鄭 磊

(河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046)

2014年3月17日，習(xí)近平總書記在河南蘭考縣調(diào)研期間，在蘭考縣公安局壩頭鄉(xiāng)派出所張莊警務(wù)室，作出了“希望公安民警恪盡職守、熱情服務(wù)，為維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定、保護(hù)農(nóng)民群眾利益多作貢獻(xiàn)”的重要指示。為迅速貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神，從2014年起河南省公安廳黨委從省級層面堅持一張藍(lán)圖繪到底、一任接著一任干，將“一村(格)一警”作為工作抓手，持續(xù)豐富內(nèi)涵、完善機(jī)制，不斷夯實基層治安治理基礎(chǔ)，有效推進(jìn)警力下沉、重心下移、保障下傾。為進(jìn)一步做實社區(qū)警務(wù)工作提供借鑒，筆者在查閱國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，深入河南公安機(jī)關(guān)基層派出所、警務(wù)室和警務(wù)工作站開展實地調(diào)研，掌握鮮活素材，發(fā)掘本土資源，總結(jié)功能定位，梳理分析“一村(格)一警”工作經(jīng)驗和運(yùn)行情況，并提出相關(guān)完善建議。

一、社區(qū)警務(wù)與“一村(格)一警”的文本考察

“一村(格)一警”是河南公安機(jī)關(guān)對城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略和基層基礎(chǔ)工作的具體實踐，原則上城市1個社區(qū)建1個警務(wù)室，農(nóng)村5—8個行政村建1個警務(wù)室，一室一警或多警，室下設(shè)警務(wù)工作站，實現(xiàn)警務(wù)工作在城鄉(xiāng)社區(qū)全覆蓋[1]。研究河南“一村(格)一警”這一社區(qū)警務(wù)的中國經(jīng)驗和地方實踐，需要立足全球視野和中國經(jīng)驗，考察西方國家社區(qū)警務(wù)發(fā)展脈絡(luò)和我國社區(qū)警務(wù)歷史實踐，在中外比較基礎(chǔ)上明晰時空定位，發(fā)掘本土資源。

(一)西方國家社區(qū)警務(wù)運(yùn)動呈現(xiàn)式微跡象

從現(xiàn)有國內(nèi)、外文獻(xiàn)資料看，無論是社區(qū)(Community)，還是警務(wù)(Policing)，抑或是二者結(jié)合之后的社區(qū)警務(wù)(Community Policing)，在詞源和概念上均來自西方國家的警務(wù)實踐和理論總結(jié)[2]。作為20世紀(jì)70年代以來西方國家第四次警務(wù)革命的主要內(nèi)容，社區(qū)警務(wù)被認(rèn)為是對過去“被動反應(yīng)式”警務(wù)模式的變革，強(qiáng)調(diào)通過警方與民眾合作，主動發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)治安問題，并采取一系列方法手段，開發(fā)社區(qū)資源、強(qiáng)化警民互助，以形成全面、系統(tǒng)、長效地維護(hù)社區(qū)治安秩序的思維模式和方法體系。西方社區(qū)警務(wù)理論具有豐富的內(nèi)涵和外延，既是警務(wù)哲學(xué)思想與發(fā)展戰(zhàn)略，也是警務(wù)方法和工作模式，追求警民關(guān)系伙伴化、警察形象柔性化、警務(wù)工作社會化和警務(wù)對策前置化[3]。

實踐中，世界各國警方對社區(qū)警務(wù)的認(rèn)知和重視程度存在較大差異，運(yùn)行模式也各不相同。有的國家由政府立法推動全國施行，有的則僅停留在警務(wù)理念和地方探索階段。如英國警方早在20世紀(jì)60年代開始就陸續(xù)建立了巡區(qū)警察(Community Beat Officer)、鄰里警務(wù)(Neighbourhood Policing)、社區(qū)輔警(Police Community Support Officer)等警民合作共創(chuàng)治安的社區(qū)警務(wù)制度；美國司法部于1991年開始發(fā)起社區(qū)治安整治和警民伙伴關(guān)系建立計劃，陸續(xù)成立社區(qū)警務(wù)聯(lián)盟(Community Policing Consortium)和聯(lián)邦社區(qū)警務(wù)辦公室(Federal Office of Community Policing Services)等機(jī)構(gòu)，從1995年開始以項目制方式每年資助約5萬名警察開展社區(qū)警務(wù)工作；加拿大警察部門從20世紀(jì)80年代開始持續(xù)開展一系列社區(qū)導(dǎo)向(Community-Oriented)和問題導(dǎo)向(Problem-Oriented)警務(wù)活動，以改善警民關(guān)系、獲取情報信息、有效應(yīng)對犯罪；芬蘭內(nèi)政部2007年發(fā)起全國社區(qū)警務(wù)倡議(National Community Policing Initiative)，通過與政府部門、志愿組織、私人企業(yè)等廣泛開展情報信息方面的合作計劃，重點提升警察工作質(zhì)量和工作效能；南非政府1997年正式頒布《社區(qū)警務(wù)政策框架與工作指南》(Community Policing Policy Framework and Guideline)，指導(dǎo)警方與政府部門、社會公眾建立警務(wù)合作機(jī)制，并發(fā)起社區(qū)警務(wù)論壇(Community Policing Forums)，以建立公眾與警方共同探討社區(qū)治安問題與解決對策的平臺；澳大利亞則僅作為地方警察執(zhí)法的輔助警務(wù)活動，由偏遠(yuǎn)農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)的警方自行探索[4]。

需要特別注意的是，近年來，一些國家社區(qū)警務(wù)實踐過程中由于政治經(jīng)濟(jì)制度和社會文化傳統(tǒng)等多方面原因，出現(xiàn)了組織不穩(wěn)定、政策不連貫、經(jīng)費(fèi)不充足、機(jī)制不順暢等問題，導(dǎo)致無論是宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃還是具體項目計劃都出現(xiàn)了難以持續(xù)的狀況，尤其是新冠肺炎疫情肆虐全球以來更是出現(xiàn)衰敗態(tài)勢。如美國2012年停止了社區(qū)警務(wù)資助計劃，南非的社區(qū)警務(wù)組織名存實亡，一些國家的地方性經(jīng)驗探索處于自生自滅狀態(tài)，社區(qū)警務(wù)實際效果并不盡如人意。有的國家警民關(guān)系非但沒有更加融洽，反而有持續(xù)惡化的趨勢，如2020年5月25日，美國明尼阿波利斯市發(fā)生非洲裔男子弗洛伊德遭白人警察“跪殺”案件，引發(fā)全美各地發(fā)生長時間、大規(guī)模的反對警察暴力執(zhí)法和抗議種族歧視浪潮，并且此類警民沖突事件還在持續(xù)發(fā)生[5]。

源自西方國家的社區(qū)警務(wù)探索為我國推進(jìn)社區(qū)警務(wù)和“一村(格)一警”工作提供了豐富的經(jīng)驗與教訓(xùn)。盡管對于各國警務(wù)實踐中遇到的具體問題及其原因尚不十分清晰，但是可以看到西方國家更多是從“術(shù)”的層面開展社區(qū)警務(wù)工作，并未將其納入國家治理和社會治理的整體格局中進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和統(tǒng)籌推進(jìn)，導(dǎo)致功能定位過于狹隘，職責(zé)任務(wù)不夠清晰，社區(qū)警務(wù)實踐遭遇了事與愿違的現(xiàn)實困境，值得深思與警惕。

(二)我國社區(qū)警務(wù)方興未艾

在我國，雖然社區(qū)警務(wù)的詞源概念屬于“舶來品”，但是群眾路線、群防群治、專群結(jié)合、“警力有限、民力無窮”等警務(wù)思想與具體實踐早已有之，為此一些西方學(xué)者也認(rèn)為社區(qū)警務(wù)的哲學(xué)思想源于中國，中國當(dāng)前的社區(qū)警務(wù)實踐是“新酒瓶裝老酒(Old wine in new bottles)”[6]。公安部于2002年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見》的通知，從國家層面首次提出積極實施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，定位于加強(qiáng)公安基層基礎(chǔ)工作，提高公安機(jī)關(guān)控制社會治安能力，實現(xiàn)由被動型警務(wù)向主動型警務(wù)轉(zhuǎn)變；2006年出臺《關(guān)于實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，將社區(qū)警務(wù)推向農(nóng)村地區(qū)，明確了開展群眾工作、掌握社情民意、管理實有人口、組織安全防范和維護(hù)治安秩序五項職責(zé)任務(wù)和走訪調(diào)查、宣傳發(fā)動、巡邏守護(hù)、實地檢查和警情通報五項工作方式，并對警務(wù)區(qū)劃分、警力配置、警務(wù)室建設(shè)、警力保障、管理考核等作了具體規(guī)定；其后在多個部級文件中提到“一區(qū)一警”“一村一警務(wù)助理”“專職社區(qū)民警占派出所警力的比例不低于40%目標(biāo)”等要求。由此社區(qū)警務(wù)成為公安機(jī)關(guān)基層基礎(chǔ)工作的主要內(nèi)容，社區(qū)民警、輔警成為基層民警的主要力量，社區(qū)警務(wù)室、工作站成為民警工作的主要陣地。

我國實施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略二十年來，各地公安機(jī)關(guān)堅持頂層設(shè)計、因地制宜、積極推進(jìn)、務(wù)求實效的工作原則，紛紛開展各項社區(qū)警務(wù)實踐工作，“一村一警”即是其中的典型代表和集中體現(xiàn)。線上調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖南、山東、遼寧、廣西等省(自治區(qū))以市縣為單位，曾經(jīng)對“一村一(干)警”進(jìn)行了探索，通過開展民警基層走訪活動，致力于密切警民關(guān)系、了解社情民意、維護(hù)治安秩序、服務(wù)人民群眾。在當(dāng)前“警力下沉、重心下移、保障下傾”的政策背景下，“一村一警”的地方性探索正在持續(xù)進(jìn)行、方興未艾[7]。但是由于頂層設(shè)計不清晰、組織制度不健全、人財物保障不充分等原因，各地“一村一警”僅在一些市域或縣域范圍內(nèi)開展，并且在落實工作任務(wù)、發(fā)揮基礎(chǔ)作用、形成長效機(jī)制方面存在一些體制機(jī)制性障礙。

(三)河南“一村(格)一警”形成特色品牌

作為全國唯一的社區(qū)警務(wù)省級層面整體經(jīng)驗，“一村(格)一警”已成為新時代河南公安工作的一個符號、一個品牌、一大亮點，近年來河南“一村(格)一警”模式的警務(wù)實踐經(jīng)驗，為新時代公安基層基礎(chǔ)工作改革創(chuàng)新提供了有益借鑒。

通過考察、分析國內(nèi)外社區(qū)警務(wù)與“一村(格)一警”理論實踐相關(guān)情況，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前全球社區(qū)警務(wù)運(yùn)動進(jìn)入了“西方不亮東方亮”的歷史階段，專群結(jié)合、群防群治的傳統(tǒng)治安思想以社區(qū)警務(wù)和“一村(格)一警”的名義，在社會主義中國落地生根，在中原大地開花結(jié)果。國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)表明，社區(qū)警務(wù)理論指導(dǎo)下的“一村(格)一警”并非孤立主體、單一手段、平面體系和短期目標(biāo)的警務(wù)策略與專項工作，而是在國家治理體系治理能力現(xiàn)代化和社會治理共建共治共享歷史背景下，事關(guān)多元主體、多樣手段、立體體系和長遠(yuǎn)目標(biāo)的警務(wù)戰(zhàn)略與基礎(chǔ)工作。

二、“一村(格)一警”功能定位分析

黨的十九大提出，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局。“一村(格)一警”正是公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)社會治安治理制度建設(shè)的典型樣本和集中體現(xiàn)，在基層警務(wù)實踐中展現(xiàn)了鮮明的政治與社會定位。

(一)鞏固基層政權(quán)的前沿陣地

習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上指出，要把維護(hù)國家政治安全特別是政權(quán)安全、制度安全放在第一位，提高對各種矛盾問題的預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防能力。鄉(xiāng)村、社區(qū)是各種滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動的棲息地和集散地，是公安機(jī)關(guān)維護(hù)國家政治安全和政權(quán)安全的前沿陣地?！耙淮?格)一警”“兩任”“兩抓”“兩調(diào)”等工作為鞏固基層政權(quán)、化解政治風(fēng)險、維護(hù)社會穩(wěn)定提供了強(qiáng)大戰(zhàn)斗力。以“兩任”為例，社區(qū)民警進(jìn)入村(居)“兩委”班子后，能夠充分利用公安民警和村(居)干部的雙重身份，參與黨的基層政權(quán)建設(shè)和基層社會治理，一方面有助于更廣泛、更有效地開展了解社情民意、化解矛盾糾紛、組織安全防范等社區(qū)警務(wù)工作；另一方面有助于強(qiáng)化黨組織的政治功能和服務(wù)功能，將基層社會治理、法制宣傳集中到村(居)日常工作中去，從而提高社會治理效率和效能，也為鞏固基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位提供安全和法治保障。

(二)貼近基層服務(wù)群眾的民生警務(wù)

公安派出所及其社區(qū)民警輔警是和人民群眾打交道最多、離群眾最近、和群眾最親的部門群體，每天處理的都是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題?！耙淮?格)一警”將公安工作持續(xù)延伸到最基層，到家門口宣傳黨的政策、服務(wù)人民群眾、維護(hù)公共安全。社區(qū)民警工作在大街小巷、田間地頭，關(guān)注群眾的操心事、煩心事，著手于破小案、辦小事、解小憂、幫小忙、惠小利，搭建起黨委政府和人民群眾最堅實、最緊密的橋梁紐帶，構(gòu)建起融洽的警民魚水情，真正提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。如調(diào)研中一位正在警務(wù)室給小孩上戶口的村民反映，(推行‘一村一警’之后)村里見到穿“官服”的多了，他們每天騎著電動車在村里巡邏，通過大喇叭宣傳防詐騙，有啥事直接和他們微信聯(lián)系，感覺安全多了。

(三)夯實公安基層基礎(chǔ)工作的關(guān)鍵抓手

公安基層基礎(chǔ)建設(shè)既是一個永恒的課題，也是一項十分緊迫的任務(wù)。基礎(chǔ)不牢，地動山搖。習(xí)近平總書記在2019年全國公安工作會議上指出，要樹立大抓基層、大抓基礎(chǔ)的導(dǎo)向，推動警力下沉、重心下移、保障下傾，增強(qiáng)基層實力、激發(fā)基層活力、提升基層戰(zhàn)斗力?！耙淮?格)一警”正是夯實公安基層基礎(chǔ)工作的關(guān)鍵抓手，是落實基層警務(wù)資源的有效保障。通過系統(tǒng)總結(jié)“一村(格)一警”工作經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，河南公安機(jī)關(guān)通過“兩任”“兩調(diào)”“兩抓”“輔警力量充實”“網(wǎng)格劃分”“警務(wù)室工作站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”“一標(biāo)三識”“百萬警進(jìn)千萬家”“楓橋式派出所”“五零村居”“一村一警+品牌工程”“輔警通”“一村(格)一警智能平臺”“雪亮工程綜治平臺”等一系列組織、制度、機(jī)制、活動、技術(shù)，持續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)基層基礎(chǔ)建設(shè)，破解警力不足、基礎(chǔ)不牢、信息化水平不高等難題，為實現(xiàn)治安要素底數(shù)清、情況明，實現(xiàn)常量動態(tài)監(jiān)管、增量有效管控、變量及時預(yù)警奠定堅實基礎(chǔ)。通過持續(xù)強(qiáng)力推進(jìn)“一村(格)一警”系列工作，極大地緩解了長期困擾公安基層基礎(chǔ)建設(shè)的人、財、物短缺難題，群眾第一、基層第一、民警第一的基礎(chǔ)工作終于落到了實處，也取得了實效。

(四)推進(jìn)部門協(xié)同聯(lián)動的綜治機(jī)制

由于社區(qū)警務(wù)主體多元性、目標(biāo)功能廣泛性、職責(zé)任務(wù)多樣性特點，工作中必然會遇到大量超出公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的社情民意和群眾訴求。據(jù)某市公安局統(tǒng)計，基層社會問題和矛盾糾紛近70%不屬于公安機(jī)關(guān)管轄，許多還是社會共性問題和普遍性難題，涉及司法、信訪、民政、國土、工商、教育以及水、電、氣、熱等多個政府部門和社會企業(yè)。實踐證明，由公安機(jī)關(guān)警情分流機(jī)制推動的多方協(xié)同聯(lián)動綜治機(jī)制，是破解政府部門各自為戰(zhàn)、提升社會治理能力的有效經(jīng)驗。“一(格)村一警”通過“下面一把抓，上面再分家”的工作模式，社區(qū)民警輔警扮演著社會問題信息員的重要角色，將超出公安機(jī)關(guān)職責(zé)的工作內(nèi)容帶上來，緊緊依靠黨委政府開展部門協(xié)同聯(lián)動，由政法綜治部門根據(jù)各成員單位職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一受理、分流、協(xié)調(diào)、督辦、歸檔，實現(xiàn)成員單位聯(lián)動，形成部門合力。

(五)提升群防群治效能的制度保證

專群結(jié)合、群防群治是我國公安工作的基本原則，是“警力有限、民力無窮”的力量源泉，是打造共建共治社會治理格局的制勝法寶。通過“一村(格)一警”持續(xù)推進(jìn)警務(wù)重心下移、警力下沉、保障下傾，不斷強(qiáng)化群防群治和常態(tài)化走訪工作，使得基層有警力、有精力、有場地和人民群眾打成一片，多元主體共治形成維護(hù)基層社會穩(wěn)定合力，有效解決了長期以來群眾無人組織發(fā)動、警民關(guān)系淡漠疏遠(yuǎn)、公安機(jī)關(guān)單打獨斗的現(xiàn)實難題。“一村(格)一警”工作開展以來，通過組織動員、培訓(xùn)宣傳、溝通交流等方式，社區(qū)網(wǎng)格員、保安員、保衛(wèi)干部、快遞小哥、出租車司機(jī)、環(huán)衛(wèi)工人、樓棟長、農(nóng)村治保會、巡防隊員、信息員、鄉(xiāng)賢長老等群防群治組織和人員在社情民意收集、治安隱患排查、矛盾糾紛化解、平安守護(hù)聯(lián)防、警情先期處置等方面發(fā)揮了重要作用，踐行了“警力有限、民力無窮”的社區(qū)警務(wù)思想。如某縣公安局利用局機(jī)關(guān)、派出所和社區(qū)警務(wù)室三級安全微信群平臺，覆蓋全縣近百萬人民群眾，遇有人員走失、電動車或牲畜被盜、罪犯追逃等情況，通過自下向上報告求助和自上向下部署協(xié)調(diào)相結(jié)合，全縣動員、全員聯(lián)動，在人民群眾的汪洋大海中解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益問題，充分激發(fā)基層社會治理的治安效益與社會效益。

(六)基層社會治安治理創(chuàng)新的廣闊舞臺

無論是國家治理還是社會治理，根在基層、難在基層、成在基層，無論是頂層設(shè)計還是中層部署，最終都要在基層貫徹落實，基層是社會治理創(chuàng)新的廣闊舞臺，“一村(格)一警”本身就是基層治安治理創(chuàng)新的典范。各地公安基層組織和民警輔警在“一村(格)一警”制度框架下，立足本地實際、堅持問題導(dǎo)向、發(fā)揮首創(chuàng)精神，紛紛探索出符合自身實際、性價比高、管用有效的治安治理創(chuàng)新做法。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在“一村(格)一警”工作中，基本上每個縣、每個鎮(zhèn)甚至每個村都有著自己的“地方經(jīng)驗”和“創(chuàng)新做法”。如突出“本村人知本村事，本村人管本村事”的村警制，通過政法專項招聘退伍軍人和大學(xué)生補(bǔ)充基層警力的輔警制，通過購買“平安家園險”保民安的保險制，定向研發(fā)APP全數(shù)據(jù)平臺精準(zhǔn)采集轄區(qū)居民信息的技術(shù)“硬控制”等，均體現(xiàn)出地方公安機(jī)關(guān)因地制宜落實“一村(格)一警”工作要求，靈活運(yùn)用政府、社會和市場資源，在基層社會治理中的有益經(jīng)驗和創(chuàng)新精神。

三、“一村(格)一警”運(yùn)行中存在的問題

盡管河南“一村(格)一警”發(fā)揮了基層政權(quán)鞏固和社會治安治理的重要功能作用，然而作為公安基層社會治理的新生事物，在頂層政策制度設(shè)計和基層實踐運(yùn)行過程中，也存在職責(zé)任務(wù)較為寬泛、法律效力層級不夠高、思想認(rèn)識不夠統(tǒng)一、考核機(jī)制不盡科學(xué)以及激勵機(jī)制有待落實等問題。

(一)政策文件梳理

作為功能定位的下位概念，“一村(格)一警”職責(zé)任務(wù)在政策文件中的文字表述較為明確，經(jīng)梳理公安部和河南省公安廳相關(guān)制度文件，當(dāng)前“一村(格)一警”工作中社區(qū)民警、包村民警、輔警的主要職責(zé)任務(wù)清單詳見表1。

表1 公安部、河南省關(guān)于“一村(格)一警”職責(zé)任務(wù)清單

(二)現(xiàn)有職責(zé)分析

通過比較分析可以看出，當(dāng)前關(guān)于社區(qū)民警、輔警的職責(zé)任務(wù)規(guī)定存在以下三個方面的問題：

一是內(nèi)容較為廣泛，系統(tǒng)性、邏輯性不足。從上表可以看出，無論公安部還是河南省公安廳，對于社區(qū)民警輔警職責(zé)任務(wù)都賦予了十分廣泛的內(nèi)涵，從實有人口到出租房屋、從行業(yè)場所到單位內(nèi)保、從調(diào)解糾紛到組織巡邏、從教育培訓(xùn)到監(jiān)督檢查，基本囊括了人、地、物、事、組織等全部治安要素。治安要素之間邏輯性和系統(tǒng)性不足，且規(guī)定動作多、自選動作少，這既是基層治安工作的客觀特征，也應(yīng)該在職責(zé)任務(wù)系統(tǒng)有機(jī)整合、靈活高效運(yùn)行方面引起重視，避免出現(xiàn)“一村一警是個筐，基礎(chǔ)工作往里裝”的粗放運(yùn)行情況。

二是規(guī)定較為寬泛，針對性、操作性不強(qiáng)。為避免操作的隨意性和任意性，“一村(格)一警”工作推進(jìn)過程中各級公安機(jī)關(guān)持續(xù)細(xì)化社區(qū)民警輔警職責(zé)任務(wù)，如從公安部規(guī)定的五項職責(zé)擴(kuò)展為六項，并進(jìn)一步細(xì)化為十五項工作任務(wù)，使其便于理解、易于操作、可以量化。但是基于基層治安工作的廣泛性特點，并非所有工作任務(wù)均可精確描述、按規(guī)程操作，尤其是群眾工作更多是依靠經(jīng)驗和責(zé)任心，難以做到操作流程化和工作量化，這些特點既是客觀存在，也是需要改進(jìn)的方向。

三是法律效力層次不夠高，頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新不夠。當(dāng)前關(guān)于社區(qū)警務(wù)和“一村(格)一警”的工作制度全部屬于公安部門內(nèi)部規(guī)范性文件、紅頭文件和工作通知的效力層級，因此社區(qū)民警相關(guān)工作與其說是法定權(quán)力，不如說是職責(zé)任務(wù)更為準(zhǔn)確。由于“法律有限，人事無窮”，很難上升到法律法規(guī)層面面面俱到地予以規(guī)定。公安部自2007年發(fā)布《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》后，至今尚未出臺社區(qū)警務(wù)職責(zé)任務(wù)相關(guān)文件，河南省各地公安機(jī)關(guān)出臺的“一村(格)一警”工作制度看似很細(xì)很全，實際上多為套用省公安廳的方案和細(xì)則，缺乏立足本地轄區(qū)實際，有針對性、操作性和實用性的工作指導(dǎo)和考評規(guī)范，基層創(chuàng)新不夠,影響了“一村(格)一警”工作高效推進(jìn)、走深走細(xì)。

(三)實地調(diào)研分析

除了政策文件分析以外，實地調(diào)研過程中還發(fā)現(xiàn)以下三個方面的問題：

一是思想認(rèn)識仍需加強(qiáng)。當(dāng)前河南各地各級公安機(jī)關(guān)對于“一村(格)一警”工作在思想認(rèn)識上存在兩極分化情況：絕大部分單位和民警能夠真正領(lǐng)會公安部、省公安廳關(guān)于社區(qū)警務(wù)的戰(zhàn)略意圖，在基層社會治理的頂層設(shè)計下，不折不扣地貫徹落實上級部署，充分利用黨委政府、職能部門、公安內(nèi)部、群防群治組織的各自優(yōu)勢，全面破解長期困擾基層的人財物難題，因地制宜夯實自己的基礎(chǔ)工作，并且真正嘗到了甜頭。但是個別單位和民警還存在思想困惑和認(rèn)知模糊，對于“一村(格)一警”的背景、理念、制度、運(yùn)行等認(rèn)識不全面、不深刻、不成熟，有些地方依然沿襲過去的慣性思維，習(xí)慣會議貫徹會議、文件落實文件多一些，組織推動和部署落實少一些，或多或少存在“說起來重要、做起來次要、花錢時不要”的現(xiàn)實情況，有的將其視為治安管理部門的一項年度專項工作，“每季度前兩個月集中力量打擊破案，留上一個月更新轄區(qū)治安要素信息，重點做好社區(qū)基礎(chǔ)工作”。這些“專項行動式”思維和做法或許短期可以奏效，但是違背了“一村(格)一警”功能定位和政策初衷，不利于夯實基礎(chǔ)工作和警務(wù)轉(zhuǎn)型升級。

二是考核科學(xué)性有待進(jìn)一步提高。由于“一村(格)一警”具有功能基礎(chǔ)性、職責(zé)廣泛性、形式多樣性的特點，許多職責(zé)任務(wù)不易量化，考核指標(biāo)設(shè)定方面存在一些問題。一方面簡單量化考核有可能流于形式，尤其是信息錄入方面，如入戶走訪、矛盾糾紛調(diào)解等信息錄入“一村(格)一警”平臺過程中，為了追求考核排名存在“一人多錄”“一事多錄”的情況，本來力求減少的重復(fù)低效勞動卻以另外一種形式出現(xiàn)，導(dǎo)致一些無效數(shù)據(jù)進(jìn)入系統(tǒng)平臺，量的積累難以形成質(zhì)的提升。另一方面是防范和打擊的關(guān)系。多年來無論是公安部還是河南省，社區(qū)警務(wù)和“一村(格)一警”工作一再強(qiáng)調(diào)派出所基礎(chǔ)防范職能和社區(qū)民警專職化定位，確實起到了積極效果，但是當(dāng)前無論是頂層設(shè)計還是基層落實，打擊和防范的關(guān)系還在隨著社會治安形勢和警務(wù)改革進(jìn)程進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。有民警反映上級不考核工作沒有抓手，考核又不像案件好量化，如何科學(xué)評估“一村(格)一警”工作效果是個難題。

三是激勵機(jī)制有待進(jìn)一步落實。河南“一村(格)一警”工作開展以來，關(guān)于公安基層人、財、物問題已經(jīng)取得戰(zhàn)略性和實質(zhì)性突破，并且隨著輔警制度的完善正在形成良性發(fā)展趨勢，但是有關(guān)社區(qū)民警輔警政治經(jīng)濟(jì)待遇以及激勵機(jī)制仍待持續(xù)落實。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，隨著職務(wù)職級并行工作完成，連續(xù)工作10年、15年、20年以上符合晉升條件的社區(qū)(農(nóng)村)民警，一些地方已經(jīng)基本能夠享受到副主任科員、主任科員的職級待遇，但是實踐中派出所連續(xù)工作5年以上優(yōu)先提拔使用、提供有價值情報線索一案一獎，社區(qū)民警培訓(xùn)比武競賽等政策并未落到實處，基層社區(qū)民警立功受獎和評比表彰的比例仍然偏低。如某縣2019年至今，共記功、嘉獎和評選市級文明警察62人，其中派出所社區(qū)民警僅7人，占比11%。更為重要的是，廣大基層社區(qū)(農(nóng)村)警務(wù)輔助人員在制度上無法納入立功受獎范疇，薪酬、培訓(xùn)、獎勵、晉升等職業(yè)發(fā)展路徑尚不明確，仍需通過政策落實和制度創(chuàng)新，調(diào)動廣大民警、輔警扎根基層的主動性和積極性。

四、進(jìn)一步完善“一村(格)一警”工作建議

通過文本考察和調(diào)查分析可知，河南“一村(格)一警”工作既有群防群治歷史淵源，又有基層治理時代需要，更有未來警務(wù)改革驅(qū)動。從警務(wù)戰(zhàn)略和運(yùn)行機(jī)制來看，它不是某一具體問題的單點突破，而是在組織、制度、機(jī)構(gòu)、警力、經(jīng)費(fèi)、場所、技術(shù)、裝備、管理、監(jiān)督、考核、獎懲等各個方面開展的全面系統(tǒng)性探索、創(chuàng)新與突破。作為一項基礎(chǔ)性、綜合性、系統(tǒng)性工作，“一村(格)一警”模式的形成不是一朝一夕之功，制度建立與完善不可能一蹴而就，更不存在包打天下的錦囊妙計，需要堅持問題導(dǎo)向，完善頂層設(shè)計，鼓勵基層創(chuàng)新，通過長期堅持、久久為功才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。基于上述分析，提出以下三點完善建議。

(一)進(jìn)一步提高考核指標(biāo)科學(xué)性

按照“核心+量化”原則，對社區(qū)民警、輔警諸多職責(zé)任務(wù)進(jìn)行分類考核，規(guī)定動作“做減法”，自選動作“做加法”。如將涉及實有人口、行業(yè)場所、出租房屋等“最核心、可量化”的“人、地”治安要素作為規(guī)定動作重點定量考核，對于涉及社情民意、群防群治、安全防范、監(jiān)督檢查、宣傳教育、糾紛調(diào)解、服務(wù)群眾等“次核心、難量化”的活動(事件)類工作，作為自選動作以加分項的形式，以定性或定性定量相結(jié)合的方式進(jìn)行考核，配套建立各地市上傳數(shù)據(jù)交叉檢查和復(fù)核機(jī)制，嚴(yán)懲數(shù)據(jù)造假行為，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量和工作實效。同時把工作績效與社區(qū)民警輔警現(xiàn)實待遇掛鉤，真正形成獎優(yōu)罰劣、爭先創(chuàng)優(yōu)的競爭氛圍，激發(fā)民警輔警扎根基層、融入群眾的主動性和積極性。

(二)進(jìn)一步鼓勵地方警務(wù)創(chuàng)新

“一村(格)一警”作為公安機(jī)關(guān)社會治理創(chuàng)新的典型樣本，應(yīng)不斷持續(xù)探索、深化發(fā)展。建議出臺相應(yīng)政策鼓勵各地公安機(jī)關(guān)在“一村(格)一警”工作中積極開展警務(wù)創(chuàng)新，通過調(diào)查情況、發(fā)現(xiàn)問題、研究對策、采取措施的問題探索式方法因地制宜解決本地基層治安治理難題。如省廳可針對“一村(格)一警”工作中遇到的重點難點問題，定期發(fā)布“群眾工作能力提升”“村居輔警職業(yè)發(fā)展”“矛盾糾紛調(diào)解工作法”等項目指南，通過行政政策和配套資金等鼓勵各地公安機(jī)關(guān)結(jié)合自身情況探索解決突出問題，激發(fā)基層民警輔警首創(chuàng)精神，在更大范圍內(nèi)樹立典型，發(fā)揮好示范引領(lǐng)作用。

(三)進(jìn)一步推廣警務(wù)改革經(jīng)驗

對于各地“一村(格)一警”工作中的突出亮點和先進(jìn)經(jīng)驗，要及時進(jìn)行調(diào)查研究、總結(jié)提煉。同時充分利用頂層設(shè)計的制度優(yōu)勢，通過會議、培訓(xùn)、競賽、評比等形式，為基層公安機(jī)關(guān)和社區(qū)民警輔警搭建學(xué)習(xí)交流和經(jīng)驗分享平臺，在持續(xù)探索和溝通交流中發(fā)現(xiàn)改革的最大公約數(shù)，破除孤島效應(yīng)，凝聚改革共識，打破地方經(jīng)驗“不具推廣性”“不可復(fù)制”的淺顯狹隘認(rèn)知，將“一村(格)一警”變“盆景”為“風(fēng)景”、變“苗圃”為“花園”，最大限度地釋放警務(wù)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的政策紅利，助力公安基層基礎(chǔ)工作在共建共治共享的社會治理格局中走深走實，持續(xù)推進(jìn)公安工作由粗放管理向精準(zhǔn)治理、由被動反應(yīng)向主動攻防轉(zhuǎn)型的警務(wù)改革進(jìn)程。