楊甜甜

（延安大學政法與公共管理學院，陜西 延安 716000）

1 問題的提出

我國在2018年開始實施農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，并頒布實施《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》。此外，2021 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，其中指出改善農(nóng)村人居環(huán)境是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點任務。

農(nóng)村人居環(huán)境的改善僅靠政府這單一主體發(fā)揮作用是遠遠不夠的。村民作為多元主體中的一元，必須充分認識到自己的主體地位，積極主動地參與農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。只有村民充分參與進去，由被動轉為主動，才能快速而有效地解決農(nóng)村人居環(huán)境整治問題。但是，從農(nóng)村實際情況來看，基層政府處于行政事務管理的末端，對所有的事務大包大攬，嚴重忽視了村民的自治能力及參與村級事務管理的權利，以至于農(nóng)村人居環(huán)境整治工作尚存在一定問題。因此，基層政府需要深刻認識到村民的主體地位，提高村民參與的積極性，保障農(nóng)村人居環(huán)境整治工作順利實施。

2 村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的必要性及其意義

2.1 必要性

農(nóng)村人居環(huán)境整治不僅僅是基層政府的事，更是與每一位生活在農(nóng)村的村民密切相關。只有讓村民最大限度地參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，才能確保村民的合法利益得到有效保障。在大力推進農(nóng)村人居環(huán)境整治工作開展的過程中，政府要充分發(fā)揮自身的引導作用，注重依靠村民的力量，充分調(diào)動村民的積極性。此外，與城市的環(huán)境整治工作相比，農(nóng)村的人居環(huán)境整治工作呈現(xiàn)出過度依賴政府的現(xiàn)象，其原因在于村民自身存在一定的局限性。因此，要想農(nóng)村人居環(huán)境整治工作取得有效進展，村民必須克服這種局限性，主動參與環(huán)境整治工作?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025 年）》提出，到2025年農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。為了能夠盡快實現(xiàn)這一目標，必須要激發(fā)村民參與的積極性。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作本身存在一定的復雜性及困難性，一元主體占據(jù)主導地位的模式已經(jīng)成為過去式，現(xiàn)階段要充分發(fā)動村民的力量，力求共商、共建、共享這一目標。

2.2 意義

農(nóng)民參與鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的前提，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎。村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的廣度與深度也深刻影響著農(nóng)村人居環(huán)境整治的進程。村民作為重要的參與主體之一，在其中所發(fā)揮的作用不可小覷。

2.2.1 促進村民自身利益的表達，實現(xiàn)真正的當家做主。村民自治制度在一定程度上劃定了村民所擁有的權利及權利行使范圍。在農(nóng)村人居環(huán)境整治的過程中，村民作為多元參與主體中的一元，能夠在此過程中真切地表達自己的利益訴求，從而激發(fā)對環(huán)境的保護欲。此外，基層政府部門也能夠及時準確地了解村民的真實意愿，隨時轉變思路，從村民自身的利益出發(fā)，督促基層政府提高自身的辦事能力，最大限度地滿足村民的利益訴求。

2.2.2 監(jiān)督公共權力的行使。從本質上而言，村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作是一種對公共權力進行監(jiān)督的行為，能夠有效預防權力濫用及腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作開展的過程中，村民考慮到自身的某些限制，加之農(nóng)村人居環(huán)境整治是由政府主導、村民負責配合的工作，使得多數(shù)農(nóng)民認為人居環(huán)境整治是政府的事，對于自己所擁有的權利認識不到位，而基層政府工作人員可能會因此濫用自身權力。因此，村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治不僅可以對公共權力的行使起到監(jiān)督的作用，而且可以保證村民參與權力的行使，使得農(nóng)村人居環(huán)境整治工作得到持續(xù)展開。

2.2.3 提高村民環(huán)境保護意識。村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的過程也是一個不斷學習的過程。農(nóng)村人居環(huán)境質量關系村民的自身利益，村民在參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作時，不僅能夠意識到環(huán)境對于自身生產(chǎn)生活的重要性，而且能夠提高自身的環(huán)保意識，樹立保護環(huán)境的理念。

3 村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的研究現(xiàn)狀

無論是村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的現(xiàn)狀，還是影響村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的因素分析，以及如何提升村民的參與意識來更好地推進農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，此方面的研究層出不窮。邵愛云認為在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，政府一定要充分考慮村民在此過程中的主體地位，讓村民能夠自我管理、自主決策。李伯華從農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體展開論述，他認為在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，村民的參與是至關重要的。徐麗指出農(nóng)村人居環(huán)境整治工作要想取得有效進展，必須提高村民參與的積極性。徐佳慧認為村民是參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的主體，村民不僅是環(huán)境污染的制造者，也是環(huán)境整治效果的受益者。孫前路指出，村民必須要把自己的身份進行相應的轉變，基層政府要加大宣傳力度，投入大量的資金，引導村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。分析以上學者對于村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治這一問題的研究可知，村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治雖然取得了一些進展，但在具體的工作中，村民參與的形勢依舊嚴峻，總是伴隨著一些問題的發(fā)生。

4 村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的問題

我國農(nóng)村地區(qū)人口眾多，在全國總人口中占據(jù)著較大比重。村民參與人居環(huán)境整治程度的高低對農(nóng)村人居環(huán)境整治工作意義重大。與過去相比，村民參與人居環(huán)境整治在內(nèi)容、形式、層次等方面都有了明顯提高，但仍然存有較多問題。這在一定程度上阻礙了村民參與農(nóng)村地區(qū)村級公共事務。

4.1 村民參與意識較弱

在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，村民由于自身的局限性，加之普遍受教育程度不高，對一些問題的認識不是特別全面，保護環(huán)境的意識也相對較為淡薄，缺乏參與人居環(huán)境保護所需具備的知識。此外，村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治是一種較為理性的經(jīng)濟行為，他們在參與某種事務的時候會優(yōu)先考慮自身利益得失。如果參與這件事情得大于失，能夠從中獲得某些利益，村民就會選擇參與其中；如果相反，他們則會保持沉默，更不會主動參與其中。他們只是在不違背公共道德的前提下，以追求自身利益最大化為目標。上述兩方面使得村民參與村級農(nóng)村人居環(huán)境整治的意識明顯降低。

4.2 村民參與機制不完善

4.2.1 激勵機制。在多數(shù)情況下，激勵機制往往都能起到積極的作用。然而，基層政府并沒有意識到給予村民適當?shù)莫剟羁梢约ぐl(fā)村民的主動參與意識，也沒有認識到村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要性，沒有形成一套切實可行的激勵機制。村民作為農(nóng)村人居環(huán)境整治的受益者，沒有足夠的主動參與意識去參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，習慣了享受由政府整治環(huán)境所帶來的利益，存有“搭便車”的心理。在村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，政府給予村民適當?shù)募畈粌H能夠提高村民參與的積極性，也能夠緩解村民的一些抵觸情緒，便于更好地開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。

4.2.2 信息公開機制?；鶎诱即鍎招畔⒌姆绞奖容^單一，使得農(nóng)民對于村務不甚了解，從而影響了村民參與的積極性。國家環(huán)境保護總局于2007 年發(fā)布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》也沒有對信息公開的范圍進行明確界定，這在一定程度上影響了公眾的環(huán)境知情權。同時，部分農(nóng)村基層干部對村務信息公開過于表面，在涉及實質性的內(nèi)容上往往是一筆帶過，使村民對村級事務信息的掌握及對相關法律知識的了解都較為淺薄。此外，村務信息公開缺乏村民的有效監(jiān)督。目前，大部分農(nóng)村地區(qū)關于村務信息公開并沒有建立健全監(jiān)督管理機制，并且對公開的信息內(nèi)容管理也不到位，導致很多地區(qū)村務信息公開的內(nèi)容和時間都具有隨意性，使村民對村務信息了解得更少，也起不到監(jiān)督作用。

4.3 村民參與渠道匱乏

村民參與人居環(huán)境整治的渠道比較單一，基本都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接召集各個村的村干部開會，然后布置環(huán)境整治工作，基本上所有的工作都部署好后，由村干部通知村民，自上而下傳遞信息。村級的各項事務往往直接由各個村的村干部開會商量決定，村民很少參與會議，村民的參與權被忽視。長此以往，村民也不愿意參與村里的事務管理，即使被要求發(fā)表意見與看法，也只是隨著村干部的要求而附和，不愿意表達自己真實的利益訴求。這導致在整個農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，村民并不熱衷于參與進去，僅僅是作為一個旁觀者。

4.4 村民參與形式流于表面

在村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的過程中，基層政府占據(jù)著絕對的主導地位，對各項公共事務有著絕對的話語權。正因為如此，才客觀上降低了村民的參與程度，使村民對于基層政府產(chǎn)生了過度的依賴性。這導致村民作為農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中最主要的參與主體，在參與環(huán)境整治的過程中表現(xiàn)為“被動”參與。大多數(shù)村民對人居環(huán)境的整治都采取觀望的態(tài)度，或者完全把希望寄托在政府身上。大部分村民不僅沒有意識到村民個體作為農(nóng)村人居環(huán)境污染的制造者應承擔部分責任，更沒有意識到作為農(nóng)村人居環(huán)境的受益者應更加主動地參與環(huán)境整治工作，以維護自身的權利。

5 村民參與農(nóng)村人居環(huán)境存在問題的解決對策

5.1 加大宣傳力度，培養(yǎng)村民參與意識

農(nóng)村人居環(huán)境的整治工作若想得到有效實施，更主要的在于村民這一龐大群體，使廣大村民轉變對人居環(huán)境整治的看法，提高村民參與人居環(huán)境整治的意識至關重要。首先，在環(huán)境方面，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保組織機構必須認識到村民對于環(huán)境保護的缺失，采用一些村民樂于接受的方式對環(huán)保理念進行宣傳，引導村民樹立保護人居環(huán)境的理念。只有村民在認知上接受了這一理念，才能夠從生活中的小事上做起，才有興趣參與環(huán)境整治工作。其次，基層政府與村干部要從根本上找到村民參與意識缺失的原因，鼓勵村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，并且要帶頭樹立榜樣，使村民意識到參與環(huán)境整治不僅僅是一項自身的權利，也是自身在行使該權利時所應盡的義務。最后，在進行廣泛宣傳的時候，政府要充分發(fā)揮村廣播的作用，同時在村里張貼標語，并利用好各個村的微信群，通過這些方式使村民更進一步了解農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的內(nèi)容，明確自身所扮演的角色及應該具備的參與意識。

在培養(yǎng)村民參與意識方面，政府要讓村民充分認識到參與農(nóng)村人居環(huán)境整治是對自身擁有的參與權的正當維護，從而增強其參與的自覺性和主動性。一方面，政府要整體、全面地提高村民的主體意識，宣傳村民權利與義務，通過開展講座培訓培養(yǎng)村民民主意識。另一方面，政府要拓寬村民參與范圍，不僅僅局限于參與農(nóng)村人居環(huán)境整治，而是讓村民充分參與村級各項公共事務的決策或會議，并在這些決策或會議中充分行使自己的權利，使其認識到自身對于保護農(nóng)村人居環(huán)境的義務和責任。

5.2 完善村民參與機制

5.2.1 建立合理的獎懲機制。給予適當?shù)莫剳褪羌ぐl(fā)村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作積極性的重要措施。一種健康、長效、合乎情理的獎懲機制必須以村民的實際需求為出發(fā)點，結合各個村莊的經(jīng)濟狀況，分析村民在參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中的各種顧慮，進而建立合理的獎懲機制來激發(fā)村民的參與熱情。首先，考慮各個村莊的人居環(huán)境整治現(xiàn)狀，預計需要的資金數(shù)目及達到怎樣的要求可以對其給予獎勵或違背什么樣的規(guī)定對其進行懲罰。其次，對于各個整治項目要設置多少獎勵、獎勵的形式有哪些等問題都要著重考慮。最后，獎懲機制一定要清楚明確，盡量使每一位村民都有一個基本的了解，不至于引起盲目參與。同時，獎勵與懲罰一定要及時，不能拖拉，否則會降低村民的期待感，進而影響村民的參與熱情。村民只有在看到了獎懲機制所涵蓋的利益時，才有可能激起參與積極性。

5.2.2 完善環(huán)境信息公開制度。對于環(huán)境信息公開制度的完善主要包括兩個方面：一是環(huán)保組織機構，二是基層政府組織。從環(huán)保組織機構來看，環(huán)境信息公開制度需要涉及法律層面。村民對于法律知識了解甚少，尤其是環(huán)境保護相關的法律。環(huán)保組織機構要最大限度地打破農(nóng)村閉塞的信息孤島現(xiàn)象，使村民能夠準確了解環(huán)境保護方面的法律信息，關注農(nóng)村人居環(huán)境污染問題。對于基層政府而言，如何把政府部門和環(huán)保組織所發(fā)布的環(huán)境信息有效且快速地傳達給村民是保障村民參與環(huán)境整治工作的首要前提。此外，對村民反饋信息的獲取也是必要的?；鶎诱獜V泛聽取村民的意見與建議，對村民所反映的內(nèi)容給予積極的回復與解決，將環(huán)境整治工作做到公開透明，讓每一位村民都享有足夠的知情權?；鶎诱嚓P工作人員要定期與村民進行溝通與交流，提高村民參與環(huán)境整治的主動性。

5.3 拓寬村民參與渠道

拓寬村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治渠道包括兩個方面。一是在原有的基礎上細化線下參與渠道?；鶎诱M織要加大對村民意見的收集力度，通過信訪制度、政務熱線咨詢服務、村級政務信息公開欄、意見信箱等方式，給予村民充分的自由選擇權來表達自己的利益訴求，刺激村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治行動意識的產(chǎn)生。二是建立線上與線下連接渠道。目前，政府辦公的網(wǎng)絡化與現(xiàn)代化已經(jīng)取得不錯的進展，各種政務App 也在不斷優(yōu)化?；鶎诱M織可以對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各個村的網(wǎng)頁進行構建，營造良好的網(wǎng)絡參與氛圍，強化村民與村級領導干部的互動，提升村級干部的服務意識與水平，使村民能夠及時通過手機、平板、電腦等智能終端了解所在村莊的環(huán)境整治狀況，激發(fā)其參與的積極性。

5.4 發(fā)揮政府的引導作用，完善村民參與及村民自治制度

村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，如果只是浮在參與的表面而不深入實質，那么這種所謂的象征性參與將毫無意義。因此，基層政府組織需要充分發(fā)揮“引導者”的作用，在確立正確績效評價標準的基礎上改進評價和考核方法，構建完善科學的干部績效考核體系。同時，政府應提高農(nóng)村基層干部的綜合素質，落實村民的政策知情權，防止決策產(chǎn)生的隨意性，杜絕村民“被動式”參與現(xiàn)象的發(fā)生，保證農(nóng)村人居環(huán)境整治工作持續(xù)展開。

此外，村民自治制度對我國廣大農(nóng)村地區(qū)的村民來說，在一定程度上維護了其權利行使的完整性，也在村級各項公共事務的決策與處理上起到了一定的促進作用。但從具體方面來看，尤其是村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的效果，在很大程度上取決于基層組織能否完全自治。在村民自主管理下，基層政府要轉變自己的身份，從管理者到服務者，賦予基層自治組織更多的權限，落實基層自治組織的責任，幫助基層自治組織構建更加高效的運作體系，優(yōu)化村民自治制度設計，賦予基層組織中的村民更多的權利，提高村民參與的積極性，鼓勵他們參與人居環(huán)境整治工作。