jìn)行以“全向連接”為結(jié)構(gòu)的傳遞，才能實(shí)現(xiàn)交互的治理成效。這就需要減少鏈條長(zhǎng)度，為各節(jié)點(diǎn)主體賦權(quán)、賦能。

在升級(jí)智能化的城市治理模式中，基層和社區(qū)部門不僅要實(shí)現(xiàn)上傳下達(dá)，而且還要利用人工智能相關(guān)技術(shù)，使其具備參與城市治理事務(wù)的能力和權(quán)力，并對(duì)基層部門處理的事務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分配和調(diào)整，提高城市治理的穩(wěn)健性和應(yīng)對(duì)外部沖擊的能力。由此可見，城市大腦能夠使城市治理層級(jí)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系變得扁平化。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)傳統(tǒng)基層治理中“看得見的管不著、管得著的看不見”的條塊分割現(xiàn)象，通過重新調(diào)整條塊關(guān)系的分離狀態(tài)，利用智能信息和決策系統(tǒng)，將其連成治理網(wǎng)絡(luò)。在社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中，主體之間互相連接，互相構(gòu)成復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，通過分權(quán)和學(xué)習(xí)進(jìn)行協(xié)同合作，使社會(huì)治理創(chuàng)新處于混沌性邊緣[32]226。條塊分割狀的治理模式向網(wǎng)絡(luò)狀治理模式、全向鏈接轉(zhuǎn)化，不再僅限于一個(gè)固有的區(qū)域，對(duì)于一些需要共同治理和面對(duì)的問題，實(shí)現(xiàn)專業(yè)部門之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)同[26]。

(四)邊界從小規(guī)模封閉到大系統(tǒng)開放

城市大腦的建設(shè)過程中，治理的范圍不只是局限于一個(gè)小的部分，不同邊界、不同類型的異質(zhì)性主體通過有效整合，不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)環(huán)境的變化。數(shù)據(jù)在城市空間拓展治理的邊界，協(xié)調(diào)解決跨領(lǐng)域、跨部門、跨區(qū)域的城市運(yùn)行管理問題。它的網(wǎng)絡(luò)連接不是在一個(gè)確定性網(wǎng)絡(luò)空間中不斷連線，而是不斷挖掘不確定性空間的價(jià)值創(chuàng)造潛力，用零邊際成本創(chuàng)造新的可能性，通過降低交易成本讓新要素入市、創(chuàng)造新市場(chǎng)，使得治理的邊界不斷被拓寬。數(shù)據(jù)的獨(dú)特之處在于其是在以“人”為核心的數(shù)據(jù)源的全面連接下的迭代和價(jià)值涌現(xiàn)，城市是有界的，而數(shù)據(jù)則是可以跨界的，數(shù)據(jù)能夠不受時(shí)空限制，隨時(shí)隨地進(jìn)行連接和共享，使得城市跨越自然地理邊界，互融互通于一張網(wǎng)內(nèi)。而且，一個(gè)封閉系統(tǒng)一定是在不斷熵增之下，最后走上無序的。但開放系統(tǒng)卻可能從外界輸入能量，在熵減的過程中得到新的秩序。這正是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)和外界環(huán)境(它的上一層次的系統(tǒng))的“交易”或“社會(huì)交換”[33]。以激勵(lì)為核心的制度強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)、封閉、個(gè)體，而數(shù)據(jù)的本質(zhì)要求是開放、連接、多元異構(gòu)，固有的制度屬性與數(shù)據(jù)屬性間存在的這種張力，會(huì)削弱或抑制數(shù)字城市建設(shè)的溢出效應(yīng)，無法有效推進(jìn)區(qū)域一體化[34]。

城市大腦所鏈接起來的個(gè)體是開放的、復(fù)雜的，城市的治理將從簡(jiǎn)單的線性發(fā)展的封閉性走向復(fù)雜系統(tǒng)理論下的開放性[32]。在社會(huì)治理的過程中，社會(huì)系統(tǒng)也需要通暢的信息溝通實(shí)現(xiàn)路徑，讓系統(tǒng)中的子系統(tǒng)產(chǎn)生協(xié)同，并保持動(dòng)態(tài)的同步性；同時(shí)，有效的、開放的信息溝通機(jī)制也是統(tǒng)一、協(xié)調(diào)各主體行為與治理目標(biāo)的基本要求。城市大腦的建設(shè)需要從數(shù)據(jù)封閉觀念轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)開放，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互換、信息互通、資源共享等多維度的組合優(yōu)化，提升社會(huì)治理的效率[35]。

六、總結(jié)及展望

(一)研究發(fā)現(xiàn)

本文從城市智能化升級(jí)的復(fù)雜過程出發(fā)，揭示了城市智能化升級(jí)與傳統(tǒng)地方政府治理之間的復(fù)雜影響關(guān)系，提出了三重失序風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)城市智能化升級(jí)的復(fù)雜機(jī)理。

基于城市大腦的需求特點(diǎn)，本文厘清了城市智能化升級(jí)的規(guī)模效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)與匹配效應(yīng)的基本規(guī)律和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。地方政府需要在城市智能化升級(jí)過程中，將城市治理與數(shù)字技術(shù)深度耦合，通過在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新型競(jìng)爭(zhēng)、場(chǎng)景驅(qū)動(dòng)的體制優(yōu)化、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的組織演化以及平臺(tái)驅(qū)動(dòng)下的效能轉(zhuǎn)換等實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)治理的耦合性變遷。在此基礎(chǔ)上，需要實(shí)現(xiàn)職責(zé)從建設(shè)維護(hù)到網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)、方式從單一理性到跨主體交互協(xié)作、結(jié)構(gòu)從垂直化科層到扁平化網(wǎng)絡(luò)、邊界從小規(guī)模封閉到大系統(tǒng)開放的四重治理轉(zhuǎn)型。

(二)政策建議

城市大腦驅(qū)動(dòng)下各智能系統(tǒng)的功能疊加和綜合應(yīng)用只是城市治理現(xiàn)代化的冰山一角，城市治理系統(tǒng)的一系列變革與調(diào)適才是智能城市良性發(fā)展的長(zhǎng)續(xù)動(dòng)力和戰(zhàn)略支撐。通過復(fù)雜性與治理耦合性變遷的視角，探尋城市大腦功能效應(yīng)與治理實(shí)現(xiàn)有序耦合的機(jī)理和驅(qū)動(dòng)力，對(duì)于智能化升級(jí)尤其是城市大腦的建設(shè)，我們提出以下建議：

首先，地方政府在城市大腦建設(shè)實(shí)踐中要避免城市大腦成為架空的樓閣。城市大腦是一個(gè)可以想象的理念，特別是在中國(guó)特色的治理背景和環(huán)境下，必然存在一定的困難，需要避免出現(xiàn)被“公安大腦”“住建大腦”“環(huán)保大腦”等諸多“城市小腦”架空的現(xiàn)象。其次，城市大腦順利構(gòu)建的核心一定是組織體系的保障，技術(shù)是次要因素。沒有一個(gè)組織體系的保障，各地的小腦也注定會(huì)讓城市大腦失靈。再次，建設(shè)城市大腦需要立足并結(jié)合每個(gè)城市的實(shí)情，有序開展。要注重“創(chuàng)新—場(chǎng)景—數(shù)據(jù)—平臺(tái)”四維驅(qū)動(dòng)力在城市大腦建設(shè)中的實(shí)踐結(jié)合。最后，要注重提升城市大腦的運(yùn)營(yíng)能力。城市大腦想要可持續(xù)地發(fā)揮價(jià)值，建設(shè)不是終極目的，運(yùn)營(yíng)才是，建設(shè)主體一定要對(duì)城市大腦認(rèn)識(shí)清楚，地方政府準(zhǔn)確定位，做到不缺位不越位。

(三)研究展望

城市智能化升級(jí)為研究地方政府的復(fù)雜性治理提供了一個(gè)切入口。然而，由于復(fù)雜性治理本身尚未形成比較完整系統(tǒng)的框架，本文的研究也是一次嘗試，還存在著諸多不足和未來的研究議題。這包括：(1)對(duì)于本文提出的三重失序風(fēng)險(xiǎn)更多停留在理論推演層面，如何使用豐富的數(shù)據(jù)和案例進(jìn)行深描是未來需要彌補(bǔ)之處。(2)地方政府與其他主體在城市智能化升級(jí)中多樣化結(jié)構(gòu)的形成與演化，是對(duì)復(fù)雜性治理尤其是治理的復(fù)雜性演化的必要內(nèi)容，需要結(jié)合網(wǎng)絡(luò)科學(xué)深入研究拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)模型。(3)各地智能化升級(jí)的政策與行為的相互影響機(jī)理與實(shí)證，需要檢驗(yàn)現(xiàn)有的政策擴(kuò)散模型在智能化升級(jí)中的適應(yīng)性效果，以及如何形成面向數(shù)字領(lǐng)域的政策過程的新理論框架和模型，也是研究所迫切需要探究的問題。