臺瑞 中國中醫(yī)科學院中醫(yī)臨床基礎醫(yī)學研究所

引言

伴隨著黨與國家將“強化國家戰(zhàn)略科技力量”作為重點戰(zhàn)略發(fā)展目標，自2015年超過歐盟27國后，我國科研研發(fā)支出僅次于美國，占據(jù)世界第二。2020年在全球世界經(jīng)濟受新冠肺炎疫情影響、經(jīng)濟形勢嚴重受挫的大環(huán)境下，我國的全年研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費再創(chuàng)新高，研發(fā)經(jīng)費總支出24426億元，比2019年增長了10.3%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值2.40%，其中基礎研究經(jīng)費1504億元，而承擔國家主要科研活動為主要業(yè)務的科學事業(yè)單位，在我國科技研發(fā)領域中占據(jù)重要地位。對于科研承擔單位來說，一方面，我國不斷出臺相關文件規(guī)定，明確要求大力推進簡政放權、放管結合等，有效提升科研經(jīng)費實際效能；另一方面，科研經(jīng)費管理是一項關鍵的內(nèi)部控制風險點。目前，就如何實現(xiàn)同時兼顧，即在充分放權、優(yōu)化服務落實到位的同時，實行規(guī)范化管理、高效管控風險，從而能夠不僅提升科研經(jīng)費使用效率，而且對科研管理部門而言具有很大借鑒價值。

一、強化科研經(jīng)費內(nèi)部控制的意義

如何落實到位科研經(jīng)費的統(tǒng)籌與使用，以及科研經(jīng)費預算執(zhí)行判斷等，不僅需要強化科研經(jīng)費制度建設工作，還需滿足當前發(fā)展形勢下財務審計工作的具體要求，進而促使科研經(jīng)費使用實現(xiàn)規(guī)范化、合規(guī)化、合理化?，F(xiàn)階段，我國針對科學技術領域發(fā)展已經(jīng)出臺了一系列規(guī)劃與支持制度，促使科研事業(yè)發(fā)展得到制度保障。由此可見，科研經(jīng)費管理與實際工作建設還存在進一步改善空間。

二、科研經(jīng)費內(nèi)部控制中存在的問題

（一）科研經(jīng)費內(nèi)部控制意識淡薄

科研經(jīng)費管理涉及部門多、流程復雜。因此，開展科研經(jīng)費管理工作中，具備精準識別潛在風險點的工作能力極為重要，也是提高科研經(jīng)費管理水平效率的必要手段。但是，當前多數(shù)科研單位對科研經(jīng)費管理風險點或者管控點缺乏精細梳理、認知，同時未實行系統(tǒng)化分析，會造成科研經(jīng)費管理體系不完善。與此同時，造成科研人員對內(nèi)部控制含義、內(nèi)容、實行方法都缺乏全面、正確的認知，無法樹立系統(tǒng)化的內(nèi)控管理意識，一旦科研經(jīng)費管理出現(xiàn)問題，科研人員不能及時采取措施解決。

（二）風險評估不到位

根據(jù)內(nèi)部控制指引及基本規(guī)范的相關要求，單位需構建定期風險評估機制，運用科學的方法對科研經(jīng)費管理過程中存在的風險點進行客觀性、系統(tǒng)性的識別和評估，降低科研經(jīng)費使用中的財務風險和合規(guī)性風險。而且，科研單位自身業(yè)務的特殊性，很難定量衡量實際執(zhí)行情況，因而對于經(jīng)費的使用缺乏健全的風險評估進而影響對科研經(jīng)費管理各環(huán)節(jié)風險的識別，無法及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)費管理中存在的問題，如自身貪污腐敗、會計舞弊等行為。另外，科研單位風險管理往往側重于事后控制，在風險發(fā)生后，才采取措施，往往會錯失風險控制的最佳時點，增加風險帶來的損失。

（三）部門間協(xié)調機制未建立

在科研單位中，項目負責人、科研管理部門、財務、資產(chǎn)等多部門均需參與科研經(jīng)費管理工作。由于各部門之間管理側重點有所不同，從而逐漸造成分工大于協(xié)作、信息不對稱的問題。加之科研單位創(chuàng)新不足，信息化建設緩慢，項目管理依舊采取傳統(tǒng)管理模式，通過紙質文件實現(xiàn)各部門審批等溝通內(nèi)容?；诳蒲许椖繑?shù)量多、周期性長、信息匯總繁雜、文件傳遞效率低下等特征，各部門信息獲取缺乏對稱性。

關于科研經(jīng)費信息傳遞，科研單位內(nèi)部還存在著信息孤島現(xiàn)象，經(jīng)費使數(shù)據(jù)無法全面、及時、準確地反饋給管理人員，影響經(jīng)費管理體系的優(yōu)化。而這一現(xiàn)象，一方面是由于單位各部門間缺乏溝通，不主動進行信息交流。另一方面則是由于單位內(nèi)部信息系統(tǒng)建設不完善，人力資源管理系統(tǒng)、財務系統(tǒng)等之間的數(shù)據(jù)不能實時互通，導致財務部門僅于業(yè)務實際發(fā)生后出具相關情況表，而科研管理部門對經(jīng)費實際執(zhí)行情況了解不及時，對于科研經(jīng)費的結余情況、超支情況、調整情況均缺乏了解，造成調賬頻率過高，項目財務檢驗環(huán)節(jié)因支出不合理、超預算明細等原因影響最終項目評審結果。

（四）內(nèi)部信息溝通不暢

1.管理層面

財政管理部門與科研管理部門就科研項目中的多項內(nèi)容存在偏差，如預算編制、預算內(nèi)容、會計科目等，如：科研管理部門所設預算內(nèi)容與國家財政規(guī)定的會計科目缺乏對應，不同項目所設預算內(nèi)容又不同，且應當歸于不同會計科目中，針對不同會計科目又確定了支出比例。這種由上至下的不統(tǒng)一步調，造成全面預算管理無法實施。

2.單位層面

一是財務活動和業(yè)務活動相割裂，財務人員工作局限于核算、記賬等方面，不深入業(yè)務一線，不了解業(yè)務流程，而單位業(yè)務人員多為研究人才，對財務知識的了解也不多，不能準確理解財務術語，不能有效理解財務記賬規(guī)律，因而在經(jīng)費使用上，更側重于如何滿足自身研究需求，而不會考慮到整體科研成本。

二是財務部門與內(nèi)審部門缺乏有效交流。兩者未形成協(xié)作聯(lián)系，反而形成對立聯(lián)系，審計部門的審計工作大多是針對財務支出是否規(guī)范、經(jīng)費使用是否合規(guī)，忽視了項目實際執(zhí)行效率和成果效益。

三是業(yè)務部門和審計部門的溝通不足。審計部門在對經(jīng)費使用情況進行審計時，必然需要追蹤到每一筆經(jīng)費使用相關的經(jīng)濟活動，容易使業(yè)務人員認為是對自身工作的限制，進而存在抵觸心理?；诖?，加劇兩者間矛盾，關鍵點控制不到位，審計部門監(jiān)管力度難以支撐。

（五）監(jiān)督機制不健全

基于內(nèi)部控制管理要求，科研單位建立科研經(jīng)費管理內(nèi)部控制監(jiān)管機制是必然措施。但當前多數(shù)科研單位尚未構建有效的監(jiān)督機制，造成內(nèi)控活動運行存在缺陷，影響內(nèi)部控制作用發(fā)揮。

根據(jù)科研單位特殊性，項目多具有保密性，不能進行社會披露，缺乏有效的外部審計監(jiān)管，僅依賴于內(nèi)部監(jiān)管工作?？蒲袉挝豢蒲薪?jīng)費內(nèi)部監(jiān)管工作主要由科研管理、財務資產(chǎn)部門負責，并未設立獨立監(jiān)管部門。當前，由于各部門監(jiān)管方向不一致，且缺少獨立專項審計機構，造成監(jiān)管未形成合力，減弱監(jiān)督力度。

三、加強科研經(jīng)費內(nèi)部控制體系建設的策略

（一）強化內(nèi)部控制建設，提高整體內(nèi)部控制意識

強化單位內(nèi)部控制體系建設，首先，單位總體層由單位主要負責人負責組織實施，根據(jù)相關內(nèi)控文件提出的具體要求，以及單位現(xiàn)狀，在嚴格遵守內(nèi)控體系建設相關原則的基礎上，設立獨立內(nèi)部控制職能部門，重新梳理科研項目管理部門相應職責，對流程設計采取刪繁就簡的方法，對科研經(jīng)費管理的各環(huán)節(jié)構建明確責任機制，將各項職責具體到各部門、落實到個人，便于充分明確各部門、個人職責。同時，在掌握系統(tǒng)化專項經(jīng)費管理方法、推進準則的基礎上，判斷各項經(jīng)費相應項目所配套的制度，細化管理規(guī)則，完善管理手冊，并及時根據(jù)單位業(yè)務活動、管理流程等的變動而及時對制度內(nèi)容進行調整，使得其能全面覆蓋科研單位的各項業(yè)務，對經(jīng)費使用情況進行全方位的監(jiān)督、控制，保證單位經(jīng)費的安全完整，并不斷提高經(jīng)費使用效率。

其次，從項目層面上出發(fā)，自科研項目立項開始，結合項目的性質，由項目負責人牽頭，組織項目成員共同協(xié)作完成項目層面的內(nèi)部控制單元體系。項目層面的內(nèi)部控制主要包括項目預算總體支出進度管理，科研經(jīng)費支出及報銷票據(jù)規(guī)范化、及時性控制，科研成果整理上報，項目績效評價指標填寫到最終的績效分配等方面。

最后，根據(jù)單位經(jīng)費管理需要，應定期組織內(nèi)部控制培訓活動，貫徹內(nèi)控制度長效機制建設，將完善內(nèi)控體系視為日常工作。提高全員內(nèi)控意識，促使單位職工意識到內(nèi)部控制不到位產(chǎn)生的影響，進而實踐中嚴格遵守相關制度，加強制度執(zhí)行力度，為單位持續(xù)性發(fā)展奠定有力基礎。

（二）實施全面預算管理，健全風險評估機制

科研事業(yè)單位基本支出預算應該實行逐層分解，且落實到各主管部門。科研項目經(jīng)費應全額納入單位整體預算管理。經(jīng)費在管理過程中，需按照任務需求，以目標為導向，從立項、執(zhí)行、調整到結題實施全面預算管理。單位需定期分析檢驗預算執(zhí)行具體情況，建立預算分析機制，不斷強化預算執(zhí)行管控力度。同時，在實施全面預算管理的基礎上，由內(nèi)控管理部門負責定期針對科研經(jīng)費使用管理活動運行情況開展風險評估，進行風險識別及綜合分析報告，尤其是經(jīng)費預算、執(zhí)行、績效評價等方面的工作存在的風險，內(nèi)控部門應建立全面性評估體系，通過搜集數(shù)據(jù)來判斷上述環(huán)節(jié)風險發(fā)生的概率與影響程度，不斷更新風險收集節(jié)點，構建風險預警機制，從而為強化科研經(jīng)費風險防范控制、優(yōu)化內(nèi)控管理工作奠定良好基礎。以問題為導向，推行全程、實時性監(jiān)控模式。

（三）加強部門協(xié)調機制，創(chuàng)新管理人激勵機制

加強各部門協(xié)調，可以從以下幾個方面入手：

第一，提升服務理念，強化部門協(xié)同效應。單位財務部門、業(yè)務部門、人事管理部門等應認識到彼此工作之間的聯(lián)系，摒棄“本位”思想，彼此服務，為各自工作的開展提供有效的數(shù)據(jù)信息。在確?？蒲泄ぷ鞣€(wěn)步運行的基礎上，主動學習了解科研業(yè)務管理制度，提高服務水平，為科研項目高效運行提供基礎保障。同時，科研管理部門就項目預算編制、項目類別、會計科目設置等方面應與財務部門多溝通，基于當前現(xiàn)狀，制定多種形式的轉化表，將項目類別、預算內(nèi)容，利用統(tǒng)一轉換手段制作滿足核算與審計需求的檢驗表單。

第二，促進財務部門與審計部門協(xié)作。加強對財務及內(nèi)審工作人員能力的培養(yǎng)，提高相互之間的工作職責與目標的客觀認識程度，部門間工作開展起到互相協(xié)作與幫助的作用。同時，審計部門需強化事前、事中監(jiān)管力度，對財務監(jiān)管、內(nèi)控規(guī)范內(nèi)容提供專業(yè)引導。

第三，加深科研部門對審計工作的認識和理解?？蒲袉挝恍瓒ㄆ诮M織業(yè)務人員了解內(nèi)部審計內(nèi)容，以及內(nèi)審工作的重要性，主觀上加大科研單位各部門人員對內(nèi)部審計工作的重視，配合內(nèi)審工作開展，從而便于審計部門提供專業(yè)風險防范服務。審計部門需加強科研部門的業(yè)務指導、風險防范工作，及時提供問題發(fā)生時的解決建議。

科研單位在建立激勵機制時，應嚴格遵守項目績效相關規(guī)定，維持科研績效分配的均衡性，形成有效績效考核機制，采取全程監(jiān)測模式，避免過去“重結項、輕績效”行為發(fā)生。按照項目任務書核定績效目標落實情況，實現(xiàn)預算、績效一體化，提高經(jīng)費執(zhí)行效率和使用效益。采取短期、中期、長期相結合的激勵模式，不僅有助于及時反饋科研經(jīng)費管理工作績效，而且便于單位留住人才。首先，應綜合考評績效評價結果，制定多項激勵方法，有機結合團隊與個人激勵。強調科研成果產(chǎn)出均達到預期要求，是團隊共同協(xié)作的成果，需給予團隊獎勵，然后根據(jù)不同人員在團隊中對科研成果貢獻程度，可以對表現(xiàn)優(yōu)異的人員給予額外獎勵。其次，基于科研單位自身屬性的特殊性、局限性，在制定績效管理計劃時，還可以采取績效分期發(fā)放的方法，將當期所得績效根據(jù)一定比例計提，部分在項目完成時采取績效工資直接發(fā)放，部分作為年終獎勵進行發(fā)放。

（四）建立信息管理平臺，降低部門溝通成本

借助信息技術，推進信息共享平臺建設是科研單位實現(xiàn)經(jīng)費全過程、全方位監(jiān)管的重要手段。首先，改進科研系統(tǒng)、財務系統(tǒng)等的功能、模塊，使得各系統(tǒng)間真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，減少信息孤島，使各項數(shù)據(jù)間可以實現(xiàn)實時交互，提高數(shù)據(jù)對接的精確性，為財務人員提供全面、及時、真實的數(shù)據(jù)支持。同時，也能避免線上線下重復操作行為，減輕財務人員日常工作壓力，促使財務人員轉型，為業(yè)務活動提供更好地提供財務服務。其次，搭建科研項目信息資源共享化平臺，推動科研項目實現(xiàn)實時動態(tài)化管理模式。通過信息在單位關鍵職能部門間的高效溝通、及時反饋，不僅能夠防止人工管理失誤、管理系統(tǒng)口徑不一致造成的信息不對稱問題，而且能夠向科研人員實時了解經(jīng)費動態(tài)信息提供便捷性，從而提升科研經(jīng)費管理水平與效率。最后，完善信息披露機制，進而確保科研經(jīng)費使用的透明度。這對于制約科研人員合法、合規(guī)使用科研經(jīng)費具有重要作用。

（五）完善內(nèi)部監(jiān)督機制，實施內(nèi)控自我評估

科研經(jīng)費高效安全的使用離不開內(nèi)控、內(nèi)審部門的監(jiān)管，單位應當建立全面有效且獨立于其他職能部門的內(nèi)部控制及審計部門，尤其是內(nèi)部審計部門應該直接向主要負責人匯報。在內(nèi)部控制健全、單位內(nèi)部審計機構能夠獨立運行的基礎條件下，通過強化業(yè)務培訓力度、制定內(nèi)部審計計劃等方法強化科研費用監(jiān)管工作。同時，內(nèi)部審計部門還應該建立經(jīng)費使用問題臺賬，針對重點項目實行全程審計模式?；诖?，再逐步實行經(jīng)費績效審計模式。

單位還應該積極組織科研、財務、資產(chǎn)等部門工作人員開展內(nèi)部控制自我評估工作，主要開展有效性評價，同步完成缺陷識別、原因分析、改善措施工作，從而進一步提升科研經(jīng)費管理水平與效率。

結語

綜上所述，科學事業(yè)單位作為我國創(chuàng)新科研事業(yè)的重要載體，應當不斷完善、優(yōu)化現(xiàn)行科研經(jīng)費管理內(nèi)控管理體系，立足于自身實際發(fā)展現(xiàn)狀改善優(yōu)化經(jīng)費管理，創(chuàng)建良好的科研經(jīng)費內(nèi)部控制環(huán)境，完善風險評估機制，積極落實風險管控工作，利用現(xiàn)代計算技術手段，創(chuàng)建信息化管理一體化平臺，促進各部門協(xié)調性，完善監(jiān)督機制，進而實現(xiàn)資源合理優(yōu)化分配。另外，應當同步提升科研資金使用效益與科研院所的科研實力與水平。