譚海波，郭倚彤

(湖南大學 公共管理學院，湖南 長沙 410082)

一、問題的提出

我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關期。在新一輪產(chǎn)業(yè)革命和科技革命的推動下，以數(shù)字經(jīng)濟為代表的一批新興經(jīng)濟業(yè)態(tài)正高速成長，成為實現(xiàn)中國經(jīng)濟增量提質(zhì)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要工具，驅(qū)動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。近年來，我國數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷加快，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展活力不斷增強，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模整體呈持續(xù)擴大趨勢，《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書(2021)》顯示，2020年中國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達39.2萬億元，GDP占比38.68%，成為僅次于美國的世界第二大數(shù)字經(jīng)濟體[1]。同時，中國也是領先全球的數(shù)字技術貿(mào)易和應用大國，孕育了全世界三分之一的獨角獸企業(yè)[2]。當前，中國經(jīng)濟發(fā)展已步入新常態(tài)，數(shù)字經(jīng)濟高速增長，成為促進我國經(jīng)濟發(fā)展的新動能。

在新舊動能轉(zhuǎn)換的時代背景下，要搶抓全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展機遇，須發(fā)揮“有為政府”的引領作用。政府為數(shù)字經(jīng)濟營造良好環(huán)境，政策工具為推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供有力抓手，數(shù)字經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展離不開中央和地方政策體系的有效支撐。那么，當前省級地方政府出臺了哪些數(shù)字經(jīng)濟領域的針對性政策？這些政策具有怎樣的特點和趨勢？政策工具與政策偏好之間的適配性如何？地方政府如何通過政策手段進一步推動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展？本文基于政策“工具—偏好”的分析視角，以我國省級地方政府數(shù)字經(jīng)濟政策文本作為研究對象，剖析地方數(shù)字經(jīng)濟政策在政策工具選擇、政策偏好布局及其二者的適配性特征，在此基礎上為數(shù)字經(jīng)濟政策的進一步調(diào)整和優(yōu)化提供指引。

二、文獻綜述

數(shù)字經(jīng)濟是指以使用數(shù)字化的知識和信息作為關鍵生產(chǎn)要素、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡作為重要載體、以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要推動力的一系列經(jīng)濟活動。作為一種新興的經(jīng)濟活動，數(shù)字經(jīng)濟驅(qū)動著全球的技術創(chuàng)新與社會變革，引起學術界的廣泛關注。

從數(shù)字經(jīng)濟的研究體系來看，已有研究主要聚焦于數(shù)字經(jīng)濟的內(nèi)涵特征、價值創(chuàng)造及政策供給等主題。當前，學界普遍認為數(shù)字經(jīng)濟是以數(shù)字技術為基礎衍生出的各類新經(jīng)濟形態(tài)[3]，包括以數(shù)字技術方式進行生產(chǎn)的經(jīng)濟形態(tài)[4]和圍繞“新技術群”衍生出的新經(jīng)濟業(yè)態(tài)[5]。數(shù)字經(jīng)濟具有虛擬性[6]、高滲透性[7]、低成本性[8]、正外部性和強融合性等基本特征[9-10]。隨著數(shù)字技術的高速發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟還呈現(xiàn)出高增長[10]、強創(chuàng)新、快變革[9]、全球化[11]的時代特點。近年來，數(shù)字經(jīng)濟呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，其價值創(chuàng)造功能日益凸顯：一是數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟的融合，傳統(tǒng)行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型有助于其獲取最大收益[12]；二是數(shù)字經(jīng)濟驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，現(xiàn)階段數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的持續(xù)動力源泉，信息化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)軟化和升級的催化劑[13]，信息通信產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動效應、溢出效應以及擴散效應推動著關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級[14]；三是數(shù)字經(jīng)濟在公共治理和服務領域的應用，政府治理的傳統(tǒng)制度框架面臨“倒逼”“錯位”以及“重新定位”的三重壓力[15]，數(shù)字經(jīng)濟在政務服務優(yōu)化、政府監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變、公共服務供給模式創(chuàng)新等方面推動政府治理創(chuàng)新[16]，成果顯著。

關于數(shù)字經(jīng)濟政策供給的層面，已有研究重點關注以下方面：一是數(shù)字經(jīng)濟政策整體情況的分析。數(shù)字經(jīng)濟的形態(tài)與發(fā)展規(guī)律區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟，支撐數(shù)字經(jīng)濟的政策體系與傳統(tǒng)經(jīng)濟也有較大差異[17]，數(shù)字強國、“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略等政策文件的出臺反映了我國數(shù)字經(jīng)濟政策支持力度日益增強[18]，對比發(fā)達國家數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略，我國在戰(zhàn)略前瞻性和優(yōu)勢性方面尚存不足[19]，梳理歐日韓等國的數(shù)字經(jīng)濟政策的發(fā)展歷程和特征能為我國完善數(shù)字經(jīng)濟政策體系和參與數(shù)字國際合作提供一定的借鑒[20]。二是數(shù)字經(jīng)濟政策體系構(gòu)建的研究。在政策取向上，重點應在加強立法規(guī)制、強化信息公開和數(shù)據(jù)開放、重視信息產(chǎn)權(quán)保護、推動數(shù)字技術標準化、鼓勵技術創(chuàng)新、建立適應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的市場體制[18-19][21-22]等方面提供支持，保障數(shù)字經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展；在政策體系建構(gòu)上，數(shù)字經(jīng)濟挑戰(zhàn)了現(xiàn)行的政策體系，因此數(shù)字經(jīng)濟政策體系中的公共價值更應受到保護[23]。有學者從專用政策和通用政策兩方面構(gòu)建完備的政策體系，旨在充分發(fā)揮政策引導和促進作用[17]，推動數(shù)字經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展；還有學者提出包括先進技術、能勝任工作的員工以及運行良好的基礎架構(gòu)三要素數(shù)字經(jīng)濟政策框架[24]。三是數(shù)字經(jīng)濟政策的文本研究。有學者利用文本挖掘和PMC指數(shù)模型構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟政策評價指標體系并進行量化評價，發(fā)現(xiàn)我國地方政府出臺的數(shù)字經(jīng)濟政策具有一定的科學性、可行性，相關政策的協(xié)同性較高[25]。有學者分析中央政府層面和地方政府層面的數(shù)字經(jīng)濟政策文本內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)目前我國的數(shù)字經(jīng)濟仍處于成長發(fā)展階段，政策主體多元化[26]，供給型政策工具在數(shù)字經(jīng)濟政策中占據(jù)主導地位[27]，政策工具使用存在分布不均、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理、行政力量凸顯等問題[28]，政策目標層側(cè)重“應用創(chuàng)新”與工具層側(cè)重“技術創(chuàng)新”不相匹配[29]。

總體而言，相關研究為強化數(shù)字經(jīng)濟的整體認知奠定了重要基礎，但現(xiàn)有成果主要是圍繞數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗研究和理論探討，專門針對數(shù)字經(jīng)濟政策內(nèi)容展開的文本研究較少，我國數(shù)字經(jīng)濟政策的系統(tǒng)分析和實證研究仍值得深入挖掘。

三、分析框架：數(shù)字經(jīng)濟的政策工具與政策偏好

合理的政策結(jié)構(gòu)要求政策對象、政策偏好等因素能夠有機結(jié)合，以實現(xiàn)良好的政策效果。因此，本文從兩個維度構(gòu)建分析框架：政策工具緯度(X維度)——不同類型的政策手段，政策偏好緯度(Y維度)——出臺政策反映出來的價值取向及其對應的行為選擇，分析我國省級地方政府出臺的數(shù)字經(jīng)濟政策文本。

(一)X維度：基本政策工具

政策工具是政策主體用于實施政策、實現(xiàn)政策目標的技術與手段[30]。目前，學界對于政策工具的研究較為豐富，針對各種政策領域開發(fā)了多樣的政策工具分類箱。豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)將政策工具按照政府對公共物品和服務的干預程度分為自愿型、混合型和強制型[31]144；舒雷德爾(Schneider)和英格內(nèi)姆(Ingram)則將政策工具分為權(quán)威型、誘因型、能力型、象征及勸說型和學習型政策工具[32]。羅斯韋爾(Rothwell)和齊格韋爾德(Zegveld)基于工具作用層次的不同，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類[33]，不同類型的政策工具相互作用形成合力，確保政策的合理性和科學性。該分類方法不僅關注工具本身的內(nèi)部特性，還兼顧了政策實施的外部環(huán)境，有助于在動態(tài)過程中掌握政策工具的使用情況[34]83-104，目前已廣泛應用于各領域政策文本研究，具有較強的解釋力。本文借鑒羅斯韋爾和齊格韋爾德的政策工具分類方法，將我國省級政府采用的政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三大類，具體包括22種政策工具，并以此作為分析的X維度對我國省級數(shù)字經(jīng)濟政策文本展開研究，如表1所示。

結(jié)合政策工具分類及政策出臺情況可知，供給型政策工具表現(xiàn)為政府對數(shù)字經(jīng)濟自上而下的投入和支持，可以看作是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的推動力，該類工具通過加大有效供給力度，推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展；需求型政策工具是指政府對社會力量充分組織、調(diào)動和引導，鼓勵數(shù)字經(jīng)濟建設，可以理解為是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的拉動力，通過刺激數(shù)字經(jīng)濟市場需求，拉動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展；環(huán)境型政策工具是指政府為數(shù)字經(jīng)濟營造良好的外部環(huán)境，從外部間接影響數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展(具體如圖1所示)。

(二)Y維度：政策偏好

數(shù)字經(jīng)濟既涉及技術條件又關聯(lián)經(jīng)濟社會關系，并對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的組織形式產(chǎn)生重大影響。全面理解數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的政策偏好，需要綜合考慮要素、供給、融合和治理等多個維度。參照《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書(2020年)》的數(shù)字經(jīng)濟“四”化框架[35]以及《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》(國發(fā)〔2021〕29號)在數(shù)據(jù)要素市場、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、數(shù)字化公共服務、數(shù)字經(jīng)濟治理五個方面提出的具體目標和要求[36]，本文將數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展政策偏好劃分為5個方面，作為分析框架的Y維度。具體包括：

表1 數(shù)字經(jīng)濟政策工具分類及定義

圖1 政策工具與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的作用關系

一是數(shù)據(jù)價值化。數(shù)據(jù)是基礎性的戰(zhàn)略資源，價值化的數(shù)據(jù)是數(shù)字時代的關鍵生產(chǎn)要素，加快推進數(shù)據(jù)價值化、建立數(shù)據(jù)要素市場是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的本質(zhì)要求。《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》中明確提出，要“充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用”，“初步建立數(shù)據(jù)要素市場體系”，具體涵蓋數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)保護等多個環(huán)節(jié)。

二是數(shù)字產(chǎn)業(yè)化。數(shù)字產(chǎn)業(yè)化即建立在數(shù)字技術基礎上的產(chǎn)品和服務，涉及電子信息制造業(yè)、信息通信業(yè)、軟件服務業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)等的技術、產(chǎn)品、服務和解決方案，是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的先導產(chǎn)業(yè)。

三是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化即以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和科技產(chǎn)業(yè)共建融合為基礎，對產(chǎn)業(yè)鏈上下游的全要素進行數(shù)字化改造，從而實現(xiàn)產(chǎn)出的增長和效率的提升。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化構(gòu)成數(shù)字經(jīng)濟的重要組成部分，是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的主陣地。

四是數(shù)字化公共服務。數(shù)字化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有利抓手。數(shù)字技術廣泛融入公共服務體系，有利于健全行政管理的制度體系、創(chuàng)新服務監(jiān)督方式，進而對政務服務、民生保障和社會治理起到支撐作用。

五是數(shù)字經(jīng)濟治理。數(shù)字經(jīng)濟治理是對數(shù)字經(jīng)濟市場和產(chǎn)品的監(jiān)管及管理，為數(shù)字經(jīng)濟快速、健康發(fā)展提供堅實保障，對促進數(shù)字經(jīng)濟整體水平穩(wěn)步提升具有積極意義?！丁笆奈濉睌?shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》指出，要“健全完善數(shù)字經(jīng)濟治理體系”，具體措施包括：強化協(xié)同治理和監(jiān)管機制、增強政府數(shù)字化治理能力、完善多元共治新格局等。

(三)分析框架

綜合基本政策工具以及我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的政策偏好，本文構(gòu)建了數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展政策文本分析的工具—偏好二維框架(如圖2所示)。

圖2 政策工具—偏好二維分析框架

(一)政策文獻量化研究

政策文獻量化研究引入內(nèi)容分析法、統(tǒng)計學、文獻計量學等學科方法，對政策文獻內(nèi)容與外部結(jié)構(gòu)要素進行量化分析，從而揭示政策主題的變遷、政策工具的選擇與組合、政策過程的主體合作網(wǎng)絡等公共政策研究問題[37]。為從整體把握我國省域?qū)?shù)據(jù)經(jīng)濟發(fā)展領域的敏感度和關注程度以及地方政府數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的政策靶向性與體系結(jié)構(gòu)化設計情況，本文基于文獻計量與內(nèi)容分析的政策文獻量化研究方法，將數(shù)字經(jīng)濟政策外部屬性分析與內(nèi)部語義挖掘相結(jié)合，運用NVivo12對文本進行編碼、歸類、量化操作，描述分析我國數(shù)字經(jīng)濟政策在工具選擇和偏好布局方面的特征。

(二)數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來源于“北大法寶”數(shù)據(jù)庫以及各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府門戶網(wǎng)站。以“數(shù)字經(jīng)濟”為關鍵詞進行信息檢索，截至2022年1月3日，在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫共搜集到相關信息208條。為增加政策的精準性和針對性，進一步確定以下篩選原則：一是將政策文本頒布主體的范圍限制為省級政府部門(包括22個省、5個自治區(qū)和4個直轄市)，因為相較地市級政府而言，省級政府出臺的政策規(guī)范程度高，更具有代表性和權(quán)威性，并且省級政府的政策文本中綱領性內(nèi)容和具體措施都有涉及，可以更全面直觀地反映政府政策的工具選擇和偏好布局；二是排除針對具體工作開展的政策文本，如人員培訓工作方案、綜合評價辦法、專項資金管理辦法等；三是選擇現(xiàn)行有效的政策文本。根據(jù)上述原則，本文篩選出21個省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)布的31份有效政策文本作為研究對象進行分析，具體如表2所示。

表2 省級政府數(shù)字經(jīng)濟政策文本

(三)編碼規(guī)則

本文將31份政策文本導入Nvivo12質(zhì)性分析軟件中，在政策工具維度建立供給型、環(huán)境型、需求型3個樹節(jié)點，在此基礎上對三類工具下的細分工具依次建立子節(jié)點；同理構(gòu)建政策偏好維度數(shù)據(jù)價值化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、數(shù)字化公共服務、數(shù)字經(jīng)濟治理5個樹節(jié)點和相應的子節(jié)點，兩個維度都按照參考點—節(jié)點—節(jié)點的層次規(guī)律進行編碼。本文以政策文本中意思可以完整表達含義的一個段落或句子作為一個內(nèi)容分析單元，并篩選出與政策工具應用相關的分析單元分別放入X維度和Y維度形成相應的參考點，遵循互斥原則，每一個分析單元只表述一個含義，且每一個政策工具的參考點都會對應一個政策偏好參考點。最終共獲得參考點2 088個，參考點越多說明對應的政策工具使用越多或政策偏好傾向越高。

五、中國省級數(shù)字經(jīng)濟政策發(fā)展趨勢與特點

目前，已有22個省(自治區(qū)、直轄市)地方政府出臺針對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的專項政策(1)本文選取21個省(自治區(qū)、直轄市)的省級政府數(shù)字經(jīng)濟政策作為研究對象(其中，《西藏自治區(qū)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃(2020—2025年)》，無法線上申請公開，必須信函或者現(xiàn)場申請。)，為了更好地了解地方政府數(shù)字經(jīng)濟政策制定的背景與現(xiàn)狀，本文從政策發(fā)布的時空分布、主體分布、類型分布等方面分析地方政府數(shù)字經(jīng)濟政策的基本情況。

(一)政策的時空分布

就政策出臺的時間而言，樣本政策發(fā)布的時間范圍為2017—2021年，樣本量大體呈逐年遞增趨勢，如圖3所示。2017年貴州省率先出臺了全國首個數(shù)字經(jīng)濟專項政策；2018、2019年有6個省級政府共發(fā)布了6份數(shù)字經(jīng)濟政策，與2017年相比在數(shù)量上有了大幅增加，這是由于為貫徹落實2018年《關于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟并擴大就業(yè)的指導意見》的文件精神，各地相繼出臺針對性的政策，將數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提上議程；數(shù)字經(jīng)濟政策頒布數(shù)量在2020年驟增，有8個省級政府相繼發(fā)布了9份數(shù)字經(jīng)濟相關政策文件；這種增長趨勢一直延續(xù)至今，僅僅在2021年一年的時間內(nèi)，14個省級政府出臺的數(shù)字經(jīng)濟政策數(shù)量為15份，占現(xiàn)行有效政策總數(shù)的50%，這反映了地方政府對數(shù)字經(jīng)濟的重視程度逐年提升，省級數(shù)字經(jīng)濟政策的發(fā)布已經(jīng)進入爆發(fā)期。

圖3 2017—2021年省級政府數(shù)字經(jīng)濟政策時空分布

值得關注的是，貴州省在2017年率先出臺了《關于推動數(shù)字經(jīng)濟加快發(fā)展的意見》，隨后又持續(xù)出臺了《貴州省實施“萬企融合”大行動打好“數(shù)字經(jīng)濟”攻堅戰(zhàn)方案》《貴州省“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》等相關政策文件，可見貴州省對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展具有一定的敏銳度，敢為先試先行者。此外，北京、廣東、廣西、貴州、河北、江蘇、江西、內(nèi)蒙古、浙江等省(自治區(qū)、直轄市)目前都出臺了2份以上(包含2份)數(shù)字經(jīng)濟專項政策，體現(xiàn)了這些省份對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重視程度，為地方數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

(二)政策類型分布

從總體上看，本文收集的31份數(shù)字經(jīng)濟政策文本總共涉及6種類型，如圖4所示，分別是行動綱要(3.10%)、條例(9.38%)、實施(工作)方案(9.38%)、實施意見(21.88%)、政策措施(21.88%)、總體(發(fā)展)規(guī)劃(34.38%)，其中涉及較多類型的是意見、措施政策、規(guī)劃，尤其是總體(發(fā)展)規(guī)劃的政策文本比重最大，占樣本數(shù)的34.38%?？傮w(發(fā)展)規(guī)劃共有11份，其中在2021年十三屆全國人大四次會議審議通過“十四五”規(guī)劃后，有8個省(自治區(qū)、直轄市)出臺了“‘十四五’數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃”，這表明大多數(shù)地方政府對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的相關政策主要仍停留在上層規(guī)劃階段，涉及具體實施環(huán)節(jié)的相關政策有待進一步出臺與落實。同時，目前已有包括浙江、廣東、河南在內(nèi)的3個省份率先制定了針對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的專門條例，條例是指行政機關依據(jù)政策和法規(guī)頒布的，針對政治、經(jīng)濟、文化等各個領域內(nèi)的特定問題做出的全面系統(tǒng)、具有長期執(zhí)行效力的法規(guī)性公文?！墩憬?shù)字經(jīng)濟促進條例》《廣東省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》和《河南省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》等的通過和施行為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供了一定的法治保障。

圖4 2017—2021年省級政府數(shù)字經(jīng)濟政策類型分布

(三)政策主體分布

就政策發(fā)布主體而言，如圖5所示，省委省政府聯(lián)合發(fā)文2份，北京市經(jīng)濟和信息化局等省政府組成部門發(fā)文3份，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領導小組辦公室(貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局)等省政府直屬機構(gòu)發(fā)文1份，河北省發(fā)展和改革委員會、河北省工業(yè)和信息化廳、河北省市場監(jiān)督管理局、河北省通信管理局、河北省住房和城鄉(xiāng)建設廳等省政府組成部門和直屬機構(gòu)聯(lián)合發(fā)文1份，浙江省、廣東省、河南省人民代表大會(含常務委員會)發(fā)文3份，其余政策均由省政府(辦公廳)發(fā)布。政策主體間的聯(lián)合發(fā)文不僅體現(xiàn)了政策網(wǎng)絡化的特點，還反映出數(shù)字經(jīng)濟政策背后的政策議題復雜性、參與主體多元性、發(fā)展情況多變性等現(xiàn)實問題。此外，根據(jù)《立法》“地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章”，《浙江省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》《廣東省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》和《河南省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》作為地方性法規(guī)，將是地方層面在數(shù)字經(jīng)濟領域效力最高的規(guī)范性文件。

圖5 2017—2021年省級政府數(shù)字經(jīng)濟政策主體分布

(一)數(shù)字經(jīng)濟政策的X維度分析

根據(jù)政策工具的頻數(shù)統(tǒng)計，在我國省級數(shù)字經(jīng)濟政策文本中，供給型、需求型和環(huán)境型三類政策工具的使用都得到綜合體現(xiàn)，如表3所示。但是三類政策工具使用情況的占比表現(xiàn)出較明顯的差別：其中供給型政策工具使用頻數(shù)為954，占比45.69%；環(huán)境型政策工具使用頻數(shù)為673，占比32.23%；需求型政策工具使用頻數(shù)為461，僅占比22.08%。由此得出，供給型政策工具是省級政府發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的主要手段，地方政府更傾向于采用直接推動和拉動的手段促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。

表3 省級政府數(shù)字經(jīng)濟政策工具類型頻數(shù)統(tǒng)計

就三類政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，也呈現(xiàn)出一定的差異性。在供給型政策工具中，“基礎設施建設”使用最為頻繁，占比46.02%，并且在所選取的31份數(shù)字經(jīng)濟政策樣本中相關內(nèi)容均被提及，說明各地政府對基礎設施尤其是“新基建”給予了高度重視，為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和數(shù)字化服務奠定了堅實基礎。相較之下，“人才培引”(6.08%)、“資金投入”(9.12%)、“組織領導”(2.94%)以及“公共服務供給”(7.86%)的支持則處于較為劣勢的地位。需求型政策工具在整體工具中占比最小，其中“試點示范”(35.57%)與“合作交流”(28.85%)政策工具使用最多，旨在通過培育試點、打造示范項目，鼓勵開展國內(nèi)外、省域間的項目交流與合作，從需求端拉動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。在環(huán)境型政策工具中，數(shù)量較多的政策工具是“目標規(guī)劃”，占比31.05%，這說明地方政府對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的目標及遠景有較為清晰的規(guī)劃。值得注意的是，“生態(tài)營造”政策工具的使用得到了一定的重視，占比18.42%，說明地方政府注重建設數(shù)字技術等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)新基地，培育數(shù)字技術試驗區(qū)，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群，通過搭建多元的數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展營造良好生態(tài)。

進一步分析省級政府政策工具使用情況，如圖6所示。安徽、貴州、山西、黑龍江等省份的數(shù)字經(jīng)濟綜合性特征與我國省級政府整體的政策特點較為一致——供給型工具占比突出、環(huán)境型次之、需求型最少。此外，我國各省份的數(shù)字經(jīng)濟綜合性政策的工具組合也呈現(xiàn)出一定的地方特色，以河南省為例，河南對環(huán)境型工具的使用最多，比例高達44.44%；供給型工具次之，比例為38.10%；需求型工具的比例為17.46%。而江蘇省更注重對需求型工具的使用，比例為31.88%。

圖6 各省級政府數(shù)字經(jīng)濟政策工具分布

在數(shù)字經(jīng)濟綜合性政策中，我國大多數(shù)省級地方政府都傾向于采取更多的供給型工具，來促進數(shù)字經(jīng)濟領域的技術、應用創(chuàng)新與發(fā)展，這與整體特征的判斷一致。本文從宏觀層面對省級政府數(shù)字經(jīng)濟綜合性政策整體特點的判斷與從微觀層面對各省級政府政策特點的判斷相互印證。

(二)數(shù)字經(jīng)濟政策的Y維度分析

從政策偏好的維度進行歸類分析，可以得到省級政府數(shù)字經(jīng)濟政策偏好頻數(shù)統(tǒng)計，如表4所示。數(shù)字經(jīng)濟政策偏好的文本分布并不均衡，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化占比最大，為31.51%；數(shù)字經(jīng)濟治理次之，占比27.44%；數(shù)字產(chǎn)業(yè)化則占比22.56%。相比較下，數(shù)據(jù)價值化和數(shù)字化公共服務的政策偏好尚不突出，分別為10.34%、8.14%?？梢园l(fā)現(xiàn)，當前數(shù)字經(jīng)濟政策仍將發(fā)展的重點落在“產(chǎn)業(yè)數(shù)字化”和“數(shù)字產(chǎn)業(yè)化”兩個重要組成部分上，對于依法監(jiān)管、協(xié)同參與“數(shù)字經(jīng)濟治理”的重視程度也逐步上升，“數(shù)據(jù)價值化”與“數(shù)字化公共服務”仍有待進一步加強。

表4 省級政府數(shù)字經(jīng)濟政策偏好頻數(shù)統(tǒng)計

各省份數(shù)字經(jīng)濟政策在政策偏好維度的分布結(jié)果如圖7所示，除安徽、廣西、湖南、江西、寧夏、山東存在“數(shù)據(jù)價值化”和“數(shù)字化公共服務”分布不全的情況，其余各省份都在政策文本上明確體現(xiàn)了五類政策偏好。從各省份具體措施應用情況來看，一方面，有13個省(自治區(qū)、直轄市)針對“數(shù)字經(jīng)濟治理”領域涉及的內(nèi)容較多，另有1個地區(qū)(重慶市)則在“數(shù)字化公共服務”方面應用最多；另一方面，除甘肅、貴州、江蘇3個省外，其余18個省(自治區(qū)、直轄市)均在“數(shù)據(jù)價值化”或者“數(shù)字化公共服務”方面應用條數(shù)較少，這一特點與宏觀整體政策偏好趨勢相近。

圖7 各省級政府數(shù)字經(jīng)濟政策偏好分布

(三)數(shù)字經(jīng)濟政策的二維交叉分析

數(shù)字經(jīng)濟政策文本中政策工具與政策偏好的二維交叉分布結(jié)果，如表5所示?？傮w上，針對數(shù)據(jù)價值化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化公共服務和數(shù)字經(jīng)濟治理這幾個內(nèi)容，使用數(shù)量最多的政策工具均為“基礎設施建設”。具體而言，數(shù)據(jù)價值化內(nèi)部組合以基礎設施建設(34條)和科技與信息支持(34條)兩類工具居多，人才培引、資金投入、貿(mào)易管制、消費端補貼、文化宣傳等工具則沒有使用；數(shù)字產(chǎn)業(yè)化內(nèi)部組合以科技與信息支持(85條)、基礎設施建設(79條)、目標規(guī)劃(55條)、生態(tài)營造(70條)4類工具居多，組織領導和政府采購工具則沒有使用；產(chǎn)業(yè)數(shù)字化內(nèi)部組合以科技與信息支持(96條)、試點示范(91條)和新業(yè)態(tài)培育(82條)居多，人才培引、組織領導、政府采購、服務外包、貿(mào)易管制、法規(guī)管制和產(chǎn)權(quán)保護等工具使用均在2次以下，其中產(chǎn)權(quán)保護沒有使用；數(shù)字化公共服務內(nèi)部組合集中使用供給型政策，其他類型政策工具使用次數(shù)較少；數(shù)字經(jīng)濟治理內(nèi)部組合以人才培引(49條)、合作交流(59條)、目標規(guī)劃(63條)、政策引導(59條)居多。

表5 省級數(shù)字經(jīng)濟政策X-Y交叉分布情況

除此之外，可以發(fā)現(xiàn)供給型、需求型與環(huán)境型三類政策工具在數(shù)據(jù)價值化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化公共服務和數(shù)字經(jīng)濟治理的指標分布情況存在一定的差異。供給型政策工具集中應用于產(chǎn)業(yè)數(shù)字化領域，所占比例為35.01%，小部分供給型政策工具涉及數(shù)據(jù)價值化(8.28%)領域和數(shù)字化公共服務(11.32%)領域，是三種政策工具中分布比例最為平衡的一種；需求型政策工具致力于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，所占比例為45.55%，在促進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和數(shù)字經(jīng)濟治理方面需求型政策工具也有所涉及，所占比例均為20.17%；環(huán)境型政策工具則主要運用在改善數(shù)字經(jīng)濟治理方面，所占比例為38.78%。

七、結(jié)論與啟示

(一)研究結(jié)論

科學合理的政策體系是推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要工具。本文采用文獻計量與內(nèi)容分析的方法，基于政策“工具—偏好”的二維視角，對我國省級政府數(shù)字經(jīng)濟政策文本展開系統(tǒng)性分析。研究表明，我國省級政府近年來出臺了諸多針對數(shù)字經(jīng)濟的政策文件，無論是政策出臺數(shù)量、政策類型，還是政策發(fā)布主體，都表明當前省級數(shù)字經(jīng)濟政策正處于密集出臺時期，地方政府對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展給予了全方位的激勵和規(guī)制。與此同時，在政策的工具選擇與偏好布局方面仍存在以下問題：

第一，基本政策工具及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)缺乏均衡性。通過X維度分析可以看出，三種類型的政策工具都得到不同程度的應用，但使用分布存在一定差異。我國省級數(shù)字經(jīng)濟政策體系呈現(xiàn)出對供給型政策工具強依賴、環(huán)境型政策工具弱依賴、需求型政策工具相對缺失的結(jié)構(gòu)性問題。因為我國數(shù)字經(jīng)濟仍處于起步階段，政府工作的重點集中在加大政策激勵力度、營造良好環(huán)境上，通過基礎設施建設、科技與信息支持、目標規(guī)劃、生態(tài)營造等推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。同時，三類政策工具內(nèi)部也存在不同程度的結(jié)構(gòu)性失衡。供給型政策工具偏重于基礎設施建設與科技信息支持而忽視人才培引、資金投入、組織領導和服務供給等方面。需求型政策工具內(nèi)部，合作交流、試點示范、新業(yè)態(tài)培育得到足夠的重視，但是政府采購、服務外包、消費端補貼這些較新的手段使用不足，貿(mào)易管制更是幾乎空白，說明市場化政策工具尚未成為決策者的優(yōu)先選擇，政策體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化。環(huán)境型政策工具內(nèi)部，目標規(guī)劃、生態(tài)營造及政策引導占主導位置，產(chǎn)權(quán)保護和文化宣傳尤為缺乏，說明在當前階段地方政府仍然偏向發(fā)揮目標規(guī)劃、生態(tài)營造以及政策引導等環(huán)境型政策工具的優(yōu)勢為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展造勢，各省數(shù)字經(jīng)濟支持配套措施仍有待完善。

第二，政策偏好布局差異顯著。2022年國務院印發(fā)《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，其中提出包括數(shù)據(jù)價值化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化公共服務和數(shù)字經(jīng)濟治理五大要素在內(nèi)的整體發(fā)展框架。各省域在實際制定地方數(shù)字經(jīng)濟政策過程中，均以五大要素作為基礎架構(gòu)，布局地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。然而通過Y維度分析，可以發(fā)現(xiàn)省級層面五大政策偏好布局具有差異性，呈現(xiàn)出對數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化充分支持，對數(shù)據(jù)價值化和數(shù)字化公共服務重視不足的局面。數(shù)字產(chǎn)業(yè)化代表了新一代信息技術的發(fā)展方向和最新成果，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化蓬勃發(fā)展則推動實體經(jīng)濟發(fā)生深刻變革，地方政府將注意力集中于數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化兩個方面，以期通過生產(chǎn)力重塑帶動數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。盡管生產(chǎn)力偏好固然十分重要，但是其他因素同樣不可或缺，數(shù)據(jù)價值化重構(gòu)生產(chǎn)要素體系、釋放數(shù)字經(jīng)濟價值，數(shù)字化公共服務則加速支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升，它們保障著數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。雖然各省域逐漸重視規(guī)范數(shù)據(jù)價值化、提升數(shù)字化公共服務能力，但是對其政策投入仍有不足，容易導致各環(huán)節(jié)建設程度參差不齊，在政策效果發(fā)揮上大打折扣。

第三，政策工具與政策偏好之間組合適配性不足。從政策功能視角出發(fā)，公共政策的出臺旨在借助各種政策工具健全數(shù)字經(jīng)濟制度體系，促使數(shù)據(jù)價值化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化公共服務和數(shù)字經(jīng)濟治理等數(shù)字經(jīng)濟基礎要素的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而從二維分析框架交叉分析結(jié)果來看，只有50%的政策工具在5個政策偏好中都得到了應用，剩下50%的政策工具皆在1類以上的政策偏好中出現(xiàn)應用缺失，各項政策工具與公共數(shù)字文化服務等各類要素的適配程度不高。以“生態(tài)營造”這一環(huán)境型政策工具為例，該政策工具總共被應用了124次，但在數(shù)字化公共服務領域，卻無一次應用。若不能在公共服務領域建立起良好的數(shù)字生態(tài)，則會導致公共服務效率降低，公共服務質(zhì)量難以提升，無法推動治理體系向數(shù)字化、現(xiàn)代化層次邁進。目前各省份數(shù)字經(jīng)濟的政策工具使用不均衡，致使政策工具的功能沒有完全發(fā)揮出來，促進政策任務有效完成的效用不足；換言之，政策文本中使用的政策工具與所要實現(xiàn)的政策偏好之間適配性不足。

(二)政策啟示

第一，優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)體系。一方面要提高政策工具使用的均衡性，根據(jù)社會需求和技術特點，調(diào)整三種政策工具的比例，適時提高需求型政策工具的使用比重，積極鼓勵引導社會多元主體深度參與到數(shù)字經(jīng)濟建設發(fā)展中，激發(fā)多元主體創(chuàng)新活力，發(fā)揮其最優(yōu)效用，助推數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，要優(yōu)化政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)：注重以技術、人才為代表的新生產(chǎn)要素投入，夯實技術、人才基礎，加強組織領導、統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展全局；逐步加大政府采購、服務購買和消費端補貼的力度，充分發(fā)揮需求側(cè)的拉動作用；重視稅收優(yōu)惠、金融支持、產(chǎn)權(quán)保護和文化宣傳等方面的間接作用，為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

第二，推動政策偏好布局均衡發(fā)展。推動數(shù)據(jù)價值化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字化公共服務和數(shù)字經(jīng)濟治理五大要素均衡發(fā)展，應積極整合資源，對數(shù)據(jù)價值化和數(shù)字化公共服務進行重點扶持。例如，培育數(shù)據(jù)市場，構(gòu)建數(shù)據(jù)交易生態(tài)，推動多行業(yè)、多領域、跨部門、跨層級數(shù)據(jù)有序流通，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值最大化，釋放數(shù)據(jù)紅利，提升數(shù)字經(jīng)濟效益；推進“數(shù)字政府”建設，推進5G、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術在數(shù)字治理中的應用，為政府精準決策提供數(shù)字化支持。

第三，重視政策工具與政策偏好整合搭配。政策工具只有與政策作用的目標、環(huán)境、對象形成高度契合，才有可能充分發(fā)揮出其應有的功能。因此，數(shù)字經(jīng)濟政策工具的選擇也要符合其政策偏好，政策工具的應用不應僅僅著眼于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的某一項任務，而應致力于數(shù)字經(jīng)濟的整體布局，才能最大程度地發(fā)揮政策的引導規(guī)范作用，實現(xiàn)良性循環(huán)。未來，在數(shù)字經(jīng)濟政策的制定和調(diào)整過程中，需更加審慎地選擇政策工具，在充分認識到政策作用不同階段具體目標和發(fā)展要求的基礎上，因時制宜地配置與政策偏好相適應的政策工具。同時，將各類政策工具充分應用到數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的基本要素中，提升政策工具與政策偏好的適配性，使得各項基本要素均衡發(fā)展。