顧玉閣

(廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541006)

一、 引言

為解決城市中低收入群體的居住問題，我國(guó)先后推行了廉租住房、公共租賃住房、開發(fā)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用商品房等模式，也建立起了較為完善的城市住房保障體系。 農(nóng)村由于宅基地的社會(huì)福利性、居民居住的分散性以及地域管理的差異性，仍然存在許多住房問題。 在當(dāng)今城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新時(shí)代的大背景下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興這一發(fā)展目標(biāo)，解決農(nóng)村居民的住房問題是不容忽視的。 農(nóng)村住房問題的有效解決也是促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展、保障社會(huì)公平的重要內(nèi)容。

二、 文獻(xiàn)綜述

(一)我國(guó)農(nóng)村住房問題研究回顧

在我國(guó)，住房問題的解決大多停留在城市層面，且受重視程度略低于社會(huì)保障中的其他保障項(xiàng)目。我國(guó)住房保障體系、政策等大多是以城市為中心從城市現(xiàn)狀出發(fā)進(jìn)行構(gòu)建和發(fā)展的。 由于我國(guó)農(nóng)村宅基地的特殊性以及各個(gè)地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的差異性，農(nóng)村住房問題大相徑庭并只能依靠農(nóng)民自己解決。 近年來隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，“三農(nóng)”問題越來越受重視，農(nóng)村住房問題也逐漸成為學(xué)術(shù)界研究的重要領(lǐng)域。

1. 對(duì)農(nóng)村住房問題的解讀

周大研提到目前城市基本建立了像經(jīng)濟(jì)適用房、商品房、廉租房等各種住房制度，這些住房制度為城市居民提供了一定的居住保障，但農(nóng)村和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，他們的居住環(huán)境、住房需求等缺乏相應(yīng)的政策扶持。 杜文指出城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差異性的發(fā)展是導(dǎo)致農(nóng)村住房問題出現(xiàn)的重要原因，農(nóng)村現(xiàn)有的宅基地保障制度則是社會(huì)普遍認(rèn)為農(nóng)村住房保障被忽視的主要理由。 倪鵬飛也提到我國(guó)農(nóng)村住房制度在取得一定成效的同時(shí)，仍存在難以適應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)的問題。

2. 對(duì)解決農(nóng)村住房問題的建議

楊丹和汪彩云指出，農(nóng)村住房與城市住房有著明顯的不同，在農(nóng)村住房條件較差及現(xiàn)存的農(nóng)村住房政策弊端頗多的情況下，建立農(nóng)村住房保障應(yīng)該從農(nóng)村特色結(jié)合實(shí)際入手，盡力體現(xiàn)農(nóng)村特有的民風(fēng)民俗，也要防止對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活造成負(fù)擔(dān)。 潘安平認(rèn)為我國(guó)推行住房保障制度目的在于保障中低收入群體住有所居，因此我國(guó)農(nóng)村住房保障制度的建立應(yīng)遵循公平優(yōu)先的原則，社會(huì)各界共同協(xié)同建設(shè)特色農(nóng)村住房保障，以多元化的方式滿足不同層次農(nóng)村居民的住房要求。 呂萍等學(xué)者則從農(nóng)村宅基地制度本身入手，提到構(gòu)建新型農(nóng)村住房制度要以農(nóng)村住宅用地體系制度為主線，構(gòu)建不同層次的住房保障解決農(nóng)村住房問題。

(二)相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村住房問題已有較為系統(tǒng)的研究，并取得了一定的研究成果，但仍然還存在一些問題。 首先，已有的研究視角較為單一，而農(nóng)村住房問題是一個(gè)需要多學(xué)科相互交叉融合才能解決的問題；其次，已有研究較多關(guān)注從農(nóng)村宅基地出發(fā)解決問題，而農(nóng)村住房問題的解決則需要農(nóng)村居民、政府以及社會(huì)各界等多方主體共同出力。 因此，文章從鄉(xiāng)村振興視角出發(fā)豐富了已有研究視角的不足，并借助一些國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從農(nóng)村居民、政府以及社會(huì)各界主體出發(fā)著力探討農(nóng)村住房問題，并提出一些可行性建議解決農(nóng)村住房問題。

三、 我國(guó)農(nóng)村居民住房現(xiàn)狀分析

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村居民的生活水平有所提升，居住條件也得到了較大的改善和完善。新中國(guó)成立初期至今我國(guó)農(nóng)村三次建房高潮也在一定程度上反映了農(nóng)村居民對(duì)美好居住生活的熱切向往。 從20 世紀(jì)80 年代中期農(nóng)村木瓦房結(jié)構(gòu)到90年代中期磚瓦混房結(jié)構(gòu)再到2000 年左右鋼筋混凝土房的結(jié)構(gòu)，這無疑反映了隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村居民對(duì)住房需求的提升。

(一)農(nóng)村居民人均住房面積逐年增加

農(nóng)村居民人均住房面積從1960 年末的21.7 平方米增加到2018 年末的47.3 平方米。 在每年少量新增農(nóng)村住房的現(xiàn)實(shí)情況下，農(nóng)村人均住房面積的增加一方面是近年來農(nóng)村勞動(dòng)力的不斷外流導(dǎo)致農(nóng)村人口數(shù)量急劇減少，加上越來越多年輕人愿意在城市買房定居，久而久之大量農(nóng)村住房閑置；另一方面是隨著一些農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)水平的提高，他們開始擴(kuò)建自己的住房，各式小別墅、多層樓房在農(nóng)村屢見不鮮。

(二)農(nóng)村居民住房周邊環(huán)境持續(xù)向好

“臟、亂、差”已經(jīng)成為農(nóng)村的過去式，現(xiàn)在的農(nóng)村在國(guó)家和政府的幫助下，發(fā)展得越來越好。 首先，許多農(nóng)村泥濘的小土路變成了平坦的水泥路，有些條件較好的農(nóng)村甚至在路旁安裝了路燈，這在一定程度上方便了農(nóng)村居民的出行。 其次，國(guó)家嚴(yán)禁隨意焚燒秸稈、野草的要求在約束農(nóng)民不恰當(dāng)行為的同時(shí)也凈化了農(nóng)村的居住環(huán)境。 農(nóng)村小賣部、食品店、農(nóng)資店等各種店鋪的增多，也為農(nóng)村居民的購物以及生活生產(chǎn)等提供了便利。

(三)農(nóng)村住房?jī)?nèi)在條件得到較大的完善

在二十世紀(jì)八九十年代，不少農(nóng)村做飯需要燒柴火，秋天要去撿樹枝、落葉等為冬天生火做儲(chǔ)備；同時(shí)要從水井打水來保證生活洗漱用水，有些家庭打不起水井需要跑很遠(yuǎn)的路去挑水并存儲(chǔ)在水缸中維持日常用水；另外，農(nóng)村廁所也非常簡(jiǎn)陋與不方便。 從二十世紀(jì)初到現(xiàn)在，農(nóng)村的住房?jī)?nèi)在條件得到了較大的改善，農(nóng)村做飯由燒柴火變成了依靠電和煤氣，在很大程度上減輕了由做飯帶來的環(huán)境污染問題。 另外，很多農(nóng)村居民家里都有地下水井，或是通了自來水，很大程度上方便了他們的用水問題。加上現(xiàn)在農(nóng)村各家各戶基本都修了廁所，農(nóng)村的廁所問題也得到了一定程度的解決。 農(nóng)村居住內(nèi)在條件的改善，方便了農(nóng)村居民的日常生活。

(四)農(nóng)村住房水平參差不齊

雖說農(nóng)村外在居住環(huán)境和內(nèi)在條件得到了一定的改善，但是由于農(nóng)村住房是居民自發(fā)建設(shè)，在很大程度上取決于各家的經(jīng)濟(jì)水平、建筑喜好以及生活習(xí)慣等。 同一地區(qū)甚至同一村莊中都可以看到許多不同類型的房屋，有“房屋＋院子”的包圍式結(jié)構(gòu)，也有僅能遮風(fēng)避雨的草房、瓦房，當(dāng)然也不乏非常美觀的小別墅，造成這種現(xiàn)狀的原因大多是農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)水平不同。 除了同一地區(qū)農(nóng)村住房水平的參差不齊，不同地區(qū)的農(nóng)村住房更是存在較大的差異，如福建農(nóng)村的土樓，云南的木楞房、土掌房，內(nèi)蒙古的蒙古包等，這些地區(qū)的住房受到地理環(huán)境和生活習(xí)俗的影響較大。

四、 當(dāng)前農(nóng)村住房存在的問題

農(nóng)村住房問題切實(shí)關(guān)系到農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，關(guān)系著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也關(guān)系著農(nóng)村的快速發(fā)展。 當(dāng)前農(nóng)村房屋閑置與急需現(xiàn)象并存，農(nóng)村居民日益增長(zhǎng)的住房需求等問題仍未得到妥善解決，農(nóng)村住房問題的解決是促進(jìn)當(dāng)代社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要內(nèi)容。

(一)房屋閑置與房屋急需現(xiàn)象并存

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力急速外流，年輕人外出打工并定居城市的行為逐漸成為主流趨勢(shì)，在此背景下農(nóng)村漸漸出現(xiàn)了“人走屋空”的“空心村現(xiàn)象”。 常年外出務(wù)工的農(nóng)民以及選擇在城市定居的年輕人通常只會(huì)在過年期間回村小住，“落葉歸根”的思想讓他們覺得農(nóng)村房屋能保障他們年老的歸宿，但事實(shí)上這一行為直接造成了農(nóng)村房屋閑置甚至長(zhǎng)期荒廢現(xiàn)象的產(chǎn)生。 另外，農(nóng)村中少數(shù)祖孫三代人共同生活在一處房屋中，家庭規(guī)模的擴(kuò)大導(dǎo)致他們不得不尋找額外的房屋來進(jìn)行生產(chǎn)生活。 農(nóng)村房屋閑置現(xiàn)象與房屋急需現(xiàn)象并存，在造成土地資源浪費(fèi)的同時(shí)也未能真正解決有迫切住房需求的居民的需要。

(二)農(nóng)村居民住房需求日益增加

伴隨著社會(huì)的快速發(fā)展以及生活水平的不斷提高，人們慢慢地從注重物質(zhì)追求轉(zhuǎn)變?yōu)榫褡非蟆＾r(nóng)村居民對(duì)住房的需求從追求遮風(fēng)擋雨的生理需求轉(zhuǎn)變?yōu)榉奖闵a(chǎn)生活的現(xiàn)實(shí)需求、凸顯身份的社交需求，更提升為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土情懷的自我價(jià)值的需求。然而當(dāng)前農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的危房現(xiàn)象以及同一地區(qū)或不同地區(qū)住房水平參差不齊的現(xiàn)實(shí)情況，無法穩(wěn)定地保障農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活。 農(nóng)村居民日益增長(zhǎng)的住房需求同當(dāng)前農(nóng)村住房落后的現(xiàn)實(shí)存在嚴(yán)重的落差，農(nóng)村居民的住房問題得不到改善，助力鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動(dòng)力就無法提高，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、人民安居樂業(yè)的新農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)程就受到阻礙。

(三)農(nóng)村住房質(zhì)量良莠不齊

我國(guó)農(nóng)村住房建設(shè)具有自主、自行、自力的特征，大多是居民親力親為。 農(nóng)村居民根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)行建筑材料和建筑工人的選擇。 一般來講，農(nóng)村居民樂于自己從建筑市場(chǎng)挑選材料，并雇傭有裝修建筑經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民工或者自行建造房屋。 由于缺乏專業(yè)的甄別建筑材料的能力，缺乏專業(yè)的建筑工人的作業(yè)能力，農(nóng)村房屋的質(zhì)量良莠不齊。 除此之外，農(nóng)民自行建成后的房屋也缺乏定期的維護(hù)和監(jiān)管，往往在建成幾年后就出現(xiàn)墻皮掉落、裂縫、漏雨、滲水等各種現(xiàn)象。 對(duì)此類住房問題，農(nóng)村居民也僅僅是進(jìn)行簡(jiǎn)單的修補(bǔ)工作后繼續(xù)居住。 由于農(nóng)村住房質(zhì)量得不到適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和反饋，因此農(nóng)村房屋的質(zhì)量無法保障，農(nóng)村居民自建房的壽命通常很短。

(四)農(nóng)村住房相關(guān)公共設(shè)施不完善

農(nóng)村住房環(huán)境以及農(nóng)村住房公共設(shè)施也在一定程度上影響著農(nóng)村住房。 農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活的特點(diǎn)決定了農(nóng)村居民居住的分散性，居民大多會(huì)將自己的房屋建造在離自留地稍近的地方，以此方便進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。 然而分散凌亂的農(nóng)村住房布局加大了農(nóng)村道路建設(shè)、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)的難度，加上政府財(cái)政資金投入的有限性，農(nóng)村公共設(shè)施以及公共服務(wù)仍然缺失。 大多數(shù)農(nóng)村居民用水、用電存在隱患，地下水井無法保證用水質(zhì)量，村內(nèi)隨意亂接的電線也無法確保用電安全。 另外，農(nóng)村廁所的衛(wèi)生、污染問題也較為嚴(yán)重。 相關(guān)公共設(shè)施的不完善，也在某些程度上阻礙了農(nóng)村的發(fā)展。

五、 鄉(xiāng)村振興目標(biāo)下農(nóng)村住房問題的解決

農(nóng)村住房問題與農(nóng)民生活的方方面面息息相關(guān)，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興必須要解決的重要事情。 農(nóng)村住房問題的解決要依據(jù)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況，在保留農(nóng)村特色的同時(shí)也要方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護(hù)農(nóng)民自身利益，且朝著城鄉(xiāng)一體化的方向發(fā)展。

(一)加快農(nóng)村住房制度的完善和改革

以“一戶一宅、無償、無期限”為原則的住房用地制度，以“自主、自行、自力”為特征的住房建設(shè)制度，以“一宅兩制，權(quán)能殘缺”為核心的住房產(chǎn)權(quán)制度，共同構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村住房制度。 我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村住房制度是基于農(nóng)村現(xiàn)實(shí)為解決農(nóng)村住房問題而制定的，并取得了相當(dāng)大的成效。 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、助推城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村住房制度提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 首先，在促進(jìn)公平的原則上，農(nóng)村住房用地制度要進(jìn)行適度改革，在保證農(nóng)民利益和居住的同時(shí)，逐漸以適度住房補(bǔ)貼取消“無償、無期限”這一原則，從而防止農(nóng)村房屋荒廢現(xiàn)象的產(chǎn)生；其次，完善農(nóng)村住房建設(shè)制度，給予村民自行建造房屋的財(cái)政支持和技術(shù)指導(dǎo)，從而保質(zhì)保量地延長(zhǎng)農(nóng)村房屋的壽命；最后，要加快宅基地產(chǎn)權(quán)制度的改革，適度放寬宅基地流轉(zhuǎn)范圍，提高宅基地利用效率，保證農(nóng)村資源能夠真正流向有需要的人。

(二)擴(kuò)大危房改造范圍

中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年末，農(nóng)村人口數(shù)為55162 萬人，占比39.40%，全國(guó)貧困人口551 萬人，全國(guó)農(nóng)村地區(qū)建檔立卡貧困戶危房改造63.8 萬戶，而其他貧困戶危房改造數(shù)據(jù)不詳。 當(dāng)前農(nóng)村危房改造的群體范圍過窄，只局限于貧困戶，往往會(huì)忽略那些收入水平較低而無力修繕房屋的群體。 因此政府在切實(shí)推行農(nóng)村危房改造的同時(shí)，要擴(kuò)大危房改造對(duì)象的范圍，對(duì)房屋修繕能力欠缺的人提供幫助，同時(shí)也要適度增加農(nóng)村房屋改造資金的投入比例，最大限度地保障農(nóng)村居民有能力進(jìn)行善后工作。 鑒于危房改造政策的長(zhǎng)久性以及階段性特征，村集體和農(nóng)村基層組織也要積極發(fā)揮監(jiān)管作用，及時(shí)完善動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，確保農(nóng)村居民的住房安全。

(三)建立多層次、多元化農(nóng)村住房保障體系

農(nóng)村宅基地制度確保了農(nóng)村住房用地的便利，卻無法保證農(nóng)村住房的質(zhì)量和可持續(xù)性。 因此要立足于農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，借鑒我國(guó)發(fā)達(dá)城市住房保障制度設(shè)計(jì)思路，遵循合理性、可行性、科學(xué)性的原則，總結(jié)國(guó)內(nèi)外農(nóng)村住房經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)出適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況的農(nóng)村住房保障制度。 首先，鑒于農(nóng)村居民收入水平有所不同，農(nóng)村住房保障的建立要有層次性，對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)收入水平較低的農(nóng)村，農(nóng)村住房保障體系要發(fā)揮救濟(jì)作用；對(duì)中低收入的普通群體，農(nóng)村住房保障制度要發(fā)揮滿足基本住房安全、溫暖需求的作用；對(duì)較高收入家庭來說，農(nóng)村住房保障制度要能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)自我價(jià)值的追求。 其次，也可借鑒城市公共租賃住房模式，集中建房幫扶農(nóng)村困難群體，讓他們共同居住，相互幫扶，共同進(jìn)步。 最后，建立多元化的農(nóng)村住房保障體系還要注意與農(nóng)村其他基本保障相銜接，充分發(fā)揮各保障體系的積極作用。

(四)加快農(nóng)村居住環(huán)境及相關(guān)設(shè)施的完善

新農(nóng)村建設(shè)離不開環(huán)境和設(shè)施的完善，解決農(nóng)村住房問題更需要優(yōu)化農(nóng)村居住環(huán)境，完善農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施。 首先政府、基層村委組織和個(gè)人要共同出資出力建設(shè)和維護(hù)鄉(xiāng)村道路，政府要擴(kuò)大便民垃圾站的定點(diǎn)投放數(shù)量和范圍，建立功能齊全、設(shè)備完善的村鎮(zhèn)垃圾處理站，嚴(yán)格執(zhí)行和管控垃圾處理工作，杜絕垃圾胡亂丟棄、胡亂焚燒的現(xiàn)象。 其次要加強(qiáng)農(nóng)村用水、用電、用氣設(shè)施的完善，給予用水補(bǔ)貼，鼓勵(lì)村民引進(jìn)井水凈化裝置確保用水質(zhì)量，嚴(yán)格排查農(nóng)村用電用氣隱患，確保農(nóng)村居民居住安全。最后要完善農(nóng)村相關(guān)教育設(shè)施，完善農(nóng)村幼兒園、小學(xué)教學(xué)設(shè)備和教學(xué)環(huán)境，吸納優(yōu)秀教育人才提高農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量，切實(shí)解決因地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的教育資源不平衡的問題。

六、 結(jié)語

農(nóng)村住房問題是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)必須要解決的。 要基于我國(guó)各農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況，加快現(xiàn)行農(nóng)村住房制度的完善和改革，擴(kuò)大農(nóng)村危房改造的范圍，并加大力度，建立起多層次、多元化的農(nóng)村住房保障體系，加快農(nóng)村居住環(huán)境和相關(guān)公共設(shè)施的建立，同時(shí)農(nóng)村住房問題的解決也要與農(nóng)村社會(huì)保障其他子系統(tǒng)相銜接，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興這一目標(biāo)。