尤紫薇

南京審計大學(xué)，江蘇 南京 210000

0 引言

2020 年我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，中國反貧困工作進(jìn)入治理相對貧困的新階段。黨的十九大報告提出了要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推進(jìn)持續(xù)性脫貧，發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要制度保障。2021 年發(fā)布的中央一號文件強調(diào)要實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，這種有效銜接是鞏固脫貧成果，使脫貧地區(qū)能實現(xiàn)不返貧、長期脫貧，全社會走向共同富裕的重要路徑，因此，如何鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，意義十分重大?！笆奈濉币?guī)劃中明確指出，脫貧攻堅戰(zhàn)取得勝利后，要守住脫貧攻堅的成果，防止返貧，接著要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。2021年6月22日，中央審計委員會辦公室、審計署發(fā)布了《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接情況審計被寫入其中。要求圍繞扶貧項目資金資產(chǎn)管理使用、農(nóng)村社會保障和救助、易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶、脫貧地區(qū)特色種養(yǎng)業(yè)提升等進(jìn)行審計。本文指出了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接情況審計的重點、難點，以及相應(yīng)的審計路徑。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興

關(guān)于脫貧攻堅的研究，大部分文獻(xiàn)是圍繞習(xí)近平新時代脫貧攻堅思想進(jìn)行論述。浦實等從建黨以來的反貧歷史切入，概述了黨各個階段反貧困的歷史經(jīng)驗。大部分文獻(xiàn)認(rèn)為實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)，新時代脫貧攻堅思想是經(jīng)過幾代領(lǐng)導(dǎo)人的實踐形成的。王琳概括了脫貧攻堅的特征變化，分別是扶貧主體變得更多元化、扶貧對象從普遍化變得精準(zhǔn)、扶貧目標(biāo)從解決溫飽到高質(zhì)量脫貧、扶貧模式從救濟式到開發(fā)式轉(zhuǎn)變。

俞可平認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興對于決勝全面建成小康社會起著關(guān)鍵的作用，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要手段，是新時代做好三農(nóng)工作的總抓手。羅志勇提出鄉(xiāng)村振興包括鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)的整體振興。黎珍認(rèn)為堅持黨管農(nóng)村工作、堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、堅持農(nóng)民主體地位、堅持鄉(xiāng)村全面振興、堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展等內(nèi)涵原則，為鄉(xiāng)村振興設(shè)定了規(guī)矩，建立了有效的約束原則。

1.2 脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接情況審計

大部分研究表明，審計對于消除返貧，鞏固脫貧攻堅成果以及其與鄉(xiāng)村振興的銜接起到了重大的監(jiān)督作用。楊銀開等指出脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的審計面臨很多困難，一是審計難度高；二是制度和法律規(guī)范不全面，缺乏健全的支撐系統(tǒng)；三是審計信息化水平有待提高。進(jìn)入后扶貧時代，審計也應(yīng)當(dāng)有新的工作思路，劉學(xué)敏提出，要推動落實現(xiàn)有政策、推動完善政策制度、推動開展行業(yè)治理、推動強化法紀(jì)意識。

2 推動脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接情況審計的重點、難點

2.1 扶貧資金點多面廣

扶貧資金是國家用于幫助貧困地區(qū)脫離貧困、解決溫飽、發(fā)展貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟的各種專項資金。扶貧資金涉及的部門數(shù)量多，數(shù)據(jù)量大，業(yè)務(wù)范圍廣、類型繁多。扶貧資金審計是審計機關(guān)依據(jù)國家發(fā)布的與扶貧資金相關(guān)的各項政策，以財經(jīng)法規(guī)為準(zhǔn)則，對管理、發(fā)放扶貧資金的單位進(jìn)行檢查、監(jiān)督，對其相關(guān)的經(jīng)濟活動的合法性、真實性、經(jīng)濟性進(jìn)行評價。在銜接期內(nèi)，扶貧資金點多面廣的情況依然存在，隨著全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，項目范圍會越來越廣，資金類別會越來越復(fù)雜，審計工作面臨著挑戰(zhàn)。

2.2 脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策落實情況

鞏固脫貧攻堅成果的關(guān)鍵是要發(fā)展貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的階段，發(fā)展脫貧地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)兩者有效銜接的核心途徑。除此以外，還要使其可持續(xù)發(fā)展，以防出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。因此，監(jiān)督、鑒證和評價脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策的制定和落實情況應(yīng)當(dāng)是銜接期審計工作的重中之重。

首先從政策執(zhí)行落實情況的角度出發(fā)，下級政府可能會存在不能領(lǐng)會中央政策的情況，脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策會涉及各個行政機關(guān)，各相關(guān)機關(guān)的政策會存在落差，政策不能得到正確執(zhí)行。具體政策之間的偏差和審計資源受限會造成審計困難。其次，從資金分配使用的角度出發(fā)，中央大力推動全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大量的財政資金會用于發(fā)展脫貧地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，因此，資金的分配與使用會成為重大政策跟蹤落實審計的關(guān)注重點。公共資金會存在被私自挪用、閑置等問題，導(dǎo)致發(fā)展產(chǎn)業(yè)的工作進(jìn)度緩慢甚至停滯。最后，脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要建設(shè)運營各種項目，也是重中之重，審計要重點關(guān)注項目的規(guī)劃是否合理、管理是否規(guī)范、績效是否達(dá)標(biāo)。

2.3 扶貧信息龐雜

在銜接期間，扶貧審計與鄉(xiāng)村振興審計涉及從中央到基層各行各業(yè)的數(shù)據(jù)，數(shù)量龐大，數(shù)據(jù)的收集將會面臨幾點困難。一是各個單位的信息相互孤立，需要審計人員對各個單位的信息逐一采集，提高了審計成本。二是個別單位的信息保密級別較高或?qū)徲嫻ぷ髡J(rèn)識不到位，不能順利地提供給審計人員，從而影響審計進(jìn)度。三是受計算機設(shè)備和計算機業(yè)務(wù)水平的限制，有些單位的原始數(shù)據(jù)不能順利轉(zhuǎn)換成審計所需要的數(shù)據(jù)格式，導(dǎo)致個別審計事項無法查證。數(shù)據(jù)的暢通和全面共享將會影響銜接期間審計的效率和質(zhì)量，因此要重點攻克收集數(shù)據(jù)的難題。

2.4 扶貧政策績效審計與鄉(xiāng)村振興銜接困難

在脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中，審計人員需要繼續(xù)進(jìn)行扶貧審計，但是扶貧政策的績效審計在與鄉(xiāng)村振興銜接時會遇到一些難點。一是兩者的目標(biāo)不一致。鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)在于發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，以此實現(xiàn)脫貧地區(qū)的持續(xù)性發(fā)展，而扶貧工作強調(diào)的是解決脫貧地區(qū)的溫飽問題。二是兩者的體系發(fā)展程度不同。扶貧政策已形成從上至下完善的政策體系，而鄉(xiāng)村振興還停留在戰(zhàn)略層面。體系發(fā)展階段的不同，容易造成工作步調(diào)的不一致。扶貧政策績效審計是對扶貧政策的效果進(jìn)行評價，在銜接期間，扶貧政策績效審計的績效目標(biāo)不再是單一的扶貧成果，而是要結(jié)合鄉(xiāng)村振興來考慮績效目標(biāo)，如此將很難劃定扶貧政策績效審計標(biāo)準(zhǔn)。

3 推動脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接情況審計的路徑

3.1 加強審計工作全覆蓋

由于扶貧資金設(shè)計的項目種類多，項目的管理比較疏松，所以審計的風(fēng)險偏高。扶貧資金單項小、數(shù)量多，匯總金額較大，且資金的流轉(zhuǎn)過程比較復(fù)雜，需要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的扶貧資金審計側(cè)重于事后審計，這就使得審計監(jiān)督變得滯后，對于扶貧資金是否按照預(yù)先開發(fā)的立項來使用和建設(shè)以及過程中是否存在舞弊的問題很難發(fā)現(xiàn)。因此需要重視事前、事中審計。同時，如果在扶貧審計工作中應(yīng)用到大數(shù)據(jù)技術(shù)，那么可以在日常工作中實施事后審計，有助于及時發(fā)現(xiàn)扶貧資金的問題，減少扶貧審計的風(fēng)險。

3.2 改進(jìn)對脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大政策跟蹤審計

重大政策跟蹤審計可以覆蓋到鄉(xiāng)村振興的方方面面，根據(jù)脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)的特點，可以從以下幾個方面進(jìn)行改進(jìn)。一是健全重大政策落實的評價指標(biāo)，充分理解各項政策，識別出各項政策的差異，制定一個適用于各項政策的評價體系，明確各領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)范圍，對政策結(jié)果進(jìn)行量化，可聘請專家參與評價指標(biāo)的制定，以此形成有效的問責(zé)機制。同時可以直觀地衡量政策落實的情況，并對產(chǎn)生的偏差進(jìn)行分析，從而提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率。二是以財政資金審計為主線，大量的財政資金撥付至鄉(xiāng)村，層級跨度大，金額巨大，因此要理清專項資金的預(yù)算、籌集、分配、管理和使用的情況，對每一個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督審計。要梳理清楚公共資金的來龍去脈，依照法律法規(guī)發(fā)現(xiàn)和披露專項資金的冒領(lǐng)、被挪用等問題，進(jìn)而加強專項資金的合規(guī)合法使用。

3.3 建立大數(shù)據(jù)平臺

大數(shù)據(jù)技術(shù)可以通過對海量數(shù)據(jù)的處理，揭示出傳統(tǒng)方法不能發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)背后的價值。大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用在扶貧審計工作中可以對建檔立卡人員進(jìn)行精準(zhǔn)識別，通過對組織人事、扶貧、房管、車管、工商、公安、稅務(wù)、民政等部門的信息進(jìn)行采集，再進(jìn)一步加工處理，從而建成可快速篩選出有建檔立卡資格人員的數(shù)據(jù)庫，方便了審計工作。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接的過程中，既要繼續(xù)進(jìn)行扶貧審計，也要開展鄉(xiāng)村振興相關(guān)的審計工作，因此，審計工作需要借助信息技術(shù)收集大量的數(shù)據(jù)。完善全國扶貧開發(fā)系統(tǒng)，可以快速獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，大大提高審計的效率，提升審計的效果。同時，數(shù)據(jù)的收集需要各個部門的積極配合，及時上傳公共資金的劃撥、使用進(jìn)度，以及各個項目的完成進(jìn)度，實現(xiàn)公共資金和項目的透明化。

3.4 完善扶貧政策績效審計相關(guān)的法律法規(guī)

目前我國缺少以績效審計為主體的法律法規(guī)及部門規(guī)章，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)完善扶貧政策績效審計有關(guān)的法律法規(guī)。同時完善扶貧政策與鄉(xiāng)村振興政策的銜接，使扶貧政策的目標(biāo)與鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)趨同。各審計部門應(yīng)當(dāng)梳理清楚各項相關(guān)政策，從不同的問題中發(fā)現(xiàn)共性問題，再對問題背后的體制機制性問題進(jìn)行分析。

4 結(jié)語

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，我國現(xiàn)階段的任務(wù)是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，在堅守住原有的脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。審計對于兩者的銜接有著至關(guān)重要的監(jiān)督和推動意義。在兩者的銜接時期，審計的內(nèi)容、重點都發(fā)生了變化。審計的重點、難點主要有扶貧資金點多面廣、脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策落實情況、扶貧信息龐雜、扶貧政策績效審計與鄉(xiāng)村振興銜接困難。本文分析了在脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接情況的審計中會遇到的難題，并且提出了4種可以推動脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的審計路徑。

在后續(xù)的脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接審計中，既有脫貧攻堅審計，也有鄉(xiāng)村振興審計，審計部門應(yīng)引進(jìn)綜合性的人才，同時利用信息化技術(shù)輔助審計工作，結(jié)合新的情況、新的問題對審計體系進(jìn)行創(chuàng)新與改進(jìn)，積極探索新的高效的審計方法與路徑，從而更有效地識別審計中存在的問題。審計人員應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時代的發(fā)展，努力提升綜合素養(yǎng)，進(jìn)而為脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接做出更大的貢獻(xiàn)。在全體審計人員的共同努力下，脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的審計工作定能有效開展，為拓展鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接提供堅實的基礎(chǔ)和有力的監(jiān)督屏障。